Rapport fra tilsyn med om Risør kommune sikrer at personer som fyller vilkårene for deltagelse i kvalifiseringsprogrammet får tilbud om program 2019

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Risør kommune og besøkte i den forbindelse NAV Risør fra 16.10.2019 til 17.10.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at personer som fyller vilkårene for deltagelse i kvalifiseringsprogrammet får tilbud om dette.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannens konklusjon:

• NAV Risør sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring at personer som kan ha rett til KVP identifiseres og tilbys program
  
  Dette er brudd på:
  Personers individuelle rett til å få kvalifiseringsprogram dersom de fyller inngangsvilkårene i bestemmelsen § 29
  Dette er brudd på sosialtjenestelovens §§ 4,5, 29, 41 og 42 og forvaltningslovens §§ 11,17 og Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4, g og h

Det ble avdekket ett lovbrudd ved tilsynet

Det ble gitt merknader til faktagrunnlaget i brev mottatt Fylkesmannen 26.11.19. Som medførte at det ble gjort endringer i tråd med kommunens merknader i endelig rapport.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Vi undersøkte om kommunen, ved NAV-kontoret, sørger for at personer som fyller vilkårene for deltagelse i kvalifiseringsprogrammet får tilbud om dette.

Tilsynet har hatt fokus på

• Om kommunen sikrer tilgjengelighet til tjenesten
• Forsvarlige identifiseringsprosesser av mulige programdeltagere
• Forsvarlig informasjon om retten til kvalifiseringsprogram
• Om kommunen sikrer forsvarlig kartlegging- vurdering- og beslutningsprosesser ved tildeling av program

Tema for tilsynet er først og fremst rettet mot om kommunen sikrer at den individuelle retten til kvalifiseringsprogram blir ivaretatt.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Forsvarlige tjenester
Krav til forsvarlige tjenester er regulert i sosialtjenesteloven § 4. Forsvarlighetskravet er en rettslig minstestandard, og setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det må regnes som svikt i tjenestene. Å tilby tjenester som ikke er forsvarlige, eller bygge vurderinger og konklusjoner på en uforsvarlig saksbehandling, vil være brudd på loven.

Forsvarlighetskravet stiller krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen, tjenestens innhold og tjenestens omfang. Hva som er forsvarlige tjenester må vurderes i forhold til faglig utvikling, endret verdioppfatning og det som vurderes som god praksis på området.

Uforsvarlige tjenester er alltid ulovlige, uavhengig av ytre rammebetingelser som stor arbeidsmengde, manglende kompetanse og tidspress.

Plikt til systematisk styring
Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Sosialtjenesteloven § 5 fastslår at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Plikten til å utarbeide et styringssystem er lagt til den kommunale administrative ledelsen. Den praktiske gjennomføringen av internkontrollen ligger i NAV- kontoret. Internkontrollarbeidet bør være nært knyttet til ordinær drift, og fremstå som en integrert og tilpasset del av de løpende oppgavene. God internkontroll forutsetter medvirkning fra de ansatte. Ledere på alle organisatoriske nivå i kommunen og NAV-kontoret legger til rette for, og følger opp at tjenester er i tråd med gjeldende regelverk og av god nok kvalitet.

Det innebærer at ledelsen må ha kunnskaper om kvaliteten på virksomhetens tjenester, sørge for klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet og at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver. Ledelsen må også ha oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav, håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenestene.

Kvalifiseringsprogrammet er en individuell rettighet
Lov om sosiale tjenester i NAV § 29 slår fast at det er en individuell rettighet å få delta i kvalifiseringsprogrammet hvis inngangsvilkårene er oppfylt. I Ot.prp. nr. 70 (2006-2007) redegjøres det for at KVP skal være en rettighet og at rettighetsfestingen skal bidra til at ordningen blir tilgjengelig. Kvalifiseringsprogram og tilhørende kvalifiseringsstønad er en rettighet for de som fyller vilkårene. Fyller vedkommende kravene, skal det gis tilbud om KVP. For å overholde kravet om tilgjengelighet må kommunen sikre at det gis informasjon om tjenesten.

Kommunens plikt til å informere om KVP er hjemlet i STL § 17 annet ledd og fvl. § 11. Kommunen må sørge for at informasjonen når potensielle brukergrupper. Aktuelle brukere kan finnes blant langtidsmottakere av økonomisk stønad, blant personer som mottar tjenester/ytelser fra andre deler av NAV eller annen kommunal tjeneste, eller være i gruppen som ikke mottar ytelse/tjenester fra verken statlig eller kommunal del av NAV.

Hovedmålgruppen for KVP er langtidsmottakere av økonomisk stønad. Langtidsmottakere av økonomisk stønad er kjent for kommunen og det må derfor forventes at kommunen sørger for en praksis som bidrar til oversikt over langtidsmottakere, og at det jevnlig foretas vurderinger av om økonomisk stønad er hensiktsmessig og tilstrekkelig, jf. STL §§ 17, 29, 4. I dette ligger også å undersøke om vilkårene for å søke KVP kan være oppfylt. Kommunen må sørge for at oppfølgingen av langtidsmottakere dokumenteres. Det bør finnes spor av at det er foretatt vurdering og resultat av vurderinger bør fremkomme. Slik informasjon kan f.eks. finnes i saksmapper, referater fra arbeidsgruppemøter, individuell plan (IP) og i vedtak. Kommunens ansvar for å følge opp langtidsmottakere kan sees på som en del av det generelle oppfølgingsansvaret kommunen har for å følge opp sine brukere. Kravet til at det skal foretas forsvarlig oppfølgingsarbeid av langtidsmottakere følger av plikten til å yte rett tjeneste til rett tid av tilstrekkelig omfang, jf. STL §§ 4, 1 og 17.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Risør kommune har ifølge SSB i 01.01.19. 6848 innbyggere, en nedgang på 34 personer fra 01.01.18. Kommunens tjenester er delt i tre tjenesteområder. Det har de senere årene vært en liten men jevn nedgang i folketallet. Hver sektor ledes av en kommunalsjef. Rådmannens lederteam består av rådmannen, kommunalsjef tjenesteområde samfunnsutvikling, kommunalsjef tjenesteområde helse og omsorg, kommunalsjef tjenesteområde oppvekst og inkludering, organisasjonssjef og økonomisjef.

NAV Risør har inklusive vikarer til sammen 18 ansatte. Kontoret er organisert som en av fem enheter under tjenesteområde samfunnsutvikling. NAV kontoret er delt i to oppfølgingsteam. Oppfølgingsteamene er delt inn i 11 faggrupper. De sosiale tjenestene i NAV er fordelt på to faggrupper. I Oppfølgingsteam 1 har faggruppe ungdom ansvar for oppfølging og vedtak etter lov om sosiale tjenester inklusive KVP for personer under 25 år. I Oppfølgingsteam 2 har faggruppe Arbeidsrettet oppfølging og vedtak etter lov om sosiale tjenester inklusive KVP ansvar for dem over 25 år. Ifølge årsberetning 2018 for Risør kommune er det 5,9 årsverk i de sosiale tjenestene på NAV kontoret.

Av SSB tabell 12210 fremgår at det er en økning i antallet som får sosialhjelp. Det er flere som får sosialhjelp mer enn 6 måneder, og flere har sosialhjelp som viktigste kilde til livsopphold. 1 2018 fikk 250 personer sosialhjelp, mot 237 i 2017. Antall sosialhjelpsmottakere 18-24 år har hatt en svak økning fra 58 til 61 i samme periode.

NAV Sosial avslutter med et samlet merforbruk på kr. 838’. Det er kostnader til økonomisk sosialhjelp som utgjør merforbruket som ble kr.1,2 mill. høyere enn budsjett. Dette reduseres noe som følge av besparelser på kvalifiseringsprogrammet. Totalt har enheten utbetalt kr. 7,19 millioner i stønad i 2018, mot kr. 6,86 millioner i 2017.

Av virksomhetsplan og årsmelding for NAV Risør fremgår at en i 2019 vil ha økt fokus på rekruttering og arbeidsretting i kvalifiseringsprogrammet.

Pr.01.08. hadde kommunen to deltagere i kvalifiseringsprogrammet.

Dokumentgransking - oppsummering
Det gis informasjon om retten til kvalifiseringsprogram på nett, i publikumsmottak og i vedtak om økonomisk sosialhjelp. Det er utarbeidet rutiner for arbeidet med KVP. I tillegg har vi mottatt en redegjørelse for saksflyt vedrørende arbeidet med KVP.

Av redegjørelsen fremgår at kontoret har ukentlige saksbehandlermøter hvor søknader etter lov om sosiale tjenester herunder søknader om KVP behandles. I tillegg gjennomføres det et eget KVP møte en gang pr. måned. På KVP møtet er det gjennomgang av kontorets portefølje av brukere som mottar økonomisk sosialhjelp og gjennomgang av nye søkere eller aktuelle kandidater til KVP. Det føres ikke referat fra møtene, men vurderinger skal ifølge redegjørelsen føres i journal på den enkelte bruker.

Det er ikke utarbeidet rutiner for hva som skal kartlegges ved henvendelser til de sosiale tjenestene

Journalgransking - oppsummering
Under tilsynet gikk vi gjennom seks journaler fra brukere som hadde fått innvilget Kvalifiseringsprogram. Vi fant ingen journalnotat som viste at deltagerne var blitt drøftet for KVP i saksbehandlermøter/KVP møter.

Vi undersøkte journalene til seks brukere som hadde hatt utbetaling av økonomisk sosialhjelp mer enn seks måneder og var registrert med sosialhjelp som viktigste inntektskilde.

I to av seks journaler viste arbeidsevnevurderingen at bruker hadde behov for spesielt tilpasset innsats uten at det er dokumentert at bruker var vurdert for kvalifiseringsprogram. Vi fant ingen journalnotat som viste at brukerne var blitt drøftet i saksbehandlermøter.

Oppsummering intervju
Oversikt over langtidsmottakere av sosialhjelp gjennomgås i møter for å se om de er kandidater til KVP. Det fremkom i intervjuene at det i liten grad journalføres at bruker har vært drøftet og hva en har bestemt etter saksbehandler/KVP møtene.

Det er hver saksbehandlers ansvar å journalføre drøftinger og konklusjoner fra møtet. Det fremkommer i intervju at kommunen ikke har noe system for å kontrollere at journalføring og gjennomføring av arbeidsevnevurdering er i samsvar med utarbeidede rutiner og lovkrav på området.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

KVP er et av hovedvirkemidlene kommunen har i bekjempelsen av fattigdom. KVP er en rettighet for de personer som fyller inngangsvilkårene i sosialtjenesteloven § 29.

Det er krav til forsvarlige tjenester ved NAV kontoret, STL § 4. Det fremgår av Rundskriv 35 punkt 2.4.1 at kravet om forsvarlighet forutsetter at tjenestene er tilgjengelige for alle som har et hjelpebehov.

Kommunen må sørge for at informasjonen når potensielle brukergrupper. Aktuelle brukere kan finnes blant langtidsmottakere av økonomisk stønad, blant personer som mottar tjenester/ytelser fra andre deler av NAV eller annen kommunal tjeneste, eller være i gruppen som ikke mottar ytelse/tjenester fra verken statlig eller kommunal del av NAV.

Kommunen ivaretar den generelle informasjonsplikten etter rundskriv 35, punkt. 4.17.1. siste ledd om KVP gjennom nettoppslag, skriftlig informasjon i publikumsmottak og i vedtak om økonomisk sosialhjelp.

For å ivareta informasjonsplikten må NAV-kontoret vurdere hvilke råd og veiledningsbehov den enkelte har, og tilpasse tjenesten ut fra dette. I oppfølgingen av langtidsmottakere inngår vurderinger av om KVP kan være et egnet tilbud, og det må informeres om tilbudet. Vurderingen må ikke være for snever slik at potensielle mottakere av KVP blir ekskludert fra å søke.

Dokumentgransking, journalgransking og intervju har avdekket at det ikke i tilstrekkelig grad dokumenteres at den enkelte er vurdert konkret i forhold til KVP og at det er gitt veiledning til den enkelte om KVP.

Mangelfull dokumentasjon av gjennomgang av langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp og personer med økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde, medfører at kommunen ikke har et system som sikrer at aktuelle kandidater identifiseres og tilbys kvalifiseringsprogram.

Det er ikke gjennomført analyse for risiko og sårbarhet for vurdering av retten til kvalifiseringsprogram. Kommunens styringssystem har ikke fanget opp disse manglene.

Det skjer ingen systematisk overvåkning og gjennomgang av internkontroll for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon:

• NAV Risør sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring at personer som kan ha rett til KVP identifiseres og tilbys program

Dette er brudd på:
Personers individuelle rett til å få kvalifiseringsprogram dersom de fyller inngangsvilkårene i lov om sosiale tjenester i NAV § 29

Dette er brudd på sosialtjenestelovens §§ 4,5, 29, 41 og 42 og forvaltningslovens §§ 11,17 og Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4, g og h

Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen pålegger kommunen å ha styring og kontroll med tjenesten. Kravene til styring og kontroll innebærer blant annet at kommunen skal avklare ansvar, utarbeide nødvendige rutiner og instrukser

Kommunen skal også sørge for at sårbare områder i tjenesten blir avdekket, og at feil blir fanget opp, slik at svikt kan forebygges og rettes opp.

Det foreligger skriftlige rutiner for fange opp mulige kandidater, men disse er ikke dokumentert fulgt. Kommunen må påse at rutiner og instrukser blir fulgt og at internkontrollen fungerer som planlagt.

Ved påpekte lovbrudd vil endelig rapport inneholde forventninger til virksomheten oppfølging.

Med hilsen

Kristin Hagen Aarsland&nbsp
ass. avd.dir.

Knut Kleven
revisjonsleder

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

 I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 26.06.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved NAV Risør, og innledet med et kort informasjonsmøte 16.10.19. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 17.10.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Organisasjonskart over NAV Risør
• Kommunens organisering inn mot NAV Risør.
• Oversikt over ansatte i NAV Risør som forvalter Lov om sosiale tjenester i NAV
• Kommunens årsmelding fra 2017 og 2018
• Kopi av formular som benyttes i saksbehandlingen
• Rutiner som beskriver saksflyten
• Rutiner /bestemmelser knytte til KVP
• Delegasjon på området
• Andre saksbehandlingsrutiner - saksliste fagmøte på tvers
• plakat
• Kompetanseoversikt NAV Risør
• VPL NAV Risør 2019
• Kompetanseplan
• Maler kvalifiseringsprogrammet
• Deltagere KVP 2018
• Deltagere pr. 01.09.19
• Oversikt over alle brukere som mottok sosialhjelp i 6 mnd eller mer i perioden 01.08.18.- 01.08.19
• Oversikt over alle brukere med økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde i perioden 01.08.18- 01.08.19.

Det ble valgt 13 mapper etter følgende kriterier:

• Deltagere i kvalifiseringsprogram
• Sosialhjelpsmottakere 6 måneder eller mer
• Sosialhjelpsmottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde i 2018

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Ingen brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Bjørn Vidar Gundersen, Fylkesmannen i Agder, revisor
• seniorrådgiver, Knut Kleven , Fylkesmannen i Agder, revisjonsleder