Høringssvar - Forslag til ny forskrift om fosterhjem

Statens helsetilsyn (Helsetilsynet) viser til høringsnotat om forslag til ny forskrift om fosterhjem og gir med dette våre kommentarer til høringsnotatet. Forslaget til forskrift er på høring samtidig med forslag til forskrift om Bufetats saksbehandling ved tilbud om barnevernstiltak til kommunen. Innholdet i de to forskriftene har betydning for hverandre når det gjelder Bufetats bistandsplikt. Helsetilsynets høringsuttalelser til de to forskriftene må derfor sees i sammenheng.

Helsetilsynet støtter hovedinnholdet i forslag til ny forskrift om fosterhjem

Formålet med forskriftsforslaget er å revidere eksisterende forskrift i tråd med ny barnevernslov, samt å forenkle og tydeliggjøre gjeldende rett med en mer pedagogisk fremstilling for å gjøre forskriften mer tilgjengelig for brukerne.

Statsforvalterne fører i 2022 og 2023 landsomfattende tilsyn, initiert av Helsetilsynet, med barneverntjenestenes oppfølging av barn i fosterhjem. Erfaringer vi har gjort oss med utviklingen av dette tilsynet er blant annet at mye av det normerende materialet for fosterhjem er oppstykket og vanskelig tilgjengelig. Mye er også av eldre dato. Vi støtter derfor hensikten med at forskriften skal tydeliggjøre gjeldende rett, spesielt ved at praksis skal bli enklere tilgjengelig for brukerne. I denne sammenheng mener vi blant annet det er et godt grep å løfte normerende innhold fra malen for fosterhjemsavtalen inn i forskriften. Nettopp det at regelverket må være tydelig, er også det vesentlige knyttet til våre kommentarer i det videre.

Forslaget til forskrift inneholder en ny formålsbestemmelse i § 1 hvor det heter at formålet med forskriften er å gi barn i fosterhjem et trygt og godt hjem med forsvarlig omsorg. Som departementet videre skriver, innebærer dette at barneverntjenesten systematisk og regelmessig må vurdere om hjelpen og omsorgen barnet får er tilpasset det enkelte barns behov – herunder nye eller endrede tiltak. At barneverntjenesten må gjøre systematiske og regelmessige vurderinger av barnets behov og hvordan det har det i fosterhjemmet, er svært viktig og er nettopp det Helsetilsynet har vært opptatt av ved utviklingen av det landsomfattende tilsynet.

Det handler om å planlegge, innhente informasjon og følge opp fosterhjemmet, vurdere, konkludere og iverksette beslutninger slik at barnet får den omsorgen og hjelpen det har behov for.

Departementet ber konkret om innspill på utvalgt gjengivelse av lovbestemmelser fra barnevernsloven i høringsforslaget. Helsetilsynet mener i utgangspunktet det gir en helhetlig sammenheng slik forskriften nå er lagt opp. Det gir for eksempel pedagogisk mening at kravene til fosterforeldre fremgår også av forskriften, da disse må være oppfylt for at fosterhjemmet skal kunne godkjennes.

Det må være tydelig hvilke krav som gjelder for de ulike tiltakene

Forskriften foreslår en ny bestemmelse om virkeområde i § 2 hvor det presiseres hvilke fosterhjem som omfattes av forskriften. Forskriften omfatter fosterhjem med

«særlige forutsetninger», et tiltak som er et alternativ til institusjon for barn med alvorlige adferdsvansker. Som høringsnotatet beskriver er disse fosterhjemmene verken å anse som institusjon eller fosterhjem fullt ut. I tråd med gjeldende rett foreslås det at bare deler av forskriften om fosterhjem skal gjelde for disse hjemmene. Forskriften § 6 (omsorgskommunens godkjenning av fosterhjem) og §§ 16-19 (reglene om fosterhjemskommunens tilsyn) gjelder ikke. Ellers gjelder de øvrige reglene «så langt de passer». Helsetilsynet merker seg at departementet ikke vurderer det som hensiktsmessig å gjøre endringer fra etablert praksis for disse tiltakene på nåværende tidspunkt, da de benyttes i svært liten grad. Vi mener likevel at ordlyden «reglene gjelder så langt de passer» gjør det utydelig for tjenestene hvilke regler som faktisk gjelder for disse tiltakene. Også i et tilsynsperspektiv er det viktig at kravene til de ulike tiltakene er tydelige. Helsetilsynet mener at fosterhjem med særlige forutsetninger vil kunne kreve noe annet av oppfølgingen fra barneverntjenesten enn et ordinært fosterhjem, nettopp fordi slike hjem har mange likheter med en institusjon. Vi mener kravene til hvordan slike fosterhjem skal følges opp, bør fremgå av forskriften.

Valg og godkjenning av fosterhjem – ansvarsfordelingen mellom kommunen og Bufetat må komme tydelig frem

Forslag til forskriftens kapittel 2 omhandler valg og godkjenning av fosterhjem. I dette kapitlet mener Helsetilsynet generelt det er grunn til å vurdere om forholdet mellom hvilke plikter som ligger til kommunen og hvilke plikter som ligger til Bufetat kommer tydelig nok frem.

Som departementet skriver i høringsnotatet er ikke bistandsplikten oppfylt før kommunen har fått et hjem de kan godkjenne. Hvilke momenter kommunen skal legge vekt på i denne vurderingen, fremgår av forslaget til forskriften § 5 om valg av fosterhjem til det enkelte barn. Hvilke momenter som gjelder for Bufetat i rekrutteringsprosessen av et egnet plasseringssted for det enkelte barn, er på sin side ikke like tydelig. Departementet skriver at «En hensiktsmessig tilnærming for Bufetat ved sin utøvelse av rekrutteringsansvaret og bistandsplikten er derfor å se hen til de krav som stilles til fosterhjem i lov og forskrift». Helsetilsynet mener det bør komme tydelig frem i lov eller forskrift hvilke kriterier Bufetat skal legge til grunn for sin vurdering av hvilket hjem som tilbys til det enkelte barn.

Forslaget til forskrift § 6 omhandler omsorgskommunens ansvar for godkjenning av fosterhjem. Fosterhjemmet kan bare godkjennes dersom omsorgskommunen har undersøkt fosterhjemmet og funnet at fosterforeldrene oppfyller de generelle kravene i § 4, og at fosterhjemmet har de nødvendige forutsetningene for å ivareta barnets behov, jf. § 5. Fra en tilsynssak som nylig er kjent i media gjennom Dagbladets artikkelserie «De glemte barna», har det vist seg at regelverket kan være uklart når det gjelder godkjenning av fosterhjem. Vi viser her også til departementets henvendelse til Helsetilsynet av 23. januar 2023 hvor vi blir bedt om å vurdere funnene aktualisert ved denne saken.

Det er Helsetilsynets vurdering at regelverket her kan bli tydeligere. Det bør komme klart frem i forskriften om det er kommunen eller Bufetat som har ansvaret for at det foreligger politiattest. Etter fosterhjemsforskriften § 4 fjerde ledd skal fosterforeldre legge frem uttømmende og utvidet politiattest. I forskrift om Bufetats saksbehandling og ved tilbud om barnevernstiltak til kommunen § 5 annet ledd heter det på sin side at «Opplysninger om fosterhjemmet som Bufetat har innhentet i forbindelse med rekruttering og opplæring av fosterhjemmet, herunder politiattest, skal formidles kommunen». Slik bestemmelsene er formulert nå, kan de være egnet til å skape forvirring om hvem som har ansvaret for at politiattest foreligger. Den aktuelle saken fra Dagbladet har også aktualisert at det i tilfeller hvor det plasseres flere barn i samme fosterhjem, skal foretas godkjenning av fosterhjemmet for plassering av hvert enkelt barn. Helsetilsynet mener det bør gå tydeligere frem av forskriften at det må foretas slike «regodkjenninger» når et nytt barn flytter inn i et fosterhjem og at det er kommunen som har ansvaret for dette.

Departementet ønsker innspill på momentene som listes opp i § 5 når det gjelder barneverntjenestens vurdering av fosterforeldrenes forutsetninger for å ivareta det enkelte barns særlige behov, og om det bør inntas en ordlyd som åpner for at også andre forhold vil være relevante i vurderingen. Etter Helsetilsynets syn bør det inntas en ordlyd som indikerer at listen ikke er uttømmende. Dette har sammenheng med at en slik vurdering alltid må sees opp mot behovet hos det konkrete barnet og barnets beste.

Spesielt om oppfølging av barn i fosterhjem og av fosterfamilien

Det er identifisert flere utfordringer knyttet til manglende eller utilstrekkelig oppfølging av fosterbarn og/eller fosterforeldre. Som nevnt fører statsforvalterne i 2022 og 2023 landsomfattende tilsyn med barneverntjenestenes oppfølging av barn i fosterhjem.

Barn som bor i fosterhjem har behov for en trygg og stabil omsorgsbase, og da er god oppfølging fra barneverntjenesten avgjørende. Barneverntjenestens oppfølgingsansvar er løpende og helhetlig; de skal følge med på barnets utvikling, om barnet får god omsorg i fosterhjemmet og vurdere om det er nødvendig med endringer eller ytterligere tiltak for barnet. Ettersom behov kan endres over tid, er det særlig viktig at oppfølgingen er forutsigbar og sikrer at man får den oppfølgingen man trenger, når man trenger det. En konsekvens av mangelfull oppfølging kan være brudd i fosterhjemmet og at barnet må flytte tidligere enn planlagt, og at barnet ikke får den hjelpen det har behov for.

Helsetilsynet støtter at plikten til oppfølging er strukturert i et eget kapittel med egne bestemmelser om oppfølging av barnet, fosterfamilien, oppfølgingsbesøk, informasjonsdeling mv. Oppfølging er en kjerneoppgave i fosterhjemsarbeidet.

Helsetilsynet mener flere av forslagene i høringsnotatet bidrar til å tydeliggjøre forhold ved oppfølgingen som vi har vært opptatt av ved utviklingen av normeringen av det landsomfattende tilsynet.

I forslaget til § 8 er det tatt inn at barneverntjenesten skal ha en plan for oppfølgingen av barnet. Helsetilsynet støtter at oppfølgingen skal være planmessig og er enig i at en slik skriftliggjøring kan bidra til at oppfølgingen blir regelmessig og systematisk. Mange barn i fosterhjem kan ha sammensatte hjelpebehov og har ofte både flere personer og profesjonsgrupper involvert i sitt liv. En fortløpende skriftliggjøring av oppfølgingsprosessen blir da viktig. Samtidig er vi svært opptatt av å få frem at det å ha en plan i seg selv ikke sikrer en god arbeidsprosess i oppfølgingen. Det vesentlige vil være at barneverntjenesten fortløpende innhenter informasjon, vurderer og følger opp (beslutte og iverksette) et gitt behov barnet måtte ha. Planen og planens innhold må være i aktiv bruk hvis den skal bidra til å ivareta barnets behov, rettssikkerhet og samarbeid.

Vi støtter presiseringen av at tjenesten må ha regelmessig kontakt med barnet og tett kontakt hvis barnets behov tilsier det, samt at barnet skal få bidra til valg av kommunikasjonsform. Barneverntjenesten har ansvar for å sikre at barnets mulighet til å medvirke skjer i trygge rammer for barnet og tilrettelegge for at barnet får uttale seg fritt om forhold barnet er opptatt av.

Helsetilsynet støtter at det kommer inn i forskriften § 8 at barnet skal ha en egen kontaktperson i barneverntjenesten, og at denne aktivt skal arbeide for å etablere og opprettholde en god relasjon til barnet og ha kunnskap om barnets sak. Det er en kjensgjerning at relasjon til barnet er viktig i oppfølgingsarbeidet. At mange barn i fosterhjem kan ha sammensatte hjelpebehov og har ofte både flere personer og profesjonsgrupper involvert i sitt liv, jf. over stiller høye krav til god kommunikasjon og samhandling hos barneverntjenesten slik at barnet får de samordnende og koordinerte tjenestene det trenger. Likevel kan kravet vanskelig sees uavhengig av utfordringene barnevernet står i når det kommer til turnover og kompetanse.

Oppfølgingsarbeidets kompleksitet medfører en sårbarhet knyttet til både kompetanse, faglig støtte og kvalitetssikring, personlig belastning og turnover.

Forslaget til forskriftens § 10 omhandler oppfølgingsbesøk, mens § 18 omhandler utføring av tilsyn med fosterhjemmet. Midlertidige regler i forbindelse med corona- pandemien åpnet for at barneverntjenestene kunne foreta oppfølgingsbesøk og tilsynsbesøk digitalt. Helsetilsynet ber departementet vurdere om det bør gå enda klarere frem av forskriften at det er fysiske tilsynsbesøk som er hovedregelen både når det gjelder oppfølging og tilsyn. Dersom departementet velger å beholde eksisterende ordlyder, mener vi det bør utdypes i annet normerende materiale, for eksempel i retningslinjene som er nevnt å være under revisjon, at oppfølgingsbesøkene skal være fysisk.

Med hilsen

Jan Fredrik Andresen
direktør

Ane Bierge
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandler: Ane Bierge, tlf. 21 52 99 39