Tilsynsrapport Birkenes kommune – landsomfattende folkehelsetilsyn 2024

Tilsynet ble gjennomført 14.05.24 og er et ledd i et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn. Statsforvalteren undersøkte i hvilken grad kommunen arbeider i tråd med forventningene til det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet i henhold til folkehelseloven §§ 5-7 og § 30. Det vises til formålet i folkehelseloven § 1, som lyder:

«Formålet med denne loven er å bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevner sosiale helseforskjeller. Folkehelsearbeidet skal fremme befolkningens helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse.

Loven skal sikre at kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter setter i verk tiltak og samordner sin virksomhet i folkehelsearbeidet på en forsvarlig måte. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid.»

Tilsynet startet med en spørreundersøkelse til samtlige kommuner i landet. Deres kommune ble valgt ut for intervjuer for utfyllende informasjon.

1.  Tilsynets tema og formål

Tema for tilsynet er kommunens langsiktige og systematiske folkehelsearbeid for å fremme god psykisk helse hos barn og unge. Tilsynet er avgrenset til folkehelselovens §§5, 6, 7 og 30. Målgruppen for tilsynets tema er avgrenset til barn og unge 0-18 år.

Gjennom tilsynet vil vi få et landsomfattende tilstandsbilde av om kommunene har oversikt over barn og unges helsetilstand og faktorer i oppvekst- og levekårsforhold som påvirker deres psykiske helse, om dette gjenspeiles i kommunens planarbeid og om det følges opp med relevante tiltak.

Det er mange undersøkelser som viser en økt forekomst av psykisk uhelse hos barn og unge. Tidlig innsats er viktig i et folkehelseperspektiv, og for å bidra til et bærekraftig samfunn på sikt. Temaet understøtter også regjeringens satsing på å fremme psykisk helse og livskvalitet jf.

Folkehelsemeldinga (Meld. St. 15 (2022-2023)

2.  Gjennomføring

Første del av tilsynet var i form av et spørreskjema til alle landets kommuner. På bakgrunn av dette, og lokalkunnskap, har Statsforvalteren valgt ut noen kommuner for dybdeintervjuer. Hensikten er å få en bedre innsikt i og forståelse av om, og hvordan, kommunen ivaretar det langsiktige og systematiske arbeidet for å fremme barn og unges psykiske helse, og om det er forankret i ledelsen. Rapporten bygger på informasjonen som er fremkommet gjennom spørreundersøkelse, aktuelle dokumenter og samtaler med ledere og medarbeidere i ulike sektorer.

3.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalterens hjemmel til å føre tilsyn med kommunens folkehelsearbeid følger av folkehelseloven § 31. Det følger av bestemmelsen at Statsforvalteren skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens og fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av folkehelseloven §§ 4 til 9, 20, 21 og 27 til 30 og kommuneloven § 25-1. Reglene i kommuneloven kapittel 30 gjelder for denne tilsynsvirksomheten.

Med utgangspunkt i folkehelselovens krav, har Statsforvalter undersøkt kommunens langsiktige og strategiske arbeid for å fremme god psykisk helse for barn og unge. Det skal ikke konkluderes med lovbrudd eller ikke i dette tilsynet. Vi vil imidlertid gi en vurdering av i hvilken grad kommunen arbeider i tråd med forventningene til det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet i folkehelseloven §§ 5-7 og § 30.

Folkehelseloven § 5 første og andre ledd lyder:

Kommunen skal ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Oversikten skal blant annet baseres på:

1. opplysninger som statlige helsemyndigheter og fylkeskommunen gjør tilgjengelig etter § 20 og 25,
2. kunnskap fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene, helse- og omsorgstjenesteloven § 3-3 og
3. kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som kan ha innvirkning på befolkningens helse.

Oversikten skal være skriftlig og identifisere folkehelseutfordringene i kommunen, herunder vurdere konsekvenser og årsaksforhold. Kommunen skal særlig være oppmerksom på trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale eller helsemessige problemer eller sosiale helseforskjeller.

Folkehelseloven § 6 lyder:

Oversikten etter § 5 annet ledd skal inngå som grunnlag for arbeidet med kommunens planstrategi. En drøfting av kommunens folkehelseutfordringer bør inngå i strategien, jf. plan- og bygningsloven § 10-1.

Kommunen skal i sitt arbeid med kommuneplaner etter plan- og bygningsloven kapittel 11 fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte de utfordringer kommunen står overfor med utgangspunkt i oversikten etter § 5 annet ledd.

Folkehelseloven § 7 første ledd lyder:

Kommunen skal iverksette nødvendige tiltak for å møte kommunens folkehelseutfordringer, jf. § 5. Dette kan blant annet omfatte tiltak knyttet til oppvekst- og levekårsforhold som bolig, utdanning, arbeid og inntekt, fysiske og sosiale miljøer, fysisk aktivitet, ernæring, skader og ulykker, tobakksbruk og alkohol- og annen rusmiddelbruk.

Folkehelseloven § 30 lyder:

Kommunen og fylkeskommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1 med krav fastsatt i eller i medhold av denne loven.

4.  Beskrivelse av kommunens arbeide med det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet med å fremme god psykisk helse hos barn og unge

4.1 Bakgrunnsinformasjon

Birkenes er en kommune i Agder med ca. 5 400 innbyggere. Kommunen grenser til Kristiansand, Vennesla, Iveland, Evje og Hornnes, Froland, Grimstad og Lillesand. Jord- og skogbruk er viktige næringer, men kommunen har også en del industri med om lag 400 arbeidsplasser. Birkeland er kommunesentrum og omtrent halvparten av innbyggerne i kommunen bor her. Kommunen er geografisk stor med tre ulike bygder. Utdanningsnivået er lavere enn ellers i landet, men på grunn av høy andel industri er arbeidsledigheten relativt lav og inntektsforskjellene lave. Lave boligpriser fører til at flere med lavinntekt bosetter seg i kommunen. Kommunen har en ung befolkning og populasjonen mellom 0-19 år utgjør om lag 27% av innbyggertallet.

Kommunen er organisert i to kommunalområder: «Organisasjon og oppvekst» og «Samfunn og helse». Folkehelsekoordinatorstillingen er på 20% og er kombinert med stillingen som biblioteksjef. Disse er organisert i enheten for kommunikasjon og kultur under kommunalområdet «Organisasjon og oppvekst».

Kommunen har kopi av egne svar fra spørreundersøkelsen.

Statsforvalteren har hatt til gjennomsyn aktuelle dokumenter som kommunen har oversendt. Se vedlegg.

Det ble gjennomført intervjuer med fire ansatte i kommunen. Intervjuene fant sted på Birkenes kommunehus. De ansatte ble delt inn i to grupper. Første gruppe bestod av de to kommunallederne, mens andre gruppe bestod av folkehelsekoordinator og arealplanlegger. Se vedlegg.

4.2 Oversikt og utfordringsbilde

Kommunen har et oversiktsdokument fra 2020. Det fremgår av intervjuet at de ansatte er klar over at nytt oversiktsdokumentet skulle vært utarbeidet i forkant av ny planstrategi i 2024, men at det på grunn av manglende folkehelsekoordinator ikke ble gjort. Ny folkehelsekoordinator ble ansatt i 20% stilling 01.01.24 og vil ha ansvaret for utarbeidelse av ny folkehelseoversikt.

Det gjeldende oversiktsdokument ble utarbeidet av en tverrfaglig sammensatt arbeidsgruppe bestående av folkehelsekoordinator, kommuneoverlege, representant fra ressurssenteret og fra teknisk etat. Det inneholder en del kvantitative data, men det er få faglige vurderinger av årsaksforhold og konsekvenser, og dataene beskrives og tolkes i liten grad. Dataene viser for eksempel høyt og økende frafall i videregående skole og lav trivsel i skolen, men det er lite beskrivelser, utdyping eller refleksjoner rundt hva som kan være årsaken til dette.’

Oversiktsdokumentet inneholder ingen oppsummering og vurdering av hva som anses som hovedutfordringer for folkehelsen. Dette blir imidlertid belyst i større grad i planstrategien. Sosial ulikhet eller sosiale helseforskjeller nevnes heller ikke i oversiktsdokumentet, men nevnes kort i planstrategien.

En løpende oversikt over folkehelsen er ikke å finne på kommunens nettside.

I dokumentene som Statsforvalteren har gjennomgått fremgår det at de største folkehelseutfordringene i Birkenes dreier seg om lavt utdanningsnivå, frafall fra videregående skole, høy andel personer med stønad til livsopphold, mistrivsel på skole samt psykiske plager, overvekt og fedme blant unge.

Det er også flere positive og helsefremmende faktorer som fremkommer av dokumentene. Et område Birkenes skiller seg mye fra fylket og landet ellers er prosentandelen av unge som opplever at tilbudet til lokaler for å treffe andre på fritiden er bra.

4.3 Planarbeid og medvirkning

I gjeldende planstrategi 2020-2024 presenteres en del data og faktorer som innvirker på folkehelsen. Det ser imidlertid ikke ut til at informasjon fra oversiktsdokumentet er brukt i så stor grad og det presenteres annen data her. Det mangler en overordnet drøfting og vurdering av utfordringsbildet i kommunen, men overvekt, psykiske helseplager og ensomhet blir trukket frem som spesielt utfordrende.

Samfunnsdelen 2015-2027 inneholder mål som er relevante for barns levekår og oppvekst. Tidlig innsats er et gjennomgående begrep, men forstås hovedsakelig som et forebyggende perspektiv fremfor et helsefremmende. Planen inneholder mange mål og delmål og oppleves uoversiktlig. Flere mål er lite konkretisert og det er vanskelig å få et klart inntrykk av hva som er kommunens strategi for folkehelsearbeidet. Det vises i samfunnsplanen til at strategier og tiltak utdypes i temaplanene, men de fleste av disse er utgått.

I arealplanen vises det til at det er utført en forenklet «barnetråkk»-analyse i nye utbyggingsområder. Det er en forventet befolkningsvekst og dermed økt boligbygging. Det vises til at barnas innspill ble brukt som bakgrunnsinformasjon for konsekvensutredningen av nye utbyggingsområder.

Kommunen fikk informasjon om hva som var gode kvaliteter som måtte ivaretas og sikres, og hvilke områder som ble opplevd som dårlige og som måtte få oppmerksomhet.

Det nevnes ulike tiltak i arealdelen som har betydning for folkehelse. Eksempelvis omtales fortetting rundt kommunens sentra, differensiert boligstruktur, attraktive og aktive sentrum, gang- og sykkelvei og kollektivtransport. Bevaring av grøntstruktur blir pekt på som viktig for møteplasser, mulighet for å gå turer og være i aktivitet. Kommunen har arealbestemmelser blant annet knyttet til leke-, ute- og oppholdsarealer og grøntarealer, men folkehelse fremstår ikke som et vektlagt tema.

Intervjuobjektene viser innsikt i at det systematiske arbeidet med folkehelse i planene ikke oppfyller de krav som stilles i folkehelseloven og at flere av planene er utdaterte. De viser til pressende ressurser og manglende folkehelsekoordinator som noen av årsakene. De ser ut til å likevel ha relativ god oversikt over utfordringer i kommunen og har jobbet konkret med tiltak rettet mot dette. Eksempel på dette er at de har iverksatt tiltak rettet mot utfordring med lav trivsel i skolen og frafall fra videregående skole.

Handlingsplanen inneholder flere konkrete tiltak. Her er det både forebyggende og helsefremmende tiltak.

Kommunen har tidligere hatt et tverrfaglig folkehelseteam, men dette ble avsluttet da folkehelsekoordinator sluttet. Det er i den nye folkehelsekoordinatorens mandat å etablere et nytt tverrfaglig folkehelseteam.

I intervjuet blir det fortalt at folkehelse er blant temaene som tas opp i de faste møtene mellom enhetslederne i hver sektor. Her møtes de på tvers av fag og det gir dem muligheten til å jobbe tverrfaglig med folkehelserelaterte temaer. Det er ikke alle de intervjuede som kjenner godt til at dette, men som likevel har inntrykk av at folkehelse er en del av det daglige arbeidet i kommunen. Intervjuobjektene beskriver tett dialog på tvers av ulike sektorer, fag og nivåer. Det vises til et svært tett samarbeid mellom kommunallederne og at de har god innsikt i hverandre arbeid. Det gir dem god oversikt over kommunen, de utfordringene og det arbeidet som gjøres. En av kommunallederne har tidligere også jobbet som folkehelsekoordinator i en annen kommune og kjenner dermed folkehelsefeltet og arbeidsoppgavene som ligger til folkehelsekoordinatorrollen. Gjennom intervjuet gis det uttrykk for at folkehelseperspektivet har blitt en naturlig inkorporert del av arbeidet uten at det har blitt formalisert eller utarbeidet spesielle rutiner. Det er kort vei mellom enheter og sektorer ettersom størrelsen på kommunen er liten, og de er gode på å løse felles utfordringer. De vedgår samtidig at systematikken kunne vært bedre med mer skriftliggjøring.

Kommunallederne er involvert i utarbeidelse av kommunale planer.

Det er vanskelig å se en rød tråd fra oversiktsarbeid til mål og tiltak selv om tiltakene som har blitt iverksatt har vært treffende for utfordringer i kommunen. Det fremgår ingen definert strategi for folkehelse i planarbeidet, og folkehelseperspektivet er vanskelig å gjenfinne i for eksempel arealplanene. Bakgrunnen for dette er nok i stor grad at planene ikke har fulgt systematikken i planverket slik folkehelseloven legger opp til. Da samfunnsdelen ble vedtatt i 2015 forelå det ikke en folkehelseoversikt. Funn fra oversiktsdokumentet som ble utarbeidet i 2020 er i mindre grad å gjenfinne i planstrategien fra 2020. Kommunen er nå i gang med ny samfunnsdel inkludert planstrategi, men har ikke utarbeidet nytt oversiktsdokument.

Kommunen har jobbet de siste årene med medvirkning og involvering av barn og unge i planarbeidet. Et ungdomsråd er nå etablert. Det har vært forsøkt flere ganger og har vært utfordrende å få til. Det gis uttrykk i intervjuet for at ungdomsrådet ofte består av ressurssterke ungdom og at det kan være utfordrende å få representert en mer variert gruppe. De ønsker å få innspill fra stemmer de ellers ikke kommer i kontakt med. På bakgrunn av dette har kommunen laget en QR-kode til en nettside hvor alle barn og ungdom fritt kan gi innspill på ulike områder i kommunen. Denne har vært aktiv i flere måneder, men det fortelles i intervjuet at de ikke ennå har fått noen innspill og at den ikke er godt nok kjent.

Kommunen sier de ønsker at ungdomsrådet skal kunne stille spørsmål og melde inn egne saker og ikke bare fungere som en høringsinstans. Ungdomsrådet er relativt nytt, og de har vært usikre på hva de skulle bidra med og hvordan de skulle jobbe. Det forstås som at dette er en påbegynt prosess, men at kommunen har et stykke igjen før dette er godt etablert.

Det er SLT-koordinator som har ansvaret for ungdomsrådet. Innspillene fra ungdomsrådet går til samfunnsplanlegger og blir tatt med inn i videre planarbeid.

Statsforvalteren merker seg at det er dårlig tilgjengelighet til flere av kommunens planer på deres nettside. Dette gjør det mer utfordrende for allmennheten å følge med på planprosessene og er med på å redusere medvirkningsmulighetene.

4.4 Tiltak og evaluering

Kommunen viser til flere aktuelle folkehelsetiltak som er relevant for temaet i tilsynet og som de har jobbet med over tid. Disse er basert på utfordringer de har sett i kommunen og de fleste av de er igangsatt uavhengig av funnene fra oversiktsarbeidet i 2020. Arbeidet med oversiktsarbeidet bekreftet mer det de allerede hadde identifisert som utfordringer.

Flere av folkehelsetiltakene er universelle og mange er rettet mot barn og unge. De har fokus på å hindre utenforskap, frafall fra videregående skole, aktivitetstilbud, øke kompetansen blant ansatte som jobber med barn og unge med mer.

Kommunen har fra 2017-2021 vært med i prosjektet Helsefremmende barnehager og skoler (HBS) som var en satsing for å utvikle helsefremmende metoder og tiltak for å bedre barn og unges psykiske helse og livskvalitet, samt bedre deres sosiale og emosjonelle kompetanse. Dette ble ledet av Lillesand kommune og var en del av Program for folkehelse i kommunene. Gjennom prosjektet jobbet Birkenes spesielt med tilrettelegging for fysisk aktive miljøer i barnehager, relasjonskompetansen i barnehager og aktive barn i barnehager og første trinn i barneskole.

Prosjektet er formelt avsluttet, men Birkenes har videreført arbeidet.

Kommunen bruker femtrinnsmetoden Systematisk arbeid med mestring, medvirkning og motivasjon (SAMM) i skolen. Metoden har fokus på livsmestring og demokratisk deltakelse for å skape et godt læringsmiljø. De har også i flere år vært med i prosjektet «Trygge voksne». Prosjektet ledes av RVTS i samarbeid med NAV ressurssenter og består i flere tiltak for å sikre et inkluderende læringsmiljø, god psykisk helse hos barna og voksne som trygge hjelpere og ledere.

Kommunen har et aktivt fritidstilbud med flere populære treffsteder for barn og unge, aktivt idrettslag, bedehus og andre lag og foreninger. Det er et stort og variert tilbud av idretter og de siste ti årene har flere idrettsanlegg og lekeområder blitt oppgradert.

Kommunen har svart i spørreundersøkelsen at de ikke evaluerer sitt systematiske folkehelsearbeid eller har internkontroll med folkehelsearbeidet. Det er likevel gjennomført en evaluering av HBS prosjektet som Birkenes kommune har vært tungt involvert i. Her bidro kommunen med besvarelser i evalueringen.

Ledelsen opplever at de ikke klarer å følge opp folkehelse godt nok. De uttrykker at det er krevende når de er få ansatte og har lite ressurser å spille på. Det er et stort spenn i ledernes ansvarsoppgaver og det er ikke god nok tid til å følge opp slik man ideelt sett ønsker. Folkehelse er fast tema i kommuneledelsesmøte en gang i året. Folkehelsekoordinatorer er organisert under enhet for kommunikasjon og kultur og er derfor ikke med på disse ledermøtene. Hvordan oppfølgingen av folkehelsearbeidet skal ivaretas av ledelsen videre er derfor uklart.

I intervjuet blir det sagt at politikerne stadig berører saker som er relevant for folkehelsen, men at det ofte ikke er en bevissthet rundt begrepsbruk og at det derfor ikke alltid er like tydelig at det er

folkehelse det arbeides med. De intervjuede sier at det viktigste ikke er hva det omtales som, men at man jobber med folkehelse og at det gjennomsyrer arbeidet i enhetene. Samtidig mener de at ved å være tydeligere på at det er folkehelse man jobber med kan man øke bevisstheten hos politikerne. Ved å ha folkehelse som et punkt på en sjekkliste ville det også tydeliggjøres hva som er folkehelserelevant. Per i dag foreligger ikke en slik sjekkliste.

5.  Statsforvalterens tilbakemelding og kommentar

Folkehelseloven skal bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevne sosiale helseforskjeller. Folkehelseloven skal danne et grunnlag for bedre samordning av folkehelsearbeid på tvers av sektorer og mellom kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid.

Det skal ikke konkluderes med lovbrudd eller ikke i tilsynet. Med utgangspunkt i folkehelselovens krav, har Statsforvalter undersøkt kommunens langsiktige og strategiske arbeid for å fremme god psykisk helse for barn og unge, og vil gi en tilbakemelding på dette. Tilbakemeldingen bygger på informasjon fra spørreundersøkelsen, kommunale dokumenter (se vedlegg) og intervjuer.

I tilsynet har Statsforvalteren undersøkt om kommunen:

• Har oversikt over positive og negative faktorer som kan påvirke barn og unges psykiske helse.
• Følger opp oversikten i planarbeidet med mål, strategier og utbedrende tiltak.
• Iverksetter nødvendige tiltak for å møte utfordringene for barn og unges psykiske helse.

Kommunens oversiktsdokument er fra 2020. Det er ikke utarbeidet et nytt oversiktsdokument før oppstart av arbeid med ny planstrategi i 2024. Oversikten inneholder faktorer med betydning for barn og unges psykiske helse, men årsakssammenhenger og mulige konsekvenser er i liten grad beskrevet eller vurdert. Folkehelseoversikten har i liten grad blitt brukt som grunnlag for vurderinger og prioriteringer for videre folkehelsearbeid. Det er vedtatt relevante mål og delmål, men disse er mange, lite målbare og til dels uoversiktlige. Det er vanskelig å se en tydelig rød tråd for folkehelsearbeidet i planene. Kommunen har dog iverksatt flere helsefremmende og forebyggende tiltak rettet mot barn og unge som er med på å påvirke oppvekstforhold og levekår.

Det tverrsektorielle samarbeidet i kommunen ser ut til å fungere relativt godt. Det er få ansatte med brede og sammensatte ansvarsområder. Det gir dem en fordel ved at de i større grad får oversikt over utfordringsbildet i kommunen, samt hvordan kommunen jobber innenfor ulike områder.

Folkehelse er fast tema i lederforum en gang i året. Utover dette er det ingen rutiner for å ivareta folkehelseperspektivet i interne møter eller i vurdering av politiske saker og folkehelsearbeidet blir i liten grad evaluert.

Alt i alt er det mye bra folkehelsetiltak som foregår i kommunen og som også henger sammen med utfordringene som vises. Men det formelle og systematiske ved arbeidet er svakt. Ansatte i sentrale roller viser en interesse og forståelse for folkehelse som gjør at folkehelsearbeidet får oppmerksomhet. I tillegg drar organisasjonen nytte av å være en liten kommune med få ansatte som har tett og godt samarbeid. Statsforvalteren anser det likevel som sårbart og i for stor grad avhengig av personlige erfaringer og interesser. Kommunen mangler systemer som sikrer et systematisk folkehelsearbeid uavhengig av hvem som besitter de ulike stillingene.

Med hilsen

Aase Aamland (e.f.)
fylkeslege/avdelingsdirektør

Synva Nesheim Hasseleid
rådgiver

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2024 Folkehelsearbeidet til kommunen for å fremme god psykisk helse hos barn og unge

Søk etter tilsynsrapporter

Søk