Høringsuttalelse - forslag til endringer i barnevernsloven mv. (kvalitetsreform)

Statens helsetilsyn viser til departementets høringsbrev av 8. april 2024 med høringsfrist 2. juli 2024.

Overordnede kommentarer

Våre kommentarer er knyttet til de forslagene der vi har tilsynserfaringer og som har betydning for tilsynsmyndighetens roller og ansvar. I tillegg er våre innspill hovedsakelig basert på våre rapporter:

• Det handler om Oppsummering av landsomfattende tilsyn med barnevernets arbeid med undersøkelser 2020-2021. Rapport fra Helsetilsynet 2/2022
• Oppsummering av tilsyn med barnevernsinstitusjoner – et Rapport fra Helsetilsynet 2/2023.
• Gjennomgang av saker der barn med tilknytning til barnevernsinstitusjon har mistet livet. Rapport fra Helsetilsynet 3/2023
• Tilsynsaktiviteter på barnevernsområdet – en sammenstilling og analyse av tilsynserfaringer og tilsynsfunn i 2022 og Rapport fra Helsetilsynet 4/2024

Flere av forslagene legger opp til at statsforvalter vil få nye oppgaver. Statsforvalternes ressurssituasjon er allerede presset med dagens oppgaver, og uten økte ressurser vil økning av arbeidsoppgaver svekke rettssikkerheten til barn og familier.

Nedenfor kommenterer vi enkelte av departementets forslag.

Barns prosessuelle rettigheter, aldersgrense for barns partsrettigheter mv.

Spørsmål om partsstatus fra 12 år

Barnevernsutvalget viste til at barn ikke får medvirke i tilstrekkelig grad i dag, og at å gi barn partsrettigheter fra 12 år skal bidra til å styrke barnets stilling ved at barnet i større grad blir hørt og kan påklage vedtak. Departementet er enig i dette, men er samtidig opptatt av at et forslag om prosessuelle rettigheter for barn ikke må påføre barn urimelige belastninger. Det bes derfor om innspill på to ulike alternativer som kan sette barnevernet i stand til å realisere barnets rett til medvirkning: enten 1) partsrettigheter fra fylte 12 år, med visse begrensninger eller 2) barn fra fylte 12 år får oppnevnt egen advokat.

Helsetilsynet har tidligere støttet forslag om å gi barn partsrettigheter fra 12 år, og vi opprettholder at barn bør gis partsrettigheter fra 12 år. Vi mener dette er det beste alternativet for å sette barnevernet bedre i stand til å ivareta barns medvirkning og går ikke nærmere inn på alternativ 2. Samtidig er vi er enig i at det er viktig at det legges inn visse skranker for å beskytte barnet mot urimelige belastninger som en partsstatus kan medføre. Etter vårt syn vil alternativ 1 være egnet til å ivareta dette.

Klageadgang på vedtak om hjelpetiltak utenfor hjemmet etter barnevernsloven § 3-2

For å styrke barns rettssikkerhet, foreslår departementet å innta i barnevernsloven at alle barn, uavhengig av alder og partsstatus, kan påklage barnevernstjenestens vedtak om hjelpetiltak etter § 3-2 til statsforvalteren. Det foreslås at statsforvalteren skal behandle slike klager og ved behandlingen gjøre en full prøving av vedtaket.

Helsetilsynet støtter i utgangspunktet forslaget, men i likhet med departementet er vi opptatt av at en slik klageadgang kan gi barn urealistiske forventinger når det gjelder hva som kan oppnås ved å klage til statsforvalteren. Dette særlig sett i sammenheng med at forslaget gjelder alle barn, uavhengig av alder. Vi er enig i at klagene bør behandles av statsforvalteren og ikke nemnda, siden statsforvalteren allerede er klageinstans over barnevernstjenestens vedtak, jf. bvl. § 12-9. Forslaget forutsetter da at statsforvalterne tilføres friske midler når deres ansvarsområde som klagemyndighet utvides. Det er en kjent sak at statsforvalterne allerede er presset ressursmessig på barnevernsområdet. Et økt ansvar for klagebehandling må ikke gå på bekostning av ressurser til andre oppgaver statsforvalteren allerede har.

Tydeliggjøring av adgangen til å henvende seg til statsforvalteren

Helsetilsynet støtter forslaget om å tydeliggjøre i loven at statsforvalter skal behandle muntlige og skriftlige henvendelser fra barn og foreldre om forhold i en barnevernssak (tilsynsklager), tilsvarende det som gjelder klager fra barn og foreldre etter barnevernsloven kapittel 10. Som det beskrives i høringsnotatet er dette noe statsforvalterne i praksis allerede gjør, blant annet via klageportalen for barn på statsforvalternes nettside. Vi mener likevel det bør gå tydelig frem av merknadene til en eventuell ny bestemmelse at statsforvalteren ikke har plikt til å åpne tilsynssak på grunnlag av slike klager.

Barnevernsinstitusjoner – rettigheter og bruk av tvang

Flere utredninger og rapporter har pekt på behovet for å tydeliggjøre barnevernsinstitusjonenes omsorgsansvar og ansvar for å gi barna vern og beskyttelse. Vansker med å ivareta omsorgen for barna i barnevernsinstitusjonene var en av de fem hovedutfordringene Helsetilsynet påpekte i rapporten «Gjennomgang av saker der barn med tilknytning til barnevernsinstitusjon har mistet livet».

Forsvarlig omsorg og beskyttelse

For å tydeliggjøre handlingsrommet innenfor institusjonens omsorgsansvar, foreslår departementet flere lovendringer i kapittel 10 som tydeliggjør institusjonens rett og plikt til å beskytte barn som oppholder seg på institusjon. Departementet foreslår at rammene for institusjonens omsorgsansvar bør ta utgangspunkt i barnelovens regler om foreldreansvar, jf. forslag til ny § 10-3 første ledd.

Helsetilsynet har tidligere påpekt at institusjonens omsorgsansvar er tydelig beskrevet i tidligere rundskriv og forarbeider, og at utfordringene knyttet til å beskytte barn handler om manglende kunnskap og forståelse for hvordan dette ansvaret skal praktiseres og individuelt vurderes. Det kan imidlertid være et pedagogisk grep å tydeliggjøre omsorgsansvaret i loven. Helsetilsynet støtter derfor at det tydeliggjøres at institusjonen har rett og plikt til å gjennomføre begrensninger overfor barnet når det er nødvendig for å gi barnet forsvarlig omsorg og beskyttelse ut fra barnets alder og modenhet. Institusjonen utøver den daglige omsorgen for barnet i foreldrenes sted, og har derfor både rett og plikt til å sette nødvendige grenser for å ivareta det enkelte barn og hindre at barnet skader seg.

Etter vår vurdering vil de foreslåtte endringene i § 10-3 første og andre ledd bidra til å tydeliggjøre institusjonens handlingsrom. Vi synes også at det er et godt pedagogisk grep å skille de begrensninger institusjonen kan gjøre når det er nødvendig for å beskytte barnet og når det er nødvendig for å ivareta trygghet og trivsel for alle på institusjonen i to ulike bestemmelser, jf. forslag til §§ 10-3 og 10-4. Helsetilsynet ser behov for at departementet i tillegg utarbeider forskrifter om innholdet i omsorgsansvaret og gjennomføring av begrensninger, jf. forslagets §§ 10-3 syvende ledd og 10-4 tredje ledd.

Det følger i dag av barnevernsloven § 10-2 andre ledd at barn skal kunne bestemme i personlige spørsmål. Helsetilsynet er enig med departementet i at det ikke kan utledes en rett til selvbestemmelse for barn etter Grunnloven og menneskerettighetene. Dagens bestemmelse i barnevernsloven er snudd på hodet sammenlignet med barneloven, og den blir dermed misvisende. Barn har rett til å medvirke og barnets medvirkning skal vektlegges ut fra barnets alder og modenhet. Dette innebærer at barnets selvbestemmelse vil øke i takt med alder og modenhet, og sett ut fra hva en avgjørelse konkret går ut på. Helsetilsynet støtter derfor forslaget om å oppheve § 10-2 annet ledd om barns selvbestemmelsesrett. Vi ser imidlertid at det kan være gode grunner til å synliggjøre i bestemmelsen at barnet i tråd med alder og modenhet skal gis mer selvbestemmelse, slik det fremgår av barneloven § 33, og ikke bare omtale barnets rett til å medvirke i § 10-2.

Fysisk makt utover milde former

Helsetilsynet støtter ikke forslaget i § 10-3 fjerde ledd om at institusjonen kan benytte nødvendig fysisk makt hvis det er strengt nødvendig for å avverge at barnet utsetter eget liv og helse for alvorlig skade. Hensikten med forslaget er å gi et tydelig rettslig grunnlag for å hindre at barn som bor på institusjon utsetter eget liv og helse for alvorlig skade. Vi ser behovet for en tydeliggjøring av omsorgsansvaret, men mener imidlertid løsningen ikke er en ny hjemmel som åpner for bruk av fysisk makt selv om terskelen er høyere enn gjeldende bestemmelse i § 10-3. Departementet skriver at hensikten ikke er å åpne for mer bruk av fysisk makt. Helsetilsynet er imidlertid bekymret for at forslaget i realiteten vil føre til økt bruk av fysisk makt.

Vår bekymring er at hvis det åpnes i større grad for å benytte fysisk makt, vil det også utføres flere alvorlige inngrep i barnets rett til personlige integritet. Det er etter vår vurdering en risiko for at terskelen for å utøve fysisk makt i praksis vil bli lavere med en slik endring. Vi mener institusjonene i større grad må arbeide systematisk med å forebygge uønskede og eskalerende situasjoner. Slik vi ser det, gir dagens § 10-7 et tilstrekkelig rettslig grunnlag for institusjonene å gripe inn i faresituasjoner. Vi viser også til at barn på institusjon er i en sårbar situasjon, og de kan ha opplevd alvorlig krenkelser og overgrep fra tidligere omsorgsgivere. Dette tilsier at bruk av fysisk makt kan oppleves ekstra inngripende og krenkende.

Det har vært en markant økning i antall protokoller om tvang i akutte faresituasjoner, jf. vår rapport om tilsynsaktiviteter på barnevernsområdet (rapport 4/2024). I flere av Helsetilsynets rapporter har det blitt beskrevet at barnas behov er mer komplekse og utfordrer institusjonens rammer. Vi mener imidlertid at løsningen ikke er å møte barnas utfordringer og symptomuttrykk med mulighet til å utøve fysisk makt. Som vi har beskrevet i disse rapportene mener vi det er nødvendig å se utfordringene på institusjonene i en større helhet. I stedet for ytterligere hjemler for inngrep og bruk av fysisk makt, ser vi behov for mer helhetlige tiltak.

Hvis forslaget likevel innføres, mener vi det kreves grundig opplæring av institusjonens ansatte og at det utarbeides veiledningsmateriale/retningslinjer i hvilke situasjoner det vil være adgang til å benytte fysisk makt. Vi mener også at det må også tas inn i lovteksten at andre tiltak må være forsøkt først.

Digital beskyttelse

Flere aktører har pekt på at dagens regelverk ikke er tilpasset barn og unges bruk av digitale medier, og at institusjonens handlingsrom til å gripe inn ved skadelig bruk er uklart. Blant annet har institusjonsutvalget anbefalt å vurdere økt adgang for institusjonsansatte til å gjøre inngrep i barnas digitale kommunikasjon i tilfeller hvor det er konkret mistanke om at barnet utsetter sin egen utvikling for alvorlig fare.

Departementet vurderer at dagens forbud mot at institusjonen kan føre kontroll med barnets korrespondanse kan komme i strid med institusjonens omsorgsansvar, og foreslår å oppheve forbudet i bvl. § 10-2 fjerde ledd. Hvis forbudet oppheves viser departementet til at institusjonen på tilsvarende måte som foreldre i medhold av omsorgsansvaret, har adgang til å åpne eller lese privat kommunikasjon for å hindre at barnet utsettes for skade eller fare. For å ivareta barns rettsikkerhet, foreslår departementet at adgangen til innsyn i barnets kommunikasjon lovfestes. Det understrekes at institusjonen kun kan kreve innsyn i barnets kommunikasjon når det foreligger konkrete, objektive holdepunkter for at barnet utsettes for fare eller skade ved bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler.

Helsetilsynet er i tvil om dagens forbud mot å føre kontroll med barnets korrespondanse bør oppheves. Vi ser at institusjonene kan oppleve barns bruk av digitale medier til å utsette seg for skade eller fare som krevende å forholde seg til. Bruk av digitale kommunikasjonsmidler er en viktig del av alle barns hverdag, og det kan oppleves mindre belastende for barn å gi innsyn i kommunikasjonen enn å bli fratatt mobilen eller nettbrettet. Det kan heller ikke utelukkes at ansatte kan forhindre at barn utsetter seg for skade eller fare dersom de gis innsyn i kommunikasjonen. Samtidig kan det gjøre noe med barnas tillit til de ansatte og dynamikken på institusjonen hvis de ansatte kan kreve innsyn i elektroniske kommunikasjonsmidler, selv om terskelen for å føre kontroll vil være høy. En ny bestemmelse som åpner for innsyn i barnets kommunikasjonsmidler vil innebære krevende avveininger som krever svært god barnevernfaglig og digital/teknisk kompetanse av institusjonspersonalet. Vi er bekymret for at situasjoner der de ansatte ber om innsyn i mobilbruken, vil kunne eskalere til fysiske konfrontasjoner. Etter vår vurdering er det uheldig dersom regelverket bidrar til økt bruk av fysisk makt.

Videre er vi usikre på om hensikt med å oppheve forbudet, å beskytte barnet mot at det utsetter seg for fare og skade, oppnås. Dagens barn og unge er ofte digitalt kompetente, og vil etter all sannsynlighet finne metoder for å skjule kommunikasjonen de har på mobil eller andre digitale flater. Vi stiller også spørsmål ved hvordan gjennomføringen av innsyn skal skje i praksis uten at innsynet blir uforholdsmessig. Hvordan skal institusjonsansatte avgrense innsynet til kun det som er knyttet til den konkrete faren? Hvordan skal institusjonsansatte vite hvilke kanaler som skal sjekkes? Hvilken korrespondanse skal sjekkes, kan det omfatte alle sosiale medier og meldingskorrespondanser?

I vår gjennomgang av saker der med barn med tilknytning til barnevernsinstitusjon har mistet livet, anbefalte vi økt fokus på hvordan sosiale medier generelt kan bidra til å forverre den psykiske helsen til barn i barnevernsinstitusjoner. Etter vår vurdering er ikke departementets forslag om ansattes innsyn i barnets digitale kommunikasjon et svar på den utfordringen. Det vil være andre, sektorovergripende tiltak, som må til for å gjøre med det.

Hvis forslaget innføres, mener vi den foreslåtte forskriftshjemmelen må benyttes og at departementet i tillegg bør komme med tydelige retningslinjer for i hvilke tilfeller innsyn kan benyttes og hvordan dette skal gjennomføres i praksis. Det blir spesielt viktig å beskrive og tydeliggjøre institusjonens forebyggende arbeid.

Totaliteten av begrensninger og inngrep

Departementet foreslår en ny bestemmelse med krav om at institusjonen i vurdering av om en begrensning eller et inngrep er nødvendig og forholdsmessig, må vurdere det samlede omfanget og varigheten av begrensninger og inngrep overfor barnet. I vurderingen må det også legges vekt på om barnet bor alene eller ikke. Institusjonens vurdering av det samlede omfang og varighet av begrensninger skal framgå i protokollen. Departementet uttaler at også statsforvalter bør vurdere summen av de begrensninger og inngrep som barnet er underlagt i sin kontroll av protokoller.

Helsetilsynet støtter at det tydeliggjøres i loven at det samlede omfang og varighet på begrensninger og inngrep må vurderes. At hvert enkelt inngrep ikke kan vurderes isolert, men at man må se på helheten i den samlede tvangsbruk ble påpekt i rapporten «Dei forsto meg ikkje» fra Fylkesmannen i Hordaland (nå Statsforvalteren i Vestland). Selv om hvert enkelt inngrep isolert sett er lovlig, kan det totale omfanget av inngrep et barn utsettes for være uforsvarlig, og dermed ulovlig. Et krav om at institusjonens vurdering av det totale omfanget av inngrep og begrensninger må protokollføres, vil etter vår vurdering bidra til å øke bevisstheten om dette.

I etterkant av rapporten, har Helsetilsynet formidlet til statsforvalterne at vi forventer at de gjør en helhetsvurdering av alle inngrepene enkelt barn utsettes for når de kontrollerer protokoller, jf. tilsynsforskriften § 3 tredje ledd, bokstav d. Vi ber om at departementet tydeliggjør, for eksempel i tilsynsforskriften, at statsforvalteren skal kontrollere varigheten og summen av begrensninger og inngrep.

Andre forslag til endringer i barnevernsloven kap. 10

Departementet foreslår å oppheve forbudet mot å tvangsmedisinere, isolere, bruke mekaniske tvangsmidler eller annen psykisk eller fysisk tvang eller makt for å straffe barn i dagens § 10-5. Begrunnelsen er at inngrep krever hjemmel i lov, og at det ikke er adgang til verken å tvangsmedisinere eller bruke mekaniske tvangsmidler overfor barn etter barnevernsloven.

Helsetilsynet mener at forbudet i dagens § 10-5 gir et viktig signal og setter tydelige grenser for hvilke handlinger det ikke er lov å gjøre mot barn i barnevernsinstitusjoner.

Bestemmelsen tydeliggjør også skillet mellom barnevernets handlingsrom og andre sektorers handlingsrom ansvar. Vi mener derfor at bestemmelsen ikke bør oppheves.

Vi støtter forslaget om å oppheve dagens § 10-6, og i stedet innta de generelle vilkårene i de aktuelle bestemmelsene som åpner for inngrep. Selv om dette fører til gjentagelser av likelydende ordlyd i flere bestemmelser, viser tilsynserfaringer at det er behov for å synliggjøre at de generelle vilkårene må vurderes og være oppfylt før institusjonen kan gjennomføre inngrep. I vår rapport «Oppsummering av tilsyn med barnevernsinstitusjoner –

et tilstandsbilde» (rapport 3/2023) fremgår det at flere statsforvaltere opplyser at institusjonene ikke er gode nok på å systematisk forebygge inngrep, og det beskrives manglende samarbeid med barna for å finne frem til andre og mer skånsomme måter å løse utfordrende situasjoner på. I rapporten tilsynsaktiviteter på barnevernsområdet (4/2024) er det generelle inntrykket at flere institusjoner jobber godt med forebygging og at det gjennomføres regelmessig opplæring, samtidig beskriver statsforvalterne at det er på dette området det er størst forbedringspotensial.

Botiltak med heldøgns bemanning

Departementet viser til at det i dag mangler gode alternativer for barn som ikke får eller ønsker et fosterhjem, og som heller ikke trenger et institusjonstilbud, og foreslår regulering av et nytt, kommunalt botiltak med heldøgns bemanning.

Helsetilsynet støtter innføring av et nytt lovregulert botiltak med krav til heldøgns bemanning som frivillig hjelpetiltak, jf. barnevernsloven § 3-2. Vi mener et slikt tiltak vil kunne være egnet for de eldste barna uten store omsorgs- og oppfølgingsbehov.

Departementet skriver at tiltaket primært bør brukes for ungdom som selv ønsker og samtykker. Helsetilsynet er enig i at tiltak kun bør benyttes overfor ungdom som har fylt 15 år, men vi mener det av hensyn til barnets rettssikkerhet er nødvendig å regulere nærmere hvilke målgrupper eller barn tiltaket kan være aktuelt. Vi mener det bør fremgå særskilt av lovbestemmelsen at tiltaket kan være et alternativ for ungdom som har fylt 15 år, som selv ønsker og samtykker til tiltaket, og som ikke har store omsorgsbehov. Videre bør det fremgå at tiltaket ikke er aktuelt overfor barn som utsetter sin utvikling for fare.

Helsetilsynet støtter videre at kommunale botiltak reguleres nærmere i et nytt kapittel i barnevernsloven som i stor grad bygger på reguleringen av barnevernsinstitusjoner. Vi støtter at det ikke gis ytterligere hjemmel til å benytte tvang eller gjøre inngrep overfor barna enn det som følger av omsorgsansvaret. Vi mener at det er nødvendig at det gis utfyllende bestemmelser i forskrift/retningslinjer om begrensningene som kan besluttes ut fra omsorg, særlig med tanke på at barna har samtykket til å bo der. Det må også komme tydelig frem hva de ansatte kan gjøre i akutte faresituasjoner. Personalet vil, slik som for andre barn, komme i situasjoner der de må settes grenser for barna for å gi barna nødvendig omsorg og beskyttelse, og det vil kunne oppstå konflikter i større barnegrupper. Dette kan være krevende vurderinger, og vi vil derfor påpeke at barna som eventuelt skal bo i et kommunalt botiltak også vil ha behov for trygge voksne med tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen. Vi mener det bør stilles tydeligere krav til personalets kompetanse, for eksempel om at halvparten av personellet må ha barnevernsfaglig eller sosialfaglig kompetanse, eller annen relevant utdanning.

Det er kommunen som vil ha ansvar for å følge med på barnas situasjon og ha en internkontroll som sikrer gode og forsvarlige tiltak. Samtidig må Bufetat før etterfølgende kontroll med godkjenningen av tiltaket. Vi ser imidlertid behov for et uavhengig tilsyn som kan bidra til å barnevernet ivaretar barnas rettssikkerhet og yter forsvarlige tjenester og tiltak, og som i høringsuttalelsen til NOU 2023:24 støtter vi at statsforvalter skal føre stedlig tilsyn med tiltaket. Vi støtter også at statsforvalter blir klageinstans. Dersom forslaget blir vedtatt, vil statsforvalter få nye oppgaver og det krever at statsforvalterne tilføres økte ressurser.

Helsetilsynet mener, som i høringsuttalelsen til NOU 2023:24, at det bør det åpnes for kommunale botiltak også ved omsorgsovertakelse. Dette krever imidlertid etter Helsetilsynets vurdering en tydelig innramming av tiltaket. I motsetning til frivillige hjelpetiltak utenfor hjemmet, har barnevernstjenesten overtatt omsorgsansvaret fra foreldre

ved en omsorgsovertakelse, og det kan ligge til grunn alvorlig omsorgssvikt. Det tilsier et særskilt ansvar for at det offentlige følger med på og ivaretar barnet, og til å ivareta barnets rettsikkerhet. Etter vår vurdering bør departementet vurdere tydeligere krav til oppfølging av barn i botiltak etter en omsorgsovertakelse, enn det som ligger i forslaget til § 9a-7.

Ny modell for undersøkelse

Departementet vil gi Bufdir i oppdrag å utrede en ny faglig metode for barnevernstjenesten undersøkelsessaker i tråd med barnevernsinstitusjonsutvalget forslag. De faglige anbefalingene foreslås tatt inn i saksbehandlingsrundskrivet og i barnevernsfaglig kvalitetssystem. Videre ber departementet om høringsinstansens syn på om det bør lovfestes en avklaringsfrist på 30 dager.

Et gjennomgående funn fra det landsomfattende tilsynet med barnevernets arbeid med undersøkelser som ble gjennomført i 2020-2021, er at barnevernstjenestene ikke gjør en god nok jobb i undersøkelsene. Det ble avdekket svikt i det faglige arbeidet og mangelfulle vurderinger. Mange undersøkelser hadde heller ikke den fremdrift som sakens alvor tilsa, og i flere barnevernstjenester kunne det gå flere uker fra gjennomgang av meldingen til undersøkelsen startet opp. Forslaget møter de utfordringene som ble avdekket i undersøkelsestilsynet, og Helsetilsynet støtter at Bufdir gis i oppdrag å utarbeide faglige anbefalinger for undersøkelsesarbeidet.

Det er både fordeler og ulemper med en 30 dagers vurderingsfrist. På den ene siden vil det tvinge frem en start av undersøkelsen, samtidig som det kan være en risiko at det er for kort tid å bestemme seg for videre oppfølging i løpet av 30 dager. På bakgrunn av funnene i det landsomfattende tilsynet med barnevernets arbeid med undersøkelser, mener vi likevel at fordelene med en vurderingsfrist er størst, og støtter lovfesting av en 30 dagers vurderingsfrist.

Krav til kompetanse og veiledning i barnevernet

Generell kommentar til forslaget

Helsetilsynet har først noen innledende kommentarer til forslagene om lettelser i kompetansekravene. I vår videre drøftelse skiller vi mellom de foreslåtte endringene til krav til kompetanse i det kommunale barnevernet og til institusjonsbarnevernet.

De gjeldende kompetansekravene trådte i kraft 1. januar 2022. Disse skulle være en overgangsordning for å bidra til at dagens ansatte skulle få tilstrekkelig med tid til å tilpasse seg før innføring av de nye kravene fra 2031. Helsetilsynet har i tidligere høringsuttalelser påpekt nødvendigheten av at ansatte har rett kompetanse, og at dette er en forutsetning for å kunne utføre de oppgavene barnevernet er pålagt.

Helsetilsynet ser at høy turnover og vansker med å rekruttere og beholde ansatte med rett kompetanse, både i kommunalt og statlig barnevern, er en utfordring som må tas på alvor. Vi stiller likevel spørsmål ved om en lettelse av kompetansekravene er riktig virkemiddel for å løse utfordringene, og mener departementet heller bør utrede hvordan arbeidet i barnevernet kan gjøres mer attraktivt.

På et generelt grunnlag mener vi det er uheldig at det i overgangsperioden innføres lettelser i kompetansekravene, blant annet fordi reglene har fått virke i svært kort tid. Videre er det usikkert hvilken effekt det vil ha på det skisserte utfordringsbildet i 2031. Vi merker oss at høringsnotatet i liten grad beskriver alternative tiltak for å bidra til kompetanseheving og hvordan øke mulighetene for å sikre at de ansatte har denne kompetansen i 2031.

Helsetilsynet mener det er en helt sentral forutsetning for å utøve barnevernets samfunnsoppdrag at det er kompetente og egnede ansatte. Når departementet selv peker på kompleksiteten i barnevernssaker samt muligheten til å iverksette svært inngripende tiltak, ser ikke Helsetilsynet at det å skulle lempe på kompetansehevende tiltak er riktig løsning. Helsetilsynet mener det er viktig at kravene opprettholdes i størst mulig grad, og at det ikke iverksettes kortsiktige tiltak som kan føre til økt risiko for svikt på lengre sikt. Vi er derfor uenig i at kravet til masterkompetanse bør oppheves i sin helhet.

Når vi likevel i støtter noen av forslagene, er det fordi de ikke er så omfattende at de uthuler de grunnleggende krav til kompetanse vi mener må stilles til ansatte i barnevernet.

Kompetansekrav i det kommunale barnevernet

BFD foreslår flere endringer i kompetansekravet for å motvirke turnover og gjøre det enklere for barnevernstjenestene å oppfylle kravene frem til 2031. Forslaget innebærer at kompetansekravet kan oppfylles ved ett av følgende vilkår:

• Videreføring av 15-6 første ledd bokstav a som innebærer barnevernsfaglig mastergrad eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå
• Endring i § 15-6 første ledd bokstav b). Endringen innebærer at det fram til 2031 anses som tilstrekkelig med bachelorgrad og fire års arbeidserfaring fra Det vil si at kravet til videreutdanningen fjernes.
• Ny bokstav c) hvor det kreves relevant bachelorutdanning, hvis det innen 1. januar 2031 kan dokumenteres minst to års arbeidserfaring fra barnevernet i tillegg til at det er gjennomført en barnevernsfaglig eller annen relevant videreutdanning med minst 30 studiepoeng.

Helsetilsynet deler beskrivelsene av utfordringene knyttet til rekruttering og turnover i den kommunale barnevernstjenesten. En justering av kompetansekravene i § 15-6 første ledd, kan gjøre det enklere å nå kompetansekravet i 2031. Vi støtter derfor forslaget om at det gis to muligheter for å oppfylle kompetansekravet gjennom endring av § 15-6 første ledd, bokstav b) og ny bokstav c).

Tilsynsmyndighetene har gjennom flere rapporter problematisert negative virkninger og effekter av at ansatte og ledere i kommunalt barnevern ikke har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse. Vi mener derfor at det parallelt med forslaget om lemping av kompetansekravene bør utarbeides tiltak for å sikre nødvendig kompetanse i det kommunale barnevernet i et lengre tidsperspektiv. I vår rapport om tilsynsaktiviteter på barnevernsområdet (rapport 4/2024) trekkes manglende forvaltnings- og juridisk kompetanse frem som et risikoområde. Også oppsummeringen av landsomfattende tilsyn med barnevernets arbeid med undersøkelser 2020-2021 (rapport 2/2022) viste at barnevernstjenesten har mangelfull saksbehandling og forvaltningsforståelse. Vi mener det er avgjørende for å sikre barn og familiers rettssikkerhet at kvaliteten på vurderinger og beslutninger styrkes, og at ansatte i barnevernstjenesten har god kunnskap og forståelse for regelverket.

Det foreslås at oppgaven med å iverksette og følge opp tiltak, jf. § 15-3 tredje ledd, bokstav e, ikke lenger skal omfattes av kompetansekravet. I utgangspunktet ble kompetansekravene iverksatt for å sikre at kjerneoppgavene ble utført med nødvendig og høy grad av analytisk kompetanse og ferdigheter. Helsetilsynet støtter ikke dette forslaget fordi vi mener disse oppgavene krever høy grad av kompetanse. I oppfølgingsarbeidet kreves det kontinuerlige vurderinger av barnas situasjon og behov, og virkningen av iverksatte tiltak. Dette er en kompleks arbeidsprosess som krever systematisk planlegging og helhetlige vurderinger. Vår rapport «Det å reise vasker øynene. Gjennomgang av 106 barnevernssaker» viste at hjelpetiltakene ofte ikke var tilpasset barnets og foreldrenes situasjon, og at evalueringen av hjelpetiltakene ofte var usystematisk og manglet vurdering av om de førte til bedring i barnets og familiens situasjon.

Samtidig trekkes det frem en mulighet for barnevernstjenestene å skille organisatorisk mellom myndighets- og forvaltningsoppgaver og tiltaksarbeid. Dette er en praksis som er etablert i flere tjenester allerede, men som kan være krevende i små barnevernstjenester som ofte jobber etter generalistmodellen. En barnevernssak er en sammenhengende prosess, og etter vår vurdering vil ikke et skille mellom hvem som har kompetanse til å utføre ulike oppgaver medføre noen lettelser for disse kommunene. Vi mener derfor at dette forslaget ikke tar høyde for bemanningssituasjonen i de små kommunene. Til slutt vil vi trekke frem at forslaget strider imot barnevernsbarn uttalte ønske om å ha en fast saksbehandler/kontaktperson å forholde seg til.

Helsetilsynet støtter forslaget om endring i § 15-2 slik at en forskrift i tillegg til opplæring også inkluderer veiledning. Veiledning vil kunne være sentralt for å forhindre turnover og utbrenthet. Veiledning bør også bidra til økt forståelse og læringsutbytte av egen praksis og rolleforståelse.

Kompetansekrav i barnevernsinstitusjon m.m

Kompetansekravet om at faglig personell som ansettes i en barnevernsinstitusjon skal minst ha relevant bachelorutdanning trådte i kraft 1. januar 2022, og ble begrunnet med behovet for særlig god kompetanse for å jobbe med endringsarbeid. Helsetilsynet vil påpeke at det alltid har vært kompetansekrav til ansatte i barnevernsinstitusjon, og et krav om at det til enhver tid skal være en faglig forsvarlig bemanning.

Departementet foreslår at i tillegg til bachelorkravet kan institusjonen også ansatte personell som kan dokumentere minst tre års arbeidserfaring, jf. forslags § 10-18 tredje ledd. Videre foreslås at institusjonen kan ansette studenter under relevant utdanning med vilkår om at utdanningen fullføres, jf. forslagets § 10-18 fjerde ledd.

Samtidig poengterer departementet at barn som bor på institusjon er en særlig sårbar gruppe barn. Det vises til hvilke omfattende utfordringer barna har, uten at vi ser at dette vektes opp mot hva slags kompetanse ansatte i institusjon bør ha. Det nevnes også at institusjonsansatte er i posisjon til å iverksette alvorlige inngrep i barnets personlige integritet. Dette mener vi forsterker viktigheten av at de ansatte har god fagforståelse og kunnskap til å vekte og balansere hensynet mellom vern og beskyttelse på en tilstrekkelig måte. Tilsynsfunn fra de siste årene har pekt på utfordringer knyttet til manglende kompetanse, rekrutteringsutfordringer, sykefravær og bemanning. I rapport 3/2023 Oppsummering av tilsyn med barnevernsinstitusjoner og i rapport 4/2024 Tilsynsaktiviteter på barnevernsområdet, peker Helsetilsynet på at riktig kompetanse er en forutsetning for at barn og unge som bor i institusjon får forsvarlig omsorg.

Når utfordringene til barn og unge som bor på institusjon beskrives som mer komplekse og omfattende, må det være relevant å stille spørsmål om ikke økt kompetanse og kunnskap vil være nødvendig for å sikre at disse barna får forsvarlig omsorg og behandling. Dette handler ikke om at ansatte i dag uten relevant bachelorutdanning ikke er egnet eller utfører en god jobb, men det handler om å ruste dem til å bli enda bedre.

Dagens tolkning av regelverket åpner for at bachelorkravet ikke gjelder ved bytte av jobb mellom avdelinger eller institusjoner som tilhører samme arbeidsgiver, mens kravet gjelder ved bytte av jobb til ny arbeidsgiver. For å unngå slike utilsiktede utslag av regelverket og

for å gjøre det enklere å rekruttere ansatte til barnevernsinstitusjoner, støtter vi til tross for innvendingene over, forslaget om å innføre et lovfestet unntak fra kompetansekravet for personell uten relevant bachelorutdanning, men som har langvarig institusjonserfaring eller tilsvarende relevant arbeidserfaring.

Det vises til at det er få eller ingen deltidsstudier for barnevernspedagoger, og vi mener det ville ha vært mer hensiktsmessig å satse på tilrettelegging av utdanning av særlig egnet personal som ikke har relevant bachelorutdanning.

Helsetilsynet ser at det er utfordringer med å rekruttere personell til barnevernsinstitusjoner. Vi støtter imidlertid ikke forslaget om at studenter under relevant bachelor utdanning kan oppfylle kompetansekravet. Etter vår oppfatning gir gjeldende regulering, inkludert forslaget om å gjøre unntak fra bachelorkravet, tilstrekkelig handlingsrom til å ansette kompetent personell.

På nåværende tidspunkt støtter vi heller ikke forslaget fra institusjonsutvalget om en adgang til å ansette personer uten formell kompetanse, men som har relevant erfaring som er særlig godt egnet til å styrke barnas ressurser og mestring, og som forplikter seg til interne opplæringsløp eller kvalifiserer seg gjennom en deltidsutdanning. Institusjonsutvalgets forslag må ses i lys av utvalgets forslag til ny institusjonsstruktur, og vi vil ta stilling til forslaget på nytt hvis departementet følger opp forslaget om ny institusjonsstruktur. Det er også for uklart hva et alternativt kvalifiseringsløp skal inneholde til at vi kan støtte forslaget.

Informasjonsplikt til statsforvalter ved dødsfall og svært alvorlige hendelser

Forslaget innebærer at det skal opprettes en ny lovregulert informasjonsplikt for barnevernstjenesten til statsforvalter (ny § 13-5 sjette ledd). Denne plikten skal omfatte dødsfall eller svært alvorlige hendelser der barn har tiltak utenfor hjemmet, og inkluderer dødsfall som kan antas å være av naturlige årsaker. Det er barnevernstjenesten i omsorgskommunen som skal informere statsforvalter i sitt fylke, og det foreslås en tilsvarende plikt for institusjonen til å informere statsforvalter i det fylket institusjonene ligger.

Helsetilsynet støtter departementets forslag om å lovregulere en informasjonsplikt ved dødsfall og svært alvorlige hendelser der barn har tiltak utenfor hjemmet. Forslaget er i samsvar med Helsetilsynets anbefaling i gjennomgangen av saker der barn med tilknytning til barnevernsinstitusjon har mistet livet, rapport 3/2023. Helsetilsynet vurderte i rapporten at det er nødvendig å sikre at uavhengige tilsynsorgan blir informert når barn som er under samfunnets omsorg mister livet. Helsetilsynet viste til at det ikke er systematisk hvordan informasjonen om dødsfall og alvorlige hendelser kom inn til statsforvalterne. Slik informasjon gir statsforvalteren mulighet til å innhente informasjon og gjøre en vurdering av behov for ytterligere tilsynsaktivitet for å sikre at tjenestene selv gjennomgår hendelsene og eventuelt iverksetter effektive og nødvendige forbedringstiltak.

Vi støtter tiltakene som vil omfattes av forslaget er barnevernstiltak utenfor hjemmet, som er fosterhjem og barnevernsinstitusjoner, samt omsorgssentre og senter for foreldre og barn.

Videre bør eventuelt nytt kommunalt botiltak omfattes.

Det er ikke beskrevet eller definert hva som inngår i svært alvorlige hendelser. På bakgrunn av de erfaringene vi har med innføringen av varsel om alvorlige hendelser i § 3-3a i spesialisthelsetjenesteloven, mener vi det bør tydeliggjøres i lovteksten eller i merknaden til lovbestemmelsen hvilke hendelser som omfattes av informasjonsplikten.

Vi ser noen praktiske utfordringer med at både institusjonen og barnevernstjenesten i omsorgskommunen skal informere statsforvalter i sitt fylke om dødsfall eller svært alvorlige hendelser når et barn bor i barnevernsinstitusjon. Det kan føre til at statsforvaltere i to ulike fylker blir informert. Det er i forslaget ikke sagt noe om hvordan disse to statsforvalterne skal vurdere saken eller hvilken statsforvalter som skal følge opp informasjonen.

Helsetilsynet foreslår at vi som overordnet tilsynsmyndighet får i oppgave å utarbeide retningslinjer som beskriver hvordan slik informasjon skal følges opp og samhandling mellom statsforvalterne.

 

Med hilsen

Sjur Lehmann
direktør

Hanne Knudsen
seniorrådgiver

 

 

 

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandler: Hanne Knudsen, tlf. 21 52 99 26