Rapport fra tilsyn med om kommunen sikrer at personer som fyller vilkårene for deltagelse i kvalifiseringsprogrammet får tilbud om program 2020

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Birkenes kommune og besøkte i den forbindelse NAV Birkenes fra 19.02.2020 til 20.02.2020 og 12.03.2020.

Tilsynet ble avbrutt 20.02.20. fordi tilsynet ble kjent med at det også ble gitt sosialhjelp til flykninger fra ressurssenteret i kommunen. Systemrevisjonen kunne derfor ikke sluttføres uten uten at vi også hadde undersøkt om det var flytninger som mottok sosialhjelp som kunne ha rett til å få tilbud om kvalifiseringsprogram.

Tilsynet ble gjenopptatt 12.03.20. etter at Fylkesmannen hadde mottatt opplysninger om flyktninger som hadde mottatt økonomisk sosialhjelp fra flyktningetjenesten i perioden 01.03.19-31.12.19. Det ble gjennomført dokumentgransking og intervjuer.

Vi undersøkte om kommunen sørger for at personer som fyller vilkårene for deltagelse i kvalifiseringsprogrammet (KVP) får tilbud om dette.

Oppsummerende møte ble pga. koronasituasjonen gjennomført med to representanter fra kommune og revisjonstemaet.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannens konklusjon:

I dette tilsynet ble det ikke funnet lovbrudd. Tilsynet er derfor avsluttet.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Vi undersøkte om kommunen, ved NAV kontoret og flyktningtjenesten, sørger for at personer som fyller vilkårene for deltagelse i kvalifiseringsprogrammet får tilbud om dette.

Tilsynet har hatt fokus på

• Om kommunen sikrer tilgjengelighet til tjenesten
• Forsvarlige identifiseringsprosesser av mulige programdeltagere
• Forsvarlig informasjon om retten til kvalifiseringsprogram
• Om kommunen sikrer forsvarlig kartlegging- vurdering- og beslutningsprosesser ved tildeling av program.

Tema for tilsynet er først og fremst rettet mot om kommunen sikrer at den individuelle retten til kvalifiseringsprogram blir ivaretatt.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Forsvarlige tjenester

Krav til forsvarlige tjenester er regulert i sosialtjenesteloven § 4. Forsvarlighetskravet er en rettslig minstestandard, og setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det må regnes som svikt i tjenestene. Å tilby tjenester som ikke er forsvarlige, eller bygge vurderinger og konklusjoner på en uforsvarlig saksbehandling, vil være brudd på loven.

Forsvarlighetskravet stiller krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen, tjenestens innhold og tjenestens omfang. Hva som er forsvarlige tjenester må vurderes i forhold til faglig utvikling, endret verdioppfatning og det som vurderes som god praksis på området.

Plikt til systematisk styring

Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Sosialtjenesteloven § 5 fastslår at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Plikten til å utarbeide et styringssystem er lagt til den kommunale administrative ledelsen. Den praktiske gjennomføringen av internkontrollen ligger i NAV- kontoret.

Internkontrollarbeidet bør være nært knyttet til ordinær drift, og fremstå som en integrert og tilpasset del av de løpende oppgavene. God internkontroll forutsetter medvirkning fra de ansatte og at ledere på alle organisatoriske nivå i kommunen og NAV-kontoret legger til rette for, og følger opp at tjenester er i tråd med gjeldende regelverk og av god nok kvalitet. Det innebærer at ledelsen må ha kunnskaper om kvaliteten på virksomhetens tjenester, sørge for klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet og at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver. Ledelsen må også ha oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav, håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenestene.

Kvalifiseringsprogrammet er en individuell rettighet

Lov om sosiale tjenester i NAV § 29 slår fast at det er en individuell rettighet å få delta i kvalifiseringsprogrammet hvis inngangsvilkårene er oppfylt. Fyller vedkommende kravene, skal det gis tilbud om KVP. For å overholde kravet om tilgjengelighet må kommunen sikre at det gis informasjon om tjenesten.

Kommunens plikt til å informere om KVP er hjemlet i STL § 17 annet ledd og fvl. § 11.

Kommunen må sørge for at informasjonen når potensielle brukergrupper. Aktuelle brukere kan finnes blant langtidsmottakere av økonomisk stønad, blant personer som mottar tjenester/ytelser fra andre deler av NAV eller annen kommunal tjeneste, eller være i gruppen som ikke mottar ytelse/tjenester fra verken statlig eller kommunal del av NAV. Hovedmålgruppen for KVP er langtidsmottakere av økonomisk stønad. Langtidsmottakere av økonomisk stønad er kjent for kommunen og det må derfor forventes at kommunen sørger for en praksis som bidrar til oversikt over langtidsmottakere, og at det jevnlig foretas vurderinger av om økonomisk stønad er hensiktsmessig og tilstrekkelig, jf. STL §§ 17, 29, 4. I dette ligger også å undersøke om vilkårene for å søke KVP kan være oppfylt. Kommunen må sørge for at oppfølgingen av langtidsmottakere dokumenteres. Det bør finnes spor av at det er foretatt vurdering og resultat av vurderinger bør fremkomme. Slik informasjon kan f.eks. finnes i saksmapper, referater fra arbeidsgruppemøter, individuell plan (IP) og i vedtak. Kommunens ansvar for å følge opp langtidsmottakere kan sees på som en del av det generelle oppfølgingsansvaret kommunen har for å følge opp sine brukere. Kravet til at det skal foretas forsvarlig oppfølgingsarbeid av langtidsmottakere følger av plikten til å yte rett tjeneste til rett tid av tilstrekkelig omfang, jf. STL §§ 4, 1 og 17.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Birkenes kommune hadde fjerde kvartal 2019 ifølge SSB 5226 innbyggere. Kommunens tjenester er delt i 5 tjenesteområder med kommunalsjefer. NAV Birkenes er en av 8 enhetsledere organisert under tjenesteområde helse og velferd. NAV Birkenes har 9,3 årsverk fordelt på 10 personer.

Dokumentgransking oppsummering

Av SSB -tabell 12210 fremgår at det i 2018 var 46 sosialhjelpsmottakere i Birkenes. 11 personer hadde sosialhjelp som viktigste kilde til livsopphold, og 6 personer mottok sosialhjelp i 6 måneder eller mer. Pr. 31.12.19. hadde kommunen tre deltakere i kvalifiseringsprogrammet. På samme rapporteringstidspunkt i 2018 hadde de ingen i program. Av årsmelding for 2018, (årsmelding for 2019 er ikke ferdig produsert), fremgår at kommunen hadde et mindreforbruk på kvalifiseringsprogrammet på kr. 260 000,-.

Det er utarbeidet egen rutinebeskrivelse for arbeidet med kvalifiseringsprogram. Av rutinen fremgår at lister over brukere som kan være i målgruppen skal gjennomgås, langtidsmottakere av sosialhjelp rapporteres om på månedlige sosialmøter, og det skal gis informasjon om KVP på første møte med bruker .

Alle ansatte er informert om KVP i møte tredje april 2019.

Det gis informasjon om retten til kvalifiseringsprogram på nett.

Fylkesmannen fikk under tilsynet 12.03.2020. presentert «referat fra samarbeidsmøte mellom flyktningetjenesten og NAV» datert 11.03.16., hvor det ble besluttet å lage en rutine for overføring mellom flyktninger og NAV . Det ble presisert viktigheten av at etatene snakket sammen i god tid før introduksjonsprogrammet var ferdig. Av rutine datert 08.03.2016. fremgår : «Ved søknad om økonomisk sosialhjelp….Dersom en flyktning søker om økonomisk sosialhjelp i femårsperiodene skal de henvises til flyktningetjenesten som er ansvarlig for å vurdere om vedkommende har rett på hjelp, og eventuelt fatte vedtak».

Journalgransking oppsummering

Det er ikke gitt avslag på noen søknader om KVP i 2018 eller 2019.

Vi gjennomgikk 8 journaler til personer som var registrert som langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp under tilsynet. Det var gjort vurdering av kvalifiseringsprogram, men i syv av sakene var KVP ikke aktuelt. Fire personer av de syv fikk arbeidsavklaringspenger, en person var i lærlingeløp, mens to var utenfor målgruppa. En person var i målgruppen for KVP. Personen hadde fått informasjon og var i gang med å søke kvalifiseringsprogram.

Journalgransking flyktningtjenesten oppsummering

Det ble på bakgrunn av brev av 02.03.2020 fra flyktningetjenesten gjennomført dokument- gransking i 6 journaler. Ingen ble identifisert som kandidater til kvalifiseringsprogram.

Oppsummering brukerintervjuer

Det ble gjennomført tre brukerintervjuer. To av brukerne var utenfor målgruppa, en hadde arbeidsavklaringspenger og fått informasjon om KVP og søkt KVP.

Oppsummering intervjuer ansatte NAV

Alle veiledere har gjennomført opplæring og kjenner til hva som kjennetegner en potensiell deltager og skal kunne informere om programmet. Det er informert om KVP til enhet for rus og psykisk helse, men ikke avklart om slik informasjon er gitt flyktningtjenesten.

Det er utarbeidet rutiner for NAV kontorets arbeide med kvalifiseringsprogram. Rutinene tar for seg hele saksbehandlingen og oppfølgingen av deltagere i program. Rutinene sier også hvordan kontoret skal jobbe for å identifisere mulige kandidater til KVP.

Det gjennomføres månedlige gjennomganger av aktuelle kandidater for kvalifiseringsprogrammet. Antall deltagere i kvalifiseringsprogrammet har ikke vært begrenset av økonomiske eller personellmessige rammer, men det har vært et mindreforbruk i budsjettet i 2018.8. (Siste tilgjengelige årsmelding)

Oppsummering intervjuer ansatte flyktningetjenesten

Det er regelmessige møter med NAV, og det er en fast kontaktperson på NAV. Alle flyktninger som nærmer seg tre års perioden for introduksjonsprogram vil få et fellesmøte med NAV og flyktningtjenesten. Enhetsleder opplyser at han har jevnlige møter med flyktningtjenesten, og at det nå er besluttet å etablere faste møtepunkter med NAV-leder.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

KVP er et av hovedvirkemidlene kommunen har i bekjempelsen av fattigdom. KVP er en rettighet for de personer som fyller inngangsvilkårene i sosialtjenesteloven § 29.

Det er krav til forsvarlige tjenester ved NAV kontoret, STL § 4. Det fremgår av Rundskriv 35 punkt 2.4.1 at kravet om forsvarlighet forutsetter at tjenestene er tilgjengelige for alle som har et hjelpebehov.

Nav Birkenes sikrer tilgjengelighet til kvalifiseringsprogrammet og gir forsvarlig informasjon om retten til kvalifiseringsprogram. Kommunen informerer om sine tjenester og foretar en helhetlig og forsvarlig identifisering og kartlegging av om personer i målgruppen for kvalifiseringsprogrammet.

Flyktningtjenesten har i praksis etablert et sosialkontor utenfor NAV, som er i strid med NAV loven § 13, jf. sosialtjenesteloven § 3. Likevel sikres flyktninger tilgjengelighet til kvalifiseringsprogrammet fordi det gjennomføres samarbeidsmøter mellom flyktningtjenesten og NAV før utløpet av introduksjonsperioden for å se hvilke tiltak som kan iverksettes, herunder om kvalifiseringsprogrammet kan være et tiltak.

Oppgaver og ansvar for kvalifiseringsprogrammet i Nav Birkenes er tydelig beskrevet . Kontoret har innarbeidede rutiner for å kontrollere at brukere identifiseres og følges opp. Leder har oversikt over saker og arbeidet som utføres. Nav Birkenes sikrer gjennom sin styring at KVP ivaretas som en individuell rettighet etter lov om sosiale tjenester i NAV .

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet. Tilsynet er derfor avsluttet.

Med hilsen

Anne Sofie Syvertsen
Fylkeslege / Avdelingsdirektør

Knut Kleven
Revisjonsleder

Kopi: NAV Birkenes

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 26.06.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved NAV Birkenes, og innledet med et kort informasjonsmøte 06.11.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 07.11.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Organisasjonskart over NAV Birkenes
• Birkenes kommune, personal, rollebeskrivelse enhetsleder
• Oversikt over ansatte i NAV Birkenes som forvalter Lov om sosiale tjenester i NAV
• Utdrag kommunens årsmelding 2018
• Kopi av formular som benyttes i saksbehandlingen
• Mål for de kommunale tjenestene i NAV Birkenes
• Delegasjon i NAV Birkenes gjeldene fra 07.01.19
• Delegasjon til NAV leder i Birkenes
• Delegasjon til veiledere
• Dokumenter for deltagere i program
• Beskrivelse av innholdet i kvalifiseringsprogrammet 07.01.20
• Kvalifiseringsprogrammet -gjennomgang alle ansatte april 2019
• Mal for kvalitetsgjennomgang
• 9 siste vedtak om tildeling av kvalifiseringsprogram med underlagsmateriale. Ingen avslag.
• KVP deltagere 01.08.19
• KVP deltagere 2018
• Samarbeidsavtale NAV Aust-Agder og NAV Birkenes om introduksjonsordningen
• Referat fra samarbeidsmøte mellom flyktningetjenesten og NAV, 11.03.16, mottatt i møte 12.03.
• «Viktige ting å være oppmerksom på dersom flyktninger søker økonomisk sosialhjelp og litt generell informasjon», 08.03.16, mottatt i møte 03.

Det ble valgt 18 mapper etter følgende kriterier:

• Deltagere i kvalifiseringsprogram
• Sosialhjelpsmottakere 6 måneder eller mer
• Sosialhjelpsmottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde i 2018

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Tre brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Seniorrådgiver, Bjørn Vidar Gundersen, Fylkesmannen i Agder, revisor
• Seniorrådgiver, Knut Kleven , Fylkesmannen i Agder, revisjonsleder
• Tommy Børulfsen, fagrevisor