Høringssvar - Forslag til forskrift om Bufetats saksbehandling ved tilbud om barnevernstiltak til kommunen

Helsetilsynet viser til høringsnotat om forslag til forskrift om Bufetats saksbehandling ved tilbud om barnevernstiltak til kommunen.

Forslaget til forskrift er på høring samtidig med forslag til forskrift om fosterhjem. Innholdet i de to forskriftene har betydning for hverandre og Helsetilsynets høringsuttalelser til de to forskriftene må derfor sees i sammenheng.

Vi gir først noen eksempler fra nylige tilsynserfaringer og saker om bistandsplikt, før vi gir noen overordnede kommentarer. Til slutt kommenterer vi noen av høringsforslagene.

Kort oppsummering av Statsforvalternes innspill

Helsetilsynet har i forbindelse med høringsrunden bedt om innspill fra statsforvalterne på saker hos dem som omhandler bistandsplikt. Vi har mottatt innspill fra syv av ti embeter. Statsforvalternes innspill er gitt med bakgrunn i eksempler fra tilsynssaker, og fra dialog med kommuner og enkeltpersoner.

De fleste sakene er behandlet som tilsynssaker. Flere av sakene handler om manglende oppfyllelse av bistandsplikten i form av at Bufetat ikke har tilgjengelige tiltak; akuttplasser på institusjon, atferdsplasser og manglende fosterhjem. Flere av statsforvalterne peker på utfordringer med at barn mangler fosterhjem.

I de fleste sakene vi har innhentet, har statsforvalteren konkludert med lovbrudd. Sakene viser at konsekvensene for barna kan bli alvorlige når bistandsplikten ikke fungerer etter intensjonen. Vi mener det er særlig alvorlig når Bufetat ikke kan tilby akuttiltak. Vi har eksempler på at barn blir boende midlertidig på hotell, i uavklarte omsorgssituasjoner eller i tiltak uegnet for å følge opp ungdom som lever i aktiv rus. Videre at barn blir boende for lenge i midlertidige tiltak – for eksempel i akuttinstitusjoner i påvente av fosterhjem. Midlertidige tiltak medfører risiko for at barnet utsettes for ekstra flyttinger.

Flere av sakene vi har innhentet er av nyere dato, og er ikke avsluttet.

Statsforvalterne rapporterer tilbake til oss at de utenom tilsynssakene også får mange henvendelser fra kommunene. I disse henvendelsene uttrykker kommunene frustrasjon rundt manglende tiltak og krevende samhandling mellom kommunen og Bufetat. Statsforvalterne erfarer at det er særlig krevende når det er behov for tiltak til barn med komplekse behov, hvor det ofte er behov for helsehjelp parallelt med tiltak fra barnevernet.

Noen overordnede betraktninger – bidrar forslaget til å løse utfordringene?

Vi støtter intensjonen med forskriften som er å bidra til bedre samhandling og tydeliggjøre ansvarsforholdene mellom Bufetat og kommunen.

Som mange av eksemplene fra statsforvalterne viser, handler flere av sakene om manglende oppfyllelse av bistandsplikten i form av at Bufetat ikke har tilgjengelige tiltak. Helsetilsynet anerkjenner utfordringene ved rekruttering av fosterhjem, og mener dette må ansees som en felles utfordring for hele barnevernsfeltet. Samtidig mener vi at bistandsplikten innebærer et tydelig ansvar hos Bufetat for at tiltaksapparatet henger sammen – herunder å sikre tilstrekkelig kapasitet og dimensjonering, jf. barnevernsloven § 16-3 femte ledd.

Etter vår vurdering vil et av de viktigste formålene med forskriften være å tydeliggjøre når bistandsplikten er oppfylt. Vi ser i flere av sakene at utfordringene i samarbeidet mellom Bufetat og kommunen skyldes at det er uklart når Bufetats bistandsplikt ansees å være oppfylt. Det viktigste tiltaket for å bidra til forutsigbar samhandling mellom Bufetat og kommunen er at det er tydelig definert når Bufetats ansvar for bistandsplikten er oppfylt. Etter vår vurdering bidrar ikke forskriften til å tydeliggjøre dette.

Det er viktigst for de som skal utøve tjenestene at ansvar, roller og oppgaver er klart definert. Også i et tilsynsperspektiv er det sentralt at kravene til de ulike tiltakene er tydelige, slik at tilsynet bidrar til at barna får de tiltakene de skal ha gjennom sin vurdering av praksis. Slik forslaget til forskrift er utformet vil det være vanskelig å ta stilling til om Bufetat har oppfylt bistandsplikten i den enkelte sak. Et eksempel på dette er når det i forskriftens § 4 første ledd foreslås at «Bufetat skal tilby et tiltak så raskt som hensynet til en forsvarlig saksbehandling gjør mulig.» En så skjønnsmessig angivelse gjør det uklart for kommunen når Bufetats plikt til å tilby tiltak er oppfylt, og det bidrar heller ikke til å klargjøre for Bufetat hva deres ansvar innebærer. For det enkelte barn kan dette bidra til at iverksettelse av nødvendige tiltak tar tid.

Det er en styrke at forskriftens § 1 tydeliggjør at samhandlingen mellom nivåene skal være til barnets beste. Vi mener at barnets beste som det grunnleggende hensynet for tjenester og tiltak i barnevernet må være helt tydelig. Vi mener at det er grunn til å stille spørsmål til om ordlyden i enkelte av forskriftens bestemmelser kan bidra til å så tvil om at andre hensyn kan gå foran barnets beste. Vi mener særlig det er uheldig at vurderingen av barnets beste skal vektes mot kapasitet slik vi forstår forskriftsforslagets § 6, 2. ledd.

Våre kommentarer til de konkrete bestemmelsene

§ 3 Barnets rett til medvirkning

Når Bufetat som hovedregel skal bygge på kommunes opplysninger om barnets mening, mener vi det stiller særlige krav til Bufetats saksbehandling og samhandling med kommunen. For å sikre barnets rett til medvirkning er Bufetat i stor grad avhengig av at kommunen har ivaretatt barnets medvirkning, noe vi vet kan være mangelfullt. Bufetat og kommunen må derfor sammen ivareta behov for barnets medvirkning i vurderinger og beslutninger i prosessen rundt valg av tiltak. Et av hovedfunnene fra statsforvalternes landsomfattende tilsyn med bistandsplikt i 2017 var at barnets synspunkter ikke i tilstrekkelig grad ble lagt til grunn ved valg av tiltak, og at det var uklart hvem som skulle sikre dette.

§ 4 Utøvelse av bistandsplikten

Bestemmelsen er en generell bestemmelse om utøvelse av bistandsplikten som sier noe om når bistandsplikten utløses, hvilke faglige vurderinger Bufetat skal legge til grunn ved utøvelse av bistandsplikten, saksbehandlingstid og dokumentasjon.

Vi mener det er til barnets beste og mest hensiktsmessig, at Bufetat tilbyr tiltak på bakgrunn av kommunens opplysninger fordi kommunen er den som best skal kjenne barnets behov og situasjon. Samtidig mener vi at det må fremkomme helt eksplisitt at Bufetat kan etterspørre kommunen om ytterligere dokumentasjon når de vurderer at det mangler opplysninger og at det settes korte frister for innhenting slik at saksbehandlingsprosesser ikke forsinker tiltaksvalg til barnet.

§ 5 Bistand til å finne fosterhjem

Som departementet skriver i høringsnotatet til forslag til fosterhjemsforskrift er ikke bistandsplikten oppfylt før kommunen har fått et hjem de kan godkjenne. Hvilke momenter kommunen skal legge vekt på i denne vurderingen, fremgår av forslaget til forskriften § 5 om valg av fosterhjem til det enkelte barn. Hvilke momenter som gjelder for Bufetat i rekrutteringsprosessen av et egnet fosterhjem for det enkelte barn, er på sin side ikke like tydelig. Departementet skriver at «En hensiktsmessig tilnærming for Bufetat ved sin utøvelse av rekrutteringsansvaret og bistandsplikten er derfor å se hen til de krav som stilles til fosterhjem i lov og forskrift». Helsetilsynet mener det bør komme tydelig frem i forskrift hvilke kriterier Bufetat skal legge til grunn for sin vurdering av hvilket hjem som tilbys til det enkelte barn.

Vi mener videre at det bør være helt klart hva som ligger i Bufetats ansvar når det gjelder rekruttering av fosterhjem, og hva som er kommunens ansvar. Vi ber departementet vurdere om det bør fremkomme tydeligere i forskriftens § 5 hva Bufetats førstehånds «godkjenning» av fosterhjemmene de tilbyr kommunen, innebærer. Det er blant annet uklart om det er Bufetat eller kommunen som har ansvar for å innhente politiattest, jf. forskriftens § 5 annet ledd og forslag til fosterhjemsforskrift § 4 annet ledd.

§ 6 Bistand til å finne plass i barnevernsinstitusjon

Helsetilsynet støtter videreføring av prinsippet om at det er Bufetat som avgjør hvilken institusjonsplass barnet skal tilbys, og at det fremgår av forskriften.

Som departementet påpeker har det stor betydning for barnet hvilken institusjonsplass det tilbys. I bestemmelsens første ledd foreslås det at Bufetat skal tilby "en institusjonsplass som er egnet til å ivareta det enkelte barnets individuelle behov på en forsvarlig måte.» I forslagets § 6 annet ledd fremgår noen momenter Bufetat «blant annet» skal legge vekt på i vurderingen av hva som er en egnet institusjonsplass. Selv om det er en fare for at en slik opplisting av momenter kan oppfattes som en uttømmende, støtter vi at det i forskriften konkretiseres noen overordnede momenter som Bufetat skal vektlegge ved valg av tiltak. Vi mener imidlertid at opplistingen ikke er utfyllende nok når det gjelder barnets beste.

Vi mener at det først og fremst må være hensynet til det enkelte barns beste som må ligge til grunn ved tilbud om tiltak fra Bufetat. Vi anerkjenner Bufetats behov for å planlegge for tilstrekkelig kapasitet, og utfordringene det kan innebære at behov for tiltak kan oppstå akutt. Vi anerkjenner også Bufetats behov for å sikre forsvarligheten i sine tiltak samlet sett – slik det fremkommer i Prop. 133 L kap. 7.1.4.3. Samtidig mener vi det samme som vi påpekte over om fosterhjem, at- bistandsplikten innebærer et tydelig ansvar hos Bufetat for at tiltaksapparatet henger sammen – herunder å sikre tilstrekkelig kapasitet og dimensjonering, jf. barnevernsloven § 16-3 femte ledd. Vi mener derfor at departementet bør gi tydelige føringer for hvordan de ulike hensynene skal vektlegges når det gjelder å veie hensynet til «å ivareta det enkelte barnets behov på en forsvarlig måte» opp mot «hensyn til kapasiteten i tilbudet som helhet» jf. forskriftens § 6 andre ledd. Slike føringer kan enten gis i forskriften eller i rundskrivs form. Vi mener at slik forslag til bestemmelsen lyder nå, kan det bli uklart når Bufetat har oppfylt bistandsplikten. Og særlig i de tilfellene der Bufetat tilbyr et tiltak som ikke tilsvarer kommunens vurdering av hva barnet har behov for, og hvor hensyn til kapasitet er vektlagt.

Fra sakene vi har innhentet fra statsforvalterne om bistandsplikten, ser vi at det som er forbundet med størst risiko ikke er om barna får tilbud om et tiltak som ivaretar behovet på en forsvarlig måte, men dessverre fravær av tiltak i sin helhet - altså at det ikke finnes noe tiltak. Vi mener det må være tydelig hvilke krav som gjelder til Bufetats utøvelse av bistandsplikten, også når det gjelder dimensjonering av tilbudet.

IV Rammer for Bufetats økonomiske ansvar

Helsetilsynet mener det er grunn til å følge nøye med på hvordan økonomiske insentiver påvirker barns rett til tiltak i tråd med regelverket. Dette gjelder særlig når økonomi er en viktig faktor for tjenestetilbudet som ved utøvelse av bistandsplikten.

Med hilsen

Jan Fredrik Andresen
direktør

Mari Holth
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandler: Mari Holth, tlf. 21 52 99 46