Høringsuttalelse - Forskrift om tilsyn med tjenester og tiltak til barn og unge i barnevernsinstitusjon

Statens helsetilsyn (Helsetilsynet) viser til høringsnotat vedrørende Forskrift om tilsyn med tjenester og tiltak til barn og unge i barneverninstitusjon. Vi gir med dette våre kommentarer til høringsnotatet.

Innledende om bakgrunn

Som beskrevet i høringsnotatet fikk Helsetilsynet i tildelingsbrevet for 2019 i oppdrag å utrede hvordan regelverket om tilsyn med barnevernsinstitusjonene kunne utformes slik at det ivaretar både statsforvalterens mulighet til å prioritere sine tilsynsressurser ut fra en risiko- og sårbarhetsvurdering av forholdet ved den enkelte institusjonen, og hensynet til tilstrekkelig kontroll med at hvert enkelt barn får forsvarlig omsorg og behandling. Vi valgte å løse oppdraget gjennom en utredning med tilhørende forslag til endret tilsynsforskrift basert på dagens barnevernlov. Helsetilsynet har også i etterkant av dette vært i dialog med departementet med innspill til hvordan forskriften kunne utformes.

I våre forslag og innspill til departementet har vi vært opptatt av flere forhold av større og mindre karakter. Da disse er kjent for departementet, vil de ikke gjengis i sin helhet her. Helt overordnet har vi likevel materielt vært opptatt av:

• At formålet med tilsynet måtte klargjøres da det har vært stor variasjon i hvordan statsforvalterne gjennomfører tilsynene, hva de undersøker og hva de oppfatter at tilsynet skal bidra til.
• At en forskrift måtte angi overordnede rammer som kan bestå over tid og gi Helsetilsynet som overordnet faglig tilsynsmyndighet tilstrekkelig handlingsrom til å drive kontinuerlig utvikling av tilsynet.
• En tydeliggjøring av at statsforvalteren skal føre tilsyn på bakgrunn av løpende risikovurderinger.
• At det er institusjonen og de tjenestene den yter til barnet som er objekt for tilsyn og at innholdet i hva som skal ligge tilsynets kontroll med omsorg og behandling til det «enkelte barn» må tydeliggjøres.

Helsetilsynets kommentarer i det følgende må sees i lys av våre tidligere innspill i prosessen med utforming av ny tilsynsforskrift. Vi vil gi noen overordnede kommentarer til forslaget, samt noen kommentarer til enkelte av paragrafene.

Overordnede kommentarer til forslaget

Helsetilsynet støtter i det vesentlige forslaget til ny tilsynsforskrift og vurderer at den tilrettelegger for og gir tilstrekkelig med handlingsrom for oss til å utøve vår rolle som overordnet tilsynsmyndighet på området. Vi ser også at forskriften gir oss et tydeligere mandat for å gi føringer på hvordan statsforvalter utformer og utfører tilsyn med barneverninstitusjoner. For oss er dette sentralt ettersom det i stor grad vil støtte opp under utviklingsarbeid igangsatt hos oss og vil kunne bidra til en mer kontinuerlig og aktiv mulighet for å utvikle, tilpasse og justere institusjonstilsynet i tråd med faglige anbefalinger, regelverk og samfunnsmessige endringer som påvirker dette fagfeltet.

Helsetilsynet mener det er viktig at en forskrift som skal regulere tilsyn med barneverninstitusjonene utformes på en måte som understøtter formålet med tilsyn og bidrar til at tilsynet vil kunne forhindre og forebygge svikt. Vi mener at tydelig regulering av mandat og tilsynsmyndighetens oppgaver og plikter vil gi et bedre grunnlag for tilsyn med omsorgen og behandlingen barn og unge får på barnevernsinstitusjon. Et tydeligere regelverk vil også kunne bidra til økt harmonisering og felles forståelse for tilsynsoppdraget.

Formålet med tilsynet § 1

Helsetilsynet støtter forslaget til ny ordlyd og beskrivelse av formålet med tilsynet. Etter vår vurdering tydeliggjør den nye ordlyden i større grad enn tidligere at tilsynets formål er å «føre kontroll» med at barnevernsinstitusjonene følger lov og forskrift. Lovlighetskontroll er kjernen i tilsynsrollen.

Vi støtter også departementets endring av ordlyd fra at tilsynet skal «påse» til at tilsynet skal «bidra til» å styrke kvalitet. En slik begrepsbruk er i tråd med vårt tidligere forslag til departementet og vi mener dette i større grad reflekterer hva tilsynet er egnet til å kunne oppnå.

Helsetilsynet har en bemerkning til ordlyden i paragrafens siste setning om at tilsynet «også» skal bidra til å ivareta barnets beste og barnets rett til medvirkning. Etter vårt syn bør ordlyden «også» utgå. En slik ordlyd vil være i tråd med vårt tidligere forslag og synliggjøre at vel så mye som tilsynet kontrollerer institusjonene og tiltakene, er barns rettigheter like gjeldende og sentralt for det arbeidet og tilsynet som tilsynsmyndigheten utfører.

Tilsynsmyndighetens oppgaver og ansvar § 3

Helsetilsynet støtter innholdet i bestemmelsens første og annet ledd. Innholdet er en tydeliggjøring av Helsetilsynet som overordnet faglig tilsynsmyndighet og gir oss et tydeligere mandat og handlingsrom til å følge tettere opp det tilsynet som utføres av statsforvalteren.

Helsetilsynet vil så knytte noen kommentarer til § 3 tredje ledd som handler om i hvilken grad statsforvalter skal følge opp det enkelte barn på barnevernsinstitusjon. Dette er en problemstilling som har vist seg utfordrende i praksis og som

Helsetilsynet har vært i dialog med departementet om tidligere. Problemstillingen knytter seg til hvordan man har skullet balansere det tidligere kalte «individtilsynet» opp mot det Helsetilsynet mener skal være utgangspunktet for tilsynet, nemlig tilsyn med de tjenestene institusjonene yter barnet. Helsetilsynet erfarer blant annet at statsforvalterne har svært ulik praksis i hvor langt de går i å «kontrollere» hvert enkelt barns situasjon på institusjon. Som vi har påpekt overfor departementet før og som departementet også skriver om i høringsnotatet, har heller ikke statsforvalteren mandat eller virkemidler til selv å direkte endre det enkelte barns situasjon.

Selve ordlyden i tredje ledd er nå formulert som at statsforvalteren skal føre en lovlighetskontroll av om institusjonen gir det enkelte barn forsvarlig omsorg og behandling. Selv om ordlyden i seg selv er tydelig på at det er institusjonens ansvar å gi forsvarlig omsorg og behandling og at det er dette som skal kontrolleres, er det likevel ikke helt klart hva dette skal innebære i praksis. Vi viser spesielt til formuleringene i høringsnotatet på s. 14 om at statsforvalteren skal føre kontroll med hvordan det enkelte barn «har det». Helsetilsynet er enig i at barn som bor i barnevernsinstitusjon har et særlig behov for og krav på godt rettsvern, og at tilsynet skal bidra til at dette blir ivaretatt. Faktiske opplysninger og barnas mening om "hvordan de har det" er selvsagt helt sentralt når man undersøker ved tilsyn, men da for å få frem de faktiske opplysningene som danner grunnlaget for vurderingene og konklusjonene i tilsynet med tjenestene institusjonen gir.

Tilsynsmyndigheten skal likevel være uavhengig og objektiv. At tilsynet skal kontrollere hvordan det enkelte barn «har det» kan oppfattes subjektivt og vil kunne føre til uønskede forskjeller blant statsforvalterne. Vi vet allerede at det er store forskjeller mellom statsforvalterne når det gjelder hvor langt man går i å undersøke det enkelte barns situasjon og på hvilken måte slike vurderinger gjøres. Uttalelsene om høringsnotatet må ikke bidra til dette i enda større grad. Helsetilsynet erkjenner at det i denne sammenheng blir viktig fremover at vi som overordnet faglig tilsynsmyndighet utarbeider gode og tydelig føringer på hvordan oppfølgning av det enkelte barn på barnevernsinstitusjon skal operasjonaliseres for å sikre faglig forsvarlig og harmonisert praksis hos statsforvalterne.

§ 4 Planlegging og gjennomføring av tilsyn

Helsetilsynet støtter forslaget om at statsforvalter kontinuerlig skal vurdere behovet for tilsyn ved institusjoner etter risikovurdering. Videre støtter vi tydeliggjøring av at det i statsforvalters mandat ligger en mulighet til å undersøke alle sider av virksomheten. Dette er nødvendig for en helhetlig tilstandsvurdering som i større grad vil kunne avdekke og identifisere områder som må eller bør forbedres.

§ 5 Stedlig tilsyn

Helsetilsynet støtter endring i begrep fra tilsynsbesøk til stedlig tilsyn, og mener at dette vil bidra til å tydeliggjøre at dette er en kontroll og ikke et besøk.

Helsetilsynet utredet i vårt opprinnelige forslag muligheten for å halvere volumkravet på antall stedlige tilsyn som statsforvalter skal gjennomføre i løpet av et år. Denne vurderingen var utfordrende, og Helsetilsynet ser at argumentene for å beholde volumkravet som fremsettes i forslaget er relevante. Helsetilsynet støtter opp om at tilsynet er en viktig kilde til informasjon, og at det i barneverninstitusjoner kan være raske endringer som det vil være nødvendig å få tilstrekkelig kunnskap om for å forsikre seg om at institusjonene gir et forsvarlig tilbud.

Vi vil samtidig poengtere at det fra vår side som overordnet tilsynsmyndighet vil være et sentralt fokus fremover å sikre at valg og utforming av tema for tilsyn baserer seg på systematiske tilstands- og risikovurderinger. Dette understøttes slik vi tolker det i vurderingene til § 4, ved at statsforvalter kan innhente alle opplysninger som er nødvendig for å gjennomføre tilsynet. Dette vil slik vi ser det gi bedre mulighet for treffsikre tilsyn, hvor områder som er særlig utsatte for svikt kan forebygges eller avdekkes. Det vil også medføre at tidligere temaer for tilsyn i større grad kontinuerlig følges med på, eller at informasjon innhentes i forkant.

Helsetilsynets bekymring handler om at volumkrav fort blir gjeldende praksis for hva statsforvalter skal innfri og regulering av antallet tilsyn i løpet av et år. Det vil derfor være en forutsetning om at statsforvalter har tilgjengelig ressurser som vil gjøre det mulig å kontinuerlig vurdere behovet for antall tilsyn som vil være nødvendig for å sikre at institusjonene oppfyller barnevernsloven og forskrifter til denne. Særlig viktig mener vi dette vil være ettersom alle barn som bor på institusjon, uavhengig av plasseringshjemmel, har de samme rettighetene til å få forsvarlig omsorg og behandling.

I det videre arbeidet vil det for Helsetilsynet være sentralt å sikre at statsforvalter utfører intensjonene i §§ 4 og 5 i ny forskrift og at formålet med tilsynet av tiltak og institusjoner oppfylles.

§ 6 Tilsynssamtaler

Helsetilsynet gir sin støtte til at tilsynssamtaler med barn i institusjon i større grad reguleres i tilsynsforskriften. Dette vil bidra til å understøtte viktigheten av at tilsynet også har et særskilt ansvar i sine tilsynsoppgaver i å sikre barnets rett til å bli hørt og til å medvirke i saker som omfatter dem.

§ 7 Behandling av klage på enkeltvedtak og andre henvendelser

Departementet foreslår en egen bestemmelse om klage på enkeltvedtak og andre henvendelser. Ved utarbeidelse av ny barnevernslov har det vært et viktig hensyn å

unngå dobbeltregulering. Departementet ønsker derfor høringsinstansenes innspill på om behandling av klager er tilstrekkelig regulert i ny barnevernslov § 10-14 eller om det også bør reguleres i forskrift. I siste fall ønskes det også innspill på om dette bør reguleres i tilsynsforskriften eller i rettighetsforskriften.

Helsetilsynet støtter i det vesentlige den foreslåtte ordlyden i § 7 som i stor grad viderefører innholdet i dagens tilsynsforskrift når det gjelder klagebehandling. Vi finner det hensiktsmessig at tilsynsforskriften fortsatt inneholder en slik bestemmelse. At en egen klagebestemmelse skulle videreføres i tilsynsforskriften er også i tråd med vårt forslag til ny tilsynsforskrift.

Klager er en viktig del av tilsyn med barnevernsinstitusjon. Som beskrevet i høringsnotatet vil klager på dette området være av ulik karakter; klager som gjelder enkeltvedtak og som følger forvaltningsloven, og andre klager og henvendelser som kan være av større og mindre karakter for eksempel knyttet til mer generell misnøye ved institusjonsoppholdet. Helsetilsynet mener det er ryddig at bestemmelsen i § 7 tydeliggjør skillet mellom klager på enkeltvedtak og andre typer klager og det er ulike krav til hvordan disse skal saksbehandles. Informasjon fra klager står også i en helt særskilt posisjon når det gjelder statsforvalterens risikovurdering av institusjonene. Informasjon fra klagene må sees i sammenheng med, og brukes aktivt, ved planlegging og gjennomføring av stedlig tilsyn. At klagebehandlingen reguleres i tilsynsforskriften er med på å tydeliggjøre statsforvalters ansvar for å bruke innholdet i klagene aktivt i sine risikovurderinger av institusjonene.

Helsetilsynet mener også at en egen klagebestemmelse i tilsynsforskriften bidrar til å gi et tydelig ansvar for tilsynsmyndigheten for å legge til rette for, samt informere barn og unge om sine klagerettigheter. Muligheten for å klage er en viktig rettssikkerhetsgaranti for barn og unge, og det bør fremkomme tydelig hvordan tilsynsmyndigheten skal jobbe for å sikre at klagen er godt belyst og at klagers synspunkter kommer tydelig frem. Brukerorganisasjoner har tidligere påpekt overfor Helsetilsynet at det i stor grad er institusjonens versjon som innhentes og vektlegges ved klagebehandling. Helsetilsynet stiller i denne sammenheng spørsmål ved ordlyden i § 7 tredje ledd og om denne kan tolkes som å gi en dårligere rett til å bli hørt for barnet enn det som følger av de generelle reglene om medvirkning i ny barnevernslov § 1-4 og BK art. 12. Etter Helsetilsynets vurdering bør ordlyden i større grad være samsvar med de generelle reglene om medvirkning. Vi mener også det bør fremgå av forskriften at det skal dokumenteres hvorfor barnets synspunkt eventuelt ikke er innhentet.

§ 8 Årsrapport

Helsetilsynet støtter ordlyden og forslag til presisering i § 8, og vil bemerke at ønsket om en tilstandsvurdering og tilsynsfaglige vurderinger gir viktig informasjon og kunnskap til Helsetilsynet om status og situasjonen ved landets barneverninstitusjoner. Helsetilsynet ser samtidig behovet for å utvikle en felles mal som sikrer at viktige elementer og vurderinger inkluderes i denne rapporten. Slik vi vurderer det vil dette være en del av Helsetilsynets ansvar som overordnet tilsynsmyndighet på dette området. Utfordringen slik vi ser det per i dag er også behovet for å øke kompetansen på vurderingene som beskrives slik at årsrapportene i større grad kan benyttes som grunnlag for aggregert og oppsummert beskrivelse av institusjonstilsynet på landsbasis.

Med hilsen

Heidi Merete Rudi
fung. direktør

Ane Bierge
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandler: Ane Bierge, tlf. 21 52 99 39