Rapport fra landsomfattende tilsyn - får barn i barne- og avlastningsboliger habilitering/opplæring i samsvar med sine behov - Risør kommune 2022

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Risør kommune og besøkte i den forbindelse kommunen i perioden fra 12.10.2022 til 19.10.2022. Vi undersøkte om kommunen sørger for at habilitering/opplæring i avlastningsbolig blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

Risør kommune sikrer ikke at barna i avlastningsboligen får forsvarlig opplæring/habilitering i samsvar med sine behov

• Gjennom å sørge for å ha tilstrekkelig informasjon om barna
• At informasjonen brukes til å identifisere barnets behov for habilitering/ opplæring
• At tiltakene gjennomføres som ledd i en planlagt prosess
• At tiltakene evalueres og korrigeres

Det sikres ikke at

• den enkelte bruker får et helhetlig og koordinert tjenestetilbud, gjennom samarbeid og koordinering
• pårørende får informasjon og kan medvirke både når tjenestene planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres

Dette er brudd på:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, at tjenestene som tilbys skal være forsvarlige, herunder at tjenestene skal være koordinerte, jf § 4-1a.

Risør kommune har ikke et internkontrollsystem som sikrer at tjenestene planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres.

Dette er brudd på:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1, 3. ledd, jf forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring

1.   Tilsynets tema og omfang

I dette tilsynet har vi undersøkt om barn i barne- og avlastningsbolig får habilitering/opplæring som samsvarer med deres behov. For å få svar på det har vi undersøkt om avlastningsboligen:

• har tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov
• bruker informasjonen til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barnet
• gjennomfører tiltak for habilitering opplæring
• evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

2.   Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3, og helsetilsynsloven § 4.

Kommuneloven kapittel 30 setter den rettslige rammen for hvordan statlig tilsyn med kommunene skal gjennomføres, med unntak av kommuneloven § 30-4. Et eventuelt pålegg om retting skjer i henhold til helsetilsynsloven § 8, jf. hol. § 12-3.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Kommunens ansvar for heldøgns helse- og omsorgstjenester i barne- og avlastningsboliger

Når et barn har opphold i barne- og avlastningsbolig, har kommunen innvilget avlastningsopphold eller fulltidsplass i slik institusjon til familier med særlig tyngende omsorgsarbeid, jf. hol. § 3-6 og § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav c.

Barne- og avlastningsboliger regnes som omsorgsinstitusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester, jf. forskrift om kommunal helse- og omsorgsinstitusjon § 1 første ledd bokstav a.

Habiliteringen/opplæringen skal være forsvarlig

Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter helse- og omsorgstjenesteloven skal være forsvarlige, jf. hol. § 4-1. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, som betyr at innholdet bestemmes av normer utenfor loven. I tolkningen av hva som er forsvarlig inngår blant annet anerkjent fagkunnskap, faglitteratur, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. I dette tilsynet bygger det faglige innholdet på følgende normerende produkter fra Helsedirektoratet:

• nasjonal veileder for oppfølging av personer med store og sammensatte behov
• nasjonal veileder om barn og unge med habiliteringsbehov
• nasjonal veileder for rehabilitering, habilitering, individuell plan og koordinator
• nasjonal veileder for gode helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming

Et fellestrekk for de faglige anbefalingene i disse veilederne er at god praksis er å jobbe tverrfaglig, målrettet og systematisk overfor personer med sammensatte behov.

Medvirkning, brukerinvolvering

For habilitering/opplæring er brukerinvolvering, medvirkning og informasjonsutveksling viktig i hele prosessen. Det vil si at barnet/foreldrene får informasjon og kan medvirke både når tjenester skal planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres.

For å kunne ha reell medvirkningsmulighet er informasjon nødvendig, jf. pbrl §§ 3-3 og 3-4.

Tverrfaglig samarbeid og koordinering av tiltak

Tverrfaglig samarbeid skal understøtte forsvarlige tjenester, og er regulert flere steder i helse- og omsorgslovgivningen. Det følger av forsvarlighetskravet i hol. § 4-1 bokstav a at kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud. Bestemmelsen stiller krav til koordinering og samarbeid internt, med andre etater og andre tjenestenivåer og tilsvarer kommunens plikt til å samarbeid og samordning hol. § 3-4.

Andre bestemmelser som skal understøtte koordinerte tjenester av betydning for dette tilsynet, er hol. § 7-1 om individuell plan og §§ 7-2 og 7-2 a om koordinator og barnekoordinator. En viktig begrunnelse for krav til samarbeid og koordinering er at det er flere kjente risikofaktorer forbundet med samarbeid og overganger internt og eksternt. Det er særskilt omtalt at det i planlegging av tjenester skal legges vekt på å minimalisere risikofaktorer forbundet med samhandling internt og eksternt, if. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav e. Uavhengig av om barnet har en koordinator/ barnekoordinator, skal barne- og avlastningsboligen sørge for at de samarbeider og koordinerer sine mål og tiltak for habilitering/opplæring med foreldre, skole, og andre relevante instanser.

Krav til styringssystem som sikrer tjenester i henhold til krav fastsatt i lov og forskrift

Kommunen har etter hol. § 3-1 tredje ledd en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav i lov og forskrift. Denne plikten går også frem av helsetilsynsloven § 5, som pålegger enhver virksomhet som yter helse- og omsorgstjenester å opprette internkontrollsystem. Internkontrollsystemet omtales i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten som styringssystem: Begrepet er i stor grad sammenfallende med kravene til internkontroll, men omfatter også krav til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet, samt oppfyllelse av pasientrettigheter.

Styringssystemet skal være tilpasset virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig. Det samme gjelder dokumentasjon av styringspliktene jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten i helse- og omsorgstjenesten § 5.

For å sikre gode og trygge tjenester til barn i barne- og avlastningsboliger er det nødvendig med god kommunikasjon og informasjonsflyt, tett oppfølging og at tjenestene er koordinerte. Vi legger til grunn at kompleksiteten i disse tjenestene tilsier at de fleste styringstiltakene må være skriftlige.

Innholdet i kravet til styringssystemet er nærmere beskrevet i forskriften §§ 6 til og med 9. I dette tilsynet har vi særlig sett på følgende styringskrav:

Krav til planer, dokumentasjon og informasjonsflyt for å sikre forsvarlig og omforent praksis

Barne- og avlastningsboligen må ha en plan for hvordan barnet skal få dekket sine behov under oppholdene. En slik plan skal inkludere barnets behov for mål og tiltak for habilitering/opplæring. En slik plan for gjennomføringen omtales i pasientjournalforskriften § 6 første ledd bokstav d som en behandlingsplan. I barne- og avlastningsboliger benyttes som oftest begrepet tiltaksplan. Det er ingen formkrav til en slik plan, men den skal være en del av pasientjournalen.

For å sikre individuell, forsvarlig og omforent praksis må det være beskrevet hvordan tiltak skal gjennomføres (rutiner og prosedyrer), jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten i helse- og omsorgstjenesten § 7 bokstav c. Rutiner og prosedyrer som beskriver gjennomføringen bør inngå i selve tiltaksplanen for at planen skal være et hensiktsmessig verktøy for ansatte. Informasjon om bruk av hjelpemidler, der dette er nødvendig, må også være beskrevet i tiltaksplanen.

For å sikre informasjonsflyt om endringer i barnets behov skal det være utarbeidet rutiner om hvordan informasjon skal innhentes og utveksles. Rutinene må omfatte samarbeid med foreldre, de ulike arenaene barna oppholder seg og relevante instanser. Det skal videre være rutiner som omhandler hvordan muntlig rapportering og dokumentasjon i barnets journal skal foregå.

Journalføringen skal være i tråd med hpl. § 40 og pasientjournalforskriften §§ 5 til og med 8.

3.   Beskrivelse av faktagrunnlaget

Risør kommune har organisert sin virksomhet i tre tjenesteområder. Tjenesteområdet Helse og omsorg ledes av kommunalsjef og omfatter fem enheter, hvorav barne- og avlastningsboligen sorterer under enhet habilitering.

Sandnes ressurssenter er en av fire avdelinger under enhet habilitering, og med hver sin avdelingsleder.

Kommunen har en avlastningsbolig som er lokalisert på Sandnes ressurssenter, som ligger om lag 20 km fra Risør sentrum, i landlige omgivelser, nær sjøen og skogen. I tillegg til avlastningsboligen ligger det flere andre boliger der, hvor det bor ca 12 personer med utviklingshemming. Alle mottar tjenester fra Risør kommune.

Vi fikk opplyst at det nylig er ansatt tre fagkoordinatorer som skal styrke det faglige arbeidet i alle avdelingene. De begynner etter nyttår.

Avlastningsboligen gir tilbud om avlastning for syv personer i alderen XXXXX. Alle har avlastningstilbud samme helg, hver tredje helg, pluss en eller to dager pr uke. Det betyr at alle syv er samtidig på avlastning. Fire av barna har vært på avlastningen i flere år, tre begynte høsten 2021. Vi avgrenser tilsynet til å vurdere tilbudet til XXXXX.

Alle XXXXX har skoletilbud i samme gruppe, som er lokalisert på Risør barneskole, men organisert av Risør ungdomsskole. De skal alle over i videregående skole fra neste høst.

Avdelingsleder ved Sandnes ressurssenter er faglig ansvarlig for tjenestetilbudet ved avlastningsboligen. Kommunen har oppgitt at det er 19 tjenesteytere som arbeider i barne- og avlastningsboligen. Tre av de 19 er miljøterapeuter. En av dem er miljøterapeut i 40% stilling ved boligen og er tildelt funksjon som gruppeansvarlig. I tillegg er det oppgitt at det er to miljøterapeuter hver i 20% stilling ved barneavlastningen, men av disse er en helt nytilsatt og en i langtidssykmelding. Øvrige ansatte tilknyttet boligen er assistenter eller fagarbeidere. De fleste har 15 - 20 % stilling på avlastningen, og har i tillegg ulike stillingsbrøker tilknyttet andre brukere på Sandnes ressurssenter. Det er i alt syv vikarer.

Turnusen er lagt opp slik at det stort sett er de samme tjenesteyterne som møter barna på avlastningen. Det er opplyst at dette er en stabil gjeng som jobber godt sammen.

XXXXX barna vi har sett nærmere på, kjøres i taxi fra skolen til avlastningen en eller to dager pr uke, og kjøres til skolen neste morgen. Når de er på helgeavlastning, skjer det på samme måte, men de blir hentet av foreldrene på søndag ettermiddag/kveld. Lærer fra skolen følger dem i taxien på ettermiddagen.

Som nevnt er en person gruppeansvarlig for alle de syv som er på avlastningen. Det foreligger ingen skriftlig tjenestebeskrivelse for hva som ligger i funksjonen. Gruppeansvarlig er kontaktperson mellom barna, foreldrene og avlastningsboligen og det er hun som har kontakten med skolen. Det er henne foreldrene kontakter når det er noe, og det er henne de andre tjenesteyterne henvender seg til, om det er noe de lurer på, trenger å drøfte osv. Hun deltar på kartleggingssamtale som tjenestekontoret tar initiativ til årlig i forbindelse med revurdering av vedtak om avlastning.

Det foreligger ingen skriftlige rutiner som gjelder den daglige driften ved avlastningsboligen på Sandnes, verken når det gjelder det enkelte barn spesielt eller avlastningstilbudet generelt. Det er ikke fast møtestruktur verken med foreldre, med andre samarbeidspartnere, som skole, eller internt i avdelingen. Kontakten med foreldre og skole foregår muntlig og ved behov. Det skal være to felles foreldremøter pr år og ett individuelt møte pr barn i forbindelse med revurdering av vedtak. Ut over dette er det ingen faste samarbeidsmøter mellom foreldrene og avlastningen, der det utveksles informasjon om barnet, der de tar opp det enkelte barnets særlige behov, gjennomføring av opplærings/ habiliteringstiltak eller der foreldrene kan få medvirke i barnets hverdag på avlastningen.

Vi har ikke sett referat fra noen type samarbeids/foreldremøter ut over kartleggingsmøtet med tjenestekontoret.

Det gjennomføres heller ikke faste avdelingsmøter eller fagmøter der personalet kan diskutere generelle problemstillinger knyttet til avlastningen, eller faglige forhold rundt det enkelte barnet. Det har vært enkelte avdelingsmøter, men det har vært før koronapandemien. Vi har heller ikke funnet referater fra slike møter i barnas journal. Vi fikk opplyst at det var gjennomført et personalmøte relativt nylig, men heller ikke det har vi sett noe referat fra.

Vi fikk høre at skolen hadde etterlyst mer formalisert samarbeid med avlastningen. Noen tjenesteytere har fortalt at de har vært på besøk på skolen, for å se hvordan det der ble jobbet med Alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK).

Opplæring gis gjennom tre opplæringsvakter, fortrinnsvis slik at den nye kan følge samme person gjennom de tre vaktene. Det er en opplæringslogg som skal kvitteres ut, en generell del og en del for hvert enkelt barn. Vi så et eksempel på en opplæringslogg som ikke var fylt ut. Denne inneholdt ingen punkter knyttet til barnas særlige behov eller konkrete tiltak, men formuleringer som «presentert for brukerens nettverk, bakgrunn, avlastningstilbud, mm." Det ble opplyst av flere at det hendte ganske ofte at de fikk beskjed når de kom på jobb, at de skulle ha ansvar for opplæring. Det opplevdes frustrerende, fordi de da ikke fikk forberedt seg. Ofte lot det seg heller ikke gjøre at de fikk tre opplæringsvakter, f.eks på grunn av sykdom eller annet fravær. Enkelte ganger måtte de nye brukes direkte i tjenesteytingen.

Vurderingstemaene i tilsynet:

1. Om kommunen har tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov

Det var ikke skriftlige rutiner knyttet til informasjonsflyt, hvordan informasjon skulle innhentes eller hvem som har ansvaret for å skaffe tilstrekkelig informasjon. Vi fant ikke rutiner for hvordan barne- og avlastningsboligen skaffet seg oversikt over barnets livssituasjon.

Informasjon om barna ble stort sett gitt muntlig fra foreldrene, uten at vi fant dette referert i journal. De ansatte opplyser at det ikke står så mye i Gerica og journalsystemet er heller ikke så lett tilgjengelig for dem.

Alle barna har vedtak om avlastning, og det gjennomføres en kartleggingssamtale i forkant av at nytt vedtak skal fattes. Med på samtalen er foreldrene, gruppeleder og tjenesteansvarlig på tjenestekontoret. Siste vedtak er fattet siste halvdel av september 2021 og det er gjennomført nye kartleggingssamtaler kort tid før tilsynet. Referat fra kartleggingssamtalene var registrert i Gerica.

I referat fra kartleggingssamtalene fremgår noe informasjon om det enkelte barnet;

• Diagnose, boforhold, fysisk og psykisk helse
• Hygiene, behov for bistand
• Ernæring
• Aktiviteter og interesser
• Skole og sosialt

Det var ellers lite bakgrunnsopplysninger å finne i barnas journal. Epikriser og utredningsrapporter blir ikke sendt i kopi til avlastningen. Dette var ikke noe foreldrene hadde fått forespørsel om eller hadde tenkt at det var behov for.

I en journal fant vi en tverrfaglig utredningsrapport, XXX.

På spørsmål til de ansatte om de kjente disse utredningsrapportene, var det ingen som bekreftet at de gjorde det. XXX.

Vi fant i liten grad informasjon om eventuelle tiltak for å tilrettelegge miljøet rundt barnet, hvilken utvikling som er forventet eller hvilke ressurser det enkelte barnet har.

Samarbeidet mellom hjemmet og avlastningsboligen var ikke systematisert. Barna har en kontaktbok som foreldre og ansatte bruker for å gi informasjon om hva som har skjedd hjemme eller på avlastningen. De hadde også en felles facebookgruppe mellom alle foreldrene og avlastningen, der de kunne utveksle informasjon. Ellers ble beskjeder gitt på SMS eller når foreldrene hentet barna.

Barnas diagnoser var kjent for tjenesteyterne, men de hadde ikke omfattende kunnskaper om hva det innebar for det enkelte barnet. XXXXXXXXXXX. Tjenesteyterne hadde fått mye nyttig informasjon i dette møtet som gjorde at de hadde bedre forutsetninger for å møte barnets utfordringer.

De hadde ikke tilsvarende grundig informasjon om de andre barnas diagnoser.

Ett av barna har koordinator og ansvarsgruppe. Gruppeansvarlig deltok på ansvarsgruppemøtene, som foregikk på skolen. Vi så ikke noe referat fra ansvarsgruppemøter i barnets journal. For XXXXX andre var det tatt opp på kartleggingssamtalen i forbindelse med revurdering av vedtaket, behovet for koordinator. Kommunen tilbød koordinator og foreldrene ønsket det nå, knyttet til overgang til videregående skole og etter hvert flytting til egen bolig.

Det var ikke noe fast samarbeid med skolen, men skolen hadde nylig etterlyst dette. Det ble utvekslet muntlig informasjon fra læreren som fulgt med drosjen på onsdagene. Det ble sagt at dette ble journalført, men vi fant ikke eksempler på det i journal.

Foreldrene var veldig fornøyde med tilbudet på skolen, og opplevde at de der fulgte veldig godt opp og arbeidet målrettet med bruk av tegn til tale. Foreldrene hadde ikke kjennskap til at de på avlastningen jobbet med spesielle tiltak. De kjente ikke til at det forelå tiltaksplaner for det enkelte barn eller hvilke tiltak avlastningen særligjobbet med. De kjente til at enkelte XXXXX men flere ga uttrykk for at de ønsket at de skulle bruke det mer.

2. Om informasjonen brukes til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barnet

Det gjennomføres årlige IPLOS-kartlegginger, som finnes i barnas journal. Vi kunne ikke se at kartleggingene ble brukt i en faglig prosess for planlegging og utforming av mål og tiltak og ingen av tiltakene viser til aktuelle utredninger eller annen dokumentasjon.

Den enkelte tjenesteyter bruker ikke Gerica til informasjonsinnhenting om det enkelte barn, verken for å få bakgrunnsinformasjon eller for å innhente informasjon om hva som står i tiltaksplanen, men de kunne være innom å lese av og til.

Det er registrert tiltak i barnas journal, som utgjør tiltaksplanen. Tiltaksplanen er ikke oppdatert, flere av tiltakene var opprettet i 2017 og var ikke justert siden. Det var gjort en endring i hvor tiltakene skulle registreres i Gerica for omtrent ett år siden. Dette var i liten grad gjennomført.

Tiltaksplanene har i liten grad formulerte mål, og i den grad det var målformuleringer, var dette mål som er lite målbare, f.eks «å bli mest mulig selvstendig».

Tiltaksbeskrivelsene er knappe og gir liten konkret veiledning på hvordan tiltakene skal gjennomføres.

Tiltaksplanen er utarbeidet av en tjenesteyter og er ikke et resultat av et faglig samarbeid der foreldrene har vært involvert. De inneholder ikke tidspunkter for evaluering. Foreldrene kjente ikke barnas tiltaksplan.

Det var ikke et samarbeid som sørget for at det ble jobbet med de samme tiltakene på de ulike arenaene, som skolen, avlastningen og hjemmet.

Det lages dagsplan/aktivitetsplan sammen med barna. Det gjør den enkelte tjenesteyter sammen med barnet når de kommer på avlastningen. Det fremgår at programmet følger en ganske fast rutine for hver helg og alle barna gjør stort sett de samme aktivitetene.

3. Gjennomfører tiltak for habilitering opplæring

XXXXXXX Det er opplyst at det blir brukt Alternativ og supplerende kommunikas (ASK), XXXXXXX. Det forelå ingen retningslinjer for hvordan de ulike systemene skulle brukes. Den enkelte tjenesteyter gjorde det på sin måte. Flere av dem sa også, «sånn gjør jeg det i hvert fall». Det ble heller ikke gitt systematisk opplæring eller veiledning i bruk av ASK. Noen hadde hatt ett eller to kurs i tegn til tale, men de fleste av de vi snakket med, opplevde at de hadde for lite kunnskap om dette.

Det som er skrevet i tiltaksplanene er svært kort:

Tiltaksplan 1. Denne tiltaksplanen har så godt som ingen formulering av mål. Under tiltak. XXXXXXXXXXX

Ett tiltak er kategorisert i tiltaksplanen XXXXXXXXXX.

Enkelte tiltak har en noe grundigere tiltaksbeskrivelse, eks. personlig hygiene.

Tiltaksplan 2. Her har også tiltakene rundt personlig hygiene en grundigere tiltaksbeskrivelse. XXXXXXXXXXXXX

Tiltaksplan 3 skiller seg ut ved å i større grad inneholde målformuleringer, og noe mer utfyllende tiltaksbeskrivelse og prosedyre for gjennomføringen.

Alle har formulert tiltak knyttet til selvstendighet XXXXXXXXXXXX.

Det som er journalført er først og fremst hvilke aktiviteter som er gjennomført, at det er gitt medisiner og hva og hvor mye de har spist eller oppdrag utført. Det som er dokumentert i journal når det gjelder XXXXX, hvis det står noe i det hele tatt.

XXXXXX Det gjøres ingen form for registrering eller dokumentasjon av omfanget. XXXXXX

Avdelingsleder følger ikke med på om barnas tiltaksplaner blir fulgt, om de blir evaluert eller korrigert.

Selv om det nå er en fast gruppe som jobber på avlastningen hver 3. helg, opplyses det at det stadig er fravær og at det er utfordrende å få tak i vikar. Vi får ulike svar når vi snakker med tjenesteyterne om hvor mange de er på vakt. De fleste sier at de som oftest er fire, men at de skulle vært fem. Det at de er færre på jobb enn planlagt fører sjelden til at aktiviteter blir avlyst. De ansatte opplyser at de prøver å få det til.

Det er ikke skriftlige rutiner som gjelder arbeidet med barna. Den enkelte tjenesteyter gjør ting på sin måte, de kan se litt på hvordan andre gjør ting eller de gjør det på den måten de synes det fungerer best.

4. Evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Det er ikke spor av at tiltakene har vært evaluert eller korrigert. Vi har ikke sett referat fra noen møter med foreldrene der det kan ha vært tema, og heller ikke fra fagmøter eller interne møter i avdelingen. Et av barna hadde koordinator og ansvarsgruppe, men vi har ikke sett referat som understøtter at planlagte evalueringer har vært et tema.

Vi har heller ikke sett det dokumentert i journal at fagansvarlig har gjennomgått barnets tiltaksplan, oppsummert ansattes observasjoner, og evaluert enkelttiltak i planen. Det er ikke dokumentert hvor ofte virksomhetsleder vurderer at tiltaksplanene skal evalueres.

IPLOS-registrering blir gjennomført omtrent årlig, men vi fant ikke at de ble brukt inn i noen form for evaluering av tiltakene/barnas utvikling.

Det vi har sett er kartleggingssamtaler fra september 2021 og september 2022, som er en gjennomgang og evaluering av tjenestetilbudet. Det står ikke noe der om konkrete tiltak.

Styring og ledelse

Det er ingen stillingsbeskrivelse eller annen tydeliggjøring av hva som ligger i den enkeltes ansvar, heller ikke hva som er gruppeansvarliges ansvar. Hun oppfattes av de andre tjenesteyterne som en slags sjef. Ifølge avdelingsleder er det gruppeansvarlig som har det daglige og faglige ansvaret for avlastningen, for samarbeidet med foreldre, skole og internt. Gruppeansvarlig er tydelig på at hun ikke har fagansvar. Avdelingsleder har ikke faste møter med gruppeansvarlig, men gruppeansvarlig har kontordag en dag i uka, og da ser de hverandre og kan ta opp ting.

Det er flere med utdanning på høyskolenivå ved boligen, og de fleste av de faste har fagkompetanse. De fleste har jobbet der i flere år.

Avdelingsleder følger opp en stor personalgruppe, og har også en del foreldrekontakt. Hun kan følge med på det som skrives i journal, men det er ikke noe fast system for når og at hun gjør det. Hun gir ingen tilbakemelding på det hun eventuelt har lest i journal. Hun involverer seg ikke i den daglige driften av avlastningen og hun følger ikke med på om det er en omforent praksis på avlastningsboligen. Hun kjenner ikke den enkeltes tiltaksplan og følger heller ikke med på om den blir fulgt. Dette er oppgaver hun overlater til gruppeansvarlig, som har vært der i mange år. Hun stoler på at hun har kontroll. Det er avdelingsleder som skaffer vikar ved fravær i ukedagene, men hvis det oppstår situasjoner i helgene, er det gruppeansvarlig som må forsøke å skaffe vikar. Det kan være vanskelig å få tak i vikarer, og de må av og til greie seg uten.

Enhetsleder har ukentlige møter med sine avdelingsledere. Der er temaene fag, økonomi og personal. Enhetsleder uttrykker at det er behov for et systematisk forbedringsarbeid i enheten.

Enhetsleder er involvert i organiseringen av avlastningstilbudet, og har deltatt på møter med foreldre ved behov. Flere foreldre kan ha behov for mer avlastning, men det vil medføre en omorganisering av tilbudet som kan bidra til at deres barn ikke får avlastningstilbud samtidig som sine venner og de må forholde seg til andre tjenesteyter enn de er vant med. Enhetsleder er kjent med at dette er en utfordring og det er planlagt en handlingsplan for det organisatoriske arbeidet. Hun er innforstått med at det trengs en større jobb for å få en mer funksjonell bruk av Gerica.

Kommunalsjef har ukentlige møter med sine enhetsledere. Der drøftes problemstillingene som blir tatt opp. De andre tjenestene har mobil løsning når det gjelder dokumentasjon og kommunalsjefen gir uttrykk for at det kanskje kunne vært en løsning her også.

Kommunen har et avvikssystem, QM+, internkontrollsystem, som barneavlastningen ikke har fulgt i henhold til kommunens rutine og forskrift om ledelse og forbedringsarbeid.

4.   Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Alle som har opphold i barne- og avlastningsboligen, skal ha forsvarlige tjenester. Det at barna er relativt liten tid i avlastningsboligen har betydning for vurderingene av hvilke tiltak som skal gjennomføres under oppholdet. Det legges stor vekt på det sosiale, barna som er der kjenner hverandre godt og trives godt sammen. Det er fokus på å ha positive aktiviteter gjennom helgen.

Dersom barna var lengre perioder på avlastningen, ville det hatt betydning for vurderingen av hvilke tiltak som skal gjennomføres under oppholdet.

1. Tilstrekkelig informasjon om barna

For å kunne gjøre en faglig prosess av barnets behov for mål og tiltak, må avlastningsboligen få en oversikt over barnets livssituasjon. Dette er en kontinuerlig prosess som starter når barnet får tildelt plass i avlastningsboligen og fortsetter så lenge barnet har plass der. Barnets journal er hovedkilde til slik informasjon og informasjon kan finnes ulike steder i journalen.

Avlastningsboligen har ikke definert et ansvar for at de hele tiden har oppdatert informasjon om det enkelte barnets situasjon og behov. Det er ikke systematisert samarbeid- med foreldre og andre instanser, først og fremst skole, slik at avlastningsboligen og skolen samordner praksis og har de samme målene for barnas habilitering/opplæring. Det gjennomføres ikke faste samarbeidsmøter med foreldrene for å få oppdatert informasjon fra foreldrene, eller eventuelle andre instanser som spesialisthelsetjenesten/HABU.

Etter vår vurdering sikrer ikke kommunen at barna i avlastningen får et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud ved at det ikke legges til rette for tilstrekkelig samarbeid internt, med andre etater og andre tjenestenivåer, jf. kommunens plikt til å samarbeid og samordning hol. § 3-4.

Det er ikke rutiner for hvordan informasjon skal innhentes og utveksles. Barnets journal inneholder ikke tilstrekkelig informasjon om barnets behov for opplæring/ habilitering. Det er heller ikke rutiner for hvordan muntlig rapportering og dokumentasjon i barnets journal skal foregå, og vi ser at slik informasjon ikke systematisk blir journalført. Journalføringen er derfor ikke i tråd med hpl. § 40 og pasientjournalforskriften §§ 5 til og med 8.

2. Bruker informasjonen til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barnet

Opplysninger om barnas behov skal brukes til å identifisere barnets behov for å utvikle og opprettholde funksjons- og mestringsevne. Det omfatter å fange opp allerede fastsatte mål og iverksette tiltak, avdekke behov for nye tiltak, inkludert tiltak som skal gjelde spesielt på avlastningen.

Både den faglige vurderingen av hva som skal være mål og tiltak for barnet og hvordan tiltakene skal gjennomføres må skje i samråd med barnets foreldre og andre relevant instanser. Resultatet av denne vurderingen skal fremgå av barnets journal og inngå i en tiltaksplan. Tiltaksplanen skal være et resultat av en faglig planlegging og et verktøy for de ansatte og den praksis som gjennomføres i tjenesten.

Tiltaksplanene er ikke utarbeidet i et tverrfaglig samarbeid mellom aktuelle instanser og der foreldre og eventuelt også barnet er involvert. Enkelte av tiltaksplanene er opprettet for flere år siden og er ikke korrigert siden. De inneholder i liten grad konkrete målsettinger for opplæring/habilitering og har mangelfull beskrivelse av hvordan tiltakene skal gjennomføres.

Den enkelte tjenesteyter bruker ikke journalsystemet Gerica til å holde seg oppdatert på det enkelte barnet og dets utvikling. Gerica inneholder heller ikke den informasjonen de trenger og den enkelte tjenesteyter mangler kompetanse til å bruke informasjonen på en effektiv måte.

3. Gjennomfører tiltak for habilitering opplæring

To viktige forutsetninger for at opplæring/habilitering gjennomføres forsvarlig, er at de ansatte har tilstrekkelig kompetanse, og at de kjenner til endringer i barnets behov.

De ansatte må vite hva de skal dokumentere og hvor og på hvilken måte det skal dokumenteres i barnets journal. Fagansvarlig eller virksomhetsleder må følge med på at tiltaksplanen blir brukt og at barnet får habilitering/opplæring i tråd med denne. Gjennomføringen av tiltakene skal ikke være tilfeldig og personavhengig.

Tiltaksplanene har mangelfulle beskrivelser av hvordan tiltakene skal gjennomføres, noe som fører til ulik praksis.

Det er uklart hvem som har det faglige ansvaret for oppfølgingen. Gruppeansvarlig har definert at hun har det praktiske ansvaret, men at det faglige ansvaret ligger hos avdelingsleder. Avdelingsleder følger ikke med på at tiltaksplanene blir fulgt, gjennom systematisk å følge med i barnets journal.

De ansatte har ikke jevnlige fagmøter der de kan gjennomgå den enkeltes tiltaksplan, oppdatere hverandre på endringer og sikre lik praksis.

Så lenge kommunen ikke har system for tilstrekkelig innhenting av informasjon om barna og at informasjonen brukes systematisk til å utarbeide tiltaksplaner i et tverrfaglig samarbeid og at de hele tiden er oppdaterte, er det heller ikke mulig å sikre at tiltakene gjennomføres på en forsvarlig måte.

4. Evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Mål og tiltak skal systematisk evalueres av den som har det faglige ansvaret i samarbeid med andre tjenesteytere, andre samarbeidsinstanser, pårørende og barnet selv. Alle som bistår barna med habilitering/opplæring må følge med på å observere om tiltakene fungerer som planlagt. Dersom det ikke er tilfelle, må dette rapporteres videre til den som har det faglige ansvaret. I tillegg må det gjennomføres planlagte evalueringer i samarbeidsmøter eller ansvarsgruppemøter.

Allerede i planleggingen skal det være vurdert hvor ofte det er behov for å evaluere tiltaket, det må være avklart hvordan de ansatte skal dokumentere om tiltaket, når og hvordan skal observasjoner rapporteres til fagansvarlig og det må være satt av tid til å gjøre faglige vurderinger og konklusjoner.

Det gjennomføres ikke systematiske samarbeidsmøter der tiltakene evalueres og korrigeres.

Styring og ledelse

Kommuneloven § 25 -1 stiller krav om at kommunen skal ha internkontroll for å sikre at lover og forskrifter følges. Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Kommunens ansvar innebærer en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i tråd med lov og forskrift.

Ledelsens styring er mangelfull ved at det ikke er avklart ansvarsfordeling mellom avdelingsleder og gruppeansvarlig.

Kommunen mangler et aktivt styringsverktøy gjennom tydelige rutiner, faste evalueringspunkter og aktiv bruk av avvikssystem.

5.   Statsforvalterens konklusjon

1. Risør kommune sikrer ikke at barna i avlastningsboligen får forsvarlig opplæring/habilitering i samsvar med sine behov

• Gjennom å sørge for å ha tilstrekkelig informasjon om barna
• At informasjonen brukes til å identifisere barnets behov for tiltak
• At tiltakene gjennomføres i tråd med planleggingen
• At tiltakene evalueres og korrigeres

Det sikres ikke at

• den enkelte bruker får et helhetlig og koordinert tjenestetilbud, gjennom samarbeid og koordinering internt
• pårørende får informasjon og kan medvirke både når tjenestene planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres
• all nødvendig informasjon om barnet er registrert i barnets journal

Dette er brudd på:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, at tjenestene som tilbys skal være forsvarlige, herunder at tjenestene skal være koordinerte, jf § 4-1a, jf hol § 3-1, og journalføringen skal være i tråd med hpl § 40, jf journalføringsforskriften §§ 5-8.

2. Risør kommune har ikke et internkontrollsystem som sikrer at tjenestene planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres, slik at tjenestenes innhold og omfang er i samsvar med krav i lov og forskrift.

Dette er brudd på:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1, 3. ledd, jf forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

6.   Oppfølging av påpekte lovbrudd

Statsforvalteren finner at det foreligger svikt i alle deler av den faglige prosessen med å sikre forsvarlig opplæring/habilitering til barn i barne- og avlastningsbolig.

Statsforvalteren i Agder ber Risør kommune om å:

Gjøre en egen vurdering av hvilke forhold som påvirker og bidrar til lovbruddet, basert på kommunens kjennskap til egen virksomhet.

Vi ber videre om at kommunen utarbeider en plan for å rette lovbruddet. En slik plan vil normalt inneholde:

• Tiltak som må iverksettes for å rette lovbruddet
• Hvordan ledelsen vil følge med på, og kontrollere at tiltakene er iverksatt
• Hvordan ledelsen vil følge med på om tiltakene har virket som planlagt, etter at de har fått virket en stund.
• Virksomhetens egne frister for å sikre fremdrift

Med hilsen

Helene Frydenberg (e.f.)
seniorrådgiver

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–2023 Barne- og avlastningsboliger habilitering/opplæring i samsvar med barnas behov

Søk etter tilsynsrapporter

Søk