Rapport fra tilsyn med om Arendal kommune sikrer at personer som fyller vilkårene for deltagelse i kvalifiseringsprogrammet får tilbud om program 2020

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Arendal kommune og besøkte i den forbindelse NAV Arendal fra 05.02.20.2019 til 06.02.20. Vi undersøkte om kommunen sørger for at personer som fyller vilkårene for deltagelse i kvalifiseringsprogrammet får tilbud om dette.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannens konklusjon:

I dette tilsynet ble det funnet lovbrudd.

NAV Arendal sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring at personer som kan ha rett til KVP identifiseres og tilbys program.

Dette er brudd på:

Personers individuelle rett til å få kvalifiseringsprogram dersom de fyller inngangsvilkårene i bestemmelsen § 29.

Dette er brudd på sosialtjenestelovens §§ 4,5, 29, 41 og 42 og forvaltningslovens §§ 11, 17 og forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4, g og h.

Vi ber om at eventuelle kommentarer til faktagrunnlaget sendes Fylkesmannen innen 09.03.20. 

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Vi undersøkte om kommunen, ved NAV kontoret, sørger for at personer som fyller vilkårene for deltagelse i kvalifiseringsprogrammet identifiseres og får tilbud om dette.

Tilsynet har hatt fokus på

• Om kommunen sikrer tilgjengelighet til tjenesten.
• Forsvarlige identifiseringsprosesser av mulige programdeltakere.
• Forsvarlig informasjon om retten til kvalifiseringsprogram.
• Om kommunen sikrer forsvarlig kartlegging- vurdering- og beslutningsprosesser ved tildeling av program.

Tema for tilsynet er først og fremst rettet mot om kommunen sikrer at den individuelle retten til kvalifiseringsprogram blir ivaretatt.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Forsvarlige tjenester

Krav til forsvarlige tjenester er regulert i sosialtjenesteloven § 4. Forsvarlighetskravet er en rettslig minstestandard, og setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det må regnes som svikt i tjenestene. Å tilby tjenester som ikke er forsvarlige, eller bygge vurderinger og konklusjoner på en uforsvarlig saksbehandling, vil være brudd på loven.

Forsvarlighetskravet stiller krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen, tjenestens innhold og tjenestens omfang. Hva som er forsvarlige tjenester må vurderes i forhold til faglig utvikling, endret verdioppfatning og det som vurderes som god praksis på området.

Plikt til systematisk styring

Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Sosialtjenesteloven § 5 fastslår at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Plikten til å utarbeide et styringssystem er lagt til den kommunale administrative ledelsen.

Den praktiske gjennomføringen av internkontrollen ligger i NAV-kontoret. Internkontrollarbeidet bør være nært knyttet til ordinær drift, og fremstå som en integrert og tilpasset del av de løpende oppgavene. God internkontroll forutsetter medvirkning fra de ansatte og at ledere på alle organisatoriske nivå i kommunen og NAV-kontoret legger til rette for, og følger opp at tjenester er i tråd med gjeldende regelverk og av god nok kvalitet. Det innebærer at ledelsen må ha kunnskaper om kvaliteten på virksomhetens tjenester, sørge for klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet og at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver. Ledelsen må også ha oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav, håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenestene.

Kvalifiseringsprogrammet er en individuell rettighet

Lov om sosiale tjenester i NAV § 29 slår fast at det er en individuell rettighet å få delta i kvalifiseringsprogrammet hvis inngangsvilkårene er oppfylt. Kvalifiseringsprogram og tilhørende kvalifiseringsstønad er en rettighet for de som fyller vilkårene. For å overholde kravet om tilgjengelighet må kommunen sikre at det gis informasjon om tjenesten.

Kommunens plikt til å informere om KVP er hjemlet i STL § 17 annet ledd og fvl. § 11.Kommunen må sørge for at informasjonen når potensielle brukergrupper. Aktuelle brukere kan finnes blant langtidsmottakere av økonomisk stønad, blant personer som mottar tjenester/ytelser fra andre deler av NAV eller annen kommunal tjeneste, eller være i gruppen som ikke mottar ytelse/tjenester fra verken statlig eller kommunal del av NAV.

Hovedmålgruppen for KVP er langtidsmottakere av økonomisk stønad. Langtidsmottakere av økonomisk stønad er kjent for kommunen og det må derfor forventes at kommunen sørger for en praksis som bidrar til oversikt over langtidsmottakere, og at det jevnlig foretas vurderinger av om økonomisk stønad er hensiktsmessig og tilstrekkelig, jf. STL §§ 17, 29, 4. I dette ligger også å undersøke om vilkårene for å søke KVP kan være oppfylt.

Kommunen må sørge for at oppfølgingen av langtidsmottakere dokumenteres. Det bør finnes spor av at det er gitt informasjon og veiledning om KVP, og at det er foretatt vurderinger.

Resultatet av disse vurderingene bør fremkomme. Slik informasjon kan f.eks. finnes i saksmapper, referater fra arbeidsgruppemøter, individuell plan (IP) og i vedtak. Kommunens ansvar for å følge opp langtidsmottakere kan sees på som en del av det generelle

oppfølgingsansvaret kommunen har for å følge opp sine brukere. Kravet til at det skal foretas forsvarlig oppfølgingsarbeid av langtidsmottakere følger av plikten til å yte rett tjeneste til rett tid av tilstrekkelig omfang, jf. STL §§ 1,4 og 17. I oppfølgingen av langtidsmottakere inngår vurderinger av om KVP kan være et egnet tilbud, og det må informeres om tilbudet.

Vurderingen må ikke være for snever slik at potensielle mottakere av KVP blir ekskludert fra å søke.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Arendal kommune hadde tredje kvartal 2019 ifølge SSB 44 904 innbyggere. Kommunens tjenester er delt inn i 5 enheter med 5 kommunalsjefer. NAV Arendal er en av 8 enheter administrativt underlagt helse- og levekårsenheten, under kommunalsjef Torill Skaar.

Nav kontoret er organisert i 6 avdelinger som er delt opp i en rekke team. Det er også etablert «kompetansefora» fordelt på lederne ved NAV Arendal. For hvert team er det utarbeidet «Teamdokument», som er utviklet for å drifte teamet, sikre felles forståelse for oppgavene. Av årsmeldingen for 2018 fremgår at det ved NAV Arendal var 60,2 kommunale årsverk.

Av tilsendt oversikt over alle brukere som mottok økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde i 6 mnd. eller mer i perioden 01.03.-31.12.19, var mere enn 100 personer vurdert til å ha nedsatt arbeidsevne og spesielt tilpasset innsatsbehov.

Pr.30.11.19 var det ifølge registerdata fra arbeids og velferdsdirektoratet 52 deltagere i kvalifiseringsprogrammet. Samme periode 2018 var deltagerantallet 28.

Oppsummering brukerintervju og journaler

Følgende kriterier ble lagt til grunn ved utvelgelse av personer for intervju og journalgransking:

• Registrert med økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde
• Registrert med utbetaling av økonomisk sosialhjelp i 6 mnd. Eller mere siste 12 måneder
• Registrert med spesielt tilpasset innsatsbehov (S3)

18 personer i målgruppen ble skriftlig spurt om de ville la seg intervjue i forbindelse med tilsynet. Det ble gjennomført 8 brukerintervjuer.

4 av 8 personer opplyste at de ikke kjente til eller hadde fått informasjon om kvalifiseringsprogrammet. Tre av disse fire ga uttrykk for at de ville ønsket å få slik informasjon og vurderte at de ville hatt kapasitet, og ville ønsket å følge opp de muligheter og aktiviteter det legges opp til i et kvalifiseringsprogram.

Av de fire som kjente til programmet hadde to fått informasjon av familie eller nettverk, og to hadde fått informasjon fra NAV veileder.

En person opplyser at han hadde prøvd å søke kvalifiseringsprogram etter at han hadde fått informasjon om dette fra et familiemedlem. Vedkommende opplyser i intervjuet at han fikk muntlig tilbakemelding fra veileder om at han ikke kunne søke på dette uten at dette var ytterligere begrunnet. En person opplyser at kvalifiseringsprogram ble drøftet i oppfølgingssamtale for et år siden, uten at det har skjedd noe siden.

En person hadde på intervjutidspunktet fått veiledning om og søkt om kvalifiseringsprogram for to måneder siden, men hadde ikke fått vedtak på søknaden enda.

En person hadde på intervjutidspunktet store helsemessige utfordringer og var derfor uaktuell for program.

Vi gjennomførte gransking av 14 journaler under tilsynet, herunder journalene til de som hadde gjennomført brukerintervju. I 8 av 14 journaler skulle bruker vært gitt info om KVP. I en av de 14 journalene var servicebehov nylig endret fra S2 til S3 selv om andre opplysninger i journalen viste at dette skulle vært gjort for over et år siden.

Det fremgår ikke av journaler at det gjennomføres gjennomgang og vurdering av om personer er i målgruppen for KVP

Oppsummering intervjuer

Det ble gjennomført åtte intervjuer hvor det fremgår at:
Det ikke gis systematisk informasjon om kvalifiseringsprogram.
I den grad det gis informasjon journalføres dette ikke.

Kontoret gjennomfører ikke systematisk gjennomgang av personer i målgruppen. Terskelen for å vurdere kandidater til KVP er for høy. Vurdering av aktuelle kandidaters evne til å delta i fulltids arbeidsrettede tiltak vektlegges i for stor grad ved vurdering av retten til program.

Ansatte opplyser at de ikke har fått nok opplæring om KVP, noe som kan medføre at det ikke gis tilstrekkelig informasjon til brukerne. Høy turnover/sykefravær og omorganisering har medført økt behov for opplæring. Ansatte med nøkkelroller i kontorets arbeide med KVP har ikke fått nok opplæring.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

KVP er et av hovedvirkemidlene kommunen har i bekjempelsen av fattigdom. KVP er en rettighet for de personer som fyller inngangsvilkårene i sosialtjenesteloven § 29. Det er krav til forsvarlige tjenester ved NAV kontoret, STL § 4. Det fremgår av Rundskriv 35 punkt 2.4.1 at kravet om forsvarlighet forutsetter at tjenestene er tilgjengelige for alle som har et hjelpebehov.

Det er ingen informasjon om kvalifiseringsprogrammet på kommunens hjemmeside, men det vises til NAV’s sider. Det er dokumentert at det gis generell informasjon om kvalifiserings- programmet i vedtak om økonomisk sosialhjelp. Brukerintervjuer viser at denne type informasjon i et vedtak som er på flere sider ikke blir oppfattet av målgruppen.

Mangelfull gjennomgang av langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp med sosialhjelp som hovedinntektskilde medfører at kommunen ikke sikrer at informasjonsplikten om kvalifiseringsprogram overholdes og at aktuelle kandidater identifiseres og tilbys kvalifiseringsprogram.

Inngangsvilkåret for deltagelse i programmet er at personen er mellom 18 og 67 år med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven.

Gjennom brukerintervju, journalgjennomgang og intervju av ansatte er det kommer det frem at kontoret på tilsynstidspunktet har en praksis hvor det ikke sikres at det gis tilstrekkelig informasjon om retten til kvalifiseringsprogram til personer i målgruppen.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sosialtjenesteloven §§ 4, 5, 29, jf. forvaltningsloven §§ 2 bokstav a og b og kapittel V, jf. forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4 og 5.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

• Kommunen sikrer ikke nødvendig informasjon om retten til program til personer i målgruppen
• Kommunens sikrer ikke at aktuelle kandidater identifiseres og tilbys kvalifiseringsprogram

Dette er brudd på:

Personers individuelle rett til å få kvalifiseringsprogram dersom de fyller inngangsvilkårene i lov om sosiale tjenester i NAV § 29

Dette er brudd på sosialtjenestelovens §§ 4,5, 29, 41 og 42 og forvaltningslovens §§ 11,17 og Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4, g og h

Med hilsen

Anne Sofie Syvertsen
Avdelingsdirektør

Knut Kleven
Revisjonsleder

 

Kopi: NAV Arendal

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 29.11.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved NAV Arendal, og innledet med et kort informasjonsmøte 05.02.2020. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 06.02.2020.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Oversikt over alle brukere som mottok økonomisk sosialhjelp i 6 måneder eller mer i perioden 01.03.19- 31.12.19.
• Oversikt over alle brukere som mottok økonomisk sosialhjelp i perioden 03.19.- 31.12.19 og var registrert med økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde.
• Organisasjonskart over NAV.
• Kommunens organisering inn mot NAV.
• Oversikt over ansatte i NAV Arendal som forvalter Lov om sosiale tjenester i NAV.
• Kommunens årsmelding fra 2017 og 2018.
• Kopi av formular som benyttes i saksbehandlingen.
• Rutine som beskriver saksflyten.
• Rutiner/bestemmelser knyttet til kvalifiseringsprogrammet og annet oppfølgingsarbeid av langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp.
• Delegasjon på området
• Andre saksbehandlingsrutiner av betydning for saksbehandlingen, utredning og oppfølging av deltagere i KVP.
• Planer, strategier med oversikt over internkontrollen på lovområdet.
• Oversikt over deltagere i KVP 31.12.19.
• Oversikt over deltagere i KVP 31.12.18.
• De 10 siste vedtak om tildeling av kvalifiseringsprogram med underlagsmateriale
• De 5 siste vedtak om avslag på tildeling av kvalifiseringsprogram
• Referat internkontroll KVP datert 05.03.19.

Det ble valgt 13 mapper etter følgende kriterier:

• Deltagere i kvalifiseringsprogram.
• Sosialhjelpsmottakere 6 måneder eller mer.
• Sosialhjelpsmottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde i 2018

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

8 brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Bjørn Vidar Gundersen, Fylkesmannen i Agder, revisor
• seniorrådgiver, Knut Kleven , Fylkesmannen i Agder, revisjonsleder
• Fagrevisor Tommy Børufsen
• Seniorrådgiver, Heidi Danielsen Liane, Fylkesmannen i Agder, observatør