Rapport fra tilsyn med om kommunen sikrer at personer som fyller vilkårene for deltagelse i kvalifiseringsprogrammet får tilbud om program 2019

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Lillesand kommune og besøkte i den forbindelse NAV Lillesand fra 04.06.2019 til 05.06.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at personer som fyller vilkårene for deltagelse i kvalifiseringsprogrammet får tilbud om dette.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannens konklusjon:

• NAV Lillesand sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring at personer som kan ha rett til KVP identifiseres og tilbys program.

Dette er brudd på:

Personers individuelle rett til å få kvalifiseringsprogram dersom de fyller inngangsvilkårene i bestemmelsen § 29

Dette er brudd på sosialtjenestelovens §§ 4,5, 29, 41 og 42 og forvaltningslovens §§ 11,17 og Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4, g og h

Det ble avdekket ett lovbrudd ved tilsynet.

Vi ber om at eventuelle kommentarer/innsigelser til faktagrunnlaget sendes Fylkesmannen innen 15.07.2019

1.   Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Vi undersøkte om kommunen, ved NAV kontoret, sørger for at personer som fyller vilkårene for deltagelse i kvalifiseringsprogrammet får tilbud om dette.

Tilsynet har hatt fokus på

• Om kommunen sikrer tilgjengelighet til tjenesten,
• Forsvarlige identifiseringsprosesser av mulige programdeltagere
• Forsvarlig informasjon om retten til kvalifiseringsprogram
• Om kommunen sikrer forsvarlig kartlegging- vurdering- og beslutningsprosesser ved tildeling av program

Tema for tilsynet er først og fremst rettet mot om kommunen sikrer at den individuelle retten til kvalifiseringsprogram blir ivaretatt.

2.   Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Forsvarlige tjenester

Krav til forsvarlige tjenester er regulert i sosialtjenesteloven § 4. Forsvarlighetskravet er en rettslig minstestandard, og setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det må regnes som svikt i tjenestene. Å tilby tjenester som ikke er forsvarlige, eller bygge vurderinger og konklusjoner på en uforsvarlig saksbehandling, vil være brudd på loven. Forsvarlighetskravet stiller krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen, tjenestens innhold og tjenestens omfang. Hva som er forsvarlige tjenester må vurderes i forhold til faglig utvikling, endret verdioppfatning og det som vurderes som god praksis på området. Uforsvarlige tjenester er alltid ulovlige, uavhengig av ytre rammebetingelser som stor arbeidsmengde, manglende kompetanse og tidspress.

Plikt til systematisk styring

Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Sosialtjenesteloven § 5 fastslår at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Plikten til å utarbeide et styringssystem er lagt til den kommunale administrative ledelsen. Den praktiske gjennomføringen av internkontrollen ligger i NAV- kontoret. Internkontrollarbeidet bør være nært knyttet til ordinær drift, og fremstå som en integrert og tilpasset del av de løpende oppgavene. God internkontroll forutsetter medvirkning fra de ansatte og at ledere på alle organisatoriske nivå i kommunen og NAV-kontoret legger til rette for, og følger opp at tjenester er i tråd med gjeldende regelverk og av god nok kvalitet. Det innebærer at ledelsen må ha kunnskaper om kvaliteten på virksomhetens tjenester, sørge for klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet og at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver. Ledelsen må også ha oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav, håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenestene.

Kvalifiseringsprogrammet er en individuell rettighet

Lov om sosiale tjenester i NAV § 29 slår fast at det er en individuell rettighet å få delta i kvalifiseringsprogrammet hvis inngangsvilkårene er oppfylt. I Ot.prp. nr. 70 (2006-2007) redegjøres det for at KVP skal være en rettighet og at rettighetsfestingen skal bidra til at ordningen blir tilgjengelig. Kvalifiseringsprogram og tilhørende kvalifiseringsstønad er en rettighet for de som fyller vilkårene. Fyller vedkommende kravene, skal det gis tilbud om KVP før skal det informeres om og gis tilbud om program. For å overholde kravet om tilgjengelighet må kommunen sikre at det gis informasjon om tjenesten.

Kommunens plikt til å informere om KVP er hjemlet i STL § 17 annet ledd og fvl. § 11.

Kommunen må sørge for at informasjonen når potensielle brukergrupper. Aktuelle brukere kan finnes blant langtidsmottakere av økonomisk stønad, blant personer som mottar tjenester/ytelser fra andre deler av NAV eller annen kommunal tjeneste, eller være i gruppen som ikke mottar ytelse/tjenester fra verken statlig eller kommunal del av NAV.

3.   Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Lillesand kommune har ifølge hjemmesiden ca. 10340 innbyggere. Kommunens tjenester er delt i tre sektorer. Hver sektor ledes av en kommunalsjef. Rådmannens lederteam består av rådmannen, kommunalsjef helse og kultur, kommunalsjef skole og barnehage, kommunalsjef tekniske tjenester, organisasjonssjef og økonomisjef.

NAV Lillesand har 12 ansatte. Kontoret er organisert som en av 8 enheter under sektor for helse og kultur. NAV kontoret er delt i to avdelinger «Marked og ungdom» og «oppfølgingsavdelingen». Marked og ungdoms avdelingen har ansvar for vedtak og oppfølging av kvalifiseringsprogrammet.

Fylkesmannen er kjent med at NAV Lillesand har gjennomgått interne utfordringer som har hatt følger for bemanningssituasjonen , med høyt sykefravær, bortfall av viktig sosialfaglig kompetanse og midlertidige ansettelser i en periode. Dette har hatt betydning for tjenestens omfang kvalitet. Det fremkom under intervju at kommunens ledelse har hatt fokus på dette og at bemanningen på de sosiale tjenestene økes med et årsverk.

Kommunen har de senere årene hatt fokus på arbeid- og aktivitetstilbud for personer som i utgangspunktet har liten tilknytning til det ordinære arbeidsmarkedet. Det er etablert to ulike arbeidsrettede lavterskeltilbud, «Dagsen» og «Tjenesten». «Tjenesten» er kommunens lavterskeltilbud, med 15 plasser og hvor målgruppen i hovedsak er unge i alderen 18-30 år med vilkår om aktivitetsplikt. «Dagsen» er et arbeidstrenings-prosjekt som driftes av enhet psykisk helse og rus.

Av kommunens årsrapport 2018 fremgår det at 242 personer mottok sosialhjelp i 2018. Dette var en økning på 7% i antall sosialhjelpsmottakere fra 2017. Det var en økning i antall sosialhjelpsmottakere med sosialhjelp som viktigste kilde til livsopphold på over 42%. Antall sosialhjelpsmottakere med sosialhjelp i 6 måneder eller mer har økt med 35 %. Det fremgår videre i årsrapporten at stans i AAP har ført til at rundt 20 personer med oppfølging fra NAV Lillesand har gått over på økonomisk sosialhjelp som eneste inntektssikring.

Pr. 31.12.18. var det tre deltagere i kvalifiseringsprogrammet. På tilsynstidspunktet var det 1 deltager. Utviklingen i antall KVP deltakere over tid viser et markant fall i kommunen.

Det fremkom i intervjuer at det presenterte utfordringsbildet i årsrapporten 2018 og utviklingen i antall deltagere på KVP ikke hadde medført oppmerksomhet eller tiltak fra kommunens ledelse vedrørende utviklingen på området.

Kommune har ikke utarbeidet rutiner for hvordan brukere av de sosiale tjenestene skal kartlegges. Det fremkommer i intervjuer ulik forståelse av hvilke momenter som bør være med i en kartlegging.

Det er utarbeidet rutiner for NAV kontorets arbeide med langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp og for arbeidet med kvalifiseringsprogram. Her fremkommer at det skal foretas en kvartalsvis gjennomgang av langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp. Hensikten med rutinen er blant annet å få en oversikt over aktuelle kandidater til KVP. I referat fra kvartalsvis gjennomgang utført i mai 19 fremkommer at bare fire av langtidsmottakerne er gjennomgått.

Det fremkom i intervju at det har vært planlagt å ha tilsvarende gjennomganger av personer som har gått lenge på arbeidsledighetstrygd, personer som nærmer seg slutten på AAP perioden og langtidssykemeldte. Dette for å identifisere mulige kandidater som vil kunne ha rett på KVP. En slik gjennomgang var ikke gjennomført på tilsynstidspunktet.

Sosialtjenesten gjennomfører ukentlige fagmøter. Det er etablert en fast struktur i forhold til hvilke temaer som skal tas opp på fagmøtene, blant annet gjennomgang av aktuelle deltakere til KVP. I gjennomgåtte referater fra mars og mai 2019 var ingen kandidater meldt opp til drøfting for KVP deltakelse.

I intervju fremkom at flere ansatte anslo at de hadde fem til seks mulige kandidater for KVP deltakelse i den brukerporteføljen de hadde oversikt over.

Vi gjennomgikk 7 journaler til personer som var registrert som langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp under tilsynet. Ved gjennomgang av mapper, journalnotat i Arena, Modia og acos ble det ikke funnet opplysninger om at KVP hadde vært tematisert eller opplyst om i den veiledning og oppfølging som var gitt. Det var heller ikke spor av at det hadde vært vurdert om vedkommende kunne ha rett på program.

I intervjuene fremkom at det var en omforent forståelse av at aktuelle deltakere til KVP først måtte prøves ut i tiltak for på den måten vise at en hadde den nødvendige stabilitet og motivasjon før en fikk tilbud om å starte opp i KVP.

4.   Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Fylkesmannen har forståelse for at Nav kontoret har vært i gjennom en krevende periode og vi registrerer at kommune har iverksatt tiltak for å bedre bemanningssituasjonen. Imidlertid er det virksomhetens praksis på tilsynstidspunktet som vurderes.

Vi registrerer også at kommune har satset på å utvikle arbeidsrettede tiltak i egen regi hvor personer i målgruppen kan være sammenfallende med personer som har rett til KVP, og hvor deltagelse her kan være et av flere tiltak som inngår i et program for KVP deltagere.

KVP er et av hovedvirkemidlene kommunen har i bekjempelsen av fattigdom. KVP er en rettighet for de personer som fyller inngangsvilkårene i sosialtjenesteloven § 29.

Det er krav til forsvarlige tjenester ved NAV kontoret, STL § 4. Det fremgår av Rundskriv 35 punkt 2.4.1 at kravet om forsvarlighet forutsetter at tjenestene er tilgjengelige for alle som har et hjelpebehov.

Kommunen må sørge for at informasjonen når potensielle brukergrupper. Aktuelle brukere kan finnes blant langtidsmottakere av økonomisk stønad, blant personer som mottar tjenester/ytelser fra andre deler av NAV eller annen kommunal tjeneste, eller være i gruppen som ikke mottar ytelse/tjenester fra verken statlig eller kommunal del av NAV.

Mangelfull gjennomgang av langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp, manglende gjennomgang av andre aktuelle oversikter ved kontoret, medfører at kommunen ikke sikrer at informasjonsplikten om kvalifiseringsprogram overholdes, og at aktuelle kandidater identifiseres og tilbys kvalifiseringsprogram.

Det er ikke gjennomført analyse for risiko og sårbarhet for vurdering av retten til kvalifiseringsprogram. Kommunens styringssystem har ikke fanget opp disse manglene.

Inngangsvilkåret for deltagelse i programmet er at personen er mellom 18 og 67 år med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven.

Gjennom intervju er det kommer det frem at kontoret på tilsynstidspunktet har en praksis hvor personer som fyller inngangsvilkårene i § 29 i tillegg prøves ut i ulike tiltak hvor veileder på bakgrunn av dette vurderer stabilitet og motivasjon. Vi finner at dette ikke er i samsvar med de inngangsvilkår som er satt i loven.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sosialtjenesteloven §§ 4, 5, 29, jf. forvaltningsloven §§ 2 bokstav a og b og kapittel V, jf. forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4 og 5.

5.   Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon:

• NAV Lillesand sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring at personer som kan ha rett til KVP identifiseres og tilbys program.

Dette er brudd på:

Personers individuelle rett til å få kvalifiseringsprogram dersom de fyller inngangsvilkårene i lov om sosiale tjenester i NAV § 29

Dette er brudd på sosialtjenestelovens §§ 4,5, 29, 41 og 42 og forvaltningslovens §§ 11,17 og Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4, g og h

Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen pålegger kommunen å ha styring og kontroll med tjenesten. Kravene til styring og kontroll innebærer blant annet at kommunen skal avklare ansvar, utarbeide nødvendige rutiner og instrukser Kommunen skal også sørge for at sårbare områder i tjenesten blir avdekket, og at feil blir fanget opp, slik at svikt kan forebygges og rettes opp. Det foreligger skriftlige rutiner for fange opp mulige kandidater, men disse er ikke dokumentert fulgt. Kommunen må påse at rutiner og instrukser blir fulgt og at internkontrollen fungerer som planlagt.

Ved påpekte lovbrudd vil endelig rapport inneholde forventninger til virksomheten oppfølging.

Med hilsen

Anne Sofie Syvertsen
Revisjonsleder

Knut Kleven
Fylkeslege

Kopi: NAV Lillesand

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 17.04.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved NAV Lillesand, og innledet med et kort informasjonsmøte 04.06.19. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 05.06.2019.

• En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:
• Organisasjonskart over NAV Lillesand
• Kommunens organisering inn mot NAV Lillesand.
• Oversikt over ansatte i NAV Lillesand som forvalter Lov om sosiale tjenester i NAV
• Kommunens årsmelding fra 2017 og 2018
• Kopi av formular som benyttes i saksbehandlingen
• Rutine for kvalifiseringsprogrammet
• Rutine for oppfølging av langtidsmottakere av sosialhjelp
• Delegasjonsmyndighet for NAV Lillesand 2019- lov om sosiale tjenester
• Rutine for kontroll av vedtak og utbetalinger, vedlagt statistikk
• Klienter langtid, sosialhjelp 01.01.-31.12.19
• Personsøk- sosialhjelpsmottakere i 2018 med sosialhjelp som hovedinntektskilde
• KVP deltagere 2019
• KVP deltagere fra 01.01.18-31.12.18
• Referat fra ukentlige fagmøter i mars og mai 2019
• Kvartalsvis gjennomgang av langtidsmottakere økonomisk sosialhjelp gjennomført mai 2019

Det ble valgt 7 mapper etter følgende kriterier:

• Deltagere i kvalifiseringsprogram
• Sosialhjelpsmottakere 6 måneder eller mer
• Sosialhjelpsmottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde i 2018

Deltakere ved tilsynet

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Bjørn Vidar Gundersen, Fylkesmannen i Agder, revisor
• seniorrådgiver, Knut Kleven , Fylkesmannen i Agder, revisjonsleder