Høringsuttalelse NOU 2023:11 Raskt og riktig En helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten og Trygderetten

Innledning 

Helsetilsynet viser til høringsbrev av 4.5.2023 og NOU 2023:11 Raskt og riktig – En helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten og Trygderetten.

Helsetilsynet mener at utvalget har gjort et grundig og omfattende arbeid innenfor et saksfelt som er komplekst og krevende. Problemene som beskrives i utredningen er svært alvorlige, og viser at Nav har store utfordringer med å ivareta brukernes rettsikkerhet.

Helsetilsynet er opptatt av at rettsikkerheten til alle brukere av alle velferdstjenester ivaretas og styrkes. Vi er ikke overordnet tilsynsmyndighet for de statlige ytelsene i Nav og har dermed ingen tilsynserfaringer å vise til, men på bakgrunn av utvalgets grundige redegjørelser støtter vi at det gjøres nødvendige endringer i klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten og Trygderetten. Vi vil særlig framheve behovet for å heve kvaliteten i førsteinstansens saksbehandling, slik at brukerne får riktig ytelse til rett tid.

Mange av de som mottar statlige ytelser, mottar også sosiale tjenester og/eller er pasienter i helse- og omsorgssektoren – velferdsområder hvor vi er overordnet tilsynsmyndighet. Mange av temaene utvalget drøfter har betydning for alt arbeid i Nav, både i de statlige og de kommunale tjenestene.

Utvalget har drøftet og analysert funnene i lys av de overordnede formålene med klage- og ankeprosessen, som er hensynet til riktig resultat, effektivitet og tillit. Dette er viktige hensyn i et bruker- og rettsikkerhetsperspektiv, og Helsetilsynet vil kommentere de av utvalgets forslag vi mener er viktige for å styrke rettsikkerheten til brukere av de statlige ytelsene i Nav.

Lang saksbehandlingstid i klage- og ankesystemet får konsekvenser for de sosiale tjenestene i kommunen

Helsetilsynet er klar over at utvalgets mandat ikke har omfattet klagesystemet for vedtak gjort av de sosiale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen hvor statsforvalterne er klageorgan. Vi vil likevel påpeke at mange brukere mottar både statlige ytelser og sosiale tjenester. Disse brukerne må forholde seg til begge klagesystemene. Det er derfor en fordel at fristen for å klage er lik.

Vi ønsker også å påpeke at utfordringer med lang saksbehandlingstid og mange klagesaker på statlig side i Nav, kan forplante seg til kommunene og den hjelpen brukerne får i de sosiale tjenestene.

Noen brukere som er i en klage- og ankeprosess, må søke økonomisk sosialhjelp fra kommunen i Nav i påvente av at klagen eller anken avgjøres. Helsetilsynet har ikke funnet tall på hvor mange brukere som er i slik situasjon. Vi vil anta at dette gjelder de mest utsatte brukerne som ikke har andre muligheter til forsørgelse, for eksempel oppsparte midler eller en ektefelle med forsørgeransvar og høy nok inntekt.

Økonomisk sosialhjelp er en behovsprøvd stønad. Brukere som venter på svar på en klage eller anke og må søke økonomisk sosialhjelp, kan derfor bli pålagt å bruke opp sine oppsparte midler, realisere formuesgjenstander eller flytte til en rimeligere bolig før de får innvilget hjelp. Å leve på økonomisk sosialhjelp innebærer en stor grad av usikkerhet. Hjelpen er ment å være kortvarig, og ytelsene er lave. Det gis i utgangspunktet ikke hjelp til å betale gjeld. Ventetiden kan få store økonomiske konsekvenser for den enkelte bruker og brukerens familie.

Utvalget viser til rapporten som er utarbeidet av Agenda Kaupang (2022). Agenda Kaupang skriver i rapporten at mange som venter på svar på en klage eller anke, opplever at livet blir satt på vent i tiden det tar å avklare saken. For de sosiale tjenestene i Nav, kan det være utfordrende å gi god sosialfaglig hjelp til brukerne som er i en slik situasjon. Dette gjelder særlig for brukere som har søkt en varig trygdeytelse som uføretrygd. En bruker som har klaget på avslag om uføretrygd, vil trolig selv mene at det ikke er aktuelt med arbeidsrettede tiltak. Det er krevende for de sosiale tjenestene å drive endrings- og motivasjonsarbeid så lenge klagen er under behandling. Hvis brukeren er under 30 år omfattes vedkommende av aktivitetsplikten i sosialtjenesteloven, hvis ikke det er tungtveiende grunner som taler mot. Utfordringen for de sosiale tjenestene blir hvor stor vekt man skal legge på at brukeren har fått et avslag på trygdeytelser, eller om man skal legge til grunn at klagen kan bli tatt til følge, og at dette er en tungtveiende grunn som taler mot aktivitetsplikt.

Det sosialfaglige oppfølgingsarbeidet kan bli nedprioritert overfor brukere som er i en slik uavklart situasjon. Hvis avslaget om trygdeytelser blir stadfestet, betyr det at de sosiale tjenestene kommer sent i gang med et endring- og motivasjonsarbeid, der mange brukere trenger tid på å omstille seg. Det kan være krevende å omstille seg fra å ha søkt uføretrygd til å innstille seg på at hjelpen fra Nav-kontoret vil bestå av arbeidsrettede tiltak. For at kommunen skal kunne gi disse brukerne riktig bistand til rett tid, er det avgjørende at klage- og anketiden på statlig side ikke er for lang.

Refusjon av etterbetalte ytelser fra folketrygden

Dersom en mottaker av økonomisk sosialhjelp med tilbakevirkning får innvilget ytelser etter lov om folketrygd, kan kommunen etter sosialtjenesteloven § 26 kreve hel eller delvis refusjon i det beløpet som skal etterbetales. Begrunnelsen for dette er at det ikke anses som rimelig at en bruker får dobbel offentlig ytelse for samme formål og samme periode.

Dersom saksbehandlingstiden på statlig side er lang, kan det genere mye arbeid med krevende refusjonssaker i kommunen. I sakene er det krav til informasjon og forhåndsvarsel, og korte tidsfrister for innsending av krav. Kommunen må sikre at det kun tas refusjon i ytelser i samme tidsrom og til samme formål, og kommunen må derfor gjøre en konkret vurdering av all utbetalt hjelp om den er refusjonsberettiget. Det er for eksempel ikke anledning til å ta refusjon i nødhjelp. Det kan bli snakk om lange vedtaksperioder som kommunen må gjennomgå og vurdere med knappe tidsfrister.

Etterbetalte trygdeytelser genererer med andre ord mer saksbehandling i Nav-kontorene, og også flere klagesaker til statsforvalterne. Det er ikke uvanlig at bruker er uenig i kommunens refusjonskrav, og påklager vedtaket om refusjon inn til statsforvalterne.

Del V Organisering av overprøving av vedtak på Navs myndighetsområde

Trygderetten som særdomstol

Utvalget foreslår at Trygderetten får status som særdomstol underlagt Domstolsadministrasjonen. De viser til at det er få saker på Navs myndighetsområde som bringes inn for domstolen, og at en endring av Trygderettens organisatoriske status vil gi økt tilgang til domstolene, økt domstolskontroll med forvaltningen og økt tillit til systemet.

Ifølge utvalget har Trygderetten de senere årene hatt utfordringer knyttet til lang saksbehandlingstid og økende restanser, og saksbehandlingstiden er i dag på over ett år. Etter Helsetilsynets vurdering er dette for lang saksbehandlingstid sett fra et brukerperspektiv.

Utvalget peker også på at det i praksis har vært reist spørsmål om rettskraftvirkningene av trygderettskjennelser når Nav og Trygderetten er uenige om lovforståelsen. Dersom Trygderetten avsier rettsavgjørelser istedenfor forvaltningsvedtak, antar utvalget at det vil få betydning for rettskildesituasjonen.

Vi mener det er av stor betydning at rettsvirkningen av Trygderettens kjennelser blir mer tydelig og får en større betydning for endring av Nav sin praksis enn hva som er tilfelle i dag. Dette er viktig for rettsikkerhetsutviklingen på området. Vi har ikke tilstrekkelig grunnlag for å ta stilling til om det å gjøre Trygderetten om til en særdomstol er det rette organisatoriske grepet for å sikre brukerens rettssikkerhet og forkorte saksbehandlingstid totalt sett. Vi ser imidlertid at det kan være et tiltak som kan bidra til å gi kjennelsene større betydning enn hva om er tilfelle i dag.

Del VI Tiltak for å redusere tidsbruken i overprøvingsprosessene

Oppheving eller endring av vedtak 

Utvalget drøfter tiltak for å unngå at vedtak oppheves og sendes tilbake til førsteinstansen. Dette er også en problemstilling Helsetilsynet har vært opptatt av i vår rolle som overordnet myndighet for statsforvalternes klagesaksbehandling etter sosialtjenesteloven.

I vår nylig reviderte veileder til statsforvalternes behandling av klagesaker etter sosialtjenesteloven, gir vi føringer om at hensynet til klagers rettssikkerhet og at behovet for rask avgjørelse skal være avgjørende når statsforvalterne vurderer om de skal endre eller oppheve et vedtak. Vår veileder sier at statsforvalterne så langt som mulig selv bør endre Nav-kontorets vedtak fremfor å oppheve det og sende saken tilbake for ny behandling. Oppheving er aktuelt først og fremst i situasjoner hvor det foreligger saksbehandlingsfeil, særlig der saken ikke er godt nok opplyst, og det er vanskelig å få tilstrekkelige opplysninger innenfor rammene av en klagesaksbehandling. Vi påpeker videre at krav om at forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold etter forvaltningsloven § 11a også gjelder ved oppheving.

Vi antar at de samme hensynene som vi har lagt til grunn, også vil gjelde de statlige ytelsene i Nav. For en bruker vil dette ha stor betydning, et hensyn som må veie særlig tungt ved vurderingen av bruk av oppheving eller endring av vedtaket. Helsetilsynet støtter derfor utvalget i sine vurderinger av dette.

Del VII Tiltak for å redusere antallet klager og søksmål

Utvalget mener det er et forbedringspotensial i førsteinstansens saksbehandling, og peker på foreleggelsesplikten og forholdet mellom utredningsplikten og opplysningsplikten som to sentrale mangler ved saksbehandlingen i første instans.

Helsetilsynet deler utvalgets syn om at det er viktig å heve kvaliteten på førsteinstansens vedtak slik at de i større grad enn i dag treffer riktige vedtak. Det er en viktig forutsetning for å redusere antall klager og få ned saksbehandlingstiden, men først og fremst er det viktig av hensyn til brukerne at førsteinstansen treffer riktige avgjørelser. Riktige vedtak i førsteinstansen bidrar til at brukerne får de ytelsene de har krav på så raskt som mulig og unngår en lang klageprosess.

Utvalgets undersøkelser viser at Nav ikke har praksis for å fremlegge viktige opplysninger de mottar om brukeren for vedkommende. Dette på tross av at Nav rutinemessig innhenter opplysninger fra fastleger, spesialister og ulike offentlige registre. Utvalget foreslår derfor at det gis en særregel i folketrygdloven om Navs plikt til å forelegge opplysninger for brukerne, inkludert uttalelser fra interne rådgivende leger.

Vi støtter utvalgets forslag til tiltak for å heve kvaliteten på førsteinstansens vedtak, og vil særlig fremheve at brukerens rett til kontradiksjon må styrkes. Kontradiksjon er et grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipp og en viktig rettsikkerhetsmekanisme for at sakens part, det vil si brukeren, skal kunne ivareta sine interesser. Særlig i saker som er av stor personlig betydning for en part, som ytelser etter folketrygden alltid vil være, er det viktig at parten/bruker får mulighet til å uttale seg om opplysninger som innhentes, oppklare feil og misforståelser og føre bevis for egen sak.

Foreleggelsesplikten følger allerede av forvaltningsloven, noe som taler for at plikten ikke bør reguleres i folketrygdloven i tillegg. På den annen side tilsier den praksis og manglende bevisstheten om plikten som utvalget beskriver, at det bør gis en særregel i folketrygdloven.  Vi støtter derfor utvalgets forslag om at det gis en særregel i folketrygdloven om Navs plikt til å forelegge opplysninger for brukerne.

Vi støtter også utvalgets forslag om at det følger av folketrygdloven at foreleggelsesplikten også omfatter opplysninger gitt til og innhentet fra en intern rådgivende lege eller fra offentlige registre. Dette er ifølge utvalget ofte sentrale bevis i vedtak om arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, og det er etter vår vurdering helt avgjørende at brukerne får innsyn i og anledning til å uttale seg til dette for å kunne ivareta sine interesser. En lovfesting vil etter vår vurdering bidra til å sikre brukernes rettssikkerhet i tillegg til at det skjerper etterlevelse av det kontradiktoriske prinsipp i Nav-systemet.

Bærekraftig bruk av helsekompetanse 

Utvalget uttaler at det på Nav sitt myndighetsområde er en overdreven tro på at nye øyne på saken vil sikre riktig resultat. Selv om overprøving kan bidra til å sikre riktig resultat, peker utvalget på flere uheldige sider ved å ha et system som legger opp til svært mange vurderinger av samme sak. 

I utredningen beskriver utvalget et system hvor det hentes inn opplysninger og vurderinger fra leger i svært mange omganger i forbindelse med overprøvingsprosessene. En sak kan være forelagt rådgivende lege i førsteinstansen, i klageinstansen og i tillegg hentes det inn opplysninger fra fastleger og spesialister i flere omganger. Utvalget uttaler at mye lege- og saksbehandlerkapasitet blir utnyttet på en uhensiktsmessig måte, og uten at saken kommer nærmere et riktig resultat. Utvalget mener det er viktig at man utviser en kritisk holdning og prioritering til bruk av en helsekompetanse som det er generell mangel på i samfunnet.

Helsetilsynet støtter denne vurderingen. Vi viser til NOU 2023: 4 Tid for handling — Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste og Navs omverdenanalyse 2023-2035. Norge står overfor store utfordringer med tilgang på helsepersonell, og situasjonen vil bli enda strammere mot 2040. Vi viser også til Helsetilsynets rapport 3/2022 Presset fastlegesituasjon har konsekvenser for pasientene – gjennomgang av tilsynserfaringer. Fastlegeordningen har over lengre tid vært under press, og i rapporten viser vi at dårlig tilgjengelighet til allmennlegetjenester har konsekvenser for helsehjelpen til befolkningen. En presset allmennlegetjeneste har også ringvirkninger til andre deler av helsetjenesten.

Vi mener at Nav i tiden framover må gjøre grundige og kritiske vurderinger av når det er nødvendig å bruke kapasiteten til helsepersonell og helsetjenesten. Vi støtter tiltak som sikrer bedre tilgang til kompetanse i førsteinstansens saksbehandling for å hindre et stort antall ressurskrevende overprøvingsrunder hvor det må hentes inn nye opplysninger fra fastleger og spesialister. 

Del VIII Tiltak for å bedre styring og forvaltningsutvikling i Nav og Trygderetten

Utvalget påpeker at Nav over tid har vært kjent med svakheter i den forvaltningsrettslige kompetansen. Det har vært jobbet med problemet, men samtidig finner utvalget fortsatt mange av de samme problemene som har vært påpekt tidligere.

Utvalget foreslår å utvikle et helhetlig kvalitetssystem og å lovfeste et krav til internkontroll. I tillegg må det sikres god og systematisk opplæring i organisasjonen.

Et helhetlig kvalitetssystem

Helsetilsynet støtter forslaget om å utvikle et helhetlig kvalitetssystem i Nav. Utvalget viser til modell for kvalitetsforbedring som ble utviklet av Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten, nå Folkehelseinstituttet (FHI). Modellen bygger på teori, forskning og erfaring fra kvalitetsforbedring. Underveis har den blitt prøvd ut i ulike læringsnettverk og forbedringsprosjekter sammen med ledere, ansatte og pasienter. I likhet med Nav, er også helsetjenesten en kompleks organisasjon. Vi anbefaler å bruke erfaringer fra kvalitetsarbeid i helsetjenesten, så langt dette er relevant.

Vi vil også understreke at det er viktig at også de sosiale tjenestene i Nav innlemmes i et eventuelt arbeid med et helhetlig kvalitetssystem, både gjennom samarbeid med KS på overordnet nivå og i partnerskapet i det enkelte Nav-kontor. De sosiale tjenestene var tidligere en del av den nasjonale strategien for kvalitet i sosial- og helsetjenesten (2005-2015) som ble utviklet av det daværende Sosial- og helsedirektoratet. Helsetilsynet har ikke informasjon om hvilken status strategien fikk for de sosiale tjenestene etter at de ble en del av Nav-kontorene og fagdirektoratsoppgavene overført til Arbeids- og velferdsdirektoratet. Som påpekt tidligere i høringssvaret, er det sammenheng mellom kvaliteten i de statlige og de kommunale tjenestene i Nav.

Internkontroll

Helsetilsynet støtter forlaget om å lovfeste et krav til internkontroll. Vi støtter også utvalgets forslag om å bygge på bestemmelsene i kommuneloven.

De fleste tjenesteområdene hvor Helsetilsynet har et overordnet tilsynsansvar, er omfattet av internkontrollbestemmelser. I vårt tilsynsarbeid er internkontrollbestemmelsene sentrale, og vi legger til grunn at det er en nær sammenheng mellom styring av tjenestene og at tjenestene er forsvarlige. God internkontroll skal sikre at brukerne får oppfylt sine rettigheter og at praksis i tjenestene er i samsvar med de kravene som loven oppstiller. Det kan være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis virksomheten ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene, og svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I henhold til kommuneloven § 25-1 er det kommunaldirektøren i kommunen som er ansvarlig for internkontrollen. For de sosiale tjenestene, ligger den praktiske gjennomføringen av internkontrollen til Nav-kontoret. Arbeidet med internkontrollen bør være nært knyttet til den ordinære driften, og fremstå som en integrert og tilpasset del av de løpende oppgavene. For hensiktsmessig og effektiv styring og ledelse av de felles Nav-kontorene, vurderer Helsetilsynet at det er viktig at en lovpålagt internkontroll i den statlige delen av Nav er harmonisert med reglene i kommuneloven.

I utvalgets lovforslag, legges det opp til at internkontrollarbeidet skal dokumenteres slik at det kan gjøres til gjenstand for kontroll. Vår erfaring fra tilsyn tilsier at en kontroll av etterlevelsen av lovforpliktelsene og kravene til internkontroll er av vesentlig betydning for kvalitet i tjenestene. For eksempel finner statsforvalterne lovbrudd i et stort flertall av Nav-kontorene i det landsomfattende tilsynet som pågår nå, hvor temaet er Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad.

Opplæring

Utvalget har funnet at det mangler forvaltningsrettslig kompetanse i Nav, og at dette gjelder både i førstelinjen og sentralt i Nav. I våre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, ser vi også manglende kompetanse i forvaltningsrett og saksbehandlingsregler. Helsetilsynet støtter tiltak for bedre opplæring. Vi vil understreke at det er viktig med helhetlige og systematiserte opplæringsløp som omfatter både staten og kommunen i Nav.

Brukernes mulighet for dialog med Nav 

Utvalget reiser spørsmål ved om dagens organisering i tilstrekkelig grad ivaretar brukernes mulighet til å få kontakt med, og snakket med, noen som kjenner saken.

Helsetilsynet mener brukere må ha mulighet for dialog med Nav når det er nødvendig, og at det må tas høyde for at ikke alle brukere har digital kompetanse. Vi er enige med utvalget i at det ikke gir tillit dersom den ansatte som faktisk har kontakt med bruker på Nav-kontoret eller i kontaktsenteret, ikke har en forklaring på utfallet av brukerens sak. Brukerne må oppleve at de møter myndiggjorte medarbeidere som har innsikt i deres sak.

Helsetilsynet og statsforvalterne gjennomførte i 2020-2021 en landsomfattende undersøkelse av tilgjengelighet til sosiale tjenester i Nav. Både Nav kontaktsenter og Nav-kontorene ble undersøkt. Til sammen intervjuet statsforvalterne 322 brukere.

Selv om undersøkelsen er avgrenset til å gjelde tilgjengelighet til sosiale tjenester i Nav, ser vi at mange av de samme problemstillingene som gjengis i utredningen, er av samme karakter som de vi påpekte i den landsomfattende undersøkelsen. Både grensesnittet mellom Nav-kontorene og andre deler av etaten, og brukernes muligheter for dialog med sin egen saksbehandler, er problematikk som beskrives både i vår undersøkelse og av utvalget. Vi vurderer derfor at dette er problemstillinger som gjelder store deler av virksomheten, og at Nav må jobbe helhetlig og systematisk med å forbedre tilgjengeligheten og muligheten for dialog.

Med hilsen

Heidi Merete Rudi
konst. direktør

Tove Kristin Dalheim
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandler: Tove Kristin Dalheim, tlf. 21 52 99 71