Rapport fra tilsyn med Evje og Hornnes kommunes plikt til å gi forsvarlig økonomisk rådgivning etter sosialtjenesteloven

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Evje og Hornnes kommune og besøkte i den forbindelse NAV Evje og Hornnes fra 12.11.2019 til 13.11.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at kommunens plikt til å gi tjenesten økonomisk rådgivning etter sosialtjenesteloven blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannens konklusjon: 

• Evje og Hornnes kommune , ved NAV Evje og Hornnes tildeler ikke tjenesten økonomisk rådgivning i samsvar med regelverket
• Evje og Hornnes kommune, ved NAV Evje og Hornnes sikrer ikke forsvarlig gjennomføring av tjenesten økonomisk rådgivning.

Dette er brudd på: 

Sosialtjenesteloven § 4 (krav til forsvarlighet), § 5 (internkontroll) og § 17 (opplysning, råd og veiledning), og forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (internkontrollforskriften)

Nav Evje og Hornnes mangelfulle styring av tjenesten økonomisk rådgivning medfører at personer som kan ha behov for bistand ikke systematisk fanges opp, kartlegges eller tilbys en individuelt tilpasset tjenesten i forhold til sitt behov. Den mangelfulle styringen av tjenesten kan føre til at rådgivningen som gis er uforsvarlig.

1.  Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Tema for tilsynet er om tjenesten økonomisk rådgivning er tilgjengelig og tildelingen er forsvarlig, om gjennomføring av tjenesten er forsvarlig, og at tjenesten blir gitt med forsvarlig kompetanse.

Kommunen skal, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikre at tjenesten økonomisk rådgivning er tilgjengelig og at tildelingen (kartlegging, vurdering og beslutning) gjøres forsvarlig.

Kommunen skal, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikre forsvarlig gjennomføring, herunder om tidsfristen for iverksetting av vedtak overholdes og at det tilbys en tilpasset tjeneste.

Kommunen skal, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikre forsvarlig kompetanse, herunder at kompetent personell utfører tjenesten økonomisk rådgivning og at kommunen overholder sin opplæringsplikt.

2.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet 

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9 og lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 10A.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser.

Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen

Forsvarlige tjenester
Krav til forsvarlige tjenester er regulert i sosialtjenesteloven § 4. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, og setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det må regnes som svikt i tjenestene. Å tilby tjenester som ikke er forsvarlige, eller bygge vurderinger og konklusjoner på en uforsvarlig saksbehandling, vil være brudd på loven. Forsvarlighetskravet stiller krav til tilgjengelighet, saksbehandlingen, tjenestens innhold og tjenestens omfang.

I tillegg til selve loven og lovforarbeider, gir rundskriv Hovednr. 35 til sosialtjenesteloven, utgitt av Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2012 med senere endringer, innhold til hva som er faglig forsvarlig og som er aktuelt for dette tilsynet.

Plikt til systematisk styring
Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Sosialtjenesteloven § 5 fastslår at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Plikten til å utarbeide et styringssystem er lagt til den kommunale administrative ledelsen. Den praktiske gjennomføringen av internkontrollen ligger i Nav- kontoret.

Internkontrollarbeidet er knyttet til ordinær drift, og må fremstå som en integrert og tilpasset del av de løpende oppgavene. God internkontroll forutsetter medvirkning fra de ansatte og at ledere på alle organisatoriske nivå i kommunen. Ledelsen må ha kunnskaper om kvaliteten på virksomhetens tjenester, sørge for klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet og at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver. Ledelsen må også ha oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav. Håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenestene er også en del av internkontrollen.

Opplæring av ansatte som yter tjenester og utfører oppgaver etter loven
Kommunen har ansvaret for å gi nødvendig opplæring til alle ansatte ved Nav-kontoret som yter tjenester og utfører oppgaver etter loven. Dette kan være både kommunalt og statlig ansatte.

3.   Beskrivelse av faktagrunnlaget 

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Kommunens tjenester er delt i 9 enheter. Den kommunale delen av NAV Evje og Hornnes er organisert innunder enhet for helse og familie. NAV er en av 6 avdelinger i denne enheten.

Av organisering og oppgavefordeling ved NAV Evje og Hornnes fremkommer at 7 ansatte har oppgaver i forhold til lov om sosiale tjenester i NAV. Alle skal ha kunnskap om økonomisk rådgivning på det som er definert som nivå 1. En veileder har i tillegg oppgaven med økonomisk rådgivning på nivå 2 som innbefatter arbeid med trekkavtaler, sosiallån, refusjonskrav, forvaltning mv.

I 2018 kjøpte kommunen «gjeldsrådgivningstjenester for kr.260 000». I stedet for å kjøpe gjeldsrådgivingstjenesten i sin helhet, har kommunen oppbemannet, slik at en medarbeider ved kontoret jobber med gjeldsrådgivning svarende til ca. 30% stilling. (Utdrag årsmelding 2018)

Om å fange opp og tilby tjenesten
Tjenesten økonomisk rådgivning skal være en lavterskeltjeneste. Tjenesten omfatter alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen til faglig kvalifiserte råd. Innholdet i opplysning, råd og veiledningstjenesten må vurderes ut fra behovene til den enkelte bruker, og være i samsvar med gjeldende sosialfaglige normer. Tjenesten skal bidra til å styrke den enkeltes mulighet til å mestre egen livssituasjon.

Personer som møter opp informeres ikke systematisk om tjenesten økonomisk rådgivning. I samtaler med veiledere fremkommer det at de ikke alltid fanger opp brukere med behov for økonomisk rådgivning og informerer om tjenesten. Ledelsen har ikke laget prosedyrer som sikrer at veiledere alltid informerer om tjenesten til brukere som kan ha rett til tjenesten.

Oppsummering journalgransking
Vurderinger av tilbud om råd og veiledning fremkommer av journaler. I 4 av 8 dokument- granskinger fremgår at det går for lang tid fra behov for økonomisk rådgivning blir tatt opp som tema, til det fattes vedtak. I to saker er det kort tid fra første møte til det fattes et § 17 vedtak. Det er da tale om «nivå 3 tjenester». To saker gjelder forlengelse av vedtak.

Nav Evje og Hornnes har ett kartleggingsskjema. Tilsynet avdekker at det ikke er en enhetlig praksis på hvordan saker kartlegges. Det kommer frem i intervju at ledelsen ikke har noe system for å kvalitetssikre at praksisen er lik.

Oppsummering intervju
Gjennom intervju er det dokumentert at det er tilfeldig om personer med krav på økonomisk rådgivning fanges opp. Det mangler skriftlige rutiner for å kunne identifisere personer med behov for råd og veiledning tidlig, og tid fra søknad til vedtak fattes kan være tilfeldig. § 17- vedtak fattes for sent. Veileder til sosialtjenesteloven § 17 blir lite brukt.

Oppsummering brukerintervju
Hovedfunn er at brukerne opplever at det gis råd og veiledninger når tjenesten blir iverksatt. Når den enkelte får tjenesten varierer, og innholdet i tjenesten varierer med saksbehandler.

Rettighetsvedtak etter sosialtjenesteloven § 17
Det fremgår av rundskrivet til sosialtjenesteloven og veileder til sosialtjenesten § 17 utarbeidet av Arbeids- og velferdsdirektoratet at det er behovet til brukeren som avgjør om brukeren skal gis rettighetsvedtak på tjenesten. Intervju med ansatte viser at det er ulik forståelse for når bruker har rett til vedtak på tjenesten.

Tjenesten økonomisk rådgivning skal være en lavterskeltjeneste. Tjenesten omfatter alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen til faglig kvalifiserte råd.

Det er ikke dokumentert en felles forståelse for når en bruker har rett til et vedtak på tjenesten. Ledelsen har ikke definert grensen for når brukerens behov utløser rett til vedtak. Det blir i all hovedsak fattet vedtak på tjenesten brukeren får fra spesialist ved kontoret. Tilsynet har avdekket at det kan ta tid før brukere som har behov for økonomisk rådgivning får det.

Ved Nav Evje og Hornnes fattes det vedtak med tidsbegrensning, dvs. når retten gjelder fra og til et sluttidspunkt. Av regelverket knyttet til sosialtjenesteloven § 17 fremgår det at det ikke skal settes et sluttidspunkt fordi retten til tjenesten gjelder til behovet for retten er oppfylt. Dersom retten skal fratas skal det skje gjennom et nytt vedtak der retten fratas.

Ledelsen har ikke utarbeidet rutiner eller system som sikrer at brukerne får tjenesten i rett tid ut fra sin situasjon og kompleksitet i saken.

Iverksetting av rettighetsvedtakene etter sosialtjenesteloven § 17
Kommunen har ingen system for å følge med på at tidsfristen i rettighetsvedtakene blir overholdt.

Organisering av tjenesten
Tjenesten skal tilpasses den enkelte brukers forutsetninger og behov. Det fremkommer gjennom intervju med ansatte og brukere at innholdet i tjenesten og når tjenesten iverksettes kan variere.

Kompetanse
Intervjuene avdekker at veilederen til § 17 i liten grad benyttes. Denne er en av flere forutsetninger for at man har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter til å løse oppgavene med opplysning råd og veiledning. Tilsynet har ikke avdekket manglende kompetanse innen økonomisk rådgivning hos spesialistene.

Kommunen må sikre at ansatte som yter tjenesten økonomisk rådgivning har riktig kompetanse. Ledelsen har ikke satt i gang systematiske kontrolltiltak for å undersøke om kompetansen er god nok hos de ansatte på området. Kommunen har et opplæringsansvar.

4.  Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag 

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Om å fange opp og tilby tjenesten
Brukere som ønsker tjenesten økonomisk rådgivning kan ha vansker med å få tilgang til tjenesten tidlig nok.

Fylkesmannen mener at Nav-kontoret ikke kan dokumentere at brukere får bistand i forhold til sitt behov til rett tid. Dermed kan personer som trenger hjelp få bistand fra Nav-kontoret senere enn de skulle, og de økonomiske problemene kan være større enn de hadde trengt å være. Brukere som er i kontakt med Nav-kontoret fra før kan også få tilbud om tjenesten økonomisk rådgivning for sent. Dette fordi veiledere ved Nav-kontoret ikke fanger opp behovet for tjenesten hos brukeren.

Kartlegging
Fylkesmannen mener at manglende rutiner og enhetlig praksis for å fange opp og tilby tjenesten økonomisk rådgivning bidrar til at brukere for sent får hjelp med sine økonomiske problemer.

Rettighetsvedtak etter sosialtjenesteloven § 17
At det ved Nav-kontoret ikke er definert når og hvem som har krav på rettighetsvedtak om råd og veiledning bidrar til at det er tilfeldig hvilke brukere som får rett til å få råd og veiledning. Dermed er risikoen stor for at personer som har behov for tjenesten økonomisk rådgivning ikke får hjelp.

Et rettighetsvedtak skal kun gi retten til tjenesten, og ikke si noe om innholdet. Dette er ikke i samsvar med reglene fattet rettighetsvedtak for en tidsperiode frem i tid. Når Nav-kontoret fatter et vedtak med en tidsperiode der retten til hjelp løper til oppgitt tidspunkt, har ikke brukeren noe vedtak å klage på når retten til tjenesten stoppes. Brukerne fratas her en rett de har til å klage etter sosialtjenesteloven § 17.

Organisering av tjenesten
Mangelen på rutiner og felles forståelse for hvordan oppgavene skal løses gjør at tjenesten er sårbar, og dette kan løses gjennom klarere definering av hvem som skal gjøre hva i tjenesten og når det skal gjøres.

Å ha et system der ledelsen kan følge med på fristene i vedtakene kan bidra til å systematisere tjenesten og kapasiteten, og dermed bidra til at enda flere får tjenesten økonomisk rådgivning.

Kompetanse
Det at veiledere er usikre i hvordan de skal gi tjenesten økonomisk rådgivning, gir en risiko for at brukerne som trenger tjenesten ikke får en forsvarlig tjeneste. Fylkesmannen mener at manglende styring og fokus på tjenesten bidrar til at det er risiko for at brukerne ikke får den hjelpen de trenger når de har behov for tjenesten økonomisk rådgivning.

5.  Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon:
Evje og Hornnes kommune, ved Nav Evje og Hornnes tildeler ikke tjenesten økonomisk rådgivning i samsvar med regelverket.

Evje og Hornnes kommune, ved Nav Evje og Hornnes sikrer ikke forsvarlig gjennomføring av tjenesten økonomisk rådgivning.

Dette er brudd på:
Sosialtjenesteloven § 4 (krav til forsvarlighet), § 5 (internkontroll) og § 17 (opplysning, råd og veiledning), og forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (internkontrollforskriften)

Nav Evje og Hornnes mangelfulle styring av tjenesten økonomisk rådgivning medfører at personer som kan ha behov for tjenesten ikke får den eller ikke får den forsvarlige tjenesten de har krav på.

6.  Oppfølging av påpekte lovbrudd

 I dette kapittelet redegjør vi om hva vi forventer virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd, slik at kravene til kvalitet og sikkerheten for tjenestemottakerne blir ivaretatt.

Fylkesmannen ber Evje og Hornnes kommune om å:

• gjøre en egen vurdering av hvilke forhold som har påvirket og bidratt til lovbruddene
• utarbeide en plan med tiltak for å rette lovbruddene. Planen skal beskrive:
  • tiltak som settes i verk for å rette lovbruddene
  • hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene er iverksatt
  • hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virke en stund
  • virksomhetens egne frister for å sikre fremdrift

Når vi har mottatt tilbakemelding på utkast til rapport fastsette en frist for retting av lovbruddet.

 

Med hilsen

Kristin Hagen Aarsland
Ass.dir.

Knut Kleven
Revisjonsleder

 

Kopi: NAV Evje og Hornnes

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

 I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 12.09.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved NAV Evje og Hornnes, og innledet med et kort informasjonsmøte 12.11.19. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 13.11.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Nasjonale mål og hovedprioriteringer 2019 og 2020
• Måling økonomi og gjeldsrådgivning desember 2018 og august 2019
• Virksomhetsplan Nav Evje og Hornnes 2019
• Veileder arbeidsrettet brukeroppfølging , utdrag fra NAVET
• Organisasjonskart Evje og Hornnes kommune
• Organisering NAV Evje og Hornnes
• Organisering/oppgavefordeling NAV Evje og Hornnes
• Møtestruktur
• Delegasjonsreglementer
• Utskrift velferd søknad om økonomisk råd og veiledning
• Rutine for behandling av klage på vedtak etter lov om sosiale tjenester i NAV
• Eksempel på avviksrapport
• Ressurssenter økonomi og gjeldsrådgivning, definisjoner på nivå deling
• Kartleggingsskjema og enkel økonomisk rådgivning nivå 1
• Melding, henvisning til gjeldsrådgivning
• Journalnotater
• Kopi av vedtak

Det ble valgt 8 mapper etter følgende kriterier:

• Personer med vedtak etter lov om sosiale tjenester i NAV § 17

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Fem brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• rådgiver, Mia Wiik, Fylkesmannen i Agder, revisor
• seniorrådgiver, Knut Kleven, Fylkesmannen i Agder, revisjonsleder