Hopp til hovedinnhold
Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med beredskapsplanlegging i Åmli kommune 2022

Tidsrom for tilsynsbesøket:

28.01.22

Statsforvalteren i Agder

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Kontakt etaten som har utført tilsynet for status på avviket.

Statsforvalteren i Agder gjennomførte felles beredskapstilsyn med Åmli kommune og tilsynsmøte med kommunen den 28.01.2022. Møtet og intervjuene ble grunnet koronapandemien gjennomført digitalt.

Forrige tilsyn med kommunal beredskapsplikt i Åmli kommune ble gjennomført 3. september 2014. Siste tilsyn med helsemessig- og sosial beredskap ble gjennomført 19. september 2016.

Statsforvalteren undersøkte om kommunen har en beredskapsplanlegging og beredskapsorganisasjon som sørger for at beredskapsarbeidet blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, og slik at befolkningens behov sikres ved kriser.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Statsforvalteren.

Statsforvalteren beklager sterkt den lange tiden det har tatt fra vi mottok kommunens tilbakemelding til endelig rapport nå foreligger.

Vi har følgende kommentarer til kommunens tilbakemelding der kommunen er uenig i våre konklusjoner:

  • Til avvik 1: Kommentaren omhandler merknad 1 og ikke avvik Vi tolker kommunen til å ikke være uenig i avviket og det blir derfor stående.
  • Til avvik 3: Tilsynet observerer at kommunen har mange kompetanseaktiviteter og er aktive med øvelser. En kompetanseplan må imidlertid baseres på et avdekket behov, og dette behovet finner vi ikke Avviket blir derfor stående.
  • Til avvik 4: Avviket dreier seg om bestemmelsene om revisjon og oppdatering i internkontrolldokumentet, som ikke er i samsvar med kravene i lov og forskrift. Vi ser imidlertid samtidig at dokumentasjon de facto er oppdatert og revidert forskrift. Avviket endres derfor til en merknad.
  • Til avvik 5: Tilsynet ser at avviket er rettet og at det dermed kan
  • Til merknad 10: Tilsynet viser til at smittevernplanen bør oppdateres bl.a. begrepsbruk.

Feil begrepsbruk og utdaterte henvisninger svekker planens autoritet og bør oppdateres. Merknaden blir derfor stående.

Det ble avdekket tre avvik og elleve merknader.

Som avvik vises det til at

  1. Behovet for befolkningsvarsling og evakuering er ikke tilstrekkelig analysert, SBL § 14, første ledd og FKB § 2, bokstav f.
  2. OBP gjør ikke kommunen i tilstrekkelig grad forberedt på å håndtere uønskede hendelser, jf. SBL § 15, andre ledd og FKB 4, første ledd.
  3. Det er ikke plan for systematisk opplæring i beredskapsarbeid for kommunens beredskapsorganisasjon og kriseledelse, jf. HSB-forskriften § 7.

Som merknad vises det til at

  1. Helhetlig ROS-analyse bør forenkles og omstruktureres for å gi en bedre oversikt over risikobildet i kommunen.
  2. Plan for evakuering bør spisses mot kommunens plikt til å ivareta evakuerte fra et skadeområde eller potensielt skadeområde over tid.
  3. OBP og HSB-planen kan med fordel slås sammen og struktureres.
  4. Plan for oppfølging av helhetlig ROS-analyse bør prioriteres, ansvarsfastsettes og, der det er aktuelt, Den bør struktureres bedre i forhold til hva som er oppfølgingstiltak og hva som er planmomenter.
  5. Kommunene bør utarbeide en langsiktig plan for øvelser.
  6. Kommunens system for opplæring bør struktureres bedre for å gi et mer målrettet arbeid med kompetanseheving og –vedlikehold.
  7. Systemet for arbeid med revisjoner av beredskapsdokumentasjonen bør tydeliggjøres.
  8. De ulike enhetenes beredskapsplaner bør inkluderes i revisjonsarbeid med overordnende planer.
  9. Det er ikke oppnevnt stedfortredere i kriseledelsen, HSB-forskriften § 5.
  10. Smittevernplanen bør gjennomgå en helsefaglig oppdatering (skal utarbeides av kommuneoverlegen smittevernloven § 7-2).
  11. Bestemmelsene i OBP om oppdatering og revisjon av planen bør oppdateres bestemmelsene i FKB § 6, 2. ledd.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren undersøkte under dette tilsynet om kommunen gjennom systematisk styring og ledelse ivaretar ulike krav i beredskapslovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfatter undersøkelse av om:

  • beredskapsplanleggingen bygger på risiko- og sårbarhetsanalyser
  • kommunen har en forberedt kriseorganisasjon for håndtering av uønskede hendelser
  • lover og forskrifter overholdes og om virksomheten har internkontroll
  • virksomheten har nødvendige planer for å dekke befolkningens behov for helse, omsorg- og sosialtjenester i en krise
  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge brudd på lovgivningen innen de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene blir fulgt opp i praksis og om de blir endret når det er nødvendig
  • tiltakene er tilstrekkelige til å sikre at lovgivning følges.

Tilsynet skal også stimulere til kvalitetsutvikling og forbedring.

Gjennom tilsynet undersøkte Statsforvalteren kommunens beredskapsplanlegging, herunder om:

  • planene for kriseledelse og forberedelser for krisehåndtering er tilfredsstillende
  • planene er samordnet
  • planene baserer seg på risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) i kommunen
  • planene dekker behovene som er avdekket i ROS-analyser
  • planene er implementert og operasjonelle, kjent og øvet og om ansvarslinjer er klare
  • planene og ROS-analysene revideres og oppdateres i henhold til krav

Statsforvalteren er opptatt av at tilsynet er relevant i forhold til den pågående pandemien og i forhold til aktuelle samtidige hendelser som kan påvirke kommunens krisehåndtering. Det var derfor også fokus på:

  • kommunens rutiner for ivaretakelse av beredskapsmessige hensyn i samfunns- og arealplanleggingen
  • kommunens bevissthet rundt og prosedyrer ved utfall av kraftforsyning og elektronisk kommunikasjon
  • kommunens arbeid med evaluering av planverk med tanke på erfaringer fra Covid-19- håndteringen og videre oppfølging
  • hvordan langvarige kriseperioder håndteres når det gjelder bla. opprettholdelse av ordinær drift av tjenester og ivaretakelse av særlig utsatte grupper i de ulike krisesituasjoner
  • krisekommunikasjon under pandemien, bl.a. med fremmedspråklige og fremmedkulturelle

En systemrevisjon blir i hovedtrekk gjennomført ved gransking av dokument og ved intervjuer.

Rapporten omhandler avvik og merknader som ble avdekket under tilsynet, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomheten sitt arbeid på de områdene som tilsynet omfatter.

Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.

Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men det tilsynsmyndigheten finner grunn til å peke på forhold som kan forbedres.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med tilsyn med kommunal beredskapsplikt etter sivilbeskyttelseslovens (SBL) § 29, jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10.

Statsforvalteren er videre gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes helsemessige og sosiale beredskapsplanlegging jf. lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2 og sosialtjenesteloven § 4.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Kommunens sitt ansvar følger av gjeldene regelverk

  • Lov 6.2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven)
  • Forskrift om kommunal beredskapsplikt av august 2011, § 10
  • Lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) av juni 2000 nr. 56
  • Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid etter lov om
  • helsemessig og sosial beredskap (forskrift om beredskapsplanlegging) av juli 2001 nr. 881
  • Lov om vern mot smittsomme sykdommer av august 1995 nr. 55
  • Forskrift om smittevern i helsetjenesten av 17 juni 2005 610
  • Forskrift om tuberkulosekontroll av februar 2009 nr. 205.
  • Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten av oktober 2016 nr. 1250

SBL fastslår i § 14 at kommunen plikter å utarbeide en helhetlig ROS-analyse. I denne skal kommunen kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, sannsynligheten for at de inntreffer og hvordan de kan påvirke kommunen.

I følge § 15 skal kommunen utarbeide en beredskapsplan basert på den helhetlige ROS-analysen.

Forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt (FKB) gir nærmere bestemmelser om den helhetlige ROS-analysen og om beredskapsplanen.

  • 2 gir minimumsbestemmelser om ROS-analysens innhold, om involvering av andre relevante aktører og om detaljanalyser der det er relevant.
  • 3 gir bestemmelser om helhetlig og systematisk samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid på bakgrunn av helhetlig ROS-analyse, herunder at kommunen skal utarbeide langsiktige mål, strategier, prioriteringer og plan for oppfølging.
  • 4 gir detaljkrav til innholdet i kommunens overordnede beredskapsplan (OBP). Planen skal være basert på den helhetlige ROS-analysen, den skal samordne og integrere øvrige beredskapsplaner i kommunen og den skal være samordnet med andre relevante offentlige og private krise- og beredskapsplaner.
  • 6 gir bestemmelser om oppdatering og revisjon av helhetlig ROS-analyse og overordnet beredskapsplan.
  • 7 gir bestemmelser om at kommunen skal øve beredskapsplanen hvert annet år og at det skal være et system for opplæring som sikrer at alle som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering har tilstrekkelige kvalifikasjoner.
  • 8 bestemmer at kommunen skal evaluere krisehåndteringen etter øvelser og hendelser og implementere erfaringer i ROS-analysen og beredskapsplanene.
  • Det følger av 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftlig at forskriftens krav er oppfylt.

Revisjonskriterier som følger av helse- og beredskapslovgivningen:

Ifølge lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2 og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2- 2 plikter kommunen å utarbeide en plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtjenestene (HSB- plan. De nærmere krav til innhold i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. Det vises også til ”Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» fra Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner og med spesialisthelsetjenesten, og kommunestyret skal ifølge forskriftens § 2 fastsette planen og hyppighet for revisjon og oppdatering. Slik revisjon av ROS-analyser og planer bør finne sted minst hvert 4. år og behandles i kommunestyret like ofte.

Planene skal utarbeides ut fra en risiko- og sårbarhetsanalyse innen området, jf. forskriften § 3. Det er ikke krav om at selve analysen skal inngå i planen, men forutsetningene for analysen skal dokumenteres. Analysen bidrar både til kunnskapsgrunnlaget for forebyggende tiltak og som grunnlag for utarbeidelse av nødvendige forebyggende og skadebegrensende tiltak.

Planene må ifølge § 4 omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrer nødvendig tjenesteytelse. Dette gjelder både personell og materiell. Her kreves det et minimum av dokumentasjon slik at for eksempel vikarer i ulike funksjoner lett kan finne frem.

Forskriften stiller i § 5 krav om operativ ledelse og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofer. Det er nødvendig at man har sikret at beslutninger i en krisesituasjon kan treffes så raskt som mulig.

Planer for beredskap innen kommunen skal samordnes, jf. § 6.

Hvordan man skal samhandle med politi, lokal redningssentral, Statsforvalter og andre samarbeidspartnere bør også komme frem av planen, også frivillige organisasjoner i den grad det er aktuelt.

Beredskapsforskriftens § 7 stiller også krav til at personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapsplanen, er øvet og har nødvendig beskyttelsesutstyr og kompetanse.

Det er videre krav om sikkerhet for forsyning av viktig materiell og utstyr, jf. § 8, samt registrering av personell som kan beordres, jf. § 9.

Forskriften stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsforberedelsene og -arbeidet i kommunen.

Forskrift 28.10.2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til hvordan kommunen systematisk skal sikre og forbedre sine tjenester.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Åmli kommune er en innlandskommune med drøyt 1800 innbyggere øst i Agder ved fylkesgrensa til Telemark. Kommunen har en størrelse på 1131 kvadratkilometer, hvor hoveddelen består av skog og utmark. Kommunen har en spredt bebyggelse, med den største konsentrasjonen rundt kommunesenteret Åmli. Tovdalselva og Nidelva renner gjennom kommunen. Sørlandsbanen, med stopp på Nelaug, og riksvei 41 går gjennom kommunen. Fylkesvei 415, som forbinder Åmli med E18, får stadig økende betydning pga. utviklingen av industriområdet på Jordøya. Der ligger sagbruket Bergene Holm, som er en hjørnesteinsbedrift i kommunen. Utover det er handel, hyttebygging og turisme viktige næringer i kommunen.

Åmli kommune deltar bl.a. i det interkommunale brannsamarbeidet i Østre Agder brannvesen, i interkommunalt legevaktsamarbeid og interkommunalt samarbeid om kommunal øyeblikkelig hjelp.

Kommunens organisasjon:

Organisasjonskart for Amli kommune. På organisasjonskartet: Kommunedirektør - Organisasjon - Økonomi - Oppvekst - Helse- og omsorg - Habilitering og ressurs - Samfunn - Næring og utvikling

På organisasjonskartet: Kommunedirektør - Organisasjon - Økonomi - Oppvekst - Helse- og omsorg - Habilitering og ressurs - Samfunn - Næring og utvikling

Helsestasjon, skolehelsetjeneste, fysioterapeut, kommuneoverlege, hjemmetjeneste, omsorgssenter og omsorgsboliger er organisert under helse og omsorg. Tjenester for funksjonshemmede, NAV, psykisk helse og rus er organisert under habilitering og ressurs. Leder for habilitering og ressurs er også leder for kommunens psykososiale kriseteam.

Beredskapskoordinator er til daglig HR-rådgiver. Hun er ansatt i organisasjonsstaben, men rapporterer til kommunedirektør i beredskapssammenheng.

Kommunens kriseledelse ledes av kommunedirektør og består i tillegg av ordfører, beredskapskoordinator, leder organisasjon/informasjonsansvarlig, senioringeniør teknisk drift, kommuneoverlegen, leder helse og omsorg, oppvekstleder og loggfører. Det er ikke oppnevnt faste stedfortredere, men ansatte med ulike funksjoner kan tre inn i kriseledelsen ved behov.

Beredskapsbevisstheten i Åmli kommune er høy. Kommunen øver mye og evaluerer øvelser og hendelser. Det er etablert beredskapsråd som møtes jevnlig. Åmli er en liten kommune, og det kan være både en styrke og en svakhet i beredskapssammenheng. Styrken ligger i at forholdene er små og oversiktlige og hjelp og ressurser er lett tilgjengelig. Svakheten kan være at det i en krise kan være vanskelig å ha nok ressurser til å løse krisen, og personell som er del av beredskapsarbeidet kan også personlig være rammet av krisen.

Det er utarbeidet kommuneplan, både samfunnsdel og arealdel som er vedtatt i 2020. Arealdel inneholder bestemmelser som gir retningslinjer for risikovurderinger i arealplanleggingen.

Samfunnsdelen inneholder lite om samfunnssikkerhet og beredskap utover delmål beskrevet under tjenesteområdet «rådmannens stab». Plankartet inneholder ikke hensynssoner for skred og ras, det henvises i stedet til oppdaterte kart på Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) sine nettsider.

Helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS- analyse):

Kommunens helhetlige ROS-analyse er vedtatt i kommunestyret i november 2021. Analysen er basert på fylkesROS – ROS Agder – men tilpasset lokale forhold. Det har vært bred ekstern og intern involvering i utarbeidelsen. Analysen er også grunnlag for utarbeidelsen av plan for helsemessig og sosial beredskap (HSB-plan). Det er analysert en rekke relevante hendelser.

ROS- analysen inneholder en tiltaksplan/oppfølgingsplan. Denne er ikke prioritert, ansvarsfastsatt eller kostnadsberegnet.

Ansatte i helse- og omsorgtjenesten involveres i utarbeidelse og revisjon gjennom personalmøter og dette tas videre til ledermøter og til beredskapskoordinator.

Kommunen har god oversikt over sårbarheter i kritisk infrastruktur som kraftforsyning, elektronisk kommunikasjon og vannforsyning. Begrensninger i kommunens tilgang på nødstrømsaggregater medfører at et omfattende strømbrudd i kommunen kan medføre en prioriteringskonflikt mellom omsorgssenter og vannforsyning som er uheldig.

Overordnet beredskapsplan (OBP)

OBP ble vedtatt av kommunestyret i november 2021. De fleste fastpunkter iht. FKB er med i planen. Planen er omfangsrik og med mye tekst. OBP fremstår som basert på helhetlig ROS-analyse gjennom tiltakskortene som er utarbeidet etter en felles mal. OPB pkt. 2.8 slår fast at det er den som til daglig er den enkeltes stedfortreder som også er stedfortreder i kriseledelsen.

Plan for helsemessig og sosial beredskap (HSB), herunder smittevernplan

Åmli har en egen HSB- plan. Kommunes smittevernplan er en del av HSB- plan, og er godkjent av kommuneoverlegen som også er smittevernlege. I intervju kommer det frem at smittevernplanen hovedsakelig er utarbeidet av beredskapskoordinator og gått igjennom/godkjent av kommuneoverlegen. Revisjon av hele planen er registrert oktober 2021 og signert av beredskapskoordinator.

I kommunens HSB plan står det at smittevern- og pandemiplan skal revideres årlig, men dette er ikke gjort, jf. tabell på s. 6 i planen.

De enkelte enheter i habilitering/ressurs og helse/omsorg har egne kontinuitetsplaner og ved behov kan personell omdisponeres mellom habilitering/ressurs og helse/omsorg. Organisasjonssjefen koordinerer personellressurser på tvers i organisasjonen.

OBP og HSB-planen har mange felles grensesnitt og i tråd med behovet for forenkling bør kommunen vurdere å slå disse planene sammen.

Under covid-19-pandemien har Åmli kommune hatt lite smitte, men de har vært underlagt de samme nasjonale føringene som alle andre. Det er gjennomført kontinuitetsplanlegging. De ansatte har vært organisert i kohorter for å redusere smittefare. Kompetanse er kartlagt internt for å finne muligheter for å omdisponere personell ved sykefravær. Det er utarbeidet tiltakskort for omdisponering av personell.

Internkontroll

Kommunen benytter QM+ som kvalitetssikringssystem og beredskapsdokumentasjonen er en del av det. Det er i tillegg utarbeidet et internkontrolldokument for beredskapsarbeidet, med vedlegg, som supplerer rutinene som ligger i QM+.

Beredskapskoordinator har ansvar for planverket og samhandling.

Kompetanse, opplæring, øvelser og evaluering

Åmli kommune har høy beredskapsbevissthet, og det beskriver at det øves aktivt, også sammen med eksterne aktører.

I HSB er det beskrevet krav om oppdatert og øvet kriseledelse og at det årlig skal utarbeides en kompetanseplan for krise og beredskap. Det finnes ingen langsiktig plan for øvelser og ikke heller et strukturert system for opplæring på overordnet nivå.

Kommunen evaluerer øvelser og hendelser aktivt og det er et eget tiltakskort for dette. I evalueringene er det listet oppfølgingstiltak.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Det er tilsynets vurdering at beredskapsplanleggingen i kommunen bygger på helhetlig ROS-analyse. Kommunen har planverk for å håndtere de risiki som er analysert fram. Det er en klar sammenheng mellom helhetlig ROS-analyse og underliggende planverk, jf. SBL §§ 14, 15 og FKB §§ 2 og 3.

Helhetlig ROS- analyse:

Statsforvalteren vurderer at helhetlig ROS- analyse fremstår som uoversiktlig med flere måter å presentere risiko på. Noen analyser er dokumentert i excel-logg og noen i egne analyseskjemaer. Det systematiske og helhetlige samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet vil tjene på at analyse og oppfølgingsplan struktureres bedre, og at kommunen rendyrker analyseskjemaene som verktøy ettersom disse sikrer at alle forskriftspålagte forhold blir vurdert. Av skjemaene bør det også komme frem hvilke eksterne og interne aktører som har bidratt i utarbeidelsen.

Statsforvalteren vurderer ikke dette til å være et avvik fra gjeldende lovkrav, men en merknad.

Det er mange gode momenter i tiltaksplanen/oppfølgingsplanen som følger ROS- analysen, men flere av dem hører mer hjemme i en beredskapsplan enn i en oppfølgingsplan. Videre bør oppfølgingsplanen struktureres og prioriteres klarere, ansvaret for oppfølging må fastsettes og der det er relevant bør kostnader beregnes. Gjennom dette vil planen fungere bedre som et verktøy for risikostyring.

Tilsynet anbefaler at kommunen rendyrker analyseskjemaene som verktøy ettersom disse sikrer at alle forskriftspålagte forhold blir vurdert. Av skjemaene bør det også komme frem hvilke eksterne og interne aktører som har bidratt i utarbeidelsen.

Tilsynet finner oppfølgingsplanen fire steder i beredskapsdokumentasjonen og vil påpeke de potensielle utfordringene med å holde alle versjoner oppdatert.

Gjennom intervjuene fremkommer det at det ikke har vært noen diskusjon i kommunen om hva som er akseptabel risiko. Å fastsette dette er en del av ansvarsprinsippet og kommunen oppfordres til å ta en diskusjon rundt dette temaet. Resultatet av en slik diskusjon vil være en viktig premissgiver for det helhetlige og forebyggende samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i kommunen.

I forhold til helsemessig og sosial beredskap finner tilsynet at det gjøres ROS-analyser på enhetsnivå hvor det ikke tydelig kommer frem inkludering i eller samhandling med helhetlig ROS-analyse.

Kommunen påpeker levekårsutfordringer i folkehelseoversikten og det bør følges opp med en vurdering av hvordan sosiale utfordringer påvirker risikobildet i kommunen.

Helhetlig ROS-analyse mangler også vurdering av behovet for befolkningsvarsling og evakuering for en del hendelser. De hendelsene som er vurdert ved hjelp av skjema fra DSBs veileder for kommunale risiko- og sårbarhetsanalyser inneholder vurdering av dette, øvrige vurderte hendelser gjør det ikke. Befolkningsvarsling og evakuering av personell fra et fareområde er viktige beskyttelsestiltak. og er derfor omtalt spesielt i FKB. Tilsynet vurderer dette til å være brudd på SBL § 14 og FKB § 2, bokstav f.

Overordnet beredskapsplan - OBP

OBP fremstår i tråd med regelverket som basert på helhetlig ROS-analyse gjennom tiltakskortene. Det bør vurderes om en del av teksten i OBP med fordel heller kan legges inn i interkontrolldokumentet.

Tiltakskortene er basert på en felles mal og er etter tilsynets oppfatning i for liten grad tilpasset den aktuelle hendelsen. Eksempler:

  • Det er beskrevet øyeblikkelige tiltak som det aldri vil være kriseledelsens oppgave å å iverksette.
  • Nøkkelpersonell skal innkalles varslingslister, men det er ikke spesifisert hvilket nøkkelpersonell det er snakk om.
  • Berørte elever skal informeres om praktiske konsekvenser av hendelsen også der det ikke er åpenbart at elever er involvert.
  • Tiltakskort for evakuerte- og pårørendesenter beskriver etablering to ganger. Begrepsbruken er varierende – EPS, evakuerte- og småskadesenter, pårørendesenter.

Planen inneholder to varslingslister med til dels overlappende innhold. Kriseinformasjon er omtalt i OBP i to kapitler, som for forenklingens skyld bør vurderes sammenslått.

OBP pkt. 2.8 slår fast at det er den som til daglig er den enkeltes stedfortreder som også er stedfortreder i kriseledelsen. Intervjuene viser at dette ikke er like klart for alle medlemmene. I varslingslisten er det oppnevnt noen navngitte stedfortredere, men ikke for alle funksjoner.

En kriseorganisasjon består imidlertid ikke bare av de som til daglig har funksjonene, men også av stedfortredere i første og andre linje. Tilsynet vurderer at beredskapsplaner og opplæringssystemer ikke ivaretar hensynet til disse på en god nok måte.

Uten klart utpekte stedfortredere i kriseledelsen kan vi ut fra pandemi-erfaringer si at kriseledelsen er svært sårbar ved lengre varighet av krisen som i en pandemi. Tilsynet gir et inntrykk av at mange av stedfortrederne i første og andre linje ikke er gjort oppmerksom på at de har en stedfortrederrolle og hva dette ansvaret innebærer. Videre vil de som raskt skal ivareta en rolle i kriseledelsen «ved behov» ha vanskeligheter med å finne nødvendig informasjon raskt og effektivt slik planen fremstår. Dette er et brudd på SBL § 15, andre ledd og FKB § 4, første ledd.

OBP inneholder et avsnitt om evakuering. Dette er formulert svært generelt og kunne med fordel vært spisset mer mot evakuering fra et fareområde med påfølgende ivaretakelse av evakuerte over flere dager. Det vises til kommentarer om mangelfull vurdering av behovet for evakuering i avsnittet om helhetlig ROS-analyse.

Helsemessig- og sosial beredskapsplan- HSB

Det er uklart hvilken tilknytning HSB har til OBP, og samordning mellom øvrig planverk vises ikke tydelig. Dette har blant annet betydning for bestemmelsene om oppdatering og evaluering. Ved intervju kommer det frem at det utarbeides ROS-analyser og planer på de ulike enhetsnivå. Disse er ikke en del av dokumentasjonen for tilsynet, og en kjenner derfor ikke til hvordan disse er samordnet med overordnet planverk og hvordan for eksempel avdekket risiko er vurdert i forhold til konsekvens på høyere nivå.

HSB beskriver egne krav utover lovens regler som gjelder revisjon og oppdatering, og disse kravene er ikke fulgt opp. Begrepene oppdatering, revisjon, ajourføring og rettelse brukes ikke konsekvent, og det er derfor vanskelig å vurdere om lovens krav er overholdt.

Kommunens smittevern og helseberedskap skal være en risikobasert prosess, som involverer kommunestyret og der mulige hendelser som nye virusvarianter følges opp med beredskapstiltak. Kommunen må ha et eie- og forståelsesforhold til egen smittevernplan og den bør være risikobasert og omfatte både lokale og nasjonale perspektiver, og kommunen må planlegge for det særskilte som kan oppstå i egen kommune i en epidemi og pandemi. Særlig viktig i dette er at kommunen har en oppdatert overordnet beredskapsplan med ressursoversikter, og om nødvendig i samarbeide med andre kommuner, kan omdisponere tilstrekkelig personell til å legge om driften/øke tjenestetilbud til å gi innbyggerne nødvendige tjenestetilbud ved ulike kriser. Det er et eget tiltakskort «omfordeling av personell i en krisesituasjon», revidert sist 03.12.21 som flere respondenter melder behov for revisjon på. Det er mange varslingslister som mangler systematikk og formålsbeskrivelser.

Smittevernplan

I intervjuer fremkommer at smittevernplanen er utarbeidet av beredskapskoordinator og gått gjennom med kommuneoverlegen. Dette kan være årsaken til at smittevernplanen er i behov for helsefaglig oppdatering.

Noen eksempler på feil eller uklare/foreldede benevnelser og informasjon er:

  • «…meldepliktig sykdom varsles Folkehelsa»
  • «rikstrygdeverk»
  • Fylkeslege og statsforvalter listes opp som to separate statlige
  • Det er vist til «fylkets smittevernlege»
  • Plikter i forbindelse med smittesporing av allmennfarlig sykdom i gruppe A må oppdateres/tydeliggjøres, eller vise til oppdatert informasjon ved nasjonale

I en beredskapssituasjon vises det til en stedfortreder. Det er ikke oppnevnt stedfortreder i planen.

I smittevernplanen står det at kommuneoverlegen kan vurderes å tas med i kriseledelsen, mens det i OBP står at kommuneoverlegen er medlem i kriseledelsen.

Tilsynet vurderer at mangel på stedfortreder etter lov om smittevern utgjør et avvik.

Avsnittet om pandemi bør revideres slik at det kan gjøres gjeldene for enhver pandemi og ikke tilpasset covid-19 scenario 3 som det fremstår som aktuelt.

Internkontroll

Kommunen har rutiner for internkontroll gjennom QM+ og et eget internkontrolldokument. Internkontrollen bør tydeliggjøres gjennom klarere ansvarsfastsetting, konsekvent begrepsbruk og ved at bestemmelsene om revisjon av OBP samstemmes med bestemmelsene i FKB.

Mht. forenkling bør kommunen gå over den samlede beredskapsdokumentasjonen og kontrollere om det er informasjon som bør flyttes til internkontrolldokumentet eller som kan tas bort.

Beredskapsdokumentasjonen er oppdatert og revidert iht. forskrift, men prosessene rundt dette fremkommer ikke klart. Bl.a. brukes ikke begrepene revisjon, oppdatering og ajourføring systematisk. I OBP står det at planen skal revideres hvert fjerde år. Dette er ikke i tråd med lovens krav, jf. FKB § 6 som bestemmer at planen alltid skal være oppdatert og at den skal revideres minst en gang pr. år. I helhetlig ROS-analyse står det at den skal forankres politisk hvert fjerde år. I en beskrivelse av internkontroll bør forskriftskravet reflekteres ved at det bør stå at den skal revideres forut for politisk forankring. Hva angår ansvarsforhold står det i internkontrolldokumentet at både enhetsleder og tjenesteleder har ansvar for at beredskapsplanverket er oppdatert og tilfredsstiller lov- og forskriftskrav. Ansvarsforholdene bør være enhetlige og tydelige.

At kommunen er en liten kommune, kan gi en sårbarhet som kommunen må være bevisst når det skal utarbeides planverk, og i avtaler om støtte og opplæringssystem. Det er derfor hensiktsmessig å samarbeide med nærliggende kommuner for å oppnå tilstrekkelig robusthet.

Det er tett kontakt med eksterne beredskapsaktører. Imidlertid fremstår beredskapsarbeidet i kommunen som personavhengig. Beredskapskoordinator er sentral i arbeidet med all beredskapsdokumentasjon og kommunen bør vurdere om fagpersonell bør gis et mer utøvende ansvar for dette iht. ansvarsprinsippet. Beredskapsdokumentasjonen er omfattende og til dels uoversiktlig. Det er potensial for forenkling og tydeligere systematisering. I sin beredskapsplanlegging må kommunen ta hensyn til at en hendelse i en gitt situasjon, f.eks. en ferie, må håndteres av personell som enten er nytilsatte i kommunen eller som til daglig har et mer perifert forhold til det daglige beredskapsarbeidet. Dette hensynet må gjenspeiles i dokumentstruktur, ROS-analyser, beredskapsplaner, opplæringsplaner og internkontrollsystemer. Åmli kommune er av en størrelse som i mange krisesituasjoner kan bli utfordret på kompetanse- og personellressurser, samt kontinuiteten i dette. I tilsynet fant vi lite formelt interkommunalt samarbeid som kan sikre innbyggerne nødvendige tjenester ved ulike kriser.

Kompetanse og opplæringsplan, øvelser og evaluering

Personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapsplanen har liten formell beredskapskompetanse. Kommunen har tanker om kompetanseheving gjennom kurs og øvelser, men dette kan struktureres ytterligere. Det bør defineres krav til kompetanse for de forskjellige funksjonene i kriseorganisasjonen som kan danne grunnlaget for å bestemme hvilke kompetansetiltak som er nødvendige for hvem og når de bør gjennomføres, jf. FKB § 7 og HSB § 7.

Kommunen bør utarbeide en langsiktig øvelsesplan som sikrer progresjon gjennom involvering, variasjon i scenario og øvingsform og gode evalueringer, og et fireårsperspektiv er et godt utgangspunkt for en slik plan.

Det fremkom ikke i tilsynet hvordan kommunen jobber med funn etter evaluering.

Videre må kommunen har en robust/godt organisert kriseledelse, som med støtte i beredskapsplaner, og i samarbeide med egne tjenesteledere, kommunelege med flere, kan lede/håndtere krisen på vegne av kommunen.

For at stedfortredere skal kunne ivareta sine plikter i en krisesituasjon er opplæring viktig. Ved å ikke definere konkrete kompetansekrav til personellet i kriseorganisasjonen, er det tilsynets oppfatning at bestemmelsene om opplæring ikke ivaretar hensynet til en forberedt kriseorganisasjon godt nok. Lov- og forskriftskrav om dette er ulike i styrke mellom helseberedskapslovgivningen og lovgivningen for kommunal beredskapsplikt slik at dette er et avvik til HSB-forskriftens § 7 og en merknad til FKB § 7.

5. Statsforvalterens konklusjon

Det ble avdekket tre avvik og elleve merknader.

Som avvik vises det til at

  1. Behovet for befolkningsvarsling og evakuering ikke er tilstrekkelig analysert, SBL § 14, første ledd og FKB § 2, bokstav f.
  2. OBP gjør ikke kommunen i tilstrekkelig grad forberedt på å håndtere uønskede hendelser, jf. SBL § 15, andre ledd og FKB 4, første ledd.
  3. Det er ikke plan for systematisk opplæring i beredskapsarbeid for kommunens beredskapsorganisasjon og kriseledelse, jf. HSB-forskriften § 7.

Som merknader vises det til at

  1. Helhetlig ROS-analyse bør forenkles og omstruktureres for å gi en bedre oversikt over risikobildet i kommunen.
  2. Plan for evakuering bør spisses mot kommunens plikt til å ivareta evakuerte fra et skadeområde eller potensielt skadeområde over tid.
  3. OBP og HSB-planene kan med fordel slås sammen.
  4. Plan for oppfølging av helhetlig ROS-analyse bør prioriteres, ansvarsfastsettes og, der det er aktuelt, kostnadsberegnes. Den bør struktureres bedre i forhold til hva som er oppfølgingstiltak og hva som er planmomenter.
  5. Kommunene bør utarbeide en langsiktig plan for øvelser.
  6. Kommunens system for opplæring bør struktureres bedre for å gi et mer målrettet arbeid med kompetanseheving og – vedlikehold.
  7. Systemet for arbeid med revisjoner av beredskapsdokumentasjonen bør tydeliggjøres.
  8. De ulike enhetenes beredskapsplaner bør inkluderes i revisjonsarbeid med overordnende planer.
  9. Det er ikke oppnevnt stedfortredere i kriseledelsen, HSB-forskriften § 5.
  10. Smittevernplanen bør gjennomgå en helsefaglig oppdatering (skal utarbeides av kommuneoverlegen jf smittevernloven 7-2).
  11. Det står at overordnet beredskapsplan skal revideres hvert fjerde år. Dette er ikke i tråd med lovens krav, FKB § 6 som bestemmer at OBP alltid skal være oppdatert og revideres minst en gang pr. år

6. Oppfølging av påpekte avvik

Statsforvalteren ber Åmli kommune om å legge fram en plan for hvordan avvikene vil bli rettet. Planen skal inneholde

  • tiltak som skal settes i verk for å gjøre en tilfredsstillende vurdering av behovet for befolkningsvarsling og evakuering,
  • tiltak som settes i verk for at tiltakskort i OBP skal være tilstrekkelig tilpasset den aktuelle hendelsen,
  • tiltak som settes i verk for å utarbeide en plan for systematisk opplæring i beredskapsarbeid, Vi ber om at planen sendes til oss innen januar 2023.

Med hilsen

Aase Aamland (e.f.)
fylkeslege

Yngve Årøy
fylkesberedskapssjef

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 25.11.2021.

Dokumentasjon fra Åmli kommune ble mottatt 27.12.2021, 19., 20. og 26.01.2022. Oppsummerende møte ble avholdt 04.02.2022

Foreløpig rapport ble utsendt 22.04.2022 Frist for tilbakemelding ble satt til 15.05. 2022 Endelig rapport ble utsendt 09.09.2022.

Tilsynsbesøket ble grunnet korona-pandemien gjennomført på Teams, og ble innledet med et kort informasjonsmøte. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 04.02.2022.

Dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet. Lista er ikke uttømmende:

  • Kommuneplanens samfunnsdel 2019-2031
  • Kommuneplanens arealdel 2019- 2031, bestemmelser
  • Oversiktsdokument folkehelse 2020
  • Planstrategi Åmli kommune 2020-2023
  • Helhetlig ROS-analyse 2021 med logg og analyseskjemaer
  • Overordnet beredskapsplan 2021 med tiltakskort og vedlegg
  • Plan for helsemessig og sosial beredskap 2021
  • Smittevernplan og pandemiplan 2021
  • Beredskapsplanverk for vannverkene i kommunen, herunder også rutine for nødvannforsyning
  • Internkontroll for beredskapsarbeid 2022
  • Forskrift om kommunal beredskap 2022 – oppfølging punkt for punkt
  • Evalueringsskjemaer for 8 hendelser
  • Evalueringsskjemaer for 6 øvelser
  • Beredskapsplan for IKT Agder 2021
  • Informasjon fra IKT Agder om tiltak covid-19 2020
  • Diverse referater fra møter i beredskapsrådet, møter i kriseledelsen og møter i ressursgruppe smittevern

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • Fylkesberedskapssjef, Yngve Årøy, Statsforvalteren i Agder, revisjonsleder kommunal beredskapsplikt
  • fylkeslege, Kathrine Gregersen Pedersen, Statsforvalteren i Agder, revisjonsleder helsemessig og sosial beredskap
  • Seniorrådgiver, Synnøve Spinnangr, Statsforvalteren i Agder, revisor
  • Seniorrådgiver, Tord Lindelid, Statsforvalteren i Agder, revisor