Rapport fra tilsyn med om Iveland kommune sikrer at personer som fyller vilkårene for deltagelse i kvalifiseringsprogrammet får tilbud om program 2019

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Iveland kommune og besøkte i den forbindelse NAV Iveland fra 03.12.2019 til 04.12. 2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at personer som fyller vilkårene for deltagelse i kvalifiseringsprogrammet får tilbud om dette

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannens konklusjon:

• NAV Iveland sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring at personer som kan ha rett til KVP identifiseres og tilbys program.
  
  Dette er brudd på:
  Personers individuelle rett til å få kvalifiseringsprogram dersom de fyller inngangsvilkårene i bestemmelsen § 29.
  
  Dette er brudd på sosialtjenestelovens §§ 4,5, 29, 41 og 42 og forvaltningslovens §§ 11, 17 og forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4, g og h.

Det ble avdekket ett lovbrudd ved tilsynet.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Vi undersøkte om kommunen, ved NAV- kontoret, sørger for at personer som fyller vilkårene for deltagelse i kvalifiseringsprogrammet får tilbud om dette.

Tilsynet har hatt fokus på

• Om kommunen sikrer tilgjengelighet til tjenesten
• Forsvarlige identifiseringsprosesser av mulige programdeltagere
• Forsvarlig informasjon om retten til kvalifiseringsprogram
• Om kommunen sikrer forsvarlig kartlegging- vurdering- og beslutningsprosesser ved tildeling av program

Tema for tilsynet er først og fremst rettet mot om kommunen sikrer at den individuelle retten til kvalifiseringsprogram blir ivaretatt.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Forsvarlige tjenester
Krav til forsvarlige tjenester er regulert i sosialtjenesteloven § 4. Forsvarlighetskravet er en rettslig minstestandard, og setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det må regnes som svikt i tjenestene. Å tilby tjenester som ikke er forsvarlige, eller bygge vurderinger og konklusjoner på en uforsvarlig saksbehandling, vil være brudd på loven.

Forsvarlighetskravet stiller krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen, tjenestens innhold og tjenestens omfang. Hva som er forsvarlige tjenester må vurderes i forhold til faglig utvikling, endret verdioppfatning og det som vurderes som god praksis på området.

Uforsvarlige tjenester er alltid ulovlige, uavhengig av ytre rammebetingelser som stor arbeidsmengde, manglende kompetanse og tidspress.

Plikt til systematisk styring
Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Sosialtjenesteloven § 5 fastslår at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan

den oppfyller denne plikten. Plikten til å utarbeide et styringssystem er lagt til den kommunale administrative ledelsen. Den praktiske gjennomføringen av internkontrollen ligger i NAV- kontoret. Internkontrollarbeidet bør være nært knyttet til ordinær drift, og fremstå som en integrert og tilpasset del av de løpende oppgavene. God internkontroll forutsetter medvirkning fra de ansatte. Ledere på alle organisatoriske nivå i kommunen og NAV-kontoret legger til rette for, og følger opp at tjenester er i tråd med gjeldende regelverk og av god nok kvalitet.

Det innebærer at ledelsen må ha kunnskaper om kvaliteten på virksomhetens tjenester, sørge for klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet og at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver. Ledelsen må også ha oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav, håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenestene.

Kvalifiseringsprogrammet er en individuell rettighet
Lov om sosiale tjenester i NAV § 29 slår fast at det er en individuell rettighet å få delta i kvalifiseringsprogrammet hvis inngangsvilkårene er oppfylt. I Ot.prp. nr. 70 (2006-2007) redegjøres det for at KVP skal være en rettighet og at rettighetsfestingen skal bidra til at ordningen blir tilgjengelig. Kvalifiseringsprogram og tilhørende kvalifiseringsstønad er en rettighet for de som fyller vilkårene. Fyller vedkommende kravene, skal det gis tilbud om KVP. For å overholde kravet om tilgjengelighet må kommunen sikre at det gis informasjon om tjenesten.

Kommunens plikt til å informere om KVP er hjemlet i STL § 17 annet ledd og fvl. § 11. Kommunen må sørge for at informasjonen når potensielle brukergrupper. Aktuelle brukere kan finnes blant langtidsmottakere av økonomisk stønad, blant personer som mottar tjenester/ytelser fra andre deler av NAV eller annen kommunal tjeneste, eller være i gruppen som ikke mottar ytelse/tjenester fra verken statlig eller kommunal del av NAV.

Hovedmålgruppen for KVP er langtidsmottakere av økonomisk stønad. Langtidsmottakere av økonomisk stønad er kjent for kommunen og det må derfor forventes at kommunen sørger for en praksis som bidrar til oversikt over langtidsmottakere, og at det jevnlig foretas vurderinger av om økonomisk stønad er hensiktsmessig og tilstrekkelig, jf. STL §§ 17, 29, 4. I dette ligger også å undersøke om vilkårene for å søke KVP kan være oppfylt. Kommunen må sørge for at oppfølgingen av langtidsmottakere dokumenteres. Det bør finnes spor av at det er foretatt

vurdering og resultat av vurderinger bør fremkomme. Slik informasjon kan f.eks. finnes i saksmapper, referater fra arbeidsgruppemøter, individuell plan (IP) og i vedtak. Kommunens ansvar for å følge opp langtidsmottakere kan sees på som en del av det generelle oppfølgingsansvaret kommunen har for å følge opp sine brukere. Kravet til at det skal foretas forsvarlig oppfølgingsarbeid av langtidsmottakere følger av plikten til å yte rett tjeneste til rett tid av tilstrekkelig omfang, jf. STL §§ 4, 1 og 17.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Iveland kommune har ifølge SSB per 3. kvartal 2019 1326 innbyggere. Kommunens tjenester er delt i fem tjenesteområder. Hvert tjenesteområde ledes av en enhetsleder. NAV-kontoret er en del av tjenesteområde Helse og Velferd. NAV bemannes av kommunalt og statlige tilsatte med felles kommunalt tilsatt leder som rapporterer likt til stat og kommune. NAV Iveland har en grunnbemanning med 3,5 kommunale stillinger pluss 1,7 statlige stillinger. De tre kommunalt ansatte behandler søknader om økonomisk sosialhjelp, «de statlig ansatte håndterer kun nødhjelp».

Utgiftene til økonomisk sosialhjelp økte fra 2017-2018.

Av SSB tabell 12210 fremgår at det er en økning i antallet som får sosialhjelp, og flere har sosialhjelp som viktigste kilde til livsopphold. Av 43 sosialhjelpsmottakere i 2018 mottok 10 personer sosialhjelp mer enn 6 måneder i 2018. 1 2018 fikk 250 personer sosialhjelp, mot 237 i 2017. Antall sosialhjelpsmottakere 18-24 år har hatt en svak økning fra 58 til 61 i samme periode.

Fra 01.01.2020. inngår NAV Iveland i et vertskommunesamarbeid med 6 andre kommuner. NAV Midt-Agder skal bedre kvaliteten i NAV’s tjenester og skal skje «større satsning på dem som trenger NAV mest, gjennom økt spesialisering p.g.a. vertskommunesamarbeidet, bedre tilbud til dem med «spesielle behov»». (Gjengitt fra dokumentasjon i forbindelse med tilsyn KVP).

Kommunen har en deltager i kvalifiseringsprogrammet. En søknad om kvalifiseringsprogram ble avslått i 2019.

Dokumentgransking - oppsummering
Det gis informasjon om retten til kvalifiseringsprogram på kommunens hjemmeside.

Det er utarbeidet «rutiner for internkontroll- NAV» Denne ble sist revidert 05.03.19. Rutinen omfatter også kvalifiseringsprogrammet. Ifølge rutinen skal det gjennomføres kvartalsvise stikkprøvekontroller. Kvartalsvise gjennomganger er ikke gjennomført i 2019. Første kontroll i 2018 er gjennomført 23. oktober hvor tre vedtak i perioden 01.01.2018 – 31.12.2018 ble gjennomgått.

Det er utarbeidet rutiner for kvalifiseringsprogrammet. Etter rutiner som beskriver saksflyten fra søknad/ henvendelse til vedtak er fattet, pkt. 6.1., skal alle i målgruppen informeres om kvalifiseringsprogrammet. Etter pkt. 6.2. skal det gjennomføres en arbeidsevnevurdering for alle brukere i målgruppen.

Journalgransking - oppsummering
Under tilsynet gikk vi gjennom syv journaler til brukere som var registrert som langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp.

I fire av journalene vi gjennomgikk skulle brukerne i henhold til rutinebeskrivelsen vært informert om kvalifiseringsprogrammet. For to av de fire personene som skulle vært informert om Kvalifiseringsprogrammet var det gjennomført en arbeidsevnevurdering. Dette er brudd på rutinene pkt. 6.1 og 6.2.

Vi fant ingen journalnotat som viste at kvalifiseringsprogrammet er presentert for enkeltbrukere. Vi fant ingen journalnotat som viste at brukerne var blitt drøftet i saksbehandlermøter.

Oppsummering intervju
Det fremkom i intervjuene at det ikke er gjort nedtegninger av drøftinger knytte til enkeltbrukere. Det dokumenteres ikke hvem som er vurdert for kvalifiseringsprogrammet. Kvalifiseringsprogrammet presenteres ikke for bruker før bruker har vist stabilitet, f. eks. til oppmøte, over tid.

Det bekreftes at det ikke er gjennomført kvartalsvis internkontroll i 2019, og at kvartalsvis gjennomgang heller ikke har vært etterspurt av ledelsen.

Vi har merket oss at kommunens ledelse har tilrettelagt for arbeidsrettede tiltak for gjennomføring av kvalifiseringsprogram i kommunens ulike virksomheter. Kommunen har egen budsjettpost for kvalifiseringsprogrammet

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kvalifiseringsprogrammet (KVP) er et av hovedvirkemidlene kommunen har i bekjempelsen av fattigdom. KVP er en rettighet for de personer som fyller inngangsvilkårene i sosialtjenesteloven § 29.

Det er krav til forsvarlige tjenester ved NAV kontoret, STL § 4. Det fremgår av Rundskriv 35 punkt 2.4.1 at kravet om forsvarlighet forutsetter at tjenestene er tilgjengelige for alle som har et hjelpebehov.

Kommunen må sørge for at informasjonen når potensielle brukergrupper. Aktuelle brukere kan finnes blant langtidsmottakere av økonomisk stønad, blant personer som mottar tjenester/ytelser fra andre deler av NAV, eller være i gruppen som ikke mottar ytelse/tjenester fra verken statlig eller kommunal del av NAV.

Kommunen ivaretar den generelle informasjonsplikten etter rundskriv 35, punkt. 4.17.1. siste ledd.om KVP.

For å ivareta informasjonsplikten må NAV-kontoret vurdere hvilke råd og veiledningsbehov den enkelte har, og tilpasse tjenesten ut fra dette. I oppfølgingen av langtidsmottakere inngår vurderinger av om KVP kan være et egnet tilbud, og det må informeres om tilbudet. Vurderingen må ikke være for snever slik at potensielle mottakere av KVP blir ekskludert fra å søke.

Dokumentgransking, journalgransking og intervju har avdekket at det ikke i tilstrekkelig grad dokumenteres at den enkelte er vurdert konkret i forhold til KVP og at det er gitt veiledning til den enkelte om KVP.

Mangelfull dokumentasjon av gjennomgang av langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp , personer med økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde og blant personer som mottar tjenester/ytelser fra andre deler av NAV eller annen kommunal tjeneste, medfører at kommunen ikke har et system som sikrer at aktuelle kandidater identifiseres og tilbys kvalifiseringsprogram.

Det skjer ingen systematisk overvåkning og gjennomgang av internkontroll for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring.

Det er ikke gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyse for vurdering av retten til kvalifiseringsprogram. Kommunens styringssystem har ikke fanget opp disse manglene.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon:

• NAV Iveland sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring at personer som kan ha rett til KVP identifiseres og tilbys program
  
  Dette er brudd på:
  Personers individuelle rett til å få kvalifiseringsprogram dersom de fyller inngangsvilkårene i lov om sosiale tjenester i NAV § 29
  
  Dette er brudd på sosialtjenestelovens §§ 4, 5, 29, 41 og 42 og forvaltningslovens §§ 11, 17 og forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4, g og h.

Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen pålegger kommunen å ha styring og kontroll med tjenesten. Kravene til styring og kontroll innebærer blant annet at kommunen skal avklare ansvar, utarbeide nødvendige rutiner og instrukser Kommunen skal også sørge for at sårbare områder i tjenesten blir avdekket, og at feil blir fanget opp, slik at svikt kan forebygges og rettes opp.

Det foreligger skriftlige rutiner for fange opp mulige kandidater, men disse er ikke dokumentert fulgt. Kommunen må påse at rutiner og instrukser blir fulgt og at internkontrollen fungerer som planlagt.

Ved påpekte lovbrudd vil endelig rapport inneholde forventninger til virksomheten oppfølging.

Med hilsen

Kristin Hagen Aarsland
assisterende direktør

Knut Kleven
revisjonsleder

Kopi: NAV Iveland

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 16.09.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved NAV Iveland, og innledet med et kort informasjonsmøte 03.12.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 04.12.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Organisasjonskart over NAV Iveland
• Iveland kommunes organisasjonskart
• Kommunens årsmelding fra 2017 og 2018
• Relevante maler
• Rutiner, saksflyt
• Rutiner
• Delegasjon
• Andre saksbehandlingsrutiner av betydning
• Internkontroll
• Mottakere av økonomisk sosialhjelp 2018
• Deltagere i KVP 2019
• Tildeling KVP
• Avslag KVP

Det ble valgt 7 mapper etter følgende kriterier:

• Deltagere i kvalifiseringsprogram
• Mottakere av sosialhjelp i 2018

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ingen brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Bjørn Vidar Gundersen, Fylkesmannen i Agder, revisor
• seniorrådgiver, Knut Kleven , Fylkesmannen i Agder, revisjonsleder