Rettsikkerheten til personer med utviklingshemming med vedtak om tvang må forbedres

Helse- og omsorgstjenesteloven skal sikre at personer med utviklingshemming ikke utsettes for unødvendig tvang, og samtidig sikre at de ikke skader seg selv eller andre.

Strenge krav til bruk av tvang

Alle har rett til selvbestemmelse og personlig frihet, inkludert fysisk og psykisk integritet. Kommunene har ansvaret for å tilrettelegge tjenestetilbudet til personer med utviklingshemming. Kommunen skal i samarbeid med brukeren gi et tjenestetilbud med et meningsfullt innhold og med god kvalitet, som dekker brukerens grunnleggende behov. De skal samtidig hindre at personer med utviklingshemming kan utsette seg selv eller andre for vesentlig skade. 

Myndighetene må ha et klart rettslig grunnlag for å gjennomføre inngrep i den personlige friheten, og dette er nedfelt i Grunnloven § 113. Helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 åpner i visse tilfeller for bruk av tvang og makt. For at tvang skal kunne benyttes, må det være nødvendig for å forhindre eller begrense vesentlig skade på personen selv eller andre. Andre løsninger skal være forsøkt, og det er kun hjemmel for å bruke tvang der det ikke er mulig å oppnå ønsket resultat med mindre inngripende tiltak. Det er også konkrete krav til kompetanse for å gjennomføre tiltak.

Spesialisthelsetjenesten skal delta i utformingen av tiltaket og bistå kommunene med å vurdere hver enkelt sak. Vedtaket må være både faglig og etisk forsvarlig. Forholdsmessighetsprinsippet krever at jo mer inngripende tiltaket er, desto strengere er kravene for at vilkårene skal være oppfylt.

Stadig flere tvangsvedtak

Kommunene rundt om i landet fatter stadig flere vedtak om bruk av tvang overfor personer med utviklingshemming. Både Helsetilsynet, statsforvalterne, brukerorganisasjoner og fagmiljø er opptatt av å ivareta rettssikkerheten for denne brukergruppen, og er bekymret for økende bruk av tvang i tjenestene.

«I 2014 var det registrert 1289 personer med vedtak om tvang, mens tallet hadde økt til 1924 personer i 2023.»

Tilsynsmyndighetens rolle når det fattes vedtak om tvang

Vedtak etter kapittel 9 i helse- og omsorgstjenesteloven kan ikke iverksettes før de er godkjent av statsforvalteren. Obligatorisk overprøving er ment å sikre at lovens vilkår og krav blir overholdt når kommunen beslutter bruk av tvang eller makt. Statsforvalterens overprøving er en sentral rettsikkerhetsordning for brukere som utsettes for tvang.

Statens helsetilsyn skal støtte arbeidet hos statsforvalteren, og bidra til at rettssikkerheten til personer med utviklingshemming blir ivaretatt når det er nødvendig å iverksette tvangstiltak for å hindre at de utsetter seg eller andre for vesentlig skade.

I lys av den økende bekymringen for rettssikkerheten til personer med utviklingshemming, har Helsetilsynet i 2023 og 2024 gjennomført en omfattende gjennomgang av statsforvalternes saksbehandlingspraksis etter kapittel 9 i helse- og omsorgstjenesteloven. I rapporten fra denne gjennomgangen setter Helsetilsynet blant annet søkelys på brukermedvirkning og samarbeid med pårørende i forbindelse med vedtak om tvang. 

Hva forteller vår rapport om statsforvalternes arbeid med vedtak om tvang?

«Helsetilsynets gjennomgang avdekket stor variasjon i hvordan statsforvalterne behandler vedtak om bruk av tvang og makt.»

Ikke all variasjon er negativ, men uønsket variasjon kan utfordre rettssikkerheten for personer med utviklingshemming. Derfor er det avgjørende at vi arbeider for en mer harmonisert praksis, slik at alle får lik behandling og beskyttelse under loven.

Tvangsvedtak må begrunnes tydelig

Vedtakene må begrunnes tydelig slik at det blir lettere for pårørende og verger å forstå og eventuelt klage på avgjørelsene. Det er også viktig at statsforvalterne gir en selvstendig vurdering av vilkårene for bruk av tvang, i stedet for å lene seg på kommunens vurderinger.

Rett til medvirkning

Retten til medvirkning blir ikke alltid tilstrekkelig ivaretatt. Brukermedvirkning er en viktig kvalitetssikring som kan bidra til å redusere bruken av tvang. Det er avgjørende at personer med utviklingshemming og deres pårørende får mulighet til å medvirke i prosessen, slik at deres stemmer blir hørt og respektert.

Behov for mer kunnskap om årsaker til tvangsbruk

Helsetilsynet mener det er viktig med kunnskap om hvorfor det brukes tvang overfor personer med utviklingshemming. For å vite om tvangsbruken er i tråd med formålet, er det viktig med god kunnskap om innholdet i vedtakene, om hvor ofte tvangstiltak blir benyttet og om hvordan brukerne opplever tvangstiltakene. Helsetilsynet er bekymret for om økningen av tvangsbruk er et resultat av for dårlig kompetanse og knapp tid i tjenestene, og for at tjenestetilbudet til den enkelte ikke er tilstrekkelig individuelt tilrettelagt for å unngå tvang.

Helsetilsynet har i rapporten foreslått flere tiltak for å styrke rettssikkerheten:

• Utvikle en felles mal for overprøving for alle statsforvalterembetene.
• Behandle søknader om dispensasjon fra utdanningskravet i egne avgjørelser.
• Fortsette dialogen mellom statsforvalterne, Helsetilsynet og Helsedirektoratet for å sikre en enhetlig praksis.

Helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 sier at der det er fattet tiltak etter § 9-5 tredje ledd bokstavene b og c, skal det også føres stedlig tilsyn. Statsforvalterens oppgave med overprøving av vedtak, sammen med stedlige tilsyn, skal bidra til å avdekke uhjemlet tvang. Helsetilsynet gjør for tiden en gjennomgang av statsforvalternes arbeid med stedlige tilsyn. Dette arbeidet skal være ferdig første halvdel av 2025.

Allerede nå ser vi med bekymring på at det gjennomføres tilsyn med færre enn 10 prosent av vedtakene etter helse- og omsorgstjenesteloven § 9-5. Helsetilsynet er bekymret for at den lave tilsynsaktiviteten bidrar til å svekke rettssikkerheten til personer med utviklingshemming.

Konklusjon

Det er et svært stort spenn i hvilke behov for hjelp fra kommunen personer med utviklingshemming har. Personer med utviklingshemming har rett til å leve liv i tråd med egne ønsker og behov, uten unødvendig bruk av tvang og makt. For å sikre dette må vi ivareta rettssikkerheten gjennom bedre saksbehandling og økt brukermedvirkning. Tilsynserfaringer gir viktig kunnskap som vi legger til grunn for å ytterligere forbedre dagens praksis og bidra til at utviklingshemmede får den beskyttelsen de har krav på.

Det er bra at VG og andre medier setter søkelys på bruken av tvang overfor personer med utviklingshemming for at alle skal få en trygg og rettferdig behandling i Norge. Statens helsetilsyn er opptatt av å jobbe systematisk videre sammen med statsforvalterne og Helsedirektoratet for å bidra til nødvendig rettsikkerhet for de brukerne det gjelder.