Høringssvar - endringer i helsepersonelloven og helsetilsynsloven

1.  Innledning

Helse- og omsorgsdepartementets høringsnotat følger opp rapporten fra Pasientovergrepsutvalget, som foreslo tiltak overfor helsepersonell som har begått overgrep mot pasienter og brukere.

Befolkningen må ha tillit til personell i helse- og omsorgstjenesten. Det inngår i tilsynsmyndighetens samfunnsoppdrag å bidra til å beskytte og trygge pasienter, brukere og pårørende. Tilsyn skal også bidra til at tilliten til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten ikke svekkes.

Alle som søker og får helsehjelp skal kunne være trygge på at de ikke vil bli utsatt for grenseoverskridende adferd eller at helsepersonell misbruker den makten de har. Når tilsynsmyndigheten blir kjent med at helsepersonell begår alvorlige grenseoverskridende handlinger, er det viktig at vi setter inn nødvendige tiltak for å beskytte pasienter og brukere. Statens helsetilsyn er enig i at det er behov for flere virkemidler enn de vi har i dag.

Pasientovergrepsutvalget forslo tiltak rettet mot helsepersonell som begår overgrep. Forslagene som fremmes i høringsnotatet er imidlertid generelle, og vil omfatte mange ulike saksforhold og grunnlag for administrative reaksjoner. Hvordan disse endringene vil slå ut i andre sakstyper enn de Pasientovergrepsutvalget omtalte, er i begrenset grad utredet. Vårt høringssvar må sees i lys av dette.

Vi mener det må utredes hva som bør være våre virkemidler som forvaltningsorgan og tilsynsmyndighet, og hva som bør være strafferettslige virkemidler som behandles i domstolene. Ved inngripende virkemidler stilles sterkere krav til hvordan rettssikkerheten ivaretas.

I denne høringsuttalelsen formidler vi våre primære syn på de foreslåtte bestemmelsene, men vi har også subsidiære drøftelser knyttet til forslagene. Videre skisserer vi noen alternative løsninger. Vi presiserer at alternative løsninger bør utredes grundigere enn vi har hatt anledning til, og bør sees i sammenheng med mulige strafferettslige virkemidler.

1.1 Om grunnlagene for tilbakekall

Helsepersonelloven § 57 første ledd angir ulike grunnlag som kan føre til at helsepersonell anses uegnet til å utøve sitt yrke, og derfor gir grunnlag for tilbakekall av autorisasjon.

I enkelte saker har helsepersonell begått handlinger som er så alvorlige at samfunnet ikke lenger har nødvendig tillit til dem, og som ikke er forenlig med å ha autorisasjon som helsepersonell. Grunnlaget for tilbakekall av autorisasjon i slike saker er «atferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen», jf. hpl § 57 første ledd.

De øvrige tilbakekallsgrunnlagene kan deles inn i tre hovedgrupper:

• sykdom (grunnlagene «alvorlig sinnslidelse» og «psykisk eller fysisk svekkelse»)
• rusmiddelavhengighet (grunnlaget «bruk av alkohol, narkotika eller midler med lignende virkning»)
• mangel på kompetanse eller faglig svikt (grunnlagene «langt fravær fra yrket», «vesentlig mangel på faglig innsikt», «uforsvarlig virksomhet» og «vesentlige pliktbrudd»)

I denne høringsuttalelsen vil vi skille mellom saker som gjelder tap av allmenn tillit, og saker som gjelder sykdom, rusmiddelavhengighet eller faglig svikt.

1.2 Sammendrag av Helsetilsynets høringssvar

Etter Helsetilsynets vurdering er det ikke behov for å innføre en generell karantenetid. Det kan være en løsning i saker der den primære grunnen til at autorisasjonen er tilbakekalt er på grunn av tap av allmenn tillit, som for eksempel overgrep og annen grov kriminalitet. Om det er hensiktsmessig å ha en særskilt generell karantenetid for denne typen saker, må imidlertid vurderes. I andre sakstyper mener vi det er både unødvendig og uforholdsmessig. Dersom karantenetid skal innføres, bør det gjøres endringer i når karantenetiden skal virke fra.

Helsetilsynet er enig i at det er et lite antall saker der helsepersonell som har begått svært alvorlig kriminalitet, ikke bør få ny autorisasjon og at det er behov for bedre lovregulering av hvordan slike tilfeller håndteres. Vi støtter imidlertid ikke forslaget om varig tilbakekall som ny administrativ reaksjon. Vårt primære standpunkt er at langvarige rettighetstap bør besluttes av domstolene, og at hjemmelen for rettighetstap i straffeloven bør benyttes. Dersom det skal innføres en mulighet for å vedta at tilbakekall etter helsepersonelloven skal ha varig virkning, må vilkårene for å vedta varig tilbakekall bli tydeligere, eventuelt supplert med klarere angivelse i forarbeidene. Videre mener vi at det er behov for å se nærmere på prosessen for når vedtak om varig tilbakekall skal fattes og varigheten av minstetiden. Alternativt mener vi det kan utredes om det heller bør lovfestes et direkte forbud i helsepersonelloven § 20 a, knyttet til brudd på de mest alvorlige bestemmelsene i straffeloven.

Helsetilsynet mener at forslaget om å ilegge forbud mot å yte helsehjelp ikke fullt ut treffer behovet for oppfølging av helsepersonell som begår alvorlige overgrep, som Pasientovergrepsutvalget har hatt fokus på. Når tidligere autorisert helsepersonell fortsetter i privat virksomhet der de tilbyr «coaching» o.l., yter de ikke helsehjelp.

Det er også vår vurdering at innføringen av et slikt forbud kan føre til at arbeidsgivere i mindre grad foretar egne vurderinger av forsvarligheten av å ansette personell uten autorisasjon. Helsetilsynet mener også her at hjemmelen for rettighetstap i straffeloven bør benyttes, ettersom den åpner for å forby mer enn «helsehjelp». Dersom en forbudsbestemmelse skal innføres, mener vi det er nødvendig å se videre på både ordlyden og virkeområdet, og vurdere om et forbud kun kan oppheves ved innvilgelse av ny (eventuelt begrenset) autorisasjon. Et alternativ til vedtak om forbud kan som nevnt over også være endringer i hpl § 20 a.

2.  Karantenetid

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i høringsnotatet å innføre en generell karantenetid på to år før helsepersonell kan søke om ny autorisasjon. Karantenetiden skal gjelde der helsepersonell har mistet autorisasjonen etter helsepersonelloven § 57, eller der de har gitt frivillig avkall i forbindelse med pågående tilsynssak. Toårsfristen skal løpe fra tidspunkt for endelig vedtak eller rettskraftig dom.

Karantenetid på to år er ikke aktuelt for alvorlige saker som kan føre til varig tilbakekall. Omtalen her er derfor knyttet til saker der vi anser at helsepersonell har mulighet til å vise at de er skikket til å komme tilbake til yrket.

2.1 Om innføring av karantenetid

Helsetilsynet er ikke enig i at det er behov for å innføre en generell karantenetid.Selv om vi ser at en karantenetid kan være aktuelt i saker som gjelder tap av allmenn tillit, er vi usikre på om det er en god løsning. I andre sakstyper mener vi det er både unødvendig og uforholdsmessig å kreve karantenetid.

2.1.1 Saker som gjelder faglig svikt, sykdom eller rusmiddelavhengighet

Når helsepersonell mister autorisasjonen på grunn av faglig svikt, sykdom eller rusmiddelavhengighet, mener vi at innføring av en karantenetid er unødvendig. Vi mener at disse sakene etter gjeldende praksis håndteres på en måte som ivaretar pasientsikkerheten og hensynet til helsepersonellet, og at innføring av karantenetid ikke vil gi så vesentlig bedre ressursutnyttelse at det oppveier ulempene.

I disse sakene må helsepersonellet iverksette tiltak for å igjen være skikket. Dersom grunnlaget for tilbakekall var faglig svikt, vil vi kreve at helsepersonellet gjennomfører kompetansehevende tiltak. Ved tilbakekall på grunn av psykisk lidelse vil vi kreve dokumentasjon på gjennomgått behandling, stabilitet og sykdomsinnsikt, og ved rusmiddelavhengighet vil vi også kreve dokumentasjon på sammenhengende rusfrihet over en lengre periode.

Når helsepersonell kan dokumentere at de igjen er skikket til å utøve yrket, er det ikke nødvendig ut fra hensyn til sikkerhet og kvalitet i tjenesten at de venter med å søke om ny autorisasjon (ev. med begrensninger). I mange saker tar dette lengre tid enn to år, men i noen tilfeller kan det gå raskere. Det er nødvendig å gjøre individuelle vurderinger i hver enkelt sak. Å kreve at noen må vente lengre enn nødvendig, gjør at reaksjonen kan oppfattes å ha en straffende karakter.

Vi legger til at Helsetilsynet som hovedregel vil gi autorisasjon med begrensninger før helsepersonellet får ny autorisasjon uten begrensninger. Helsetilsynet vil da normalt stille som vilkår at arbeidsgiver er kjent med bakgrunnen for tilbakekallet og sier seg villig til å rapportere jevnlig til oss. Som hovedregel blir det også stilt vilkår om veiledning/supervisjon, behandling eller andre aktuelle tiltak. På denne måten sikrer vi at helsepersonell som har vært uten autorisasjon, jobber under veiledning og kontroll når de kommer tilbake til yrket, og at vi får tilbakemelding fra arbeidsgiver på hvordan helsepersonellet fungerer. Vi vurderer at en slik praksis er egnet til å ivareta sikkerheten og kvaliteten i tjenesten. Vi mener det er lite hensiktsmessig å kreve at helsepersonell må vente to år før de kan søke om begrenset autorisasjon.

Dette er i så fall en skjerping fra dagens praksis.

Avslutningsvis bemerker Helsetilsynet at gjentatte grunnløse søknader ikke er noe som binder opp mye av våre ressurser. En karantenetid for helsepersonell, med unntakshjemmel, vil heller ikke nødvendigvis medføre færre grunnløse søknader.

2.1.2 Saker som gjelder tap av allmenn tillit

Pasientovergrepsutvalget så på et utvalg av saker der helsepersonell hadde fått autorisasjonen tilbakekalt fordi de ikke lenger hadde nødvendig tillit – altså saker der grunnlaget for tilbakekall var vilkåret «atferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen». Utvalget var bekymret for at det kunne ta forholdsvis kort tid før helsepersonellet igjen ble vurdert som skikket og fikk ny autorisasjon (ev. med begrensninger).

Helsetilsynet mener at spørsmålet om karantene er mer relevant i disse sakene, enn det er i andre sakstyper. Selv om tid alene ikke er tilstrekkelig for å gjenopprette tillit, er tid likevel en faktor. Det kan svekke tilliten til helse- og omsorgstjenesten dersom helsepersonell raskt får ny autorisasjon etter alvorlige tillitsbrudd. Vi er enige med departementet i at det nødvendigvis må ta noe tid å gjenopprette tilliten når forholdene er så alvorlige at de fører til tilbakekall av autorisasjon. En karantene på minimum to år vil gi et tydelig signal om at det tar tid før tilliten kan gjenopprettes.

Det vil også kunne spare noen ressurser at vi kan avvise søknader som åpenbart er fremsatt for tidlig.

Det er likevel noen utfordringer ved forslaget som gjør at vi er usikre på om det bør innføres en karantenetid.

Allmenn tillit har sammenheng med samfunnets forventinger til helsepersonell og til helse- og omsorgstjenesten. Dette medfører at man i mange sammenhenger ikke har tillit til det enkelte helsepersonell, selv om det eksempelvis kan være lav gjentagelsesfare for de konkrete handlingene vedkommende tidligere har begått.

Det er svært krevende å vurdere hvor lang tid som skal til før allmenn tillit kan anses gjenopprettet. I praksis har Helsetilsynet lagt til grunn at helsepersonell som er straffedømt må ha sonet straffen (både fengselsdom og evt. rettighetstap), inkludert prøvetid, før de kan søke om ny autorisasjon (ev. med begrensninger). Der det ikke foreligger straffedom er det en utfordring at vi ikke har noen klar målestokk for hvor lang tid det tar før tilliten kan anses gjenopprettet. Forvaltningspraksis på dette området er ikke entydig, verken egen praksis eller praksis fra Statens helsepersonellnemnd. Det er også lite domstolspraksis på dette området.¹ I de avgjørelsene som foreligger gjøres individuelle vurderinger, og det er vanskelig å trekke paralleller mellom ulike typer forhold. En innføring av karantenetid vil ikke gi Helsetilsynet en klarere målestokk for hvor lang tid det tar å gjenopprette allmenn tillit i ulike situasjoner. Det er en risiko for at to år vil bli oppfattet som normen, slik at helsepersonell forventer at to år er tilstrekkelig.

Som nevnt er ikke tid den eneste faktoren som skal vurderes. Helsetilsynet legger også vekt på helsepersonellets erkjennelse, bearbeidelse og mottatt behandling eller veiledning. Vi vurderer om helsepersonellet har oppnådd innsikt i egne handlinger og innarbeidet nye handlingsalternativer. Dette er krevende vurderinger, som ikke vil forenkles av at det innføres en karantenetid.

Det vil også by på en utfordring dersom kun ett av tilbakekallsgrunnlagene, «atferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen», utløser karantene. I mange typer saker er det flere tilbakekallsgrunnlag som kommer til anvendelse. For eksempel har saker som gjelder rollesammenblanding både elementer av faglig svikt og tap av allmenn tillit. Et annet eksempel er helsepersonell som stjeler vanedannende legemidler fra arbeidsplassen på grunn av en rusmiddelavhengighet. Helsetilsynet har som praksis at tyveriet er «atferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen», men det sentrale i saken er at helsepersonellet har en rusmiddelavhengighet. Det at kun ett av tilbakekallsgrunnlagene utløser en karantenetid vil komplisere vurderingen, og Helsetilsynet vil i større grad måtte vurdere hvilket grunnlag som er det mest sentrale.

Uavhengig av om det innføres karantenetid i denne typen saker ber vi departementet vurdere om det i forarbeidene bør foretas en normativ drøftelse som kan være retningsgivende for vurderingen av varigheten av tilbakekall.

2.2 Om virkningstidspunktet

Helsetilsynet er uenig i forslaget om at karantenetiden skal løpe fra et endelig vedtak eller en rettskraftig dom. Vi mener at karantenetiden skal løpe fra tidspunktet for vedtak om tilbakekall av autorisasjon.

I praksis innebærer forslaget at helsepersonell som velger å klage på vedtaket får en lengre karantenetid, noe som svekker den enkeltes reelle klageadgang og prinsippet om toinstansbehandling i forvaltningen. Dette er uheldig ved et såpass inngripende vedtak som tilbakekall av autorisasjon, og kan svekke helsepersonellets rettssikkerhet. Vi bemerker i denne sammenheng at Statens helsepersonellnemnd i flere år har hatt en saksbehandlingstid som overstiger ett år. Det er også svært få vedtak om tilbakekall som får sin avslutning i domstolene. Forslaget om at karantenetiden skal løpe fra rettskraftig dom, kan gjøre terskelen enda høyere for å få prinsipielle spørsmål avgjort i domstolene.

Helsetilsynet vil bemerke at skikkethet bygges gradvis over tid. At helsepersonellet klager på vedtaket er ikke ensbetydende med at hen ikke har forstått alvoret i saken. Det kan blant annet være et uttrykk for at de mener tilbakekall av autorisasjon er for strengt ut fra de faktiske forholdene, og at de ønsker klageinstansens vurdering. Dette er en rettighet helsepersonellet har, og står ikke i motsetning til at helsepersonellet iverksetter tiltak for å gjøre seg skikket. Klagebehandling og kompetanseheving/behandling/rusmiddeltesting er ulike prosesser som kan foregå samtidig.

Vi deler ikke vurderingen om at karantenetiden ikke får en reell betydning dersom den løper fra vedtakstidspunktet og helsepersonellet reiser søksmål. Helsepersonellet vil ha et reelt fravær fra yrket fra vedtakstidspunktet, og uavhengig av om de reiser søksmål vil de ikke ha anledning til å søke før etter tidligst to år. Dersom helsepersonellet skulle få autorisasjonen tilbake før dom avsies, kan det også være grunn for å trekke saken fra behandling i domstolen på grunn av manglende aktualitet, jf. tvl § 1-3 andre ledd.

Vi viser også til at domstolenes prøvingsrett er den samme etter helsepersonelloven som den er etter advokatloven, der karantenetid er gitt virkning fra tidspunktet for tap. Helsetilsynet ser derfor ingen grunn til at ikke samme regel kan gjelde etter helsepersonelloven.

2.3 Om unntak

Etter lovforslagets ordlyd skal det kunne gjøres unntak fra karantenetiden når «særlige grunner» tilsier det. Det fremgår av høringsnotatet at dette skal være en unntaksregel som kun kan brukes i enkelte tilfeller der kravet om karantenetid slår uheldig ut.

Helsetilsynet bemerker at de eksempler som angis, på høringsnotatets s. 28 der det redegjøres for hvor en karantenetid ikke blir sett på som formålstjenlig, er relativt vanlige og hyppig forekommende sakstyper. For eksempel behandler vi årlig mange søknader der helsepersonell har dokumentert langvarig rusfrihet gjennom rusmiddeltesting. Slik forslaget er utformet, ser det ut til å gi en adgang til å gi unntak for enkelte sakstyper, ikke ved enkelte tilfeller. I slike saker blir altså unntaket hovedregelen.

2.4 Tryggere tilbakeføring til arbeid

Helsetilsynet mener det er behov for å se på prosessen for hvordan helsepersonell som har vært uten autorisasjon kommer tilbake i arbeid.

De fleste som søker om ny autorisasjon, får først innvilget en autorisasjon med begrensninger. Det er ikke et formelt krav om dette, men arbeid med begrenset autorisasjon gir helsepersonellet mulighet til å bygge kompetanse og gjenopprette tillit samtidig som de er underlagt vilkår og kontroll.

I vår gjennomgang ² av saksbehandlingen av tilsynssaker som gjaldt rollesammenblanding, foreslo arbeidsgruppen en videreutvikling av denne praksisen. Arbeidsgruppen foreslo at det stilles krav om at helsepersonellet må arbeide med begrenset autorisasjon i en viss periode, for eksempel ett eller to år, før de kan søke om autorisasjon uten begrensninger.

Vi mener det vil være fornuftig å innføre en hovedregel om at helsepersonell som får sin autorisasjon tilbakekalt, eller som gir frivillig avkall på den i forbindelse med en tilsynssak, må arbeide med begrenset autorisasjon i en viss periode før de kan få ny autorisasjon uten begrensninger. Etter vårt syn er dette mer hensiktsmessig enn å pålegge to års fravær fra yrket.

En slik praksisendring kan Helsetilsynet gjennomføre uten at det er behov for lovendring.

3.  Varig tilbakekall

Med basis i Pasientovergrepsutvalgets forslag foreslår Helse- og omsorgsdepartementet en endring av hpl § 57, som innebærer at autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning kan tilbakekalles for alltid og at ny søknad kan fremsettes tidligst ti år etter endelig vedtak om tilbakekall eller rettskraftig dom. Varig tilbakekall skal kunne gis når helsepersonellet utgjør en alvorlig fare for pasientsikkerheten eller alvorlig svekke tilliten helsepersonell eller helse- og omsorgstjenesten.

I dette avsnittet drøfter vi forslaget om varig tilbakekall for de typene saker Pasientovergrepsutvalget så på. Dette er saker som gjelder tap av allmenn tillit, der helsepersonell har begått alvorlig straffbare handlinger inkludert overgrep. Varig tilbakekall for andre typer saker drøftes i eget punkt avslutningsvis.

3.1 Om innføring av varig tilbakekall

Vi deler departementets og Pasientovergrepsutvalgets ønske om konkrete virkemidler for de mest alvorlige sakene. Vi er enige i at det i enkelte saker er nødvendig å sende et signal om at vedkommende ikke kan forvente å få tilbake autorisasjonen, og at det er nødvendig å få på plass ordninger for dette.

Helsetilsynet ser at et vedtak om varig tilbakekall kan bidra til forutsigbarhet, og det kan spare tilsynsmyndigheten og klageinstansen for ressurser som går med til å behandle søknader som åpenbart ikke vil føre frem.

Vi er imidlertid ikke enige i at en ny type reaksjon, som alternativ til tilbakekall, er riktig virkemiddel. Det dreier seg om relativt få saker, og innføringen av en ny reaksjon kan få utilsiktede konsekvenser. Vi mener formålet som ligger bak forslaget om varig tilbakekall kan oppnås med andre tiltak som allerede eksisterer etter gjeldende rett.

Varig tilbakekall av autorisasjon er et svært inngripende tiltak, og Helsetilsynet mener at det bør behandles av domstolen. Vi er ikke kjent med noen andre områder der svært inngripende forvaltningsvedtak har så lang varighet som den foreslåtte bestemmelsen om varig tilbakekall. Til sammenligning har de andre områdene som det er vist til i høringen (tap av advokatbevilling og førerkort) en minstetid på 5 år. Vi bemerker at tap av advokatbevilling heller ikke innebærer tap av retten til å arbeide som jurist.

Helsetilsynet viser til at domstolene allerede har mulighet til å ilegge varig rettighetstap etter strl § 56. Vi mener idømt rettighetstap er et mer egnet tiltak av flere grunner.

Når helsepersonell begår alvorlige overgrep i behandlingssituasjonen, er dette primært en straffbar handling. Det er åpenbart også brudd på forsvarlighetskravet, men helsepersonellets handlinger ligger langt utenfor hva som forventes av forsvarlig yrkesutøvelse. Det er derfor det strafferettslige aspektet som er dominerende, og straff bør være den primære reaksjonen.

Det er naturlig at straffeforfølgning skjer i saker der kriminelle handlinger har blitt begått. Politiet har gjennom sin etterforskning bedre forutsetninger for å opplyse de faktiske forholdene i saken. Grunnlaget for en dom vil derfor være bedre enn ved et forvaltningsvedtak. Vi viser til de etterforskningsmetodene politiet har i etterforskningen av lovbrudd generelt og seksuallovbrudd spesielt, sammenlignet med tilsynsmyndighetenes tilgang på informasjon og dokumentasjon. Vi viser også til de ulike beviskrav som foreligger i henholdsvis straffesaker og forvaltningsvedtak.

Helsetilsynet bemerker også at idømt rettighetstap på ubestemt tid kan prøves på nytt for domstolene hvert tredje år, jf. strl § 58 tredje ledd. Til sammenligning skal varig tilbakekall ikke gi adgang til å søke på nytt før etter 10 år. Den foreslåtte 10- årsfristen skal ikke leses som en anvisning om at helsepersonellet kan forvente å få autorisasjonen tilbake etter denne tiden, men skal fungere som en sikkerhetsventil.

Helsetilsynet vurderer at en adgang til å fremme ny søknad etter 10 år er en svak rettssikkerhetsgaranti, sammenlignet med det skjerpede beviskravet og adgangen til jevnlig prøving av idømt rettighetstap.

Ved tilbakekall av autorisasjon har Helsetilsynet konkludert med at helsepersonellet er uegnet til å utøve yrket sitt på ubestemt tid. Vi mener dette er dekkende og tilstrekkelig for å ivareta pasientsikkerheten. En innføring av to nivåer eller to typer tilbakekall av autorisasjon, vil kunne skape et ytre press for å anvende den strengere reaksjonen. Det er også mulig at pasienter, brukere eller pårørende kan oppleve det som belastende dersom den strengere reaksjonen ikke gis, da det kan oppleves som en nedvurdering av alvorsgraden av handlingene de har blitt utsatt for.

3.2 Dersom varig tilbakekall innføres

Dersom det likevel skal innføres mulighet til å gi varig tilbakekall, mener Helsetilsynet at det er behov for å se nærmere på ordlyden i den foreslåtte bestemmelsen, slik at det blir tydeligere når det er aktuelt med varig tilbakekall.

Videre mener vi at det er behov for å se nærmere på prosessen for når vedtak om varig tilbakekall skal fattes.

3.2.1 Om vilkår for å gjøre tilbakekall varig

Helsetilsynet er enig med departementet i at et så inngripende vedtak som varig tilbakekall krever en lovhjemmel som gir tilstrekkelig klare holdepunkter for når den kan brukes. Vi mener det er behov for å tydeliggjøre hva som skal til for at tilbakekall skal få varig virkning.

I den foreslåtte ordlyden er det i hovedsak ordet «alvorlig» som skiller varig tilbakekall fra ordinært tilbakekall. Det er en risiko for at dette vil oppfattes utad som at varig tilbakekall er et logisk neste steg i en «reaksjonstrapp», og at den skal brukes i vesentlig flere tilfeller enn hva som var intensjonen. Vi mener det bør fremgå av ordlyden at dette er ment å være en snever unntaksregel som bare får anvendelse i et fåtall saker.

Etter vårt syn vil bestemmelsen, slik den er formulert i utkastet, kunne anvendes på mange av sakene der vi i dag tilbakekaller autorisasjon. Vilkåret om at «innehaveren for fremtiden kan utgjøre en alvorlig fare for pasientsikkerheten eller alvorlig svekke tilliten til helsepersonell eller helse- og omsorgstjenesten» er svært skjønnsmessig, og vil bli krevende å anvende i praksis.

Slik vi forstår det, er varig tilbakekall kun aktuelt i tilfeller der helsepersonell har begått alvorlige straffbare handlinger. Vi ber derfor departementet om å vurdere om det bør være et vilkår at tilbakekallet er begrunnet i «atferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen», jf. hpl § 57. Som vi kommer tilbake til nedenfor, mener vi at reaksjonen ikke er aktuell for andre sakstyper.

Vi ber også departementet vurdere om vilkårene bør knyttes mer direkte opp mot straffeforfølgning. Dette kan for eksempel være ved å angi konkrete straffebud, eller typer straffbare forhold (for eksempel «seksuallovbrudd») sett i sammenheng med straffens lengde.

Høringsnotatet omtaler ikke det forholdet at en del saker omhandler handlinger helsepersonellet skal ha begått relativt langt tilbake i tid. Mange saker som gjelder seksuelle overgrep varsles først når det har gått lang tid siden de konkrete handlingene. Det bør avklares i forarbeidene om handlinger som ligger langt tilbake i tid skal kunne danne grunnlag for varig tilbakekall. Domstolene ³ har i et par tilfeller kommet til at det skal gis begrenset autorisasjon i saker som gjaldt seksuelle overgrep overfor mindreårige som lå langt tilbake i tid. Det bør være tydelig i forarbeidene om forslaget om varig tilbakekall er ment å endre denne rettstilstanden.

Det bør også avklares om hendelser som har skjedd før helsepersonell fikk autorisasjon, kan danne grunnlag for varig tilbakekall.

3.2.2 Tidspunktet for vurderingen av varighet

Vedtak om varig tilbakekall vil ha en høyere terskel enn tilbakekall etter § 57 første ledd. En vurdering om en alvorlig svekket tillit ikke på noen måte kan gjenopprettes i fremtiden, kan være krevende å gjøre på tidspunktet for reaksjon i tilsynssaken.

Helsetilsynet vil ha behov for mer opplysninger om både omfang og grad av alvorlighet for å kunne ta stilling til om tilbakekall bør ha varig virkning. I mange saker der dette er aktuelt å vurdere er helsepersonellet under straffeforfølgning parallelt med at tilsynssaken behandles. For å være sikre på at vedtak om varighet fattes på riktig grunnlag, mener Helsetilsynet at en slik vurdering bør avvente utfallet av straffesaken. Det er uheldig om domstolen i sin senere vurdering av straffesaken legger andre faktiske forhold til grunn enn hva Helsetilsynet la til grunn ved en tidligere vurdering av varighet.

I saker hvor varig tilbakekall skal vurderes, vil vi ofte ha suspendert helsepersonellet. Suspensjon kan vedtas for maksimalt 12 måneder, og tilsynssaken må avgjøres innen suspensjonen utløper. Vi tilstreber å ferdigstille saken i løpet av de første seks månedene. Det er sjelden straffesaken avgjøres innen denne tidsrammen, og da må Helsetilsynet vurdere reaksjon uten at utfallet av straffesaken er klart. Alternativet blir at saksbehandlingstiden i tilsynssaken blir svært lang og at maks lengde på suspensjonsperiode utløper, noe som ikke er ønskelig.

Et vedtak om tilbakekall kan også føre til at flere pasienter står frem, og i enkelte saker kan det faktiske omfanget derfor først bli avklart etter at vedtak om tilbakekall er fattet.

Disse utfordringene kan avhjelpes ved at varig tilbakekall ikke innføres som en alternativ reaksjon, men at det i stedet gis mulighet til å ta stilling til varighet på et senere tidspunkt når tilsynsmyndighetene besitter mer informasjon. En slik vurdering av varig virkning bør kunne gjøres samtidig som vedtak om reaksjon eller avslag på søknad, men også uavhengig av dette (for eksempel ved frivillig avkall, se avsnitt om dette nedenfor).

En slik løsning kan ha flere former. Det er mulig å tenke seg at Helsetilsynet kan fatte vedtak om «tap av retten til å søke ny autorisasjon», eller «varig avslag på søknad om ny autorisasjon». Det kan også tenkes en særskilt hjemmel for at vedtak om tilbakekall kan gjøres varig under visse vilkår.

Vi ser at en slik løsning vil bli noe mindre forutsigbar enn varig tilbakekall som reaksjon. Samtidig vil behandlingen av et slikt vedtak følge forvaltningslovens regler, slik at helsepersonellet vil få forhåndsvarsel, rett til kontradiksjon og rett til klage og eventuell domstolsbehandling. Rettssikkerheten vil derfor være ivaretatt.

3.2.3 Om muligheten til å søke om ny autorisasjon

Helsetilsynet mener at ordlyden i forslaget til ny § 62 tredje ledd ikke angir tydelig at man som hovedregel ikke kan forvente å få autorisasjonen tilbake etter et varig tilbakekall. Det bør være tydelig i ordlyden at muligheten til å søke på nytt etter 10 år er en sikkerhetsventil, som kun er ment å brukes i særlige tilfeller.

I saker der det er aktuelt å gi varig tilbakekall vil det ofte også foreligge en straffedom, der rettighetstap kan inngå som en del av dommen. Forholdet mellom rettighetstap og varig tilbakekall bør drøftes i forarbeidene. Det vil kunne være utfordrende å forstå sammenhengen dersom f.eks. domstolen i en konkret sak finner grunnlag for å oppheve et tidsubestemt rettighetstap etter 6 år, mens det fortsatt gjenstår 4 år før helsepersonellet kan søke om ny autorisasjon etter helsepersonelloven.

3.2.4 Om Pasientovergrepsutvalgets gradering av alvorlighet

Pasientovergrepsutvalget beskrev en «gradering» av det de har omtalt som «grensekrenkelsenes alvorlighet». I høringsnotatet vises det til at varig tilbakekall kan omfatte saker med seksuelle overgrep og annen grenseoverskridende atferd, som Pasientovergrepsutvalget kategoriserte i grad 3, 4 og 5. I høringsnotatets punkt 7.4.1 blir dette omtalt som «type 3, 4 og 5», og at hjemmelen for varig tilbakekall vil kunne omfatte sakene som pasientovergrepsutvalget har kategorisert i disse typene (gradene). Helsetilsynet vil her påpeke noen utfordringer med å legge til grunn beskrivelsene fra et slikt gradsbasert system, men også andre forhold ved gradssystemet i seg selv.

Selv om Pasientovergrepsutvalget har trukket fram mange relevante faktorer for å kunne gradere handlingenes alvorlighet, kan vurdering av alvorlighet også påvirkes av andre kriterier enn de fem omtalte. Det er derfor krevende å gradere «alvorlighet» i generelle kategorier. For eksempel vil Helsetilsynet vurdere de (potensielle) konsekvensene handlingene har for pasienten eller brukeren.

Slik vi oppfatter høringsnotatet, vises det til at varig tilbakekall kan være aktuelt for helsepersonell som har begått handlinger angitt til type (grad) 3, 4 eller 5. Vi har en noe annerledes forståelse av Pasientovergrepsutvalgets gradering av alvorlighet, og vil bemerke at konkret gjentagelsesrisiko ikke kun bør vurderes ut fra de enkelte handlingene.

Vi vil for ordens skyld gjøre oppmerksom på at høringsnotatet i gjengivelsen av graderingen av type (grad) 3 og 4 ikke gjengir Pasientovergrepsutvalgets vurderinger korrekt. Deler av Pasientovergrepsutvalgets tekst for grad 4 er i høringsnotatet plassert i grad 3.

Enkelte beskrivelser tatt fra grad 4 bør etter vår vurdering ikke føre til varig tilbakekall. Her tenkes særlig på beskrivelser som «… invitasjon eller hentydning til sex, oversendelse av intime bilder». Dette er handlinger som i utvalgets grad 4 er satt inn i en kontekst av mulig trakassering og eventuelt personforfølgelse («stalking»), men som isolerte handlinger neppe kan leses som et grunnlag til varig tilbakekall.

3.2.5 Om forholdet til frivillig avkall

Frivillig avkall skal ifølge høringsnotatet ikke føre til forlenget karantenetid på 10 år. I mange av de alvorligste sakene, som ofte behandles parallelt i straffesporet, er det ikke uvanlig at helsepersonellet velger å gi frivillig avkall på autorisasjon. Det kan være fordi de tidlig innser hva som vil bli utfallet av tilsynssaken

I praksis vil derfor de alvorligste tilsynssakene kunne ende med at helsepersonellet gir frivillig avkall. De alvorligste tilsynssakene vil da bli behandlet ulikt med hensyn til karantenetid, noe vi antar er en utilsiktet konsekvens.

Når helsepersonell har gitt frivillig avkall, har de ikke lenger en autorisasjon som kan tilbakekalles. Helsetilsynet vil da ikke kunne fatte vedtak om varig tilbakekall, slik forslaget til nytt § 57 andre ledd er formulert i høringsnotatet.

Helsetilsynet bemerker at denne utfordringen løses dersom vurderingen av varighet kan skje på et senere tidspunkt enn tidspunktet for reaksjon. Det må i så fall fremkomme tydelig at varig tilbakekall også kan vedtas dersom helsepersonell har gitt frivillig avkall i pågående tilsynssak.

3.3 Alternativ til forvaltningsvedtak – direkte lovregulering

Helsetilsynet viser til at hpl § 20 a femte ledd allerede inneholder en bestemmelse som innebærer begrensninger i helsepersonells yrkesutøvelse når de er straffedømt for visse lovbrudd. Hol § 5-4 inneholder også en omfattende liste over hvilke straffebud som skal fremgå av politiattest ved ansettelse i kommunale helse- og omsorgstjenester.

Et tillegg til § 20 a med angivelse av konkrete straffebud som fører til varig forbud mot å arbeide i helse- og omsorgstjenesten, kan være et alternativ til å gi vedtak om tilbakekall varig virkning. Ved behov kan angivelse av straffebud suppleres med et vilkår om en viss lengde på den idømte straffen.

En slik løsning kan ivareta både behovet for forutsigbarhet, uten at det fører til behov for utredning og saksbehandling hos tilsynsmyndigheten. Det vil også være mer tydelig enn de vilkårene som foreløpig er angitt i forslaget til varig tilbakekall i høringsnotatet.

Videre vil en slik løsning fange opp tidligere straffedømte personer som senere utdanner seg til helsepersonell.

Som vi vil komme tilbake til nedenfor, vurderer vi at et slikt lovfestet forbud kan omfatte både varig tilbakekall og forbud mot å yte helsehjelp.

3.4 Om varig tilbakekall for andre sakstyper

Helsetilsynet vurderer at varig tilbakekall kun er aktuelt når helsepersonell har begått alvorlige straffbare handlinger, slik som beskrevet ovenfor. I enkelte slike saker, for eksempel ved drap, kan det være slik at forholdene som begrunner tilbakekall ikke direkte påvirker yrkesutøvelsen, men gjør at vedkommende ikke lenger har nødvendig tillit i befolkningen til å ha autorisasjon som helsepersonell. Ved alvorlige straffbare handlinger kan det være slik at denne tilliten aldri kan gjenopprettes. Her skiller de alvorligste «tillitssakene» seg fra andre sakstyper.

I andre typer saker, for eksempel saker som gjelder faglig svikt, rus eller psykisk lidelse, tilbakekalles autorisasjonen fordi det foreligger forhold som utgjør en risiko for yrkesutøvelsen, og som gjør vedkommende uegnet som helsepersonell. Når forholdene som fører til uegnethet ikke lenger er til stede, mener vi vedkommende bør ha mulighet til å komme tilbake til yrket sitt, fortrinnsvis først ved en begrenset autorisasjon. I slike saker ser ikke Helsetilsynet behov for varig tilbakekall.

4.  Forbud mot å yte helsehjelp

Departementet foreslår i tillegg en ny bestemmelse i helsepersonelloven § 57 a som innebærer at Helsetilsynet kan ilegge forbud mot å yte helsehjelp. Slikt forbud skal kunne gis til helsepersonell som ikke lenger har autorisasjon, men som fortsetter å arbeide i helse- og omsorgstjenesten i en stilling som ikke krever autorisasjon. Et forbud forutsetter at de utgjør en alvorlig fare for pasientsikkerheten eller alvorlig svekker tilliten til helse- og omsorgstjenesten. Ved manglende etterlevelse av forbudet er det foreslått at Helsetilsynet skal kunne ilegge tvangsmulkt.

I dette avsnittet drøfter vi forslaget om «forbud mot å yte helsehjelp» for de typene saker Pasientovergrepsutvalget så på. Dette er saker som gjelder tap av allmenn tillit, der helsepersonell har begått alvorlig straffbare handlinger inkludert overgrep.

«Forbud mot å yte helsehjelp» for andre typer saker drøftes i eget punkt avslutningsvis.

4.1 Om innføring av forbud mot å yte helsehjelp

Helsetilsynet er enig med Helse- og omsorgsdepartementet i at det i noen tilfeller vil være nødvendig å iverksette tiltak for å stanse helsepersonell som ønsker å fortsette i yrket etter at de har mistet sin autorisasjon. Vi er også enig i at det er behov for mer oppfølging av helsepersonell som har begått alvorlige overgrep, for å sikre at de ikke utsetter andre for fare.

Vi mener imidlertid at forslaget om å ilegge «forbud mot å yte helsehjelp» ikke treffer behovet for oppfølging. Videre mener Helsetilsynet at det er grenser for hvor langt man skal gå i helselovgivningen med å ha bestemmelser som har det primære målet å forhindre alvorlige straffbare handlinger. Vi mener at rettighetstap etter straffeloven er et mer egnet virkemiddel.

Vi støtter derfor ikke forslaget om en slik bestemmelse.

4.1.1 Forbudet gjelder «helsehjelp»

Helsetilsynet vurderer at et forbud mot å yte helsehjelp vil treffe ulikt med hensyn til hvilken autorisasjon (og gjennomført utdanning) vedkommende hadde.

Pasientovergrepsutvalget så på et selektert utvalg av tilsynssaker for en viss periode, og baserte sin analyse på 50 saker fra Helsetilsynet med kun leger og psykologer.

Utvalgets anbefalinger må sees i lys av dette. Vårt inntrykk er at det som regel er lite aktuelt for leger og psykologer som mister sin autorisasjon å fortsette og arbeide i helse- og omsorgstjenesten i stillinger som ikke krever autorisasjon. Det som tidvis skjer er at leger og psykologer uten autorisasjon fortsetter et virke som har en nærhet til det kliniske arbeidet de har utført tidligere, men at de nå praktiserer med bruk av titler som ikke krever en autorisasjon. De kan etablere en privat praksis der de bruker titler som «psykoterapeut», «terapeut», «coach» eller lignende, og tilbyr «coaching», «samtalebehandling», «veiledning» og lignende. Helsetilsynet har nylig problematisert dette i Tilsynsmeldingen ⁴.

Slike tjenester vil normalt falle utenfor definisjonen av helsehjelp i helsepersonelloven § 3. Etter vår vurdering vil et forbud mot å yte helsehjelp ikke være til hinder for slik virksomhet som beskrevet ovenfor. Forslaget er derfor i begrenset grad egnet til å forhindre at psykologer og psykiatere som tidligere har begått alvorlige overgrep kommer i kontakt med mennesker i helsehjelplignende former. Denne utfordringen er ikke problematisert i høringsnotatet, der det med fordel kunne vært tematisert hva som skal forståes som «helsehjelp» i denne sammenhengen.

Vår erfaring er at eksempelvis sykepleiere, vernepleiere og helsefagarbeidere som mister sin autorisasjon oftere forsøker å skaffe seg skaffe seg arbeid i helse- og omsorgstjenesten i stillinger som ikke krever autorisasjon. Et forbud mot å yte helsehjelp vil derfor i større grad treffe disse autorisasjonsgruppene.

Helsetilsynet mener også at løsninger som «forbud mot å yte helsehjelp» kan få en uheldig bieffekt, ved at virksomhetene i for liten grad gjør egne vurderinger av pasientsikkerheten ved å ansette helsepersonell som har mistet autorisasjonen. Et manglende «forbud» kan ikke forstås som en godkjenning av at vedkommende tar arbeid i helse- og omsorgssektoren og kommer i kontakt med sårbare pasienter og brukere. Etter vår vurdering vil det vil være behov for særlig oppfølging dersom virksomheten ønsker å ansette helsepersonell som har mistet autorisasjonen, også der det ikke ville vært aktuelt å fatte vedtak om forbud etter lovforslaget.

4.1.2 Om forholdet til straff

I de ganske få sakene der det er behov for å avskjære muligheten for at personer uten autorisasjon får jobbe i helse- og omsorgstjenesten, mener vi at det må være rettighetstap etter strl § 56 som bør være virkemiddelet, på samme måte som ved behov for varig tilbakekall. Da kan dette spørsmålet tas med i straffesaken og det vil bli vurdert av domstolene. Vi viser til det vi har skrevet om forskjellene på forvaltningsvedtak og domstolsbehandling under punkt 3.1 over.

Rettighetstap kan også utformes konkret ut fra hva det er behov for å avskjære, og det kan for eksempel gis forbud mot å drive personlig rådgivningsvirksomhet som ikke er å anse som «helsehjelp».

Dersom vedkommende ikke overholder det forbudet som ilegges etter strl § 56, kan vedkommende straffes med bot eller fengsel inntil 6 måneder etter strl § 170.

4.1.3 Om tvangsmulkt

I høringsnotatet er det foreslått at det skal kunne ilegges tvangsmulkt ved brudd på ilagt forbud mot å yte helsehjelp.

Etter vårt syn er det unødvendig kompliserende å innføre en ny bestemmelse om tvangsmulkt overfor enkeltpersoner når det allerede finnes hjemmel for bøtelegging i hpl § 67. Tvangsmulkt er i utgangspunktet ment for å sikre etterlevelse av lovbestemte plikter. Dersom noen har arbeidet i strid med et forbud i ett år, men stanser når Helsetilsynet får kjennskap til saken, vil det ikke være grunnlag for å ilegge tvangsmulkt. Dersom det skal innføres et forbud, mener vi det vil være mer hensiktsmessig å utvide virkeområdet til § 67, slik at det også er straffbart å bryte

«forbud mot å yte helsehjelp». Det vil gjøre det mulig å ilegge bot for overtredelser som har pågått i lengre tid før de stanser, og det vil harmonisere bedre med reguleringen av grovt uaktsomme og forsettlige brudd på individuelle plikter etter helsepersonelloven.

4.1.4 Om registrering i HPR og krav til politiattest

Departementet har foreslått at «forbud mot å yte helsehjelp skal registreres i helsepersonellregisteret (HPR).

Helsetilsynet vil bemerke at arbeidsgivere som ansetter personell uten autorisasjon, ikke nødvendigvis vil sjekke autorisasjonsstatus i HPR. HPR vil heller ikke gi en uttømmende oversikt over personer som ikke kan arbeide i helse- og omsorgstjenesten, ettersom rettighetstap idømt etter straffeloven ikke registreres der. Vi mener derfor det er usikkert om registrering av «forbud mot å yte helsehjelp» i HPR vil være tilstrekkelig.

Det er i de kommunale helse- og omsorgstjenestene vi finner flest ufaglærte. Etter hol § 5-4 skal kommunen eller annen arbeidsgiver som yter tjenester etter loven kreve framlagt politiattest. Helsetilsynet mener at krav om politiattest er bedre egnet til å fange opp søkere som har begått alvorlige straffbare handlinger.

Plikten til å innhente politiattest er ikke like omfattende i spesialisthelsetjenesten, da den kun gjelder for personer som skal arbeide med barn og personer med utviklingshemming, se sphl § 3-17 jf. hpl § 20 a. Den gjelder for eksempel ikke ved psykiatriske institusjoner eller rusinstitusjoner. Helsetilsynet mener det kan være behov for å utrede å utvide kravet til politiattest i spesialisthelsetjenesten.

4.2 Dersom forbud mot å yte helsehjelp skal innføres

Dersom et forbud mot å yte helsehjelp skal innføres, mener vi det er behov for å tydeliggjøre hva som skal til for å ilegge det.

Når det gjelder den foreslåtte bestemmelsens ordlyd, mener vi vilkårene som stilles ikke er tydelige nok. Vilkårene er skjønnsmessige, og kan bli krevende å bruke i praksis. Helsetilsynet mener at et «forbud mot å yte helsehjelp» må bygge på presise og forutsigbare vilkår, og det bør være tydelig at den ikke skal brukes i alle tilfeller der autorisasjon tilbakekalles.

For oss er det også noe uklart hva forbudet er ment å omfatte. Slik det er formulert nå, mener vi at forbudet i hovedsak omfatter helsepersonell som etter tap søker andre muligheter i helse- og omsorgstjenesten i ufaglærte stillinger. Dersom et forbud også skal kunne omfatte helsepersonell som mister sin autorisasjon, men fortsetter en lignende praksis, må det kunne gis forbud mot noe annet enn å «yte helsehjelp». Vi viser til det vi har beskrevet ovenfor om «coaching» o.l.

Dersom det først skal kunne gis forbud mot å yte helsehjelp, bør det vurderes om opphevelse av forbudet bør sees i sammenheng med søknad om ny autorisasjon. Vi kan vanskelig se at helsepersonellet er i stand til å dokumentere at det ikke lenger er grunn til å gi forbud, uten at de har dokumentert at de igjen er skikket etter tilbakekallet av autorisasjon. Vi anser det heller ikke som hensiktsmessig å operere med såpass mange nivåer av skikkethet som dette legger opp til. Vi foreslår derfor at «forbud mot å yte helsehjelp» kun kan oppheves ved innvilgelse av ny autorisasjon (ev. med begrensninger). Ved en begrenset autorisasjon vil vi kunne stille vilkår for yrkesutøvelsen.

4.3 Alternativ til forvaltningsvedtak – direkte lovregulering

Etter gjeldende rett er det slik at merknader på en politiattest kun får direkte konsekvenser for visse typer yrker. Helsepersonelloven § 20 a femte ledd inneholder bestemmelser om at helsepersonell som har blitt dømt for visse overtredelser av straffeloven ikke lenger kan yte helsehjelp til barn eller utviklingshemmede. Ut over dette er det opp til arbeidsgiver å vurdere konsekvensene av merknader på politiattest.

I praksis vil vedtak om forbud mot å yte helsehjelp bli gitt til helsepersonell som er straffedømt for alvorlige forhold. Vi mener at det ville vært en bedre løsning å utvide hpl § 20 a femte ledd, til å også omtale hvilke overtredelser av straffeloven som fører til forbud mot å yte helsehjelp. Vi viser også til det vi har skrevet om varig tilbakekall ovenfor. En direkte angivelse av konsekvenser i loven vil være mer forutsigbar enn en vedtakshjemmel med skjønnsmessige vilkår.

4.4 Om forbud i andre sakstyper

Helsetilsynet vurderer at «forbud mot å yte helsehjelp» kun er aktuelt når helsepersonell har begått alvorlige straffbare handlinger som gjør at samfunnet ikke lenger kan ha nødvendig tillit til dem, slik som beskrevet ovenfor.

I andre type saker, for eksempel saker som gjelder faglig svikt, rus eller psykisk lidelse, ser vi ikke behov en slik bestemmelse. Helsetilsynet mener at «forbud mot å yte helsehjelp» må være forbeholdt de mest alvorlige sakene, og ikke aktuelt i flertallet av de saker der autorisasjonen tilbakekalles.

5.  Andre forslag

5.1 Om tilsynsmyndighetens ansvar for uautorisert personell

I høringsnotatets punkt 9.4.5 viser departementet til faglig pålegg som en økt mulighet for tilsynsmyndigheten til å reagere overfor uautorisert personell, og forventer at tilsynsmyndigheten utvikler bruken av reaksjonen til å også inkludere uautorisert personell.

Etter Helsetilsynets vurdering er ikke faglig pålegg en egnet reaksjon overfor personell uten autorisasjon. Reaksjonene i kap. 11 i helsepersonelloven må ses i sammenheng med den autonomi og dermed også det individuelle ansvaret helsepersonell har ut fra sin autorisasjon. Det må være arbeidsgiver som har det fulle ansvar for å sørge for at ansatte uten autorisasjon har tilstrekkelig kompetanse og ferdigheter til å løse de oppgaver de blir tillagt, herunder å følge opp dersom det gjennom tilsyn blir påvist mangler. Om nødvendig kan tilsynsmyndigheten pålegge virksomheten å gjøre dette, jf. helsetilsynsloven § 8 første ledd.

Statens helsetilsyn har behov for en dialog med departementet om hensiktsmessigheten av å utvide bruk av faglig pålegg overfor personell uten autorisasjon.

5.2 Pålegg om innlevering av pasientjournalarkiv

I høringen foreslås det å endre helsepersonelloven § 62 a, slik at Helsetilsynet skal pålegge innlevering av pasientjournalarkiv ved varig tilbakekall av autorisasjon.

Helsetilsynet ønsker at departementet ser på muligheten for ytterligere endringer i denne bestemmelsen.

Etter vår vurdering er det uheldig at det ikke er samsvar mellom helsepersonelloven § 62 a og bestemmelsen i pasientjournalforskriften § 17 om arkivering av journaler ved opphør av virksomhet. Ifølge forskriften § 17 skal journaler leveres til arkivering ved overdragelse eller opphør av virksomhet dersom det ikke er aktuelt å overføre journalene til andre.

I praksis vil mange helsepersonell overdra sin virksomhet til andre dersom de mister sin autorisasjon. Dersom journalene overføres til annet helsepersonell som overtar virksomheten, vil det etter vårt syn ikke være behov for å pålegge arkivering. Slik sett mener vi at det er lite hensiktsmessig at Helsetilsynet skal pålegge arkivering ved varig tilbakekall.

Videre mener vi det er behov for å kunne pålegge arkivering også ved frivillig avkall på autorisasjon og ved vedtak om begrensning av helsepersonells autorisasjon. I enkelte tilfeller innebærer en begrensning at helsepersonellet ikke kan fortsette å drive selvstendig virksomhet. Dersom virksomheten ikke overdras, bør vi kunne pålegge arkivering av journalene for sikker oppbevaring. Det samme gjelder ved frivillig avkall på autorisasjon, enten det er i forbindelse med en pågående tilsynssak og/eller straffesak, eller at helsepersonellet av andre grunner avslutter sin praksis, for eksempel ved uførhet eller ved at vedkommende går av med alderspensjon.

Vi ber departementet vurdere om § 62 a bør endres slik at Helsetilsynet kan gi pålegg om innlevering der våre vedtak fører til opphør av virksomhet og det ikke er aktuelt å overføre journalene.

5.3 Annet

Helsetilsynet vil avslutningsvis tydeliggjøre noen forhold knyttet til dagens praksis.

I høringens punkt 7.2, øverst på side 31, fremgår det at det må foreligge en tilbakekallsgrunn etter § 57 første ledd dersom det er aktuelt å tilbakekalle autorisasjonen etter § 57 fjerde ledd. I tillegg til at den utenlandske autorisasjonen har mistet sin gyldighet, må det være på grunn av et forhold som gir grunnlag for tilbakekall av norsk autorisasjon.

Helsetilsynet har gjennom fast og langvarig forvaltningspraksis lagt til grunn at tap av godkjenning i opprinnelseslandet er selvstendig grunnlag for tilbakekall av norsk autorisasjon. Når det gjelder helsepersonell fra andre nordiske land, har Arjeplogavtalen (14.06.1993) artikkel 18, slik den opprinnelig lød, vært førende for tolkningen av § 57 fjerde ledd. Det fremgikk av artikkel 18 at dersom godkjenning var tapt i en stat, skulle godkjenning som senere var gitt i annen stat, tilbakekalles. Artikkel 18 ble opphevet i 2018, men intensjonen var at Helsetilsynets praksis etter hpl § 57 fjerde ledd skulle videreføres.

Vi antar at uttalelsen i høringsnotatet ikke skal forstås som at Helsetilsynet må gjøre en selvstendig vurdering av om det foreligger tilbakekallsgrunnlag etter første ledd. Helsetilsynet får som hovedregel kun innsyn i vedtaket fra andre lands tilsynsmyndigheter, og ikke alle sakens dokumenter. Det vil derfor ikke være mulig for oss å foreta en selvstendig vurdering av om det for eksempel foreligger

«vesentlig mangel på faglig innsikt» eller «alvorlig sinnslidelse», jf. hpl § 57 første ledd. Vi mener derfor at vi fortsatt må kunne legge avgjørelsen fra utlandet til grunn for vår vurdering av om det er aktuelt å tilbakekalle den norske autorisasjonen.

I høringens punkt 6.2, i andre avsnitt på s. 21, fremgår det at helsepersonell som har mistet sin autorisasjon kan få innvilget ny autorisasjon med begrensninger der det er nødvendig for å gripe inn i yrkesutøvelse som kan være til fare for sikkerheten i og tilliten til helse- og omsorgstjenesten, og «fagleg pålegg etter § 56 ikkje er tilstrekkeleg». Høringen viser her til ordlyden i helsepersonelloven § 59, men Helsetilsynet vil bemerke at ordlyden er tilpasset tilfeller der en begrenset autorisasjon gis som reaksjon i tilsynssaken. Der en ny autorisasjon innvilges etter søknad, og den nye autorisasjonen gjøres begrenset, er det ikke relevant å vurdere om faglig pålegg er tilstrekkelig. Dersom det er behov for kompetansehevende tiltak, vil dette ivaretas ved en begrenset autorisasjon.

Med hilsen

Heidi Merete Rudi
konst. direktør

Kristine Oeding
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Juridisk saksbehandler: seniorrådgiver Kristine Oeding, tlf. 21 52 99 31

Helsefaglig saksbehandler: seniorrådgiver Pål Kristian Molin, tlf. 21 52 99 55

^{[1] Vi bemerker også at domstolens fulle prøvingsrett og den lange saksbehandlingstiden fører til at domstolene vurderer spørsmålet om skikkethet på et mye senere tidspunkt enn tidspunktet for tilbakekall. Dette kan spille inn i domstolenes vurderinger.}

^{[2] https://www.helsetilsynet.no/globalassets/opplastinger/publikasjoner/internserien/2022/helsepersonell_grenseoverskridende_handlinger_internserien2_2022.pdf}

^{[3] Rt. 2007 s. 1851 og LE-2020-30001.}

^{[4] https://www.helsetilsynet.no/publikasjoner/tilsynsmeldingen/2022/tapt-autorisasjon-nar-tidligere-helsepersonell-fortsetter-praksis/}