Policy for tilsynssaker i barnevern, sosial- og helsetjenestene

1. Hensikt og omfang

Policyen beskriver verdivalg, overordnede prinsipper og føringer for statsforvalternes og Statens helsetilsyns håndtering av tilsynssaker på barnevern-, sosial-, helse- og omsorgsområdet. Prinsippene som følger av policyen, er også førende for vårt løpende arbeid med å videreutvikle og forbedre tilsyn.

Policyen gjelder all aktivitet og virkemiddelbruk vi foretar som tilsynsmyndighet, som et resultat av at vi får kjennskap til en hendelse, et forhold eller en praksis i barnevernet, sosial-, helse- og omsorgstjenesten.

2. Ansvar

Juridisk direktør har ansvar for å utarbeide og vedlikeholde dette dokumentet.

3. Formålet med tilsyn

Formålet med tilsyn er å bidra til å styrke sikkerhet og kvalitet i tjenestene og bidra til rettsikkerhet og tillit.

Både prioritering av ressursene og hvordan vi behandler tilsynssaker styres av dette formålet. For å oppfylle formålet må vi arbeide med hele tilsynsprosessen.

4. Tilsynsmyndighetens aktiviteter skal bidra til at kravene i lovgivningen overholdes

Som tilsyn har vi flere ulike virkemidler og aktiviteter for å bidra til at regelverket følges. Det avgjørende er at vi, innenfor rollen som tilsynsmyndighet, velger de fremgangsmåter som er egnet til å ivareta formålet på en effektiv måte.

En viktig del av vår oppgave som tilsynsmyndighet er å undersøke, kontrollere og følge opp at tjenestene og personellet holder seg innenfor kravene i lov og forskrift. Det er imidlertid ikke et mål i seg selv å peke på ulovlige forhold, men å bidra til at tjenestene yter tjenester av god kvalitet til brukerne.

Tilsynsmyndigheten bygger på en grunnleggende tillit til at virksomhetene har som mål å ivareta trygge og forsvarlige tjenester av god kvalitet for brukerne.

Det er et mål å håndtere saker raskt, slik at pasienter, brukere og pårørende får informasjon om hvordan saken er fulgt opp, og at virksomhetene og personellet får snarlig tilbakemelding om eventuelt å endre praksis. Slik kan vi oppnå forbedring på et tidlig tidspunkt. Lang saksbehandlingstid kan påvirke tilliten til oss som tilsynsmyndighet på en negativ måte.

Uavhengig av hvordan vi gjennomfører vårt tilsyn, er vi alltid myndighetsutøvere. Våre prosesser må være etterprøvbare, forutsigbare og ivareta rettssikkerheten til de involverte. Videre er god fagkunnskap og forståelse for virksomhetsstyring avgjørende for kunne å utøve tilsyn på en virkningsfull måte.

5. Prioritering er nødvendig for å oppnå formålet med tilsyn

Tilsynsmyndigheten må prioritere hvilke henvendelser som skal utredes, hvilke vurderingstema som skal gjennomgås, hvor grundig undersøkelsen skal være og hvilken oppfølging som er nødvendig. Vi må velge fremgangsmåter som er egnet til å ivareta formålet med tilsyn på en effektiv måte. Håndteringen må være en dynamisk prosess, hvor vi fortløpende vurderer om endrede omstendigheter eller ny informasjon gjør at vi må revurdere prioriteringer og behandlingsmåte.

Vi vil prioritere de sakene der en pågående praksis kan utsette fremtidige pasienter og brukere for alvorlig risiko. Det er grunn til å være særlig oppmerksom på saker med dødsfall som utfall, der pasienter og brukere har fått varig skade eller et vesentlig økt behov for tjenester, saker som omhandler tvang og makt og saker der pasienter og brukere har fått truet sin selvbestemmelse, integritet eller rettsstilling på en alvorlig og negativ måte.

Prioritering medfører at vi må bruke mindre ressurser på hendelser eller forhold hvor våre aktiviteter i liten grad bidrar til formålet med tilsyn. Pasienter, brukere og pårørendes behov for å få forklaringer og svar på spørsmål må i hovedsak ivaretas av virksomhetene og helsepersonell som har ansvar for å yte tjenestene.

Siden formålet med tilsyn er å bidra til forbedret fremtidig pasient- og brukersikkerhet og kvalitet, er effekten av tilsyn mindre når det har gått lang tid siden hendelsen. Derfor er tidsfaktoren et av vurderingstemaene når tilsynsmyndigheten skal foreta prioriteringer og velge tilnærmingsmåte til saker. Dette er særlig aktuelt dersom det har gått mer enn et års tid siden hendelsen eller forholdet fant sted. Når tidsfaktoren vurderes som del av prioriteringen må vi være oppmerksomme på forhold som likevel gjør at vi skal følge opp med tilsyn.

6. Virksomhetene og personellet er avhengig av tillit fra befolkningen

Det er først og fremst virksomhetene selv som må sørge for at befolkningen har denne tilliten og som må iverksette tiltak for å gjenopprette tilliten når den blir brutt.

Svekket tillit kan føre til at pasienter, brukere og pårørende ikke søker hjelp eller opplever utrygghet i sitt møte med tjenesten.

Tilsyn skal bidra til at befolkningen har tillit til tjenestene ved at vi:

• Etterspør og understøtter virksomhetenes og personellets arbeid med å følge opp pasienter, brukere og pårørende som har opplevd noe kritikkverdig
• Bruker de virkemidler vi har til rådighet når det er nødvendig å gripe inn for å sikre at kravene til kvalitet og sikkerhet blir ivaretatt

7. Pasienter, brukere og pårørende må involveres i tilsyn

Involvering av pasienter, brukere og pårørende er viktig i alt tilsyn. Informasjon om deres erfaringer og opplevelser er avgjørende for å få et samlet bilde av det som har skjedd.

Å ivareta barns rett til å medvirke er en del av brukerinvolveringen og er viktig når tilsynssaken vedrører barn. Barn har rett til å bli hørt og barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med alder og modenhet. Tilsynsmyndigheten må gi barn tilpasset informasjon om tilsyn og snakke med barn på en måte som barn opplever trygt.

Alle som tar kontakt med tilsynsmyndigheten, skal få svar og møtes med forståelse og respekt. Den enkeltes ønsker om oppfølging av deres konkrete sak vil i noen tilfeller stå i motstrid til behovet tilsynsmyndigheten har for å rette innsatsen mot forhold som vil føre til økt kvalitet og sikkerhet for flere. Vi må formidle tydelig hvilken rolle vi har og forklare hvorfor vi prioriterer som vi gjør.

8. Vi må ha oppmerksomheten rettet mot ansvaret virksomheten har for sikkerhet og kvalitet i tjenestene

Det er virksomheten som har ansvaret for å ivareta trygge og forsvarlige tjenester av god kvalitet. Endringer i virksomhetens praksis vil være det viktigste bidraget til å styrke kvalitet og sikkerhet i tjenesten i fremtiden.  Tilsynsmyndighetens måte å arbeide på må bidra til å understøtte forbedringsarbeidet i virksomhetene.

Når en hendelse eller et forhold har oppstått i en virksomhet, bør undersøkelse av virksomheten normalt inngå i vår tilnærming – uavhengig av om informasjonen vi har innledningsvis i hovedsak peker mot en utløsende årsak og enkeltindividers handlinger. Vi må ha fokus på styring, ledelse og arbeidsgivers ansvar i tjenesten som skal sikre at virksomheten har lagt til rette for å yte forsvarlige tjenester. Når virksomheten selv skal følge opp og håndtere en sak, et forhold eller situasjon, bør vi be om en samlet vurdering som i tilstrekkelig grad omfatter relevante faktorer som medvirkende forhold til at den uønskede situasjonen oppstod. Det kan handle om å stille spørsmålet «Hvordan kom vi i denne situasjonen?»

9. Vi må følge opp for å oppnå forbedring og varig virkning

Tilsynsoppdraget omfatter mer enn å ta de riktige avgjørelsene. Det er ikke tilstrekkelig å konkludere med at loven er brutt eller peke på områder som bør forbedres. Vi må følge med på at tjenesten og helsepersonell har endret praksisen som førte til svikt.

Det er ikke tilsynsmyndigheten, men virksomhetene selv, som har ansvar for å rette lovbrudd. Våre tilsynsprosesser må bidra til å styrke endringsarbeidet i virksomhetene. Vår oppfølging skal, så langt det lar seg gjøre, gjennomføres i samarbeid med virksomheten. Det gir best virkning dersom tjenesten får eierskap til problemet som skal løses. Samtidig skal vi kontinuerlig vurdere om det er nødvendig å tydeliggjøre vårt krav om endring, for eksempel ved å bruke pålegg som virkemiddel.

10. For å oppnå endring må vi bli forstått

I våre undersøkelser, vurderinger og konklusjoner må vi kommunisere på en slik måte at vi bidrar til endring i virksomhetene og blant ansatte. Et godt grunnlag for å få til forbedring er aksept for normene som ligger til grunn for bedømmelsen, enighet om hva som har skjedd, felles oppfatning av at det er nødvendig å iverksette tiltak og felles forståelse av hva som må til for å få til endring. For å bli forstått må vi tilrettelegge for god dialog og samarbeid, og bruke ord og begrep som er tilpasset mottakers situasjon og forutsetninger.

11. Vi skal kontinuerlig evaluere og forbedre vår tilsynsvirksomhet

Vi skal videreutvikle våre metoder og systematikk for å identifisere og følge opp risiko, slik at vi kan bruke tilsyn mest mulig målrettet. Vi må hele tiden vurdere om vår behandling av tilsynssaker er egnet til å oppnå formålet med tilsyn og være åpne for å endre vår praksis ut fra erfaringer eller ny kunnskap.

Særskilt om helsepersonell:

12. Vi må sørge for at helsepersonell følges opp med målrettede tiltak og om nødvendig ved bruk av administrative reaksjoner

Virksomhetene skal styres og organiseres på en slik måte at helsepersonell settes i stand til å gi forsvarlig helsehjelp. Det er sjelden slik at uønskede hendelser utelukkende skyldes individuelle forhold ved personene som var involvert eller at tiltak rettet mot disse i tilstrekkelig grad vil redusere risikoen for lignende framtidige hendelser. Individuelle tiltak vil imidlertid kunne inngå som en del av oppfølgingen. Vi vil bruke vår myndighet til å få virksomhetene til å sørge for nødvendig oppfølging av involvert helsepersonell.

Helsepersonell har også et eget ansvar for forsvarlig yrkesutøvelse. Råd og veiledning fra oss om hva som er forventet handlemåte og atferd, gir helsepersonell mulighet til å forbedre seg. Avgjørelser fra statsforvalteren om at helsepersonellet har handlet i strid med sine plikter kan være et kraftfullt virkemiddel, som tydeliggjør at vi som tilsynsmyndighet forventer endring. I etterkant av en avgjørelse hvor vi har konkludert med at loven er brutt, må vi i større grad vurdere hvordan vi kan følge opp at helsepersonellet endrer praksis. Ved manglende evne eller vilje til å lære av feil, eller dersom det av andre grunner kan være nødvendig å sette formelle rammer for yrkesutøvelsen, må vi følge opp raskt og vurdere om det er grunnlag for administrative reaksjoner.

Forhold ved yrkesutøvelsen eller andre forhold kan gjøre det nødvendig å sette rammer for personens videre arbeid eller kalle tilbake autorisasjonen. Begrensning av autorisasjon gir mulighet for målrettet oppfølging og bør brukes i større grad.