Barnevern Sør. Rusmiddeltesting av omsorgspersoner med barneverntjenesten som rekvirent

Statsforvalteren i Agder har i 2021 gjennomført tilsyn med flere legekontor og barneverntjenester i Agder som dreier seg om rusmiddeltesting i regi av barneverntjenesten.

Tilsynene er et samarbeid mellom helse- og sosialavdelingen og utdanning- og barnevernsavdelingen hos Statsforvalteren i Agder. De er en del av årets planlagte tilsyn initiert av Statsforvalteren.

Barnevern Sør er en av barneverntjenestene i Agder som vi har ført tilsyn med. Det legekontoret vi har ført tilsyn med i Barnevern Sør sin region er Halse legesenter.

Vi har undersøkt om barneverntjenesten sikrer at rusmiddeltesting blir utført på en forsvarlig og omsorgsfull måte. Vi har hatt særlig fokus på samhandlingen mellom barneverntjenesten og fastlegene som ofte er prøvetakere med barneverntjenesten som rekvirent. Videre har vi undersøkt om barneverntjenesten sikrer god styring oppimot tilsynstemaet.

Statsforvalterens konklusjon

Det er i tråd med god praksis at Barnevern Sør fatter vedtak om rusmiddeltesting og at tjenesten ikke selv gjennomfører rusmiddeltesting.

Tilsynet har imidlertid avdekket mangler ved etablering og oppfølging av rusmiddeltesting som samlet sett representerer brudd på barnevernlovens krav til forsvarlighet og samhandling.

Barnevern Sør har ikke en god nok ledelse og styring av rusmiddeltesting som sikrer at etablering og oppfølging av rusmiddeltesting skjer på en forsvarlig måte.

Tilsynet påpeker mulighet for forbedring når det gjelder ressursbruk.

Bakgrunn

Tilsynets tema

Statsforvalteren i Agder har gjennom klagesaker og henvendelser fra privatpersoner fått kjennskap til at gjennomføring og oppfølging av rusmiddeltesting av barn/unge og omsorgspersoner i våre kommuner ikke har vært i tråd med god praksis. Tilsynslaget har også egne erfaringer med dette som tidligere fastlege og sosionom i kommunal rus- og psykisk helsetjeneste.

Statsforvalteren har derfor i 2021 gjennomført et risikobasert tilsyn med barneverntjenester og legekontor som rekvirerer og gjennomfører rusmiddeltesting av personer som er under oppfølging av barneverntjenesten. Disse personene er sårbare unge og voksne som også ofte har omsorgsansvar for sårbare barn.

Rusmiddeltesting er tiltak som barneverntjenester igangsetter som ledd i å sikre en forsvarlig omsorg av barn/unge. Som regel rekvirerer barneverntjenestene slik prøvetaking og overlater selve prøvetakingen til den aktuelle personens fastlege. I slike situasjoner har fastlegene en sakkyndig rolle overfor barneverntjenestene.

Det knytter seg flere rettslige, etiske, faglige og økonomiske problemstillinger til rusmiddeltesting. Slik testing er et særlig inngripende tiltak og det er viktig at gjennomføringen har trygge rammer og fyller lovpålagte krav. Det stilles flere krav til gjennomføringen, herunder krav til:

• vilkår for rusmiddeltesting/indikasjon,
• frivillig og informert samtykke,
• vedtak,
• praktisk gjennomføring, herunder samhandling med ulike tjenester og ivaretakelse av prøvegivers integritet og personvern, samt
• utgiftsdekning.

Avgrensninger/presiseringer

Statsforvalteren har i tilsynene avgrenset mot de tilfellene hvor fylkesnemnda har pålagt rusmiddeltesting som tiltak etter barnevernloven § 4-4 tredje ledd. Vi har heller ikke gått inn på om vilkårene for å iverksette rusmiddeltesting har vært oppfylt eller ikke.

Statsforvalteren har vært i kontakt med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) for avklaringer rundt bruk av rusmiddeltesting i undersøkelsesfasen. Bufdir påpeker noen utfordringer ved bruken av rusmiddeltesting i en undersøkelsesfase og har oppfordret oss til å sende dem en formell forespørsel for å få avklart dette. Vi har derfor i tilsynene i all hovedsak vurdert de sakene som omhandler rusmiddeltesting som tiltak etter endt undersøkelse og rusmiddeltesting som tiltak i undersøkelsesfasen på barneverntjenestens initiativ. Vi har avgrenset mot rusmiddeltesting i undersøkelsesfasen hvor dette er igangsatt etter initiativ fra omsorgspersonen.

Tilsynsmessig oppfølgingsmetode

Statsforvalteren har gjennomført tilsynene som en systemrevisjon. En systemrevisjon gjennomføres ved gjennomgang av dokumenter, intervjuer og andre undersøkelser, som eksempelvis befaring av lokaler/utstyr mv. Som regel gjennomfører statsforvalterne slike systemrevisjoner gjennom stedlige tilsyn.

Disse tilsynene har vi imidlertid gjennomført ved gjennomgang av oversendt styringsdokumentasjon, plantegninger/fotos og prøvegiveres journaler. Dokumentasjonen er innhentet i flere omganger. Videre har vi intervjuet ledere av barneverntjenestene, ledere av legetjenestene i kommunen, fastleger, sykepleiere, helsesekretærer og prøvegivere over Microsoft Teams eller telefon.

En slik gjennomføring er etter vår vurdering både mer tidseffektivt for de vi fører tilsyn med og oss selv. Dessuten har vi med dette unngått kjøring over lengre geografiske avstander og dermed bidratt til mer klimanøytrale tilsyn.

Vi hadde innledningsvis ønske om at tilsynene skulle omfatte rusmiddeltesting av både barn/unge samt omsorgspersoner. På tilsynstidspunktet viste det seg imidlertid at de aktuelle barna/ungdommene bodde i fosterhjem eller institusjon utenfor Agder og tok derfor rusmiddeltesting andre steder. Ettersom den lokale samhandlingen rundt rusmiddeltestingen er sentral i tilsynene våre har vi derfor kun vurdert rusmiddeltesting av omsorgspersoner i regi av barneverntjenesten. Rusmiddeltestingen skjedde både gjennom observert urinprøvetaking, samt blodprøvetaking for måling av alkoholmarkøren fosfatidyletanol, forkortet PEth.

Begrepsbruk

• Rekvirent = den som beslutter hvorvidt vilkårene for å iverksette rusmiddeltesting er oppfylt/om det foreligger indikasjon, i våre tilsyn er det barneverntjenestene som er rekvirent

• Prøvegiver = personen som det tas prøver av, i vårt tilsyn omsorgspersoner

• Prøvetaker = virksomheten som er ansvarlig for selve prøvetakingen.

Aktuelt lovgrunnlag

Statsforvalteren (tidligere Fylkesmannen) er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter barnevernloven, jf. barnevernloven § 2-3 b:

Fylkesmannen skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter etter barnevernloven kapittel 1 til 9 og kommuneloven § 25-1. Reglene i kommuneloven kapittel 30 gjelder for denne tilsynsvirksomheten. 

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet om forsvarlighet, informasjon/medvirkning, praktisk gjennomføring/klageadgang, samarbeid og ressursbruk. Videre redegjøres det for lovkravene til styring og ledelse opp imot tilsynstemaet.

Forsvarlighet

Det følger av barnevernloven § 1-1 at det skal sikres at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid.

Ifølge barnevernloven § 1-4 stilles det krav om at tjenestene skal være forsvarlige. Kravet til forsvarlig tjeneste er en generell rettslig standard som omfatter hovedelementene tilfredsstillende faglig kvalitet samt at tjenesten skal ytes til rett tid og i tilstrekkelig omfang.

I vurderingene av hva som er faglig forsvarlig må det legges avgjørende vekt på vurderingen av hva som er til barnets beste, jf. barnevernloven § 4-1.

Faglige retningslinjer, veiledere og rundskriv gir forsvarlighetskravet et innhold. Anbefalinger i slike såkalte normerende produkter er imidlertid ikke rettslig bindende, men retningsgivende og et uttrykk for hva som kan kalles god praksis. Kommunen bør ha som mål å yte tjenester som er i tråd med slike retningslinjer, men kommunen har et handlingsrom hvor tjenestene vil kunne være forsvarlige selv om praksis avviker noe fra det som er beskrevet i normerende produkter. I dette tilsynet vurderer vi at følgende normerende produkter er særlig aktuelle i vår vurdering av forsvarlighet:

• Rundskriv fra Barne– og familiedepartementet: Retningslinjer om hjelpetiltak, barnevernloven § 4-4 (2016)
• Tolkningsuttalelse fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (heretter: Bufdir): Prosedyre for rusmiddeltesting av barnets omsorgspersoner (2017)
• Veilederen Prosedyrer for rusmiddeltesting (IS-2231) (2014)
• Rusmiddeltesting – en rettledning til rekvirenter, utgitt av Norsk forening for klinisk farmakologi i (2019)

Det hører til god forvaltningsskikk å sørge for tilstrekkelig og etterrettelig dokumentasjon, slik at man kan gjøre rede for hva som er gjort i saken og begrunnelsen for dette. Dokumentasjonsplikten er også en følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll.

Informasjon/medvirkning

Rusmiddeltesting er å anse som et kontrolltiltak og kan forekomme både som frivillige- og pålagte hjelpetiltak. I det følgende omtaler vi kun urinprøvetaking som frivillig tiltak, jf. ovenfor om tilsynets tema.

Av barnevernloven § 4-4 første og annet ledd om hjelpetiltak fremgår:

Barneverntjenesten skal bidra til å gi det enkelte barn gode levekår og utviklingsmuligheter ved råd, veiledning og hjelpetiltak. Hjelpetiltak skal ha som formål å bidra til positiv endring hos barnet eller i familien. 

Barneverntjenesten skal, når barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det, sørge for å sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien. 

Det følger av Bufdir sin tolkningsuttalelse av 05.01.2017 – Prosedyre for rusmiddeltesting av barnets omsorgspersoner at (Statsforvalterens uthevinger):

Hjelpetiltak etter § 4-4 skal som en hovedregel være frivillig. Urinprøvetaking som kontrolltiltak er av en så inngripende karakter at det er nødvendig at det avgis et frivillig, informert samtykke. Dersom det er ønskelig å gjennomføre urinprøvekontroll av barnets omsorgspersoner, på frivillig grunnlag, er det derfor viktig at den som avgir prøven, forstår hva samtykket innebærer og rekkevidden av det. Konkret bør det inngås en avtale hvor det fremgår at kravene til gyldig samtykke er ivaretatt, hva formålet med prøvetakingen er, varighet av avtalen og hva konsekvensen av eventuelle positive prøvesvar, uteblivelse fra prøvetaking eller manipulering av prøven vil være.

Praktisk gjennomføring og klageadgang

Av barnevernloven § 4-5 om oppfølging av hjelpetiltak fremgår (Statsforvalterens uthevinger):

Når hjelpetiltak vedtas, skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Barneverntjenesten skal følge nøye med på hvordan det går med barnet og foreldrene og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak, eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal evalueres regelmessig.

Fra rundskrivet Retningslinjer om hjelpetiltak, punkt 5.2.2 ¹, siteres (Statsforvalterens uthevinger):

Tiltak som urinprøver og meldeplikt er å anse som særlig inngripende og bør derfor kun benyttes i unntakstilfeller, og bare i situasjoner der det ikke er tvil om at barnets omsorgssituasjon kan ivaretas på en forsvarlig måte.

Urinprøver skal håndteres i samsvar med helsemyndighetenes retningslinjer. Det er de til enhver tid gjeldende retningslinjer som barneverntjenesten må rette seg etter. Iverksettelse av pålagte kontrolltiltak vil aldri være noen garanti mot at barnet utsettes for forsømmelser, overgrep eller mishandling. Det er derfor viktig at barneverntjenesten holder seg løpende orientert om hvordan det går med barnet og foreldrene, jf. barnevernloven § 4-5. Det er også viktig at det må stilles krav til hyppigheten av rustestingen. Prøvene må avlegges så hyppig at de gir en reell mulighet for å avdekke eventuelt rusmisbruk.

Det følger av barnevernloven § 6-1 annet ledd at:

Avgjørelser som gjelder tjenester og ytelser etter denne loven skal regnes som enkeltvedtak. 

Dette innebærer at vedtaket skal begrunnes etter reglene i forvaltningsloven §§ 24 og 25. Hvordan barnets beste er vurdert skal også fremgå av vedtaket. Det skal også opplyses om at vedtaket kan klages på til statsforvalteren, jf. barnevernloven § 6-5.

Krav til samarbeid

I barnevernloven kapittel 3 er kommunens og barneverntjenestens generelle oppgaver beskrevet. Samarbeid med andre deler av forvaltningen er omtalt i § 3-2 hvor det står:

Barneverntjenesten skal medvirke til at barns interesser ivaretas også av andre offentlige organer. 

Barneverntjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver som den er pålagt etter denne loven. Som ledd i disse oppgavene skal barneverntjenesten gi uttalelser og råd, og delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomhet og i de samarbeidsorganer som blir opprettet. 

Ressursbruk

Det fremgår av barnevernloven § 8-1 at det er barnets oppholdskommune som har det økonomiske ansvaret for hjelpetiltak, herunder også utgifter til rusmiddeltesting. Videre følger det av helsepersonelloven § 6 om ressursbruk at helsepersonell ikke skal påføre trygden unødvendige utgifter, eksempelvis ved at HELFO refunderer utgifter til rusmiddeltesting som barneverntjenesten har plikt til å dekke.

Styring og ledelse

Ifølge barnevernloven § 2-1 andre ledd skal kommunen ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1 for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. I kommuneloven § 25-1 står:

Kommuner og fylkeskommuner skal ha internkontroll med administrasjonens virksomhet for å sikre at lover og forskrifter følges. Kommunedirektøren i kommunen og fylkeskommunen er ansvarlig for internkontrollen. 

Internkontrollen skal være systematisk og tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. 

Ved internkontroll etter denne paragrafen skal kommunedirektøren 

a) utarbeide en beskrivelse av virksomhetens hovedoppgaver, mål og organisering
b) ha nødvendige rutiner og prosedyrer
c) avdekke og følge opp avvik og risiko for avvik
d) dokumentere internkontrollen i den formen og det omfanget som er nødvendig
e) evaluere og ved behov forbedre skriftlige prosedyrer og andre tiltak for internkontroll 

Barnets beste

Et overordnet prinsipp for barnevernets arbeid er at tiltak som settes i verk skal være til barnets beste. Hvis barn og foreldre har motstridene interesser, er det derfor hensynet til barnet som er avgjørende. Prinsippet utgjør en selvstendig rettighet for hvert barn, men det skal også vektlegges når andre lovbestemmelser skal fortolkes og virke som en retningslinje for saksbehandlingen i saker som berører barn.

Barnekonvensjonen er inntatt i norsk lov og går foran all annen særlovgivning. Barnekonvensjonen artikkel 3 punkt 1 om barnets beste lyder:

Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. 

Hensynet til barnets beste fremgår også av Grunnloven § 104 og barnevernloven § 4-1 første ledd. Sistnevnte bestemmelse sier at:

(…) det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet. 

Beskrivelse av faktagrunnlaget

Kort beskrivelse av kommunen og barneverntjenesten

Lindesnes er en kommune i Agder, bestående av de tidligere kommunene Lindesnes, Mandal og Marnardal. Administrasjonssenteret ligger i Mandal. Kommunesammenslåingen trådte i kraft 01.01.2020. Kommunen har et innbyggertall på 23 049 (2021). ²

Barnevern Sør er organisert under området Oppvekst. Barneverntjenesten ledes av avdelingsleder/ barnevernleder. Under barnevernleder er det en spesialrådgiver. Spesialrådgiveren fungerer også som stedfortreder for barnevernleder. Videre er tjenesten organisert i fire team med fire teamledere. Teamene er mottak/undersøkelse, tiltak, omsorg og familieteam. Det er totalt 39 ansatte i barneverntjenesten, fordelt på 31,2 stillingshjemler.

Rusmiddeltesting gjennomføres både i undersøkelsesfasen og tiltaksfasen og følges derfor både opp av mottak/undersøkelsesteam og tiltaksteam.

Praktisk gjennomføring

Barneverntjenesten opplyser at de har få omsorgspersoner og barn/unge som avlegger urinprøver med barneverntjenesten som rekvirent. Barnevern Sør foretar ikke selv rusmiddeltesting.

Rusmiddeltesting tas som oftest ved legekontorene, eventuelt i spesialisthelsetjenesten, for eksempel i team for legemiddelassistert rehabilitering.

Barneverntjenesten har en rutine for rusmiddeltesting som heter «Rutine vedrørende rusmiddeltesting – urinprøve». Rutinen har som formål å sikre dokumentasjonskravet og forvarligheten knyttet til urinprøvetaking av omsorgspersoner. Rutinen sier noe om formålet med å ta urinprøver, når det kan tas urinprøver, hvilke kriterier som må være til stede osv. Innholdet i rutinen beskrives nærmere i avsnittene under.

Frivillig og informert samtykke

Barneverntjenesten har en mal «Avtale om rusmiddelkontroll» som ligger i Familia. Denne skal ifølge «Rutine vedrørende rusmiddeltesting - urinprøve» fylles ut dersom barneverntjenesten ber om flere urinprøver over tid i undersøkelsesfasen. Dersom det kun tas én prøve i undersøkelsesfasen skal ikke avtalen fylles ut. Videre skal avtalen fylles ut dersom det fattes vedtak om rusmiddeltesting som tiltak etter endt undersøkelse. Altså det skal da både fattes vedtak og fylles ut avtale for sistnevnte tilfelle.

Malen «Avtale om rusmiddelkontroll» inneholder følgende punkter ³:

• formålet med undersøkelsen
• hvilke stoffer det skal testes for
• hvilke dager testingen skal skje
• konsekvensene at positiv prøve (både ved første gangs påvisning og ved senere påvisning)
• konsekvensene av uteblivelse fra prøve
• avtaleperiode
• kopi av avtalen gis til prøvegiver, samt
• når kontrollen settes i verk, skal kopi av avtalen sendes til laboratoriet ^{4, 5} .

Barnevernleder opplyser at ovennevnte mal ikke alltid brukes. De ansatte tilpasser malen fra sak til sak.

Vi har fått tilsendt utfylt «Avtale om rusmiddeltesting» i fire saker og «Samtykke til urinprøvetaking» i en sak ⁶.

Ved gjennomgang av avtalene/samtykket merket vi oss følgende knyttet til frivillig og informert samtykke:

• Formålet med prøvetakingen fremkommer i fem av fem avtaler/samtykke.
• Med hvilken hyppighet prøvene skal tas fremkommer i fem av fem avtaler/samtykke ⁷.
• Prøvegiver og prøvetaker/legekontoret står som kopi av avtalen/samtykke i fem av fem saker (se mer om dette under avsnittet om samhandling).
• Hvilke stoffer det skal testes for fremkommer i to av seks avtaler/samtykke ⁸
• Avtaleperioden fremkommer i en av fem avtaler/samtykke ⁹.
• Konsekvensene av positiv prøve/uteblivelse fra prøve fremkommer i null av fem avtaler/samtykke.
• Hvordan prøvesvar skal følges opp overfor prøvegiver fremkommer i null av fem avtaler/samtykke.
• Signatur foreligger i null av fem avtaler/samtykke.

Vedtak og klageadgang

Barnevernleder opplyser at tjenesten ikke fatter vedtak om rusmiddeltesting dersom testingen gjennomføres i undersøkelsesfasen. Dette følger også implisitt av «Avtale om rusmiddelkontroll».

Det fremkommer av «Rutine vedrørende rusmiddeltesting – urinprøve» at tjenesten skal fatte vedtak der urinprøvetaking gjennomføres som tiltak etter endt undersøkelse. Dette bekreftes også av barnevernleder. I gjennomgåtte saker, som omhandler urinprøvetaking etter endt undersøkelse, er det fattet vedtak i tre av fire saker ¹⁰.

I «Rutine vedrørende rusmiddeltesting – urinprøve» står det at vedtaket skal innbefatte at barneverntjenesten betaler for testene og har innsyn i prøvesvarene. Det står ikke noe mer om hva et slikt vedtak må/bør inneholde.

Ved gjennomgang av oversendte vedtak merket vi oss følgende:

• Tiltak om rusmiddeltesting er ofte en del av øvrige tiltak som inngår i et vedtak.
• Generelt: det fremkommer lite i vedtakene om tiltaket rumiddeltesting.
• Bakgrunnen for tiltak om rusmiddeltesting fremkommer i tre av tre vedtak.
• Med hvilken hyppighet prøvene skal tas fremkommer i to av tre vedtak.

Samhandling med legekontorene og oppfølging av prøvesvar

Det foreligger ingen samarbeidsrutiner mellom barneverntjenesten og legekontorene som bistår med rusmiddeltesting.

Barnevernleder opplever et godt samarbeid og en velvillighet fra legekontorene ved rusmiddeltesting. Barnevernleder gir likevel uttrykk for at en samarbeidsavtale med legekontorene med fordel kunne vært formalisert og ytterligere sikret et godt samarbeid.

I fem av fem avtaler/samtykke står det at denne skal sendes i kopi til legekontoret som skal foreta rusmiddeltestingen.

I samtale med en av prøvegiverne fremkommer det at kontaktpersonen i barneverntjenesten ba vedkommende om å ta med avtalen til legekontoret. Legekontoret igjen opplyser at de aldri fikk fremlagt avtalen i denne konkrete saken. Barnevernleder vurdere dette som en glipp fra barneverntjenesten sin side og er klar på at det er barneverntjenesten som skal sende avtalene til prøvetaker/legekontoret. I samtale med Halse legesenter, opplyser de om noe ulik praksis rundt hvordan de blir informert om tiltaket. De har opplevd at barneverntjenesten kun ringer eller at prøvegiver dukker opp uanmeldt. Dette legesenteret har i intervju ytret ønske om at slike prøver skal være basert på «skriftlige avtaler/bestillinger».

For de øvrige prøvegiverne har vi ikke fått avklart om avtalen/samtykke er mottatt, da prøvene har blitt tatt ved andre legekontorer enn det vi har ført tilsyn med.

I fem av fem avtaler/samtykker fremkommer det hvordan prøvesvar skal innhentes. Hvordan prøvesvarene rent praktisk skal innhentes gjøres imidlertid noe ulikt. I de fleste sakene vi har mottatt står det at barneverntjenesten selv innhenter svar fra legekontorene, men vi har også sett eksempel på at legekontorene blir bedt om å oversende svar.

I sakene vi har gjennomgått ser vi bl.a. to avtaler om rusmiddelkontroll gjeldende fra 24.11.2020 og hvor det skulle tas urinprøve to ganger i uken av mor og far. Journalnotater i saken viser at barneverntjenesten først var i kontakt med legekontoret i mars 2021 for å etterspørre prøvesvar. I en annen sak fremkommer det ikke at barneverntjenesten har vært i kontakt med legekontoret for å innhente prøvesvar. I en tredje sak, hvor prøvetaker var Halse legesenter, ser vi at prøvesvar ble sendt via sikker melding fra legesenteret. Barnevernleder sa at dette er en ønskelig praksis som ikke andre legekontorer har tatt i bruk.

Ressursbruk

Det følger av «Rutine vedrørende rusmiddeltesting – urinprøve» at barneverntjenesten skal betale for rusmiddeltesting. Det bekreftes også i intervju med barnevernleder at dette er fast praksis. I gjennomgåtte saker fremkommer det i fire av fem avtaler/samtykker at regningen skal betales av barneverntjenesten.

Styring

Barnevernleder opplyser at de er organisert med teamkoordinatorer som er tettere på kontaktpersonene og det arbeidet som gjøres i avdelingene. Barnevernleder er ansvarlig, men hun er ikke inne i alle saker og kvalitetssjekker.

Avtale om rusmiddelkontroll skal kun signeres av kontaktpersonen og prøvegiver. Om avtale foreligger og om den er komplett sikres ikke av barnevernleder. Vi fikk heller ikke inntrykk av at dette blir kvalitetssikret av teamkoordinator.

Alle vedtak, og herunder vedtak om rusmiddeltesting, skal godkjennes av barnevernleder. Alle sakene vi har fått fremlagt i tilsynet er signert av kontaktpersonen og barnevernleder.

Barnevernleder opplever at de ansatte er flinke til å melde avvik. Det har imidlertid ikke vært meldt avvik på dette området i 2020.

Statsforvalterens vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I det følgende vil vi vurdere faktagrunnlaget opp mot kravene til forsvarlighet, samhandling, ressursbruk og styring som følger av lovgivningen, hver for seg presentert i spørsmålsform.

Sikrer barneverntjenesten at rusmiddeltesting er basert på frivillig og informert samtykke og at vedtak fattes? ¹¹

Statsforvalteren vurderer at det er i tråd med god praksis at barneverntjenesten selv ikke gjennomfører rusmiddeltesting, men at de overlater det til prøvegivers fastlege. Dette fordrer imidlertid en god samhandling mellom tjenestene (se under).

Det stilles krav til informert og frivillig samtykke, samt vedtaks form for at prosessen ved rusmiddeltesting kan sies å være forsvarlig, jf. rettslig grunnlag over. Noen punkter skal fremkomme av avtalen/samtykke/vedtaket og andre punkter bør fremkomme.

Barneverntjenesten har rutiner for rusmiddeltesting og en mal for avtale om rusmiddelkontroll. Dette er et viktig og nyttig utgangspunkt for å sikre at prosessen ved rusmiddeltesting blir forsvarlig.

Etter Statsforvalteren sin vurdering er malen for «Avtale om rusmiddelkontroll» omfattende og god. Den dekker de fleste relevante punktene for å sikre et informativt og frivillig samtykke.

Barneverntjenesten kan med fordel også innta tre punkter om hhv. hvordan prøvesvarene skal overføres til barneverntjenesten som rekvirent (se mer om dette under avsnittet om samhandling), hvordan prøvesvarene skal bli fulgt opp overfor prøvegiver og kopi til aktuelt legekontor.

Vi ser imidlertid at malen for «Avtale om rusmiddelkontroll», i sin helhet, ikke brukes i de sakene vi har fått tilsendt i tilsynet. I sakene ser vi at flere viktige punkter ikke er med i de utfylte avtalene. Bl.a. ser vi mangler knyttet til hvilke stoffer det skal testes for, manglende angivelse av avtaleperioden, konsekvensene av positiv test/uteblivelse, hvordan prøvesvarene skal følges opp overfor prøvegiver og manglende signatur.

Etter Statsforvalteren sin vurdering har de utfylte avtalene om rusmiddelkontroll flere mangler, da relevante punkter ikke er omtalt.

Barneverntjenesten opplyser at de ikke fatter vedtak når rusmiddeltesting iverksettes i undersøkelsessaken.

Statsforvalteren ber barneverntjenesten merke seg at vedtak også skal fattes når rusmiddeltesting iverksettes i undersøkelsesfasen, i alle fall i de tilfellene hvor tiltaket er etter initiativ fra barneverntjenesten. Som påpekt innledningsvis i rapporten har Bufdir oppfordret oss til å rette en henvendelse til dem for en ytterligere tolkning av dette med tiltak i undersøkelsesfasen, da det er mange sider ved dette som kan være problematisk.

Barneverntjenesten opplyser at de fatter vedtak om rusmiddeltesting når dette er et tiltak etter endt undersøkelse. Dette ser vi igjen ved at det er fattet vedtak for tre av fire tilfeller. I den siste saken er det også oversendt vedtak, men den omhandler andre tiltak enn rusmiddeltesting og telles derfor ikke med her.

Etter Statsforvalteren sin vurdering har vedtakene flere mangler knyttet til innholdet. For det første omtaler ikke alle vedtakene hvem som skal betale for prøvene eller at barneverntjenesten har rett til innsyn i prøvesvarene, slik det fremkommer av barneverntjenesten sin egen rutine at det skal ¹². Vi ser også at det kan være en utfordring at tiltak om rusmiddeltesting tas inn i et vedtak med øvrige tiltak. Blant annet omtales da tiltaket rusmiddeltesting i mindre grad. Det kan også være en utfordring ved evaluering og evt. endringer av enkelte av tiltakene når alt står i et vedtak.

Statsforvalteren mener ikke at det ulovlig eller alltid uforsvarlig å fatte et vedtak med flere ulike tiltak. Det er imidlertid viktig at barneverntjenesten er oppmerksomme på de utfordringer dette kan medføre og da særlig for tiltak som rusmiddeltesting der det er flere ting som skal og bør konkretiseres.

Ellers vil vi bemerke at det er en god og riktig praksis at det både skal fylles ut en avtale om rusmiddeltesting og fattes et vedtak. Punktene som vi referer til ovenfor som nødvendige for en forsvarlig praksis må ikke omtales i både avtalen og vedtaket. Etter Statsforvalteren sin vurdering er det best praksis å ha med punktene i avtalen hvor faktisk personen signerer, slik som praksis hos tjenesten synes å være pr i dag. Ellers er det viktig at vedtaket inneholder det som er nødvendig for å oppfylle kravene i forvaltningsloven. Statsforvalteren vil også minne om at «Rutine vedrørende rusmiddeltesting – urinprøve» oppdateres og tilpasses den praksis barneverntjenesten ønsker å ha fremover.

Oppsummert:

Samlet sett vurderer Statsforvalteren at barneverntjenesten ikke sikrer at rusmiddeltesting alltid er basert på frivillig og informert samtykke og at vedtak fattes. Vi viser til at det i sakene vi har gjennomgått ikke alltid fremkommer hvilke stoffer det skal testes for, avtaleperioden, konsekvensene av uteblivelse/positiv test samt hvordan prøvesvarene skal følges opp.

Barneverntjenesten har rutiner og maler som med litt justeringer, jf. over, og implementering vil være et godt utgangspunkt for å sikre en forsvarlig prosess rundt rusmiddeltesting fremover.

Sikrer barneverntjenesten forsvarlig samhandling med legekontorene?

For å sikre en god samhandling, jf. plikten av barnevernloven § 3-2, er det viktig at barneverntjenesten og legekontorene er kjent for hverandre, at de har en omforent forståelse av hverandres praksis og hva som kan forventes av hverandre, samt at det er mulig å oppnå kontakt med hverandre. Det følger videre av barnevernloven § 4-5 at barneverntjenesten skal følge nøye med på et tiltak som rusmiddeltesting.

Både barneverntjenesten og Halse legesenter oppga på generelt grunnlag å ha et godt samarbeidsklima. Dette er et godt utgangspunkt for å få til en god samhandling. Imidlertid viser våre funn flere mangler i samhandlingen med prøvetakerne.

Når barneverntjenesten rekvirer rusmiddeltesting, er det viktig at fastlegen som ansvarlig prøvetaker sikres nødvendig skriftlig informasjon, eks. ved å få fremlagt avtale om rusmiddeltesting, vedtak e.l ¹³. Dette for å sikre at rusmiddeltestingen skjer i tråd med det som er avtalt og at legekontoret blir gjort kjent med det praktiske rundt rusmiddeltestingen, som f.eks. hvordan prøvesvar skal gjøres kjent for rekvirent.

I fremlagte avtaler om rusmiddeltesting står det at kopi bl.a. skal sendes til aktuelt legekontor. Informasjon fra prøvegiver og prøvetaker gjennom våre intervjuer tyder på at det ikke er fast praksis at avtalen om rusmiddeltesting sendes til legekontoret. Legesenteret som vi førte tilsyn med har måttet etterspørre dette selv i noen tilfeller.

Det foreligger ingen samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og legekontoret. En slik avtale kunne ha medvirket til klare rammer og forhindret unødvendig usikkerhet og unøyaktigheter i oppstart, gjennomføring og oppfølging av rusmiddeltesting ved rusmiddeltesting. Både barneverntjenesten og legesenteret har et eget ansvar for god samhandling, noe som følger av hhv. barnevernloven § 3-2 og forsvarlighetskravet i helsepersonelloven § 4 og fastlegeforskriften § 19 første ledd. Det er kommunen som har det overordnete ansvaret for å sikre at kommunens deltjenester samhandler.

Videre er det er viktig at det er klart for både legekontoret og barneverntjenesten hvordan prøvesvarene skal gjøres kjent. Barneverntjenesten skal følge nøye med på iverksatte tiltak. Ekstra viktig kan det sies å være med et så inngripende tiltak som urinprøvetaking – her må barneverntjenesten følge med slik at tiltaket ikke opprettholdes lenger enn nødvendig og det er viktig overfor barna at prøvesvarene følges raskt opp for å kunne følge med på barnas omsorgssituasjon.

Når det gjelder hvordan prøvesvar skal innhentes så fremkommer dette i avtalene, men i noen avtaler står det at barneverntjenesten skal innhente og i andre avtaler står det at legekontorene skal oversende.

Det kan være gode grunner for at dette gjøres ulikt fra sak til sak, men det kan også skape en usikkerhet og større fare for svikt hos de involverte når dette gjøres ulikt. I saksgjennomgangen har vi i flere saker sett at barneverntjenesten ikke har etterspurt prøvesvar eller ikke etterspurt hyppig nok. Om det skyldes en svikt i disse sakene eller uklarhet rundt praksis er ukjent for oss.

Statsforvalteren vil anbefale barneverntjenesten, gjerne i samråd med legekontorene, å avklare hvordan dette best kan løses og om mulig få til en lik praksis uavhengig av hvilket legekontor som er prøvetaker. Dette vil etter vår vurdering i ytterligere grad sikre at partene er kjente med sine roller og oppgaver og på den måten sikre at prøvesvarene blir kjent for barneverntjenesten innen rimelig tid.

Det er i tråd med god samhandlingspraksis at prøvesvar til barneverntjenesten sendes skriftlig fra prøvegivers fastlege. Det at barneverntjenesten ringer og får oppgitt svar via legesenterets helsesekretærer kan føre til unødig belastning på en allerede presset tjeneste og kan føre til misforståelser/kommunikasjonssvikt. Samtidig kan en telefon (i tillegg til skriftlig oversendelse) være nyttig i de tilfellene hvor det haster å få kjennskap til prøvesvaret. I den ene saken vi fikk tilsendt i tilsynet fant vi at prøvegivers fastlege hadde sendt prøvesvar via sikker melding til barneverntjenesten, noe som etter vår vurdering representerer en optimal samhandlingspraksis.

Det er også viktig å ha med at barneverntjenesten er ansvarlig for å følge opp iverksatte tiltak og må derfor også følge med på at legekontorene faktisk oversender prøvesvar og etterspørre når det ikke blir sendt over.

Oppsummert:

Våre funn viser flere mangler i samhandlingen med prøvetakerne/legekontorene. Barneverntjenesten har ikke et system som sikrer at avtale eller vedtak om rusmiddeltesting kommuniseres til prøvetaker. Videre mangler avtalene eller vedtakene nødvendige opplysninger, eksempelvis ved en konkret beskrivelse av hva hvilke stoffer det skal testes for, avtaleperioden, samt hvordan utveksling av prøvesvar skal finne sted.

Samlet sett vurderer Statsforvalteren at barneverntjenesten ikke sikrer en forsvarlig samhandling når de rekvirerer rusmiddeltesting hos legekontorene. En god samarbeidsavtale og gode og klare avtaler/vedtak vil kunne sikre at gjennomføring og oppfølging av urinprøvetakingen skjer på en forsvarlig måte.

Sikrer barneverntjenesten er riktig ressursbruk i forbindelse med rusmiddeltesting?

Ved urinprøvetaking er det kostnader forbundet både til selve avleggelsen av urinprøver ved legekontoret og ved analyselaboratoriet som legekontoret sender prøven til.

Det fremkommer i «Rutine vedrørende rusmiddeltesting – urinprøve» at barneverntjenesten skal betale for rusmiddeltesting når de er rekvirent. Intervjuet med barnevernleder bekrefter at dette også er fast praksis. Dette er også kjent for legesenteret vi intervjuet.

I en av sakene vi gjennomgikk i tilsynet hadde barneverntjenesten ikke informert fastlegen om at de hadde rekvirert slik prøver, hvilket medførte at prøvegiver urettmessig over tid hadde hatt unødvendige utgifter. Etter Statsforvalteren sin vurdering fremstår denne enkeltsaken mer som en følgefeil - altså at manglende informasjon om rekvirert prøve har medført en uklarhet rundt betaling – enn en uklarhet rundt hvem som skal betale for rusmiddeltestingen. I de øvrige sakene har vi ikke grunnlag for å legge til grunn av prøvegiver urettmessig har måtte betale for rusmiddeltesting.

Barneverntjenesten har ingen rutine for å sikre at de også dekker disse analysekostnadene ved laboratoriet. Det fører til at trygden påføres unødvendige utgifter. Dette er et forbedringsområde som krever at det aktuelle legekontoret informerer sitt laboratorium om at deres utgifter skal dekkes av barneverntjenesten. Statsforvalteren har også bemerket dette i rapporten til Halse legesenter.

Til tross for ovennevnte forbedringstiltak, vurderer Statsforvalteren samlet sett at ressursbruk i forbindelse med rusmiddeltesting er i tråd med lovverket.

Sikrer barneverntjenesten god styring med tanke på kvalitet og forsvarlige tjenester oppimot tilsynstema?

Det er beskrevet et lavt volum av rusmiddeltesting i regi av barneverntjenesten. Når et slikt særlig inngripende tiltak tas i bruk sjelden, skjerper det etter Statsforvalterens vurdering behov for rutiner og kontrolltiltak for å sikre en forsvarlig gjennomføring av rusmiddeltesting. Barneverntjenesten har imidlertid ikke hatt noen kontrollrutiner som har sikret en systematisk evaluering av avtaler og vedtak om rusmiddeltesting. Avvikssystemet har heller ikke vært brukt som læringsverktøy i forbindelse med uheldige hendelser knyttet til rusmiddeltesting.

Samlet sett vurderer Statsforvalteren at Barnevern Sør ikke har god nok styring med tanke på kvalitet og forsvarlige tjenester oppimot tilsynstema, jf. barnevernloven § 2-1 andre ledd, jf. kommuneloven § 25-1.

Statsforvalterens konklusjon

Det er i tråd med god praksis at Barnevern Sør fatter vedtak om rusmiddeltesting og at tjenesten ikke selv gjennomfører testing.

Tilsynet har imidlertid avdekket mangler ved etablering og oppfølging av rusmiddeltesting som samlet sett representerer brudd på barnevernlovens krav til forsvarlighet og samhandling, jf. barnevernloven §§ 1-4 og 3-2.

Tilsynet påpeker mulighet for forbedring hva gjelder ressursbruk, men det er ikke avdekket brudd på krav til ressursbruk som følger av barnevernloven § 8-1, jf. helsepersonelloven § 6.

Barnevern Sør har ikke en god nok ledelse og styring av rusmiddeltesting som sikrer at etablering og oppfølging av rusmiddeltesting skjer på en forsvarlig måte, noe som representerer brudd på barnevernloven §§ 1-4 og 3-2, jf. barnevernloven § 2-1 andre ledd, jf. kommuneloven § 25-1.

Oppfølging av påpekte lovbrudd

I videre arbeid med å rette lovbruddet, ber vi kommunen:

• gjøre sin egen vurdering av hvilke forhold som påvirker og bidrar til lovbruddene,
• utarbeide en plan med tiltak for å rette lovbruddene, samt
• utarbeide plan for å følge med på om tiltakene etterleves i praksis og virker som

Planene bør inneholde kommunens egne frister for å sikre fremdrift. Statsforvalteren ber om tilbakemelding på ovennevnte innen 30.10.2021.

Beskrivelse av gjennomføringen av tilsynet

Tilsynsteamet fra Statsforvalteren

• fylkeslege, Aase Aamland, helse- og sosialavdelingen, revisjonsleder
• rådgiver/sosionom, Elisabeth Fevik, helse- og sosialavdelingen, revisor
• seniorrådgiver/jurist Gro Lislegard-Bækken, utdanning- og barnevernsavdelingen, revisor

Varsel om tilsynet ble sendt 11.01.2021.

Følgende dokumenter er innhentet og vurdert som relevante for tilsynet

• Rutiner for rusmiddeltesting
• Skjema for samtykke/avtale om urinprøvetaking
• Relevant dokumentasjon for fem personer som har tatt/tar rusmiddeltest i barneverntjenestens regi

Gjennomførte intervjuer

• Aase Amland og Elisabeth Fevik gjennomførte telefonintervju med en omsorgsperson den 05.2021 og med daglig leder Stein Erik Grytten og en vikarierende fastlege Erlend Braadland ved Halse legekontor den 27.05.2021.
• Hele tilsynslaget intervjuet barnevernleder Marit Langeland på Microsoft Teams den27.05.2021 kl. 14 til 15.

Oversikt over saksdokumenter

1. Varsel om tilsyn, datert 11.1.2021
2. Mottatt dokumentasjon, datert 8.2.2021
3. Brev med anmodning om ytterligere dokumentasjon, datert 17.3.2021
4. Mottatt ytterligere dokumentasjon, datert 12.4.2021
5. Interne notater etter gjennomførte intervjuer

1 Avsnittet omhandler pålegg om urinprøver som kontrolltiltak. Gjennomføring av urinprøvekontroll er imidlertid alltid å anse som særlig inngripende, også der tiltaket er basert på samtykke, fordi frivilligheten ikke nødvendigvis oppleves som reell.

2 Tall fra ssb.no pr. 1. kvartal 2021

3 Gjengir punktene i sin helhet og ikke bare det som er direkte knyttet til frivillig og informert samtykke.

4 Vi legger til grunn at det her siktes til prøvetakers laboratorium

5 Dette omtales nærmere under «Samhandling med legekontorene og oppfølging av prøvesvar»

6 I denne saken var det kun avtale om å ta én urinprøve

7 I en av sakene ble det kun tatt én prøve

8 I noen avtaler står at det skal testes for «… og andre rusmidler» og «…andre narkotiske stoffer»

9 I én sak kan man si avtaleperioden fremkommer da det kun skulle tas én urinprøve

10 I den ene saken (hvor det kun er snakk om én urinprøve) ser vi at det er fattet vedtak om ulike hjelpetiltak, men rusmiddeltesting nevnes ikke der. Det regnes da som ikke fattet vedtak om rusmiddeltesting.

11 Der vedtaks form er påkrevd, jf. ovenfor om avgrensning/presisering og rettslig grunnlag.

12 Men det fremkommer i avtalene/samtykkene

13 Det er imidlertid viktig at barneverntjenesten er bevisst sin taushetsplikt, jf. bvl. § 6-7 og at de ikke deler mer opplysninger enn hva som er relevant for at prøvetaker skal kunne utføre sine oppgaver.

Halse legesenter. Rusmiddeltesting av omsorgspersoner med barneverntjenesten som rekvirent 2021