Hopp til hovedinnhold
Tilsynsrapport

Rapport etter tilsyn med Barneverntjenesten Øst i Agder. Rusmiddeltesting av omsorgspersoner med barneverntjenesten som rekvirent 2021

Statsforvalteren i Agder

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Kontakt etaten som har utført tilsynet for status på avviket.

Statsforvalteren i Agder har i 2021 gjennomført tilsyn med flere legekontor og barneverntjenester i Agder som dreier seg om rusmiddeltesting i regi av barneverntjenesten.

Tilsynene er et samarbeid mellom helse- og sosialavdelingen og utdanning- og barnevernsavdelingen hos Statsforvalteren i Agder. De er en del av årets planlagte tilsyn initiert av Statsforvalteren.

Barneverntjenesten Øst i Agder er en av barneverntjenestene i Agder som vi har ført tilsyn med. Det legekontoret vi har ført tilsyn med i Barneverntjenesten Øst i Agder sin region er Vegårshei legekontor.

Vi har undersøkt om barneverntjenesten sikrer at rusmiddeltesting blir utført på en forsvarlig og omsorgsfull måte. Vi har hatt særlig fokus på samhandlingen mellom barneverntjenesten og fastlegene som ofte er prøvetakere med barneverntjenesten som rekvirent. Videre har vi undersøkt om barneverntjenesten sikrer god styring oppimot tilsynstemaet.

Statsforvalterens konklusjon

Det er i tråd med god praksis at Barneverntjenesten Øst i Agder fatter vedtak om rusmiddeltesting og at tjenesten ikke selv gjennomfører testing.

Tilsynet har imidlertid avdekket flere mangler ved etablering og oppfølging av rusmiddeltesting som samlet sett representerer brudd på barnevernlovens krav til forsvarlighet og samhandling.

Barneverntjenesten Øst i Agder har ikke en god nok ledelse og styring av rusmiddeltesting som sikrer at etablering og oppfølging av rusmiddeltesting skjer på en forsvarlig måte.

Tilsynet påpeker mulighet for forbedring når det gjelder ressursbruk.

Bakgrunn

Tilsynets tema

Statsforvalteren i Agder har gjennom klagesaker og henvendelser fra privatpersoner fått kjennskap til at gjennomføring og oppfølging av rusmiddeltesting av barn/unge og omsorgspersoner i våre kommuner ikke har vært i tråd med god praksis. Tilsynslaget har også egne erfaringer med dette som tidligere fastlege og sosionom i kommunal rus- og psykisk helsetjeneste.

Statsforvalteren har derfor i 2021 gjennomført et risikobasert tilsyn med barneverntjenester og legekontor som rekvirerer og gjennomfører rusmiddeltesting av personer som er under oppfølging av barneverntjenesten. Disse personene er sårbare unge og voksne som også ofte har omsorgsansvar for sårbare barn.

Rusmiddeltesting er tiltak som barneverntjenester igangsetter som ledd i å sikre en forsvarlig omsorg av barn/unge. Som regel rekvirerer barneverntjenestene slik prøvetaking og overlater selve prøvetakingen til den aktuelle personens fastlege. I slike situasjoner har fastlegene en sakkyndig rolle overfor barneverntjenestene.

Det knytter seg flere rettslige, etiske, faglige og økonomiske problemstillinger til rusmiddeltesting. Slik testing er et særlig inngripende tiltak og det er viktig at gjennomføringen har trygge rammer og fyller lovpålagte krav. Det stilles flere krav til gjennomføringen, herunder krav til:

  • vilkår for rusmiddeltesting/indikasjon,
  • frivillig og informert samtykke,
  • vedtak,
  • praktisk gjennomføring, herunder samhandling med ulike tjenester og ivaretakelse av prøvegivers integritet og personvern, samt
  • utgiftsdekning.

Avgrensninger/presiseringer

Statsforvalteren har i tilsynene avgrenset mot de tilfellene hvor fylkesnemnda har pålagt rusmiddeltesting som tiltak etter barnevernloven § 4-4 tredje ledd. Vi har heller ikke gått inn på om vilkårene for å iverksette rusmiddeltesting har vært oppfylt eller ikke.

Statsforvalteren har vært i kontakt med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) for avklaringer rundt bruk av rusmiddeltesting i undersøkelsesfasen. Bufdir påpeker noen utfordringer ved bruken av rusmiddeltesting i en undersøkelsesfase og har oppfordret oss til å sende dem en formell forespørsel for å få avklart dette. Vi har derfor i tilsynene i all hovedsak vurdert de sakene som omhandler rusmiddeltesting som tiltak etter endt undersøkelse og rusmiddeltesting som tiltak i undersøkelsesfasen på barneverntjenestens initiativ. Vi har avgrenset mot rusmiddeltesting i undersøkelsesfasen hvor dette er igangsatt etter initiativ fra omsorgspersonen.

Tilsynsmessig oppfølgingsmetode

Statsforvalteren har gjennomført tilsynene som en systemrevisjon. En systemrevisjon gjennomføres ved gjennomgang av dokumenter, intervjuer og andre undersøkelser, som eksempelvis befaring av lokaler/utstyr mv. Som regel gjennomfører statsforvalterne slike systemrevisjoner gjennom stedlige tilsyn.

Disse tilsynene har vi imidlertid gjennomført ved gjennomgang av oversendt styringsdokumentasjon, plantegninger/fotos og prøvegiveres journaler. Dokumentasjonen er innhentet i flere omganger. Videre har vi intervjuet ledere av barneverntjenestene, ledere av legetjenestene i kommunen, fastleger, sykepleiere, helsesekretærer og prøvegivere over Microsoft Teams eller telefon.

En slik gjennomføring er etter vår vurdering både mer tidseffektivt for de vi fører tilsyn med og oss selv. Dessuten har vi med dette unngått kjøring over lengre geografiske avstander og dermed bidratt til mer klimanøytrale tilsyn.

Vi hadde innledningsvis ønske om at tilsynene skulle omfatte rusmiddeltesting av både barn/unge samt omsorgspersoner. På tilsynstidspunktet viste det seg imidlertid at de aktuelle barna/ungdommene bodde i fosterhjem eller institusjon utenfor Agder og tok derfor rusmiddeltesting andre steder. Ettersom den lokale samhandlingen rundt rusmiddeltestingen er sentral i tilsynene våre har vi derfor kun vurdert rusmiddeltesting av omsorgspersoner i regi av barneverntjenesten. Rusmiddeltestingen skjedde både gjennom observert urinprøvetaking, samt blodprøvetaking for måling av alkoholmarkøren fosfatidyletanol, forkortet PEth.

Begrepsbruk

  • Rekvirent = den som beslutter hvorvidt vilkårene for å iverksette rusmiddeltesting er oppfylt/om det foreligger indikasjon, i våre tilsyn er det barneverntjenestene som er rekvirent
  • Prøvegiver = personen som det tas prøver av, i vårt tilsyn omsorgspersoner
  • Prøvetaker = virksomheten som er ansvarlig for selve prøvetakingen.

Aktuelt lovgrunnlag

Statsforvalteren (tidligere Fylkesmannen) er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter barnevernloven, jf. barnevernloven § 2-3 b:

Fylkesmannen skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter etter barnevernloven kapittel 1 til 9 og kommuneloven § 25-1. Reglene i kommuneloven kapittel 30 gjelder for denne tilsynsvirksomheten. 

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet om forsvarlighet, informasjon/medvirkning, praktisk gjennomføring/klageadgang, samarbeid og ressursbruk. Videre redegjøres det for lovkravene til styring og ledelse opp imot tilsynstemaet.

Forsvarlighet

Det følger av barnevernloven § 1-1 at det skal sikres at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid.

Ifølge barnevernloven § 1-4 stilles det krav om at tjenestene skal være forsvarlige. Kravet til forsvarlig tjeneste er en generell rettslig standard som omfatter hovedelementene tilfredsstillende faglig kvalitet samt at tjenesten skal ytes til rett tid og i tilstrekkelig omfang.

I vurderingene av hva som er faglig forsvarlig må det legges avgjørende vekt på vurderingen av hva som er til barnets beste, jf. barnevernloven § 4-1.

Faglige retningslinjer, veiledere og rundskriv gir forsvarlighetskravet et innhold. Anbefalinger i slike såkalte normerende produkter er imidlertid ikke rettslig bindende, men retningsgivende og et uttrykk for hva som kan kalles god praksis. Kommunen bør ha som mål å yte tjenester som er i tråd med slike retningslinjer, men kommunen har et handlingsrom hvor tjenestene vil kunne være forsvarlige selv om praksis avviker noe fra det som er beskrevet i normerende produkter. I dette tilsynet vurderer vi at følgende normerende produkter er særlig aktuelle i vår vurdering av forsvarlighet:

Det hører til god forvaltningsskikk å sørge for tilstrekkelig og etterrettelig dokumentasjon, slik at man kan gjøre rede for hva som er gjort i saken og begrunnelsen for dette. Dokumentasjonsplikten er også en følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll.

Informasjon/medvirkning

Rusmiddeltesting er å anse som et kontrolltiltak og kan forekomme både som frivillige- og pålagte hjelpetiltak. I det følgende omtaler vi kun urinprøvetaking som frivillig tiltak, jf. ovenfor om tilsynets tema.

Av barnevernloven § 4-4 første og annet ledd om hjelpetiltak fremgår:

Barneverntjenesten skal bidra til å gi det enkelte barn gode levekår og utviklingsmuligheter ved råd, veiledning og hjelpetiltak. Hjelpetiltak skal ha som formål å bidra til positiv endring hos barnet eller i familien. 
Barneverntjenesten skal, når barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det, sørge for å sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien. 

Det følger av Bufdir sin tolkningsuttalelse av 05.01.2017 – Prosedyre for rusmiddeltesting av barnets omsorgspersoner at (Statsforvalterens uthevinger):

Hjelpetiltak etter § 4-4 skal som en hovedregel være frivillig. Urinprøvetaking som kontrolltiltak er av en så inngripende karakter at det er nødvendig at det avgis et frivillig, informert samtykke. Dersom det er ønskelig å gjennomføre urinprøvekontroll av barnets omsorgspersoner, på frivillig grunnlag, er det derfor viktig at den som avgir prøven, forstår hva samtykket innebærer og rekkevidden av det. Konkret bør det inngås en avtale hvor det fremgår at kravene til gyldig samtykke er ivaretatt, hva formålet med prøvetakingen er, varighet av avtalen og hva konsekvensen av eventuelle positive prøvesvar, uteblivelse fra prøvetaking eller manipulering av prøven vil være. 

Praktisk gjennomføring og klageadgang

Av barnevernloven § 4-5 om oppfølging av hjelpetiltak fremgår (Statsforvalterens uthevinger):

Når hjelpetiltak vedtas, skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Barneverntjenesten skal følge nøye med på hvordan det går med barnet og foreldrene og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak, eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal evalueres regelmessig. 

Fra rundskrivet Retningslinjer om hjelpetiltak, punkt 5.2.2 1, siteres (Statsforvalterens uthevinger):

Tiltak som urinprøver og meldeplikt er å anse som særlig inngripende og bør derfor kun benyttes i unntakstilfeller, og bare i situasjoner der det ikke er tvil om at barnets omsorgssituasjon kan ivaretas på en forsvarlig måte. 
Urinprøver skal håndteres i samsvar med helsemyndighetenes retningslinjer. Det er de til enhver tid gjeldende retningslinjer som barneverntjenesten må rette seg etter. Iverksettelse av pålagte kontrolltiltak vil aldri være noen garanti mot at barnet utsettes for forsømmelser, overgrep eller mishandling. Det er derfor viktig at barneverntjenesten holder seg løpende orientert om hvordan det går med barnet og foreldrene, jf. barnevernloven § 4-5. Det er også viktig at det må stilles krav til hyppigheten av rustestingen. Prøvene må avlegges så hyppig at de gir en reell mulighet for å avdekke eventuelt rusmisbruk. 

Det følger av barnevernloven § 6-1 annet ledd at:

Avgjørelser som gjelder tjenester og ytelser etter denne loven skal regnes som enkeltvedtak. 

Dette innebærer at vedtaket skal begrunnes etter reglene i forvaltningsloven §§ 24 og 25. Hvordan barnets beste er vurdert skal også fremgå av vedtaket. Det skal også opplyses om at vedtaket kan klages på til statsforvalteren, jf. barnevernloven § 6-5.

Krav til samarbeid

I barnevernloven kapittel 3 er kommunens og barneverntjenestens generelle oppgaver beskrevet. Samarbeid med andre deler av forvaltningen er omtalt i § 3-2 hvor det står:

Barneverntjenesten skal medvirke til at barns interesser ivaretas også av andre offentlige organer.
Barneverntjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver som den er pålagt etter denne loven. Som ledd i disse oppgavene skal barneverntjenesten gi uttalelser og råd, og delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomhet og i de samarbeidsorganer som blir opprettet. 

Ressursbruk

Det fremgår av barnevernloven § 8-1 at det er barnets oppholdskommune som har det økonomiske ansvaret for hjelpetiltak, herunder også utgifter til rusmiddeltesting. Videre følger det av helsepersonelloven § 6 om ressursbruk at helsepersonell ikke skal påføre trygden unødvendige utgifter, eksempelvis ved at HELFO refunderer utgifter til rusmiddeltesting som barneverntjenesten har plikt til å dekke.

Styring og ledelse

Ifølge barnevernloven § 2-1 andre ledd skal kommunen ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1 for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. I kommuneloven § 25-1 står:

Kommuner og fylkeskommuner skal ha internkontroll med administrasjonens virksomhet for å sikre at lover og forskrifter følges. Kommunedirektøren i kommunen og fylkeskommunen er ansvarlig for internkontrollen. 
Internkontrollen skal være systematisk og tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. 
Ved internkontroll etter denne paragrafen skal kommunedirektøren 
a) utarbeide en beskrivelse av virksomhetens hovedoppgaver, mål og organisering
b) ha nødvendige rutiner og prosedyrer
c) avdekke og følge opp avvik og risiko for avvik
d) dokumentere internkontrollen i den formen og det omfanget som er nødvendig
e) evaluere og ved behov forbedre skriftlige prosedyrer og andre tiltak for internkontroll 

Barnets beste

Et overordnet prinsipp for barnevernets arbeid er at tiltak som settes i verk skal være til barnets beste. Hvis barn og foreldre har motstridene interesser, er det derfor hensynet til barnet som er avgjørende. Prinsippet utgjør en selvstendig rettighet for hvert barn, men det skal også vektlegges når andre lovbestemmelser skal fortolkes og virke som en retningslinje for saksbehandlingen i saker som berører barn.

Barnekonvensjonen er inntatt i norsk lov og går foran all annen særlovgivning. Barnekonvensjonen artikkel 3 punkt 1 om barnets beste lyder:

Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. 

Hensynet til barnets beste fremgår også av Grunnloven § 104 og barnevernloven § 4-1 første ledd. Sistnevnte bestemmelse sier at:

(…) det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet. 

Beskrivelse av faktagrunnlaget

Kort beskrivelse av barneverntjenesten og kommunen

Barneverntjenesten Øst i Agder ble etablert 01.01.2016 som en interkommunal barneverntjeneste med følgende deltakerkommuner: Gjerstad (vertskommunen), Risør, Tvedestrand, Vegårshei og Åmli. Per første kvartal 2021 var det 19 209 innbyggere i disse kommunene 2.

Kommunedirektøren i Gjerstad har en stab og seks underliggende enheter, hvorav Barneverntjenesten Øst i Agder er en av disse seks 3. Barneverntjenesten består av fire team og ledes av barnevernleder.

Praktisk gjennomføring

Barnevernleder beskriver et lavt volum av rusmiddeltesting i deres regi opp imot tjenestens totale saksportefølje. I intervjuet uttrykte barnevernleder at han ikke anser rusmiddeltesting som et særlig inngripende tiltak.

Barneverntjenesten Øst i Agder bruker som hovedregel prøvegivers fastleger til å gjennomføre rusmiddeltestingen. Tjenesten foretar ikke selv rusmiddeltesting. Barnevernleder begrunnet dette med at lokalene deres ikke er egnet for observert urinprøvetaking, samt at de ansatte heller ikke har nok kunnskap og kompetanse til å gjennomføre slik testing. Videre understrekte barnevernleder at det er bra at det er en annen instans som gjennomfører selve testingen. Barnevernleder sa at tjenesten derimot har et alkometer tilgjengelig, men at dette brukes unntaksvis og svært sjeldent.

Videre tar barneverntjenesten en sjelden gang hårprøve som sendes til St. Olavs hospital i Trondheim, men også dette er noe som anvendes svært sjeldent.

Barnevernstjenesten har ikke tilgang på hurtigtester. I vedtaket hos en av prøvegiverne fant vi at det var planlagt prøvetaking ved hurtigtest rett før oppsatt helgesamvær med barn. Dette lot seg imidlertid ikke gjennomføre ved prøvegivers fastlegekontor, slik at dette derfor ikke var gjennomført i tråd med vedtakets intensjon. Ved gjennomgang av barnevernets dokumentasjon fant vi i denne saken at andre omsorgspersoner gjentatte ganger hadde uttrykt bekymring for mulig rusmiddelmisbruk i forbindelse med helgesamvær. I intervjuet med barnevernleder kom det fram at det ikke var noen planer for at barneverntjenesten selv skulle foreta rusmiddeltesting ved bruk av hurtigtester i slike situasjoner. Han fremholdt at en samtale rett før planlagt samvær kunne være et alternativ for å undersøke mulig ruspåvirkning.

Det foreligger ingen intern prosedyre for hvordan barneverntjenesten skal gå frem i saker med rusmiddeltesting.

Frivillig og informert samtykke

Vedtak om urinprøvetaking skal være basert på et frivillig og informert samtykke, men dette kom ikke fram av oversendte vedtak.

I en av prøvegivernes journal stod det at omsorgspersonen i samtale med kontaktpersonen benektet pågående rusmiddelmisbruk, det stod: «U.t spør om far er villig til å bevise dette for bv.t. Dette bekrefter han». I ett av intervjuene med prøvegiver ble rusmiddeltestingen beskrevet som «frivillig tvang».

I intervjuet med barnevernleder kom det fram at han er trygg på at de ansatte i samtaler med omsorgspersonene sikrer at det blir gitt nødvendig informasjon om rusmiddeltestingen. Han sa at dette imidlertid sikkert ikke alltid fremgår «eksplisitt» i den skriftlige dokumentasjonen. På spørsmål om informasjon om informert samtykke kunne fremgå andre steder enn i den dokumentasjonen vi har fått oversendt for de aktuelle prøvegiverne, sa barnevernleder nei.

Vedtak og klageadgang

I oversendt dokumentasjon vises det til at barneverntjenesten fatter vedtak, både i undersøkelsessaker og i tiltaksfasen. Det er kontaktpersonene som skriver vedtakene, mens det er barnevernleder og tre av teamlederne som har vedtaksmyndighet/myndighet til å godkjenne slike vedtak.

Det foreligger ingen rutine som beskriver hva et slikt vedtak bør inneholde. Etter gjennomgang av oversendte vedtak fant Statsforvalteren både flere mangler, samt forskjeller på tvers av vedtakene om rusmiddeltesting som:

  • Varighet av tiltaket manglet i alle oversendte  vedtak.
  • Hva slags prøver som skulle tas var ikke beskrevet unntatt i ett hvor det stod at det skulle testes «så grundig som mulig».
  • Hvor hyppig rusmiddeltestingen skulle foregå framgikk heller ikke alltid, og vi fant bruk av beskrivelser som «jevnlig» og «sporadisk».
  • Om oppfølgingen av rusmiddeltestingen fant vi til dels motsatte opplysninger i en og samme sak gjennom at det stod at legen gir barneverntjenesten svar og at barneverntjenesten innhenter svar fra legen. Andre steder stod det at partene skulle «ringes» om prøvesvar.
  • Hvordan prøvesvar skulle følges opp overfor prøvegiver fremgår ikke av noen oversendte vedtak.
  • Hvordan uteblivelse eller positiv prøve skulle håndteres var heller ikke gjennomgående omtalt i oversendte I noen stod det derimot at «uteblivelse tolkes som positivt svar».
  • Utgiftsdekningen var beskrevet i noen, men ikke alle vedtak.

I intervjuet med barnevernleder kom det fram at det er en plan om å utarbeide en intern rutine for rusmiddeltesting i regi av barneverntjenesten. Han beskrev viktigheten av at det i denne rutinen skal stå noe om frivillighet, innholdet i vedtak, oppfølging av tiltaket samt utgiftsdekning.

Vi fant eksempler på at rusmiddeltesting var omtalt som ett av flere tiltak i et vedtak. I disse vedtakene kunne eksempelvis miljøterapi være utførlig beskrevet, mens rusmiddeltestingen kun var omtalt i en linje. Barnevernleder sa i intervjuet at det de senere årene hadde vært fokus på at vedtakene skal være tydelige slik at omsorgspersonene skjønner hva tiltaket/tiltakene faktisk innebærer. Han sa videre at det ville være mest hensiktsmessig å dele ulike tiltak i flere vedtak spesielt ettersom det underveis i en oppfølging skjer endring i ett tiltak som fordrer omgjøring av «hele vedtaket».

Barnevernleder kan ikke huske å ha mottatt noen klage på vedtak om rusmiddeltesting noen gang. Selv om slik testing er basert på frivillighet, viste han til at det implisitt ligger føringer i et slikt vedtak som ikke oppleves som «helt frivillig» hos prøvegiverne. Han fremholdt at dersom en prøvegiver ikke vil ta rusmiddeltesting, så kan ikke tjenesten konkludere med sannsynlig positiv test. Dernest sa han at prøvegivere som har gått med på et vedtak om rusmiddeltesting vil få beskjed om at unndragelse/uteblivelse vil bli tolket som en positiv test. En prøvegiver vi intervjuet sa han ikke hadde forstått det som at han kunne klage på barneverntjenesten sitt ønske om rusmiddeltesting. Vi fant at klageadgang var opplyst om i tre av fem oversendte vedtak.

Samhandling med legekontorene og oppfølging av prøvesvar

Det foreligger ingen samarbeidsavtaler mellom barnevernstjenesten og legekontorene som bistår med rusmiddeltestingen.

Barnevernleder har i oversendt uttalelse vist til et behov for å få på plass «grunnleggende rutiner knyttet til forberedelser og gjennomføring» av rusmiddeltesting. Det ble vist til at legekontorer håndterer henvendelser om rusmiddeltesting ulikt, «noe som også tilsier at det er hensiktsmessig å finne frem til en felles holdbar praksis». I intervjuet med barnevernleder kom det imidlertid fram at tjenesten avventer videre prosess rundt dette inntil Statsforvalterens rapport foreligger. Manglende mulighet for digital meldingsutveksling med den enkelte legen per Altinn, oppleves som frustrerende i tjenesten.

I første oversendelse av dokumentasjon i tilsynet vises det ikke til at det er noen etablert rutine for oversendelse av vedtaket til prøvegivers fastlege, mens det i senere oversendelse vises til at det heretter alltid skal sendes kopi av vedtaket til prøvegivers fastlege. Av oversendte vedtak fant vi at det i tre av fem tilfeller var sendt kopi til prøvegivers fastleger.

Når det gjelder tilbakemelding om gjennomført rusmiddeltesting fant vi at dette skjer ulikt fra sak til sak. Hos en og samme prøvegiver fremgår det både opplysninger om at det er fastlegen som skal ringe eller sende inn prøvesvar og at barneverntjenesten skal ringe og etterspørre prøvesvar overfor fastlegen. I en av sakene fant vi at det var gått mange måneder uten rusmiddeltesting uten at fastlegen hadde meldt ifra om dette til barneverntjenesten, eller at tjenesten selv hadde etterlyst prøvesvarene. I dette vedtaket fremgikk det imidlertid heller ingen konkret beskrivelse av hyppighet av rusmiddeltesting utover at det stod «far skal avlegge en hurtigprøve og en prøve som sendes til analyse». I en annen sak fant vi at fastlegen skulle sende prøvesvar «på forespørsel» eller aktivt gi barneverntjenesten beskjed ved uteblivelse og/eller forsøk på manipulasjon. Prøvegivere vi snakket med sa at de ikke selv hadde fått informasjon om prøvesvar, men at de «regnet med» at barneverntjenesten fikk oversendt dette fra fastlegene.

Ressursbruk

Det framgår ikke av alle oversendte vedtak at det er barneverntjenesten som skal dekke utgifter til rusmiddeltestingen. Det er heller ikke alle fastleger som har fått kopi av vedtak. Barnevernleder har god kunnskap om at utgifter til rusmiddeltesting på fastlegekontor skal dekkes av Barneverntjenesten Øst i Agder. Imidlertid kjente han ikke til at det også gjelder analysekostnadene ved laboratoriet. Ingen av de prøvegiverne vi snakket med hadde hatt urettmessige utgifter knyttet til rusmiddeltestingen.

Styring

Det foreligger verken noen intern rutine eller noen samhandlingsrutine med legekontorene for rusmiddeltesting. Tilsynet har ifølge barnevernleder avdekket et behov for dette, men det er ikke påbegynt et arbeid med dette enda.

Barnevernleder ser ikke alle vedtak ettersom noen fattes av teamlederne. Det er ikke noen systematisk gjennomgang av vedtak som er fattet.

Gjerstad kommune bruker QM+ som avvikssystem. Det er ikke noen avviksmeldinger knyttet til rusmiddeltesting. Det har ikke vært konkrete eksempler på at uheldige hendelser knyttet til rusmiddeltesting har vært gjenstand for noen systematisk evaluering.

Statsforvalterens vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I det følgende vil vi vurdere faktagrunnlaget opp mot kravene til forsvarlighet, samhandling, ressursbruk og styring som følger av lovgivningen, hver for seg presentert i spørsmålsform.

Sikrer barneverntjenesten en forsvarlig prosess ved rusmiddeltesting?

Stasforvalteren vurderer at det er i tråd med god praksis at barneverntjenesten selv ikke gjennomfører rusmiddeltesting, men at tjenesten som hovedregel overlater det til prøvegivers fastlege. Dette fordrer imidlertid en god samhandling mellom tjenestene (se under).

Det stilles krav til informert og frivillig samtykke, samt vedtaks form for at prosessen rundt rusmiddeltesting kan sies å være forsvarlig, jf. rettslig grunnlag over. Noen punkter skal fremkomme av avtalen/samtykke/vedtaket og andre punkter bør fremkomme.

Det er i tråd med god praksis at Barneverntjenesten Øst i Agder fatter vedtak i saker med rusmiddeltesting.

Vedtak om rusmiddeltesting skal være basert på et informert samtykke, dvs. at omsorgspersonene skal forstå hva de samtykker til. God praksis er å dokumentere et skriftlig frivillig og informert samtykke hvor det tydelig fremgår hva hensikten med prøvetakingen er og hvordan det eksakt er tenkt gjennomført og fulgt opp.

Vi fant gjennomgående manglende dokumentasjon om hva slags informasjon omsorgspersoner hadde fått i sakene vi undersøkte. Det fremgikk ikke noe tydelig om det verken av løpende journalføring eller vedtakene. Dette er etter Statsforvalterens vurdering ikke i tråd med god praksis. Det at rusmiddeltesting er et inngripende tiltak, skjerper etter vår vurdering kravene til skriftlighet. Det er derfor ikke godt nok at barnevernleder antar at nødvendig informasjon kommuniseres muntlig i møtene mellom omsorgspersoner og kontaktpersoner i barneverntjenesten.

Videre er det en fare for at det heller ikke foreligger noe reelt informert samtykke når rusmiddeltestingen «forsvinner» i omtalen av andre hjelpetiltak i ett og samme vedtak. Vi ser også at det kan være andre utfordringer ved at tiltak om rusmiddeltesting tas inn i et vedtak med øvrige tiltak, blant annet at tiltak med rusmiddeltesting da i mindre grad er omtalt. Det kan også være en utfordring ved evaluering og evt. endringer av enkelte av tiltakene når alt står i et vedtak.

Statsforvalteren mener ikke at det ikke er lov eller alltid uforsvarlig å fatte et vedtak med flere ulike tiltak, men det er viktig at barneverntjenesten er oppmerksomme på de utfordringer dette kan medføre og da særlig for tiltak som rusmiddeltesting der det er flere ting som skal og bør konkretiseres.

Samlet sett vurderer Statsforvalteren at Barneverntjenesten Øst i Agder ikke sikrer en forsvarlig prosess vedrørende frivillig og informert samtykke, noe som representerer brudd på barnevernloven § 1-4.

Sikrer barneverntjenesten forsvarlig samhandling med legekontorene?

For å sikre en god samhandling, jf. plikten av barnevernloven § 3-2, er det viktig at barneverntjenesten og legekontorene er kjent for hverandre, at de har en omforent forståelse av hverandres praksis og hva som kan forventes av hverandre samt at det er mulig å oppnå kontakt med hverandre. Det følger videre av barnevernloven § 4-5 at barneverntjenesten skal følge nøye med på et tiltak som rusmiddeltesting.

Våre funn viser flere mangler i samhandlingen med prøvetakerne.

Barneverntjenesten har ikke noe system som sikrer at vedtak om rusmiddeltesting kommuniseres til prøvetaker 4. Videre mangler vedtakene gjennomgående nødvendige opplysninger, eksempelvis ved en konkret beskrivelse av hva slags prøver som skal tas, med hvilken konkret hyppighet og varighet, samt hvordan utveksling av prøvesvar skal finne sted. Slik rusmiddeltestingen nå foregår, er det etter vår vurdering fare for svikt. Vårt funn av at en prøvegiver over mange måneder ikke har tatt rusmiddeltesting som tiltenkt, men likevel har hatt samvær med barn, illustrerer et konkret eksempel på at barneverntjenesten ikke følger opp tiltaket som de selv har funnet behov for at skal gjennomføres.

Det at digital samhandling med fastlegers Altinn ikke er mulig gjelder for mange aktører, ikke bare barneverntjenesten. Det er et kjent pågående utfordringsbilde som likevel ikke må stå i veien for å sikre en annen alternativ kommunikasjonsvei mellom tjenesten og fastlegene. Statsforvalteren vurderer at telefonisk kontakt med utveksling av prøvesvar mellom helsesekretærer og kontaktperson i barneverntjenesten ikke er godt nok fordi det kan føre til uheldige misforståelser. Prøvesvar bør i tråd med god praksis sendes skriftlig og gjenfinnes i prøvegivers journal hos barneverntjenesten 5.

Samlet sett vurderer Statsforvalteren at Barneverntjenesten Øst i Agder ikke sikrer en forsvarlig samhandling i gjennomføringen av rusmiddeltesting, jf. barnevernloven § 3-2.

Sikrer barneverntjenesten korrekt ressursbruk i forbindelse med rusmiddeltesting?

Barneverntjenesten er godt kjent med at de skal dekke utgiftene til rusmiddeltesting, men de var ikke kjent med de også skal dekkes laboratoriets analysekostnader. Det er prøvetaker (her legekontorene) som må sikre sistnevnte, og det er ikke noe barneverntjenesten kan lastes for.

En eventuell foreliggende rutine/samarbeidsrutine kunne i større grad sikret at verken prøvegivere eller trygden eventuelt blir påført unødvendige utgifter, jf. helsepersonelloven § 6. Eksempelvis kunne det være et krav om at vedtak må beskrive noe om utgiftsdekningen og at kopi av vedtak rutinemessig blir sendt til både prøvegiver og prøvetaker.

Statsforvalteren konkluderer med at det foreligger noen forbedringspunkter knyttet til ressursbruk, men at Barneverntjenesten Øst i Agder sin praksis ikke representerer noe brudd på krav til utgiftsdekning, jf. barnevernloven § 8-1, jf. helsepersonelloven § 6.

Sikrer barneverntjenesten god styring med tanke på kvalitet og forsvarlige tjenester oppimot tilsynstema?

Barnevernleder vurderer ikke rusmiddeltesting som et særlig inngripende tiltak, noe som kan forklares med mangelfull kjennskap til hvordan slik rusmiddeltesting faktisk foregår og erfares av prøvegivere, spesielt oppimot overvåkning av urinprøvetaking. Rusmiddeltesting er definert som et særlig inngripende tiltak, jf. Bufdir sin tolkningsuttalelse av 05.01.2017 og rundskrivet Retningslinjer om hjelpetiltak, punkt 5.2.2.

Når et særlig inngripende tiltak i tillegg brukes sjeldent av barnevernstjenesten, skjerper det etter Statsforvalterens vurdering behov for rutiner som øker sjansen for en forsvarlig gjennomføring av tiltaket. Barneverntjenesten har verken noen samhandlingsrutiner med legekontorene eller noen intern rutine for etablering, gjennomføring og oppfølging av rusmiddeltesting. Selv om tjenesten underveis i tilsynet ser behovet for slike rutiner, har de ikke påbegynt dette arbeidet, noe vi vurderer å ikke være i tråd med god kvalitetsforbedringspraksis. Kommunen har et fungerende kvalitetssystem, QM+, som gjør at det er lagt til rette for at slike rutiner kan utarbeides og lagres der.

Barneverntjenesten har ikke hatt noen kontrollrutiner som har sikret en systematisk evaluering av vedtak om rusmiddeltesting. Avvikssystemet har heller ikke vært brukt som læringsverktøy i forbindelse med uheldige hendelser knyttet til rusmiddeltesting.

Samlet sett vurderer Statsforvalteren at Barneverntjenesten Øst i Agder ikke har god styring med tanke på kvalitet og forsvarlige tjenester oppimot tilsynstema, jf. barnevernloven § 2-1 andre ledd, jf. kommuneloven § 25-1.

Statsforvalterens konklusjon

Det er i tråd med god praksis at Barneverntjenesten Øst i Agder fatter vedtak om rusmiddeltesting og at tjenesten ikke selv gjennomfører testing.

Tilsynet har imidlertid avdekket flere mangler ved etablering og oppfølging av rusmiddeltesting som samlet sett representerer brudd på barnevernlovens krav til forsvarlighet og samhandling jf. barnevernloven §§ 1-4 og 3-2.

Tilsynet påpeker mulighet for forbedring hva gjelder ressursbruk, men det er ikke avdekket brudd på krav til ressursbruk som følger av barnevernloven § 8-1, jf. helsepersonelloven § 6.

Barneverntjenesten Øst i Agder har ikke en god nok ledelse og styring av rusmiddeltesting som sikrer at etablering og oppfølging av rusmiddeltesting skjer på en forsvarlig måte, noe som representerer brudd på barnevernloven §§ 1-4 og 3-2, jf. barnevernloven § 2-1 barnevernloven § 2-1 andre ledd, jf. kommuneloven § 25-1.

Oppfølging av påpekte lovbrudd

I videre arbeid med å rette lovbruddet, ber vi kommunen:

  • gjøre sin egen vurdering av hvilke forhold som påvirker og bidrar til lovbruddene,
  • utarbeide en plan med tiltak for å rette lovbruddene, samt
  • utarbeide plan for å følge med på om tiltakene etterleves i praksis og virker som

Planene bør inneholde kommunens egne frister for å sikre fremdrift. Statsforvalteren ber om tilbakemelding på ovennevnte innen 30.10.2021.

Beskrivelse av gjennomføringen av tilsynet

Tilsynsteamet fra Statsforvalteren

  • fylkeslege, Aase Aamland, helse- og sosialavdelingen, revisjonsleder
  • rådgiver/sosionom, Elisabeth Fevik, helse- og sosialavdelingen, revisor
  • seniorrådgiver/jurist Gro Lislegard-Bækken, utdanning og barnevernsavdelingen, revisor Varsel om tilsynet ble sendt 01.2021.

Følgende dokumenter er innhentet og vurdert som relevante for tilsynet

  • Tilsyn med rusmiddeltesting ved urinprøvetaking – redegjørelse
  • Oversendelse av ytterligere dokumentasjon rusmiddeltesting
  • For fem personer som har tatt/tar rusmiddeltest i barneverntjenestens regi mottok vi relevant dokumentasjon fra deres journal hos

Gjennomførte intervjuer

  • Aase Amland og Elisabeth Fevik gjennomførte telefonintervju med to av prøvegiverne den 04.06.2021 kl. 10:30 og 11.06.2021 kl. 12:30.
  • Hele tilsynslaget intervjuet barnevernleder Knut Hagen på Microsoft Teams den 06.2021 kl. 14:00

Oversikt over saksdokumenter

  1. Varsel om tilsyn, datert 11.01.2021
  2. Mottatt dokumentasjon, datert 02.03.2021
  3. Brev med anmodning om ytterligere dokumentasjon, datert 17.03.2021
  4. Mottatt ytterligere dokumentasjon, datert 04.05.2021
  5. To e-poster med invitasjon til intervju av barnevernleder og anmodning om ytterligere dokumentasjon, datert 01.06.2021
  6. Mottatt ytterligere dokumentasjon, datert 08.06.2021
  7. Interne notater etter gjennomførte intervjuer

1 Avsnittet omhandler pålegg om urinprøver som kontrolltiltak. Gjennomføring av urinprøvekontroll er imidlertid alltid å anse som særlig inngripende, også der tiltaket er basert på samtykke, fordi frivilligheten ikke nødvendigvis oppleves som reell.

2 https://www.ssb.no/statbank/

3 https://www.gjerstad.kommune.no/politikk-og-organisasjon/organisasjonen/organisasjonskart/

4 Det er imidlertid viktig at barneverntjenesten er bevisst sin taushetsplikt, jf. bvl. § 6-7 og at de ikke deler mer opplysninger enn hva som er relevant for at prøvetaker skal kunne utføre sine oppgaver.

5 Samtidig kan en telefon (i tillegg til skriftlig oversendelse) være nyttig i de tilfellene hvor det haster å få kjennskap til prøvesvaret.

Vegårshei legekontor. Rusmiddeltesting av omsorgspersoner med barneverntjenesten som rekvirent 2021