Kristiansand - Landsomfattende tilsyn med kommunens tilsyn etter forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager 2019

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Kristiansand kommune og gjennomførte intervjuer 4., 5. og 10. april 2019, samt et intervju på Skype 22. april 2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at kommunens folkehelsearbeid blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barnas arbeidsmiljø blir ivaretatt etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen påpeker følgende:
Kommunen har ikke tilstrekkelig internkontroll for å sikre at fastsatte krav i folkehelseloven blir ivaretatt.

Kommunens særskilte dokumentasjonskrav med hensyn til delegasjon av tilsynsmyndighet og ledelsens oppfølgning av tilsynsoppgavene er ikke ivaretatt.

Kommunens ledelse har ikke fulgt opp tilsynsoppgaven slik at avvik fra oppsatt risikobasert tilsynsplan blir fulgt opp og eventuelle nødvendige ressurser/kompetanse blir satt inn for å følge opp tilsynsplanen.

Lovbrudd på følgende myndighetskrav:
Folkehelselovens § 30

Vi ber om en tilbakemelding fra innen 15.09.2019 om hvordan kommunen vil rette opp lovbruddet etter folkehelselovens § 30. Vi ønsker også en tidsplan for dette.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Det landsomfattende tilsynet med folkehelseloven i 2019 er rettet mot kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Tilsynet har som formål å bidra til at kommunen oppfyller plikten til å føre tilsyn med at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarn og elevers helse og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Barnehagers og skolers inne- og utemiljø er av stor betydning for helse, trivsel og prestasjoner blant barn og unge. Mange barnehager og skoler har for eksempel et dårlig inneklima.

Problemene har vist seg ofte å være knyttet til sviktende forvaltning, drift og vedlikehold. Varierende og mangelfull tilsynspraksis kan også medvirke til at barnehager og skoler over tid utvikler dårlig inneklima og andre miljømessige problemer etter at godkjenning ble gitt.

Kartlegginger fra statlig hold av kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler har påvist store forskjeller kommunene imellom når det gjelder omfang av tilsyn og oppfølging av tilsyn der det er blitt påvist brudd på regelverket.

Fylkesmannen har ført tilsyn med om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar ved å sørge for:

• klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
• oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager
• at risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp og at det føres regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen
• at tilsyn systematisk følges opp der det er avdekket lovbrudd

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om det er klart hvem som er delegert tilsynsmyndighet og tilhørende oppgaver og at de som skal ivareta tilsynsoppgaven (videre omtalt som tilsynsorganet) er tilstrekkelig uavhengig av virksomhetene det skal føres tilsyn med. Dette er særlig aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehager og skoler. Fylkesmannens tilsyn har også omfattet om kommunen har sørget for at tilsynsorganet har nødvendig kompetanse om miljørettet helsevern, tilsynsmetodikk og saksbehandling. Det er også undersøkt om kommunen har dokumentert hvordan de ovennevnte forholdene blir ivaretatt.

Kommunens tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at barnehager og skoler ikke drives uten godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus er blant annet nødvendig når tilsynsorganet skal prioritere hvilke barnehager og skoler det skal føres tilsyn med. Fylkesmannen har derfor undersøkt og vurdert om kommunen har sørget for å ha nødvendig oversikt over disse forholdene og at dette er dokumentert.

Kommunen tilsynsoppgaver omfatter både å følge opp risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole og å føre regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen.

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sørger for at tilsynsorganet får tilstrekkelig informasjon om risikoforhold ved miljøet i skoler og barnehager og at tilsynsaktivitetene baseres på risikovurderinger. Dette er nødvendig både i forbindelse med oppfølging av forhold med mulig helserisiko i miljøet i enkeltbarnehager og –skoler og i forbindelse med den regelmessige tilsynsvirksomheten. Fylkesmannen har også undersøkt om kommunen sørger for å følge med på at tilsynsoppgavene gjennomføres som forutsatt og at det er dokumentert hvordan tilsynsoppgavene planlegges og gjennomføres.

For at tilsyn som virkemiddel skal fungere etter sin hensikt, må tilsyn der det er påvist lovbrudd følges opp slik at tilsynet kan avsluttes. Fylkesmannen har undersøkt om kommunen sørger for at oppfølgingen av tilsyn foregår på en systematisk måte og at det er dokumentert hvordan dette arbeidet skal gjøres.

Informasjon om tilsynet
På miljørettet helsevernområdet er fylkesmannens tilsyn begrenset til tilsyn med om kommunene oppfyller sine plikter som tilsynsmyndighet. Fylkesmannen fører altså «tilsyn med kommunens tilsyn». Fylkesmannens tilsynsmyndighet omfatter derfor ikke om kommunen som eier sørger for å oppfylle kravene til miljørettet helsevern i sine barnehager og skoler.

Fylkesmannens tilsyn omfatter kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i private og offentlige barnehager, grunnskoler og videregående skoler innenfor kommunens geografiske område, og som omfattes av virkeområdet som forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler gjelder for (definert i § 2).

Fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen fører tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med tilsyn og ved dette sørger for at tilsynsvirksomheten oppfyller de aktuelle lovkravene.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Rettslig grunnlag for fylkesmannens tilsyn
Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid etter lov 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelseloven), jf. folkehelseloven § 31. Fylkesmannens lovlighetskontroll med miljørettet helsevern (MHV) gjelder folkehelseloven §§ 8 og 9 og § 30 om internkontroll. Fylkesmannens tilsyn er avgrenset til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven kapittel 10 A.

Rettslig grunnlag for kommunens tilsyn
Ifølge kapittel 3 Miljørettet helsevern i folkehelseloven, skal kommunen ha sin oppmerksomhet rettet mot hele befolkningen, uavhengig av sektor. Kommunen har virkemidler både overfor privat og offentlig virksomhet og eiendom, og har blant annet som oppgave å føre tilsyn med faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen.

Kommunens tilsynsansvar med miljørettet helsevern fremgår av folkehelseloven § 9.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. oppstiller en rekke krav til blant annet internkontroll, uteområder, inneklima, renhold, vedlikehold, smittevern, måltider mv., som er rettet mot eier/leder av virksomheten. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler overholdes, noe som er presisert i forskriftens § 25.

Tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn
I det følgende gir vi en oversikt kravene i lov og forskrift som gjelder på områdene som skal undersøkes i tilsynet.

Kommunens plikt til internkontroll
Kommunen har en plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i folkehelseloven eller i medhold av folkehelseloven overholdes, jf. folkehelseloven § 30. Det er ikke gitt en egen forskrift som utdyper kravene til internkontroll. Kommunens plikt til internkontroll med tilsynsoppgaven bygger på det alminnelige systemet for internkontroll i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 23 nr. 2.

Kommunen har en særskilt plikt til å dokumentere tilsyn med miljørettet helsevern. Folkehelseloven § 30 annet ledd bestemmer at kommunenes tilsyn etter § 9 skal dokumenteres særskilt. Det er presisert i folkehelseloven § 30 annet ledd at uavhengighet og likebehandling i tilsynet skal dokumenteres, men det forsterkede dokumentasjonskravet gjelder generelt for tilsynsoppgaven etter § 9.

Klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen må ha en klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet. Kommunen kan delegere oppgaver og myndighet innen miljørettet helsevern innad i kommunen eller til en vertskommune etter de alminnelige reglene om delegering i kommuneloven eller et interkommunalt selskap (IKS), jf. folkehelseloven § 9 første ledd annet punktum.

Krav om et uavhengig tilsyn
Kommunene må organisere seg slik at de personene eller enhetene som ivaretar tilsyn med MHV, er tilstrekkelig uavhengige av underliggende virksomhet som det skal føres tilsyn med. Kommunen må dokumentere tilsynsorganets uavhengighet, jf. folkehelseloven § 30 annet ledd.

Krav til kompetanse
Kommunens plikt til å føre tilsyn med MHV etter folkehelseloven § 9, forutsetter at kommunen har nødvendig kompetanse til å utføre tilsynsoppgaven forsvarlig, jf. også kravet til internkontroll i lovens § 30. Kommunen må dokumentere at de som har ansvar for å føre tilsyn med MHV har nødvendige forutsetninger, herunder kompetanse.

Krav om oversikt over godkjenningsstatus
Det inngår i kommunens tilsynsansvar i folkehelseloven § 9 å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler i kommunen. Å ha en oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehager og skoler er også å anse som en del av det løpende arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringene i kommunen, som kommunen skal gjøre etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsen.

Risikobasert tilsyn
Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal vært basert på risikovurderinger. Kommunen må følge opp forhold som kan tilsi at miljøet i barnehager og skoler er uforsvarlig og ut fra en risikovurdering føre regelmessig tilsyn med skoler og barnehager i kommunen. Forskrift om MHV § 4 annet ledd annet punktum presiserer at kommunen skal prioritere tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko. Kommunens risikovurderinger bør blant annet bygge på kunnskap om folkehelseutfordringer som kommunen skal ha etter § 5 i folkehelseloven.

Opplysnings- og informasjonsplikten
Kommunen må som en del av kravet til internkontroll følge med på at kommunens barnehager og skoler etterlever opplysningsplikten i forskrift om MHV i barnehager og skoler § 5 og sørge for at det interne/eksterne tilsynsorganet mottar opplysningene.

Valg av tilsynsmetode
Kommunens tilsynsmetoder ved tilsyn med MHV må gi tilstrekkelig faktagrunnlag til å kunne konkludere og må sikre forsvarlig saksbehandling. Når kommunen kan komme til å konkludere med pålegg, må utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 overholdes.

Oppfølging og avslutning av tilsyn
Når kommunen har ført tilsyn med en barnehage eller skole, uavhengig av utfall, skal tilsynet alltid avsluttes, jf. også forvaltningsloven § 11 a. Kravet til interkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen systematisk må følge opp det enkelte tilsyn og alle tilsyn som ikke er avsluttet, herunder ha oversikt over frister, rutiner for purring og ha en plan for videre oppfølging.

Krav til saksbehandlingen
Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og forvaltningsrettslige prinsipper skal følges ved komunens utøvelse av tilsyn. Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen gjennom sin organisering og styring må sikre at kravene til saksbehandlingen i forvaltningsloven overholdes.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt. Vi fremstiller her fakta for hvert av de fire undertemaene i tilsynet.

Klar fordeling av myndighet, oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse?
Kristiansand kommunes delegasjon er noe utydelig i forhold til folkehelselovens myndighetsoppgaver i henhold til kapittel 3, § 9. Folkehelselovens oppgaver er delegert til flere ulike styrer/sektorer både administrativt og politisk. Administrativt er oppgaver etter §§ 4-7 delegert (2016) fra rådmannen. Andre oppgaver etter kapittel 3 er ikke delegert. Oppgaver etter § 9 er gitt til rådmannen gjennom bystyrevedtak (2014) og har blitt videredelegert til helse- og sosialdirektør. Denne delegasjonen er ikke tatt med i delegasjonen fra 2016. Folkehelseloven er delegert til flere ulike kommunalsjefer.

Kommuneoverlege er ifølge stillingsbeskrivelse og helse- og sosialdirektørens delegasjon (2014) gitt myndighet til å føre tilsyn og godkjenne barnehager og skoler etter forskrift om miljørettet helsevern. Kommuneoverlegen er underordnet helse- og sosialdirektøren. Videre har kommuneoverlegen et faglig ansvar for virksomheten miljørettet helsevern som ligger under virksomhetsleder for bolig- og tjenestetildeling. I stillingsbeskrivelsen for rådgiverne på miljørettet helsevern fremgår det at er deres ansvarsområder blant annet innebærer tilsynsoppgavene. I praksis er det tydelig hvem som har ansvar for tilsynsoppgavene og hvem som innehar myndighetsrollen (kommuneoverlege).

Det er utarbeidet et overordnet dokument for kvalitets- og internkontroll for miljørettet helsevern som utdyper oppgavene og rutiner. Dokumentet beskriver hvem som har myndighet, hvilke oppgaver som ligger i rollen, rutinebeskrivelser for hvordan tilsyn skal foregå, tilsynsorganets uavhengighet mm. Det mangler rutinebeskrivelse for rapportering til ledelsen og hvordan ledelsens «følge med funksjon» skal ivaretas.

Kommunen sikrer uavhengighet i tilsynet ved at miljørettet helsevern ligger utenom oppvekstsektoren som er gjenstand for tilsyn, men vi har sett at tilsynsrapporter viser at oppvekstsektoren er tatt med på tilsyn som del av tilsynsteamet. I rutinebeskrivelsen «Overordnet dokument for kvalitets- og internkontrollsystem for miljørettet helsevern» fremkommer det også at befaringer gjøres med ansatt i oppvekstdirektørens stab. Det er noe uklart om de er del av tilsynsteamet eller informanter.

Tilsynsorganer har god faglig og forvaltningsmessig kompetanse. Dette fremkommer av dokumenter fra gjennomførte tilsyn og deres faglige vurderinger gjort i forbindelse med tilsyn. Det er også stilt kompetansekrav i stillingsbeskrivelsene.

Kommunens oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager.
Tilsynsorganet har oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus. Det er ikke dokumentert eksplisitt hvem som har ansvar for å oppdatere oversikten eller utarbeidelse av risikobasert tilsynsplan. Ansvaret ligger generelt til miljørettet helsevern.

Oversikten fremstår som oppdatert, men det er fare for at den ikke blir oppdatert fordi det er avhengig av manuell «følg med funksjon» som den enkelte rådgiver må sørge for å oppdatere, samt at det ikke kommer opp et automatisk varsel for når tilsyn skal gjennomføres eller følges opp.

Det er ikke dokumentert hvordan kommunens ledelse følger med på hvordan arbeidet gjennomføres som forutsatt, for eksempel gjennom rapporteringsrutiner, årshjul eller møtepunkt. Det vises til kvalitetshåndbok for helse og sosial området og ledelsens årlige gjennomgang, men det fremkommer ikke av disse at myndighetsoppgaven og tilsyn etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler er et dialogpunkt. Det fremkommer heller ikke av intervjuer at ledelsen etterspør dette.

Om risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp og om det gjennomføres regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen.
Tilsynsorganet har begrenset tilgang på informasjon om risikoforhold fra virksomhetene det skal føres tilsyn med. Det er opprettet årlig møtepunkt mellom teknisk og oppvekst og miljørettet helsevern hvor man snakker om saker og risikoforhold. I kommunens avviksmeldingssystem EQS er det ikke innlagt automatisk varsling til tilsynsorganet. Det fremkommer ikke av rutinebeskrivelser eller av intervjuer hvordan kommunen sørger for å holde seg informert om virksomhetenes tilstand, hverken kommunale, private eller fylkeskommunale. Det er opptil den enkelte virksomhetsleder i kommunen (rektor og barnehagestyrer) og eventuelt teknisk sektor og deres vurdering av når det er behov for å koble på miljørettet helsevern.

Miljørettet helsevern har foretatt en gjennomgang (tilsyn/godkjennings runde) av alle barnehager og skoler i løpet av de siste fem årene for å skaffe en oversikt. Dette brukes som bakgrunnsinformasjon for å utarbeide en risikobasert tilsynsplan.

Det er utarbeidet en tilsynsplan hvor det fremgår i notatsform at det er gjort en form for risikovurdering. Det er foretatt en overordnet risikovurdering av alle typer tilsynsobjekter i kommunen. Her blir skoler og barnehager vurdert generelt og med et behov for tilsyn ca. hvert 3.-4. år.

Tilsynsplanen er ikke offentlig tilgjengelig og er heller ikke tilgjengelig for dem det angår. Tilsynsplanen er å oppfatte som et internt arbeidsdokument for rådgiverne i miljørettet helsevern slik den fremstår i dag. Kommunens ledelse mener denne kan etterspørres ved behov.

Fylkesmannen har finner at klagemuligheten til kommunelegen om barns arbeidsmiljø etter forskrift om miljørettet helsevern er lite kjent.

Om tilsyn systematisk følges opp der det er avdekket lovbrudd.
Det er ikke utarbeidet rutiner for hvordan tilsynene skal følges opp systematisk, men det følges opp med frister for eventuelt utbedring av feil i tilsynsrapporter. Dette følges imidlertid opp manuelt av rådgiverne.

Den tidligere beskrevne tilsynsplanen inneholder opplysninger om ikke-avsluttede tilsyn. Kommunen har ikke utarbeidet rutinebeskrivelse for hvordan tilsyn skal følges opp med for eksempel beskrivelse av tidsfrister, rutinebeskrivelse når man setter inn tiltak dersom ikke avvik blir rettet, når kommunens ledelse skal involveres mm. Det foreligger en generell beskrivelse for hvordan saksbehandlingen skal foregå.

Kommunens ledelse etterspør ikke hvordan tilsynsorganets arbeid med oppfølgning av tilsyn foregår, og setter derfor heller ikke inn tiltak dersom arbeidet ikke utføres som forutsatt. Det foreligger ikke rapporteringsrutiner til ledelsen på tilsynsvirksomheten/myndighetsoppgaven annet enn kommunens generelle beskrivelse i kvalitetshåndbok for helse og sosialområdet. Ved ledelsens årlige gjennomgang er ikke miljørettet helsevern nevnt som dialogpunkt.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Etter lov om folkehelsearbeid trådte i kraft 1. januar 2012 har kommunen fått et forsterket dokumentasjonskrav av internkontrollen, jf. § 30. Dette særskilte dokumentasjonskravet gjelder spesielt for kommunens tilsynsmyndighetsrolle etter § 9 i folkehelseloven.

Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet. Det er Fylkesmannens vurdering at Kristiansand kommunes delegasjon av myndighetsrollen etter kapittel 3 i folkehelseloven er utydelig. Det nyeste delegasjonsreglementet fra 2016 ikke er i tråd med bystyrevedtaket fra 2014.

Myndighetsrollen og tilsynsoppgaven delt under to ulike ledelsesnivå. Dette gjør det uklart hvem i kommuneledelsen som skal følge opp tilsynsvirksomheten. Myndighetsrollen i kapittel 3 i folkehelseloven ved kommuneoverlegen er underlagt helse- og sosialsektorens ledelse, mens avdeling for miljørettet helsevern er underlagt virksomhetsleder for bolig- og tjenesteforvaltning. Det blir dermed uklart hvem som har ansvar for oppfølgning av miljørettet helseverns oppgaver. Det er ingen rutinebeskrivelser eller dokumentasjon på hvem i ledelsen som skal følge opp arbeidet eller hvordan dette skal gjøres slik folkehelselovens § 30 stiller krav om.

Manglende oppfølgning av ledelsens internkontroll vises også ved at ledelsen ikke følger med på hvordan tilsynsorganet planlegger, gjennomfører og har oversikt over oppgaven. Manglende gjennomførte tilsyn i henhold til risikovurdering og oppsatt plan er et eksempel på dette.

Miljørettet helsevern har over tid ikke klart å opprettholde den oppsatte tilsynsfrekvensen som er satt opp i den overordnede risikovurderingen. Tilsynsfrekvensen er nedjustert på grunn av sykdom/permisjoner og det fare for at flere skoler og barnehager ikke får tilsyn i henhold til overordnet risikovurdering.

Etter Fylkesmannen vurdering kan manglende ressurser på området ha så alvorlige konsekvenser at ledelsen burde satt inn tiltak. Kommunen har ansvar for et stort antall barns arbeidsmiljø i skoler og barnehager som da ikke blir fulgt opp.

Fylkesmannens tilsyn har avdekket at det er uklart i organisasjonen hvem som har de ulike ansvars områdene etter folkehelseloven og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og. Det fremstår noe usikkert hvem som har ansvar som eier med tilhørende oppgaver, og hva som ligger på virksomhetsleder nivå. Dette bør kommunen klargjøre.

Fylkesmannen vurderer at kommunens kompetanse på tilsyn etter folkehelselovens § 9 og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler er god. Medarbeiderne som utfører tilsyn har god forståelse for regelverket og saksbehandling. Dette er godt dokumentert gjennom blant annet stillingsbeskrivelser slik kravet til internkontroll i folkehelseloven er.

Vi vil bemerke at kommunen kan sikrer sin uhildethet i tilsynet slik folkehelseloven krever noe bedre. Det bør fremgå av dokumentasjon at oppvekstsektoren deltar på tilsyn som informanter og ikke som del av tilsynsteamet.

Kommunen må som en del av kravet til internkontroll følge med på at kommunens barnehager og skoler etterlever opplysningsplikten i forskrift om MHV i barnehager og skoler § 5 og sørge for at det interne/eksterne tilsynsorganet mottar opplysningene. Kristiansand kommune sikrer ikke dette på en god nok måte. Det er møter mellom oppvekstsektor og eiendom, men det finnes ingen slike møtepunkt mellom private og fylkeskommunale virksomheter og tilsynsorganet. Det er ikke gode nok rutiner for hvordan informasjon om avvik skal formidles til tilsynsorganet. Manglende informasjon gir en risiko for at forhold i skoler og barnehager som kan gi helseskade ikke blir oppdaget. Kommunen må opprette et system for systematisk innhenting av informasjon for å sikre dette.

Kommunen har oversikt over skoler og barnehager som er godkjenningspliktige og denne oppdateres av tilsynsorganet. Dette er et arbeidsdokument for dem som jobber med tilsynene. Det bør fremstilles en tilsynsplan og oversikt over godkjenningene slik at den blir tilgjengelig for andre i organisasjonen som dette angår, for eksempel barnehagene og skolene som er gjenstand for tilsyn, og for kommunens ledelse slik at de enkelt kan følge med på tilsynsvirksomheten.

Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen systematisk må følge opp det enkelte tilsyn og alle tilsyn som ikke er avsluttet, herunder ha oversikt over frister, rutiner for purring og ha en plan for videre oppfølging. I Kristiansand kommune blir dette i praksis tatt god hånd om ved at man holder tilsynsplanen oppdatert og at det blir satt opp frister for retting av avvik i tilsynsrapporter ved tilsyn som har avdekket avvik. Det anbefales at kommunen også lager en rutinebeskrivelse for hvordan tilsyn skal følges opp med ulike tidsfrister, og hvilke tiltak man setter i verk dersom ikke avvik blir rettet og når eventuelt kommunens ledelse skal involveres. Slik systemet er i dag er det sårbart når det kun er den enkelte saksbehandler som har tilgang og vet når ting skal følges opp.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Avdelingen som jobber med miljørettet helsevern er klar over sine oppgaver og utfører arbeidet de er pålagt. Den har god styring på sin tilsynsvirksomhet, men det er noen områder som kan forbedres. Blant annet skal tilsynsplanen gjøres tilgjengelig, informasjon rundt risikoforhold i skoler og barnehager må sikres bedre og rutinebeskrivelsen for oppfølgning av avvik etter tilsyn bør bli utbedret.

Kommuneledelsen har ikke dokumentert eller vist i praksis hvordan det følges med på tilsynsmyndighetens oppgaver. Fylkesmannen ser dette ved at oppsatt tilsynsplan ikke blir fulgt og gjennomført som planlagt, og det blir heller ikke da satt inn tiltak. Manglende oppfølgning av ledelsen gir fare for svikt og risiko for at avvik ikke blir fulgt opp. Barnas arbeidsmiljø blir da ikke fulgt opp på en forsvarlig måte på grunn av manglende internkontroll i henhold til folkehelselovens krav.

Dette er brudd på fhl § 30 som omhandler kommunens internkontroll og et særskilt dokumentasjonskrav av tilsynsmyndighetens oppgaver som ikke blir godt nok ivaretatt.

Med hilsen

Kristin Hagen Aarsland ( e.f. )
ass. avdelingsdirektør

Marie Christine Frederique Calisch
seniorrådgiver
Helse- og sosialavdelingen

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:

Statens helsetilsyn Postboks 231 Skøyen 0213 OSLO

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 18.01.2019.

Det ble gjennomført en samtale med en representant fra Komfug i forkant av tilsynet.

Tilsynsbesøket ble gjennomført i Kristiansand kommune 04.-05.04.2019 i tillegg til ekstra intervjuer 10.04. og 15.04. 2019. Tilsynet ble innledet med et kort informasjonsmøte 04.04.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 23.04.2019.

En del dokumenter var mottatt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Organisasjonskart for teknisk sektor, oppvekst og virksomhet bolig- og tjenestetildeling
• Stillingsbeskrivelse kommuneoverlege
• Stillingsbeskrivelse miljørettet helsevern
• Bystyrevedtak 20/14 Delegering av myndighet etter folkehelselovens kapittel om miljørettet helsevern datert 12.02.2014
• Delegasjon fra rådmann til Helse- og sosialdirektør – miljørettet helsevern datert 01.10.2014
• Reglement for rådmannens ansvars- myndighetsområde - Delegasjon, datert 17.06.2015
• Delegasjon av myndighet fra rådmann til direktørene, juni 2016
• Fullmakts- og delegasjonsbeskrivelse for ledere i helse- og sosialsektoren i Kristiansand kommune
• Overordnet dokument for kvalitets- og internkontrollsystem for miljørettet helsevern, datert 05.03.2019
• Dokument «Tilsynsobjekter barnehager»
• Dokument «Tilsynsobjekter skoler»
• Dokument «Risikovurdering og tilsynsfrekvens» (generelt miljørettet helsevern)
• Dokument Tilsynsplan 2019 Miljørettet helsevern med årshjul (generell mhv)
• Status godkjenning og tilsyn med barnehager
• Status godkjenning og tilsyn med skoler
• Varsel om tilsyn Læringsverkstedet barnehage
• Rapport etter tilsyn læringsverkstedet barnehage
• Godkjenning av Læringsverkstedet barnehage
• Oppskrift tilsyn med barnehage
• Oppskrift tilsyn med skoler
• Rapport etter tilsyn Sørlandets maritime videregående skole
• Tilsynsrapport Fidjemoen familiebarnehage
• Avslutning tilsynssak mot Fidjemoen barnehage
• Agenda samhandlingsmøte mellom Kristiansand Eigedom, oppvekst og miljørettet helsevern 18.01.2019
• Oppsummeringsrapport skoletilsyn 2011-2016 – Miljørettet helsevern
• Skjema for tilstandsrapport for barnehagebygg i fobindelse med tilsyn fra Miljørettet helsevern
• Skjema og brev, kartlegging tematilsyn mat og måltid SFO
• Rapport etter befaring – toalettforhold Wilds Minne skole
• Oppsummering etter møte om toalettforhold ved Wilds Minne skole
• Vurdering av planer for nye Mosby oppvektsenter
• Notat: Mosby oppvekstsenter – innspill fra miljørettet helsevern
• Mosby oppvekstsenter – vurdering av planer for midlertidig skole og barnehageanlegg
• Mosby oppvekstsenter – rapport etter befaring av midlertidig skole- og barnehageanlegg
• Justvik skole – befaringsrapport fra miljørettet helsevern på de nye skolelokalene Gjerder på Justvik skole - befaringsrapport
• Veiledning i vurdering av kantforsegling av takplater, Justvik skole
• Rapport etter befaring 25.01.2019 – Oasen skole Vågsbygd
• Badmintonhallen – Befaringsrapport fra miljørettet helsevern
• Skjema for vurdering av idrettshaller etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

4 barn ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Marie Christine F. Calisch, Fylkesmannen i Agder, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Elin Kristensen, Fylkesmannen i Agder, revisor
• seniorrådgiver, Åse Hansen, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, observatør

 

---

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk etter tilsynsrapporter

Søk