Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med barne- og avlastningsboliger ved Eikenga avlastning, Lier kommune 2024

Tidsrom for tilsynsbesøket:

13.02.2024 - 15.02.2024

Statsforvalteren i Oslo og Viken 14.05.2024

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Lier kommune og besøkte i den forbindelse Eikenga avlastning fra 13.02.2024 til 15.02.2024.

Vi undersøkte om kommunen sørger for at helse- og omsorgstjenester til barn i barne- og avlastningsboliger blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

Lier kommune sikrer ikke forsvarlig habilitering og opplæring til barn som har avlastning ved Eikenga avlastning. Det blir ikke systematisk opprettet tiltak i samsvar med barnas behov. Det er også mangler ved utforming, evaluering/korrigering, og dokumentasjon.

Kommunen sikrer ikke at:

informasjon om barnas behov systematisk fører til identifisering, og dokumentasjon av individuelt tilpassede mål og tiltak innen habilitering og opplæring
tiltakene innen habilitering og opplæring, blir dokumentert og utført på en ensartet måte
tiltak og mål blir systematisk evaluert, korrigert og oppdatert i tråd med barnas behov
planlegging, gjennomføring og evaluering/korrigering blir nedtegnet i barnets journal fortløpende i samsvar med kravet til dokumentasjon

Dette gir en for høy risiko for at tjenestene til barna blir personavhengige og tilfeldige og ikke i tråd med deres behov for habilitering og opplæring, og kan føre til at barna ikke får nødvendig bistand til å opprettholde nåværende eller oppøve nye funksjoner.

Dette er brudd på: Plikten til å yte forsvarlige tjenester og til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med lov og forskrift, jf. helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1 og 3-1 tredje ledd, helsetilsynsloven § 5, og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 5-9.

Og, plikten til å dokumentere i henhold til forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5 og etter hpl. §§ 39 og 40, jf. pasientjournalforskriften.

Statsforvalteren sendte 14. mars 2024, foreløpig rapport til kommunen hvor vi ba om eventuelle kommentarer til faktagrunnlaget. Vi mottok deres tilbakemelding 26. mars 2024. Kommunen hadde merknader til punkt 3.1 i rapporten, med rettelse i beskrivelsen av hvem som utreder, før kommunen fatter vedtak om avlastningstjenester. Endringen er tatt inn i denne rapporten.

For oppfølging av lovbrudd vises det til kapitel 6 «Oppfølging av påpekte lovbrudd».

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt om Lier kommune sørger for at barn som mottar avlastning ved Eikenga avlastning får habilitering/opplæring som samsvarer med deres behov.

Habilitering er i tilsynet definert som målrettede samarbeidsprosesser på ulike arenaer mellom pasient, bruker, pårørende og tjenesteytere med formål å oppnå best mulig funksjons- og mestringsevne, selvstendighet og deltagelse sosialt og i samfunnet. Habilitering iverksettes etter en vurdering av barnas funksjonsnivå, hva det kan være mulig å oppnå og hvilke tiltak som er nødvendig. Det forventes at prosessene er koordinerte, sammenhengende og at det benyttes kunnskapsbaserte tiltak for å nå individuelt tilpassede mål.

Begrepet opplæring skal i tilsynet forstås som målrettede tiltak knyttet til barnets ferdigheter i dagliglivet (ADL) og sosiale ferdigheter. Dette er ferdigheter som har stor betydning for barnets mestringsevne og selvstendighet.

I tilsynet har vi undersøkt om Eikenga avlastning:

har tilstrekkelig informasjon om barnas situasjon og behov
bruker informasjonen til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barna
gjennomfører tiltak for habilitering/opplæring
evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Tilsynsprosessen bygger på systemrevisjon som metode. En systemrevisjon har som formål å undersøke om gode og trygge tjenester er resultatet av systematisk styring og ledelse og kontinuerlig forbedringsarbeid. I dette tilsynet har undersøkelsene vært tett knyttet til faglige arbeidsprosesser for habilitering/opplæring. I undersøkelse av krav til styring og ledelse er det derfor aktiviteter tett på de faglige prosessene, som har vært mest aktuelle.

Barna og foresatte sine meninger om og erfaringer med opphold i avlastningsboligen har vært viktig informasjon for å vurdere kvaliteten på tjenestene. Et utvalg foresatte har derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 og helsetilsynsloven § 4. Kommuneloven kapittel 30 setter den rettslige rammen for hvordan statlig tilsyn med kommunene skal gjennomføres, med unntak av kommuneloven § 30-4. Et eventuelt pålegg om retting skjer i henhold til helsetilsynsloven § 8, jf. hol. § 12-3.

Statsforvalterens myndighet til å føre tilsyn med privat tjenesteleverandør følger av helsetilsynsloven § 4.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Kommunens ansvar for heldøgns helse- og omsorgstjenester i barne- og avlastningsboliger

Når et barn har opphold i barne- og avlastningsbolig har kommunen innvilget avlastningsopphold eller fulltidsplass i slik institusjon til familier med særlig tyngende omsorgsarbeid, jf. hol. § 3-6 og § 3- 2 første ledd nr. 6 bokstav c. Barne- og avlastningsboliger regnes som omsorgsinstitusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester, jf. forskrift om kommunal helse- og omsorgsinstitusjon § 1 første ledd bokstav a.

Habiliteringen/opplæringen skal være forsvarlig

Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter helse- og omsorgstjenesteloven skal være forsvarlige, jf. hol. § 4-1. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, som betyr at innholdet bestemmes av normer utenfor loven. I tolkningen av hva som er forsvarlig inngår blant annet anerkjent fagkunnskap, faglitteratur, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. I dette tilsynet bygger det faglige innholdet på følgende normerende publikasjoner fra Helsedirektoratet:

nasjonal veileder for oppfølging av personer med store og sammensatte behov,
nasjonal veileder om barn og unge med habiliteringsbehov.
nasjonal veileder for rehabilitering, habilitering, individuell plan og koordinator
nasjonal veileder for gode helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming

Et fellestrekk for de faglige anbefalingene i disse veilederne er at god praksis er å jobbe tverrfaglig, målrettet og systematisk overfor personer med sammensatte behov.

Krav om individuelt tilpasset habilitering/opplæring

Individuelt tilpassede tjenester bidrar til å oppnå forsvarlige tjenester og til å oppfylle barnets og foreldrenes rett til medvirkning og informasjon etter pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) kapittel 3.

For habilitering/opplæring er brukerinvolvering, medvirkning og informasjonsutveksling viktig i hele prosessen. Det vil si at barnet/foreldrene får informasjon og kan medvirke både når tjenester skal planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres.

Tverrfaglig samarbeid og koordinering av tiltak

Tverrfaglig samarbeid skal understøtte forsvarlige tjenester, og er regulert flere steder i helse- og omsorgslovgivningen. Det følger av forsvarlighetskravet i hol. § 4-1 bokstav a at kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud. Bestemmelsen stiller krav til koordinering og samarbeid internt, med andre etater og andre tjenestenivåer og tilsvarer kommunens plikt til samarbeid og samordning hol. § 3-4.

Andre bestemmelser som skal understøtte koordinerte tjenester av betydning for dette tilsynet, er hol. § 7-1 om individuell plan og §§ 7-2 og 7-2 a om koordinator og barnekoordinator.

En viktig begrunnelse for krav til samarbeid og koordinering er at det er flere kjente risikofaktorer forbundet med samarbeid og overganger internt og eksternt. I planlegging av tjenester skal det legges vekt på å minimalisere risikofaktorer forbundet med samhandling internt og eksternt, ifølge forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav e.

Krav til styringssystem som sikrer tjenester i henhold til krav fastsatt i lov og forskrift

Kommunen har etter hol. § 3-1 tredje ledd en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav i lov og forskrift. Denne plikten går også frem av helsetilsynsloven § 5, som pålegger enhver virksomhet som yter helse- og omsorgstjenester å opprette internkontrollsystem. Internkontrollsystemet omtales i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten som styringssystem: Begrepet er i stor grad sammenfallende med kravene til internkontroll, men omfatter også krav til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet, samt oppfyllelse av pasientrettigheter. Hvordan en virksomhet skal oppfylle kravet til et styringssystem må vurderes konkret, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5:

Styringssystemet skal være tilpasset virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.
Hvordan pliktene etterleves, skal dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig ut ifra virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse.

Vi legger til grunn at kompleksiteten i tjenestene til barn i en barne- og avlastningsbolig tilsier at de fleste styringstiltakene må være skriftlige.

Innholdet i kravet til styringssystemet er nærmere beskrevet i forskriften §§ 6 til og med 9. I dette tilsynet har vi særlig sett på følgende styringskrav:

Krav til kompetanse

En viktig forutsetning for at habilitering/opplæring skal være forsvarlig, er at ansatte har nødvendig kompetanse sett opp mot barnas behov. Det følger av hol. § 4-1 om forsvarlighet at kommunen skal tilrettelegge med tilstrekkelig fagkompetanse i tjenestene. Dette er nærmere omtalt i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav f og 7 bokstav b. Der det er iverksatt kompetansetiltak skal virksomheten kontrollere at tiltakene har effekt og korrigere tiltakene om nødvendig, jf. § 8 bokstav c og § 9 bokstav b.

Krav til planer, dokumentasjon og informasjonsflyt for å sikre forsvarlig og omforent praksis

Barne- og avlastningsboligen må ha en plan for hvordan barnet skal få dekket sine behov under oppholdene. Planen skal inkludere barnets behov for mål og tiltak for habilitering/opplæring. En slik plan for gjennomføringen omtales i pasientjournalforskriften § 6 første ledd bokstav d som en behandlingsplan. I barne- og avlastningsboliger benyttes som oftest begrepet tiltaksplan. Det er ingen formkrav til en slik plan, men den skal være en del av pasientjournalen.

For å sikre individuell, forsvarlig og omforent praksis må det være beskrevet hvordan tiltak skal gjennomføres (rutiner og prosedyrer), jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 7 bokstav c. Rutiner og prosedyrer som beskriver gjennomføringen bør inngå i selve tiltaksplanen for at planen skal være et hensiktsmessig verktøy for ansatte. Informasjon om bruk av hjelpemidler, der dette er nødvendig må også være beskrevet i tiltaksplanen.

For å sikre informasjonsflyt om endringer i barnets behov skal det være utarbeidet rutiner for hvordan informasjon skal innhentes og utveksles. Rutinene må omfatte hvordan samarbeidet mellom foreldre og barne- og avlastningsboligen skal være for at boligen kan få rask tilgang til informasjon om endringer.

Det skal videre være rutiner som omhandler hvordan muntlig rapportering og dokumentasjon i barnets journal skal foregå.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Organisering og bemanning

Lier kommune er en kommune i Buskerud fylke. Kommunen har 28 470 innbyggere (SSB 2023). Øverste administrative leder er kommunedirektøren. Kommunen er organisert i 5 sektorer som ledes av hver sin kommunalsjef. Eikenga avlastning, er organisert under Helse, omsorg og velferd, i virksomheten Tjenester til barn og unge med funksjonsnedsettelser.

Vedtakskontoret er en egen virksomhet i Helse, omsorg og velferd, de er kommunens forvaltningskontor, og behandler blant annet søknader om avlastning og IP.

Eikenga avlastning har på tidspunkt for tilsynet rullerende avlastning til 20 barn.

Eikenga avlastning ledes av avdelingsleder, med en hjelpepleier i merkantil stilling og en dagvernepleier i 50 % stilling i sin stab. Det er 29,1 årsverk fordelt på 58 ansatte med ulik utdanning og stillingsstørrelse i boligen, 16 av de ansatte har utdanning med bachelor i følgende fagretninger: Sykepleiere, vernepleiere, barnehagelærere, grunnskolelærere, sosionom, fysioterapeut og spesialpedagog. Det er 27 ansatte med fagbrev som hjelpepleiere, helsefagarbeidere og barne- og ungdomsarbeidere. 7 av disse er fast ansatt på natt. Videre er det 13 ansatte assistenter.

Virksomhetsleder og avdelingsleder har begge vernepleierutdanning.

Alle barna i avlastningen har tildelt en fast fagansvarlig, primærkontakt og koordinator, i tillegg til en gruppe andre ansatte. Av oversikt over ansatte som jobber med hvert av barna som inngår i tilsynet fremkommer det at antallet ansatte er mellom 23 og 30. Foresatte har bemerket at det kan være mange nye, og forskjellige ansatte hos barnet. I intervjuer fikk vi informasjon om at individuelle vurderinger kunne ligge til grunn for tilpasninger i hvor mange ansatte som jobber med hvert barn. Som et konkret eksempel ble det fortalt om et barn, som nylig har fått redusert antallet, og boligen har tilpasset dette med endring i vaktoppsettet. Vi ble fortalt at barna har faste team rundt seg, knyttet til helgene.

Intervjuene bekreftet at det var mange ansatte i små stillinger, men at kontinuitet og kompetanse blir sikret ved at det alltid er noen faste på hvert vaktlag.

Kommunen har fremlagt funksjonsbeskrivelser for dagvernepleier, fagansvarlig, primærkontakt og øvrig helsepersonell i tjenester til personer med funksjonsnedsettelse. Dagvernepleier arbeider 50 % på dagtid som lederstøtte med blant annet ansvar for gjennomføring av fagmøter, og veiledning og oppfølging rundt hvert barn, i tillegg til turnus kveld/natt som miljøterapeut i 50 % stilling. Ifølge funksjonsbeskrivelsen til fagansvarlig er det krav til at de skal være høgskoleutdannet. Videre fremgår det at de har faglig beslutningsmyndighet og fremdriftsansvar for sine brukere, og skal samarbeide med primærkontakt om god faglig praksis. Fagansvarlig er videre faglig ansvarlig for innhold og evaluering av tiltaksplan i Profil. Primærkontakt er fagarbeidere, de bidrar gjennom direkte tjenesteyting i tråd med tiltaksplanen i Profil, i samarbeid med fagansvarlig og foresatte.

Intervjuene bekreftet at ansvar, myndighet og oppgaver var kjent for de ansatte.

I kompetanse- og utviklingsplan for Lier kommune 2022-2024, beskrives kommunens kvalitetspolicy,

«Stadig bedre», som et grunnleggende og styrende dokument for kvalitets- og forbedringsarbeidet i Lier kommune. Kommunen bruker avvikssystemet Rettesnora for registrering av avvik og melding av forbedringspotensial.

Tilsendt rapport over avvik fra de siste 6 måneder bekrefter at ansatte melder avvik, hovedsakelig på områdene HMS, tvang og makt og legemiddelhåndtering.

3.1 Har avlastningsboligen tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov?

Kommunens forvaltningskontor fatter vedtak om avlastning, og utfører funksjonskartlegging/IPLOS og ADL kartlegging, foretar hjemmebesøk og besøk på skole/barnehage før vedtaket blir fattet. Vedtaket og kartleggingen er tilgjengelig for ansatte i boligen i det elektroniske pasientjournalsystemet Profil.

Eikenga har en rutine for å innhente informasjon om barna ved oppstart av avlastning, og videre informasjonsutveksling. Foreldrene blir invitert til et oppstartsmøte med avdelingsleder og utpekt fagansvarlig og/eller primærkontakt. De innhenter informasjon om barnet etter et fast oppsatt skjema, herunder plan for første avlastning, informasjon om andre samarbeidspartnere, samtykke for samarbeid med andre aktører i tillegg til opplysninger om barnets situasjon og behov m.m.

Løpende informasjonsutveksling om barna foregår på mail, i faste etablerte møter, og fortløpende i miljøet. Foreldre informerer om endringer til fagansvarlig, primærkontakt eller medisinansvarlig.

Fagansvarlig gjør endringer i tiltaksplan og oppdaterer FAS systemet. Endringer blir formidlet på overlapp og i team møter. FAS systemet på Eikenga består av egen perm til hvert barn, som inneholder en utskrift av tiltaksplanen. Brukerpermene oppbevares i et skap hvor det på innsiden av døren er hengt opp skjema med datoer for siste oppdatering, dette for at ansatte enkelt skal se hva som er endret og når. Jodacare app benyttes også i informasjonsutveksling mellom skole, avlastning og hjemmet.

Foreldrene får tilbud om samarbeidsmøte med avlastningsboligen to ganger i året, og ved behov. Dokumentgjennomgangen viser at slike møter planlegges og gjennomføres. Kommunikasjon med foresatte og andre samarbeidspartnere finnes dokumentert i journal.

Ansvarsgruppemøter (AGM) er kommunens forum for tverrfaglig samarbeid om barna, hvor foresatte og relevante instanser deltar, de gjennomføres regelmessig to ganger per år, eller oftere ved behov. Det er barnets koordinator som har ansvar for å kalle inn til disse møtene. Det blir skrevet referat fra møtene, disse blir lagt i Profil. Journalgjennomgangen bekreftet at rutinen følges, og at primærkontakt og fagansvarlig deltar i møtene. Referatene viser at det i AGM forekommer sporadisk evaluering av enkelte av barnas mål.

Informasjonsutveksling i boligen foregår i personalmøter og brukermøter annenhver gang hver 2. uke, i fagmøter, ved «overlapp» ved vaktskifter og ved løpende kontakt med foresatte ved henting og levering, på telefon og mail. I prosedyren «Veiledning av personalgruppen - Eikenga» står det at ansvarsvakt på hver vakt skal veilede personalet på vaktlaget ved behov og at dagvernepleier har ansvar for veiledning av det faglige rundt hvert barn/ungdom.

Oppgaver og ansvar som ansvarsvakt er nedfelt i prosedyren «Generell oppfølging av tjenestetilbudet», prosedyren viser til at det skal være satt av tid til fagarbeider og primærkontaktsoppgaver, etter at de praktiske oppgavene er utført. Oppgavene består blant annet av IPLOS-registreringer og oppdateringer i Profil, ajourhold av brukerperm, og kontaktsoppfølging med foreldre og skole, i tillegg til oppdatering av FAS. I intervjuer kom det frem at det kun for fagansvarlige er satt av tid i turnus til arbeid med tiltaksplan.

Boligen har nylig startet opp med at hvert barn følges opp med et årshjul, som fagansvarlig og primærkontakt har ansvar for å følge, for å ivareta tidfestede oppfølgingsaktiviteter.

Boligen viser til «Rutiner for journalkontroll» som skal sikre at de følger med på og kvalitetssikrer dokumentasjonen i Profil. Dagvernepleier bistår avdelingsleder i dette ifølge rutinen, som omfatter ukentlig kontroll med sjekk av at det er dokumentert daglig på brukerne, månedlig kontroll med stikkprøver av kvaliteten på journalføringen, samt kontroll to ganger hvert år med IPLOS oppdatering, og kontroll av at alle brukerne har oppdaterte tiltaksplaner, evalueringer, ressurser og sammenfatninger i Profil. Rutinen er forholdsvis ny, og det kom frem gjennom intervjuer at de akkurat hadde endret bruken av Profil, og ikke hadde gjennomført stikkprøver.

3.2 Bruker avlastningsboligen innhentet informasjon til å identifisere behov for habilitering/opplæring, og utforme mål og tiltak for barna?

Om tilgjengelig informasjon brukes systematisk til å utforme mål og tiltak for barnet innen habilitering og opplæring.

Boligen har oversendt prosedyren «Dokumentasjon av helsehjelp i HOV» som styrende dokument for å ivareta dokumentasjonsplikten i helse- og omsorgtjenestene. Den beskriver retningslinjer for dokumentasjon, herunder prosessen med å lage en tiltaksplan med kartlegging, utarbeidelse av mål, tiltak for å nå målene, samt evaluering, i en kontinuerlig prosess. Prosedyren viser også til at tiltaksplanen skal være oppdatert og gyldig, og at det som ikke lenger er relevant skal avsluttes, for ikke å gi feil oppfølging eller skade. Intervjuene viste at prosedyren ikke var kjent, eller styrende for praksis.

Barna på Eikenga har tiltaksplan (omsorgsplan i Profil). Vedtak, IPLOS kartlegging og informasjon fra foresatte brukes som grunnlag for å utforme mål og tiltak i barnas tiltaksplan. Journalgjennomgangen viste at det er satt enkelte mål og tiltak for barna om opprettholdelse eller forbedring av funksjoner innen habilitering og opplæring. Det var få og sparsomme beskrivelser av hvordan ansatte skulle bidra til økt selvstendighet for barna i utføring av oppgavene. Mål og tiltak er også ulikt strukturert og formulert.

I noen planer er mål skrevet som tiltak, ikke formulert som mål, men mer som en instruks. På noen områder finnes kun tiltaksbeskrivelser uten mål. Flere av målene er diffuse/generelle, og uten delmål og tiltakene lite konkrete. For ett av barna var det avdekket behov for habilitering og opplæring i Individuell plan, uten at det var fulgt opp med å utarbeide mål eller tiltak i tiltaksplanen. Behovet er nevnt og beskrevet, men det er ikke konkretisert og beskrevet hvordan eller hva ansatte skal foreta seg for å følge det opp i boligen. Det er heller ikke oppgitt tidspunkt/tidsramme for evaluering av det enkelte tiltak.

Gjennom intervjuer har vi imidlertid fått informasjon om nylig endret praksis for bruk og utforming av tiltaksplan, i Profil. Tjenesten har nylig vurdert at dokumentasjonssystemet ikke var helt tilpasset målgruppen, og derfor kontaktet leverandør for tilpasninger.

Boligen har også nylig oppdaget at mange tiltak ikke var avsluttet, når det var opprettet nye. Journaldokumentasjonen viser dermed eldre tiltak sammen med gamle, som gjeldende. Kommunen har etter dette opprettet egen Profil gruppe i Helse, omsorg og velferd (HOV) for å sikre en bedre forståelse av oppbyggingen av Profil. De har også besluttet at alle fagansvarlige skal gjennomføre e-læring om dokumentasjon i GLUP.

Tiltaksplanene viser at de er i gang med forbedringsarbeid. Oppdateringer/dokumentasjon fra den siste måneden virker mer strukturert, med mer konkret bruk av mål og tiltak på noen enkelte

funksjonsområder innen habilitering/opplæring, på de barna som inngikk i tilsynet, men dokumentasjonen fremstår ikke slik at de dekker barnas helhetlige behov for habilitering og opplæring, eller kan kalles en fullstendig tiltaksplan.

Barna ble i intervjuene beskrevet som delaktige i beslutninger og valg, ut ifra sine forutsetninger. Foreldrene medvirker gjennom informasjonsrutinene til å avklare behov, ressurser, ønsker og mål, men ingen av de som inngikk i tilsynet var kjent med tiltaksplanens innhold. Foresatte var imidlertid svært fornøyd med kommunikasjon og informasjonsutveksling med boligen.

Ansatte blir løpende informert om endringer i barnets behov gjennom oppdaterte lister i brukerpermskapene, hvor siste endringer nedtegnes. De har ingen rutine for å signere for at informasjonen er lest. Boligen har en oppgavebeskrivelse for ansvarsvakt. Ansvarsvakt informerer også om endringer til de som er på vakt.

Funksjonsbeskrivelsen til fagansvarlig angir at det er fagansvarlig som har faglig beslutningsmyndighet, utarbeider årshjul og har fremdriftsansvar for sine brukere, herunder faglig ansvarlig for utforming, innhold, evaluering og oppdatering av tiltaksplan i Profil i samarbeid med primærkontakt. Ansvarsfordelingen var kjent blant de ansatte, og det var avsatt tid til at fagansvarlige kunne utføre oppgavene.

Kommunen har videre en rutine for journalkontroll, som har som formål å sikre god kvalitet i dokumentasjonen i Profil. Virksomhetsleder for tjenester til barn og ungdom har det overordnede ansvar for at rutinen er gjort kjent. Avdelingsleder i boligen er journalansvarlig og har hovedansvar for at rutinen for kvalitetskontroll følges. Dagvernepleier skal bistå med gjennomføring i angitte intervaller, som omfatter ukentlig kontroll av at det er dokumentert hver dag og natt på brukerne, månedlig kontroll med stikkprøver av journalføring, og kontroll to ganger per år at IPLOS er oppdatert, i tillegg til tiltaksplan, evalueringer, ressurser og sammenfatninger for alle brukere.

Gjennom intervjuer ble det opplyst at stikkprøver i journaler ikke var utført, men at beskjeder på epost om hendelser fra helg, førte til at journaler ble sjekket. Det ble også bekreftet at IPLOS ble fulgt opp og oppdatert x 2 per år.

3.3. Gjennomføring av tiltak for habilitering og opplæring

Om avlastningsboligen gjennomfører tiltak som dekker barnas behov for habilitering og opplæring.

Ved gjennomføring av tjenesten til barna ble det opplyst gjennom intervjuer at de ansatte følger tiltaksplanen. Opplæring av ansatte på hver bruker følger også tiltaksplanen. Om tiltakene blir gjennomført av de ansatte på en lik måte er vanskelig å vite, da prosedyrebeskrivelsene ikke alltid er detaljerte, og enkelte tiltak mangler beskrivelse av gjennomføring.

I journalgjennomgangen fremkommer det at barnas særskilte hensyn blir ivaretatt i samhandlingen med barnet, som eksempel barnets kommunikasjonsform, men ikke strukturert til habiliterings/opplæringsformål. I tiltaksplanen er det for eksempel beskrevet former for kommunikasjon og hva det betyr, formulerte mål om opptrening av lyder og gester, tiltak; hjelpe barnet til å uttrykke seg med sine lyder og gester og tolke, men det fremgår ikke hvordan de skal hjelpe. «Hjelpe på en funksjonell måte/språk», hvordan er ikke beskrevet. Videre mangler det operasjonalisering av generelle mål, og det foreligger ikke delmål. Et annet eksempel under personlig hygiene, «vaske seg selv med klut i ansiktet», fremstår som et hensiktsmessig mål og tiltak, men beskrivelsen av tiltak står oppført under mål.

Journalgjennomgangen viste at gjennomføring av tiltak ikke blir tilstrekkelig dokumentert etter hver vakt. Dokumentasjonen er i stikkordsform og sparsom, det er liten grad av beskrivende dokumentasjon, om hvordan gjennomføringen foregikk, barnets deltagelse/utvikling og hva som fungerte eller ikke. Imidlertid foreligger også detaljert beskrivelse av gjennomføring av enkelte tiltak. Vi har også sett at dokumentasjonen har endret seg siden november/desember 2023, at det er skrevet tiltak og rapportert på dem, men det er svært varierende. Praksisen har vart for kort til å kunne se noen systematikk.

Rapporteringen er for sparsom og lite egnet til å følge med på barnets utvikling eller hvordan forskjellige tjenesteytere gjennomfører tiltakene.

Funksjonsbeskrivelsene angir hvem som har ansvar for å dokumentere gjennomføringen i barnets journal. Ansvaret er kjent av de ansatte, men de har ingen prosedyre for hvordan og hva som skal dokumenteres, den fremlagte prosedyren for dokumentasjon i Profil var ikke tilpasset tjenesten, men dette ble vi fortalt at de nå arbeider med å tilpasse.

Boligen har en rutine for journalkontroll, de har også tatt i bruk et årshjul med tiltak til hvert barn som skal følges opp av fagansvarlig. Intervjuer bekreftet at rutinen delvis har blitt fulgt.

Foreldre har fortalt at det kunne være svært mange forskjellige ansatte til barnet i løpet av kort tid. Avlastningen har oppgitt at det kan være mellom 23-30 ansatte til hvert barn. Gjennom intervjuer kom det frem at boligen tilstreber å tilpasse turnus og vaktoppsett med utgangspunkt i barnas behov, til tross for mange ansatte i små stillinger. Det ble opplyst om eksempler hvor turnus på helg var tilpasset, med bevissthet på å redusere antall ansatte til ett av barna. Det ble også fortalt at det alltid er faste ansatte på vakt, og at de leier inn vikarer ved sykdom og noen ganger jobber dobbelt vakt for å sikre kompetanse og kontinuitet.

Avdelingsleder følger med på at ansattes opplæring og kompetanse blir gjennomført og er tilstrekkelig. Boligen har opplæringsplaner for nyansatte, med fadder, sjekklister og e-læringskurs som er obligatoriske. Ansatte blir i tillegg anmodet om å ta spesifikke fagkurs.

Tjenesten har en kompetanse og utviklingsplan, «Kompetanse og utviklingsplan for tjenester til barn og unge med funksjonsnedsettelse 2023-2025». Planen omfatter kompetansebeholdningen og mål for ønsket kompetanse i tillegg til hvordan de sikrer oppfølging og repetisjon av grunnleggende ferdigheter samt nyansattlæring. Den omfatter også en handlingsplan for å oppnå ønsket kompetanse. For Eikenga viser den oversikt over alle ansatte med fagfelt, grad og stillingsstørrelse. Den viser også oversikt over ansatte i utdanningsforløp utover grunnutdanning, for Eikenga, en ansatt under videreutdanning i ASK, og to ansatte i gang med målrettet miljøarbeid våren 2024.

3.4 Evaluerer og korrigerer avlastningsboligen mål og tiltak for habilitering og opplæring?

Gjennom intervjuer er det for et av barna opplyst at tiltak innen habilitering og opplæring er evaluert, vurdert at målet er nådd, og opprettet nytt tiltak. I tilsendt dokumentasjon eller andre informasjonskilder har vi ellers ikke sett evaluering av habiliteringstiltak. Det ble opplyst om at det foregår løpende evaluering av barnas funksjonsnivå og behov på personalmøtene/brukermøtene, og i den daglige tjenesteytingen.

Det ble opplyst om at endringer i barnets behov, blir utført etter beskjed fra foreldrene, i tillegg til endringer besluttet i ansvarsgruppemøtene. Det er ikke satt tidspunkt for når og hvor hyppig tiltak skal evalueres. I årshjul for hvert barn er det planlagt med evaluering to ganger i året. I rutine for dokumentasjon, og i funksjonsbeskrivelser og oppgavebeskrivelser fremgår det at det er fagansvarlig sitt ansvar.

I referat fra ansvarsgruppemøter og samarbeidsmøter ser vi opplysninger om endringer og evaluering av enkelte funksjonsområder, men ikke konkret evaluering av tiltakene i tiltaksplanen, eller systematikk i temaer som var diskutert angående barnas utvikling. Endringene det opplyses om i referatene er basert på informasjon fra foreldre og andre relevante instanser.

Tjenesten har en prosedyre for journalkontroll, og kommunen har rutine for overordnet kvalitetskontroll av dokumentasjon i Profil.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

4.1 Eikenga har tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov

Kravet om å ha tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov er en del av plikten til å planlegge tjenester basert på faglige vurderinger. Relevante opplysninger er nødvendig for at avlastningsboligen skal kunne identifisere barnets behov for habilitering og opplæring. Kommunen må legge til rette for slik informasjonshenting. Barna har krav på individuelt tilpasset habilitering og opplæring. Det medfører at planleggingen av barnas opphold i boligen må bygge på informasjon om barnets situasjon og behov både ved etablering av avlastningstilbud, og også fortløpende.

Boligens rutiner for informasjonsutveksling om barnas behov var kjent, og ble brukt av foreldre og ansatte. Referater fra ansvarsgruppemøter fantes i barnas journal og var slik tilgjengelig for alle ansatte. Det ble utført IPLOS funksjonskartlegginger av alle barna ved etablering av avlastningstilbudet og deretter to ganger årlig.

Møtereferater, journaldokumentasjon og foresattes uttalelser viste at foresatte medvirket aktivt ved informasjonsutveksling både ved etablering av avlastningstilbud og fortløpende, foreldrene får i tillegg informasjon om barnet tilpasset deres ønsker.

Statsforvalteren vurderer med bakgrunn i faktainformasjon i kapittel 3.1, og ovenstående, at Eikenga oppfyller lovkravene til innhenting av tilstrekkelig informasjon om barnet, for å kunne identifisere barnets behov for habilitering og opplæring, både ved oppstart og løpende i tjenesten. Eikenga har lagt til rette for systematisk informasjonsinnhenting gjennom sine rutiner. Rutinene var kjent av de ansatte og førende for praksis.

4.2 Om Eikenga bruker informasjonen systematisk til å identifisere behov for habilitering og opplæring, og til å utforme mål og tiltak for barnet

Barnas rett til individuelt tilrettelagt habilitering og opplæring forutsetter en faglig prosess med å identifisere barnas behov for å bedre eller opprettholde sine funksjoner, og deretter utforming av mål og tiltak som skal gjennomføres tilpasset de kartlagte behovene. For at alle ansatte skal utføre tiltakene likt må det foreligge prosedyrebeskrivelse av hvordan tiltakene skal gjennomføres.

Resultatet av den faglige vurderingen med mål, tiltak og prosedyrebeskrivelse skal dokumenteres i barnets journal og inngå i en (tiltaks)plan for barnets opphold i barne- og avlastningsboligen. Utførelsen av tjenesten skal også dokumenteres i barnets journal. Dokumentasjonen skal være et verktøy for de ansatte for å sørge for at gjennomføringen av tjenesten til barnet er i samsvar med barnets behov, og har dermed stor betydning for om det blir god praksis i tjenesten.

Ved tilsynet fant vi at Eikenga bruker vedtak, IPLOS kartlegging og informasjon fra foresatte og samarbeidende instanser som grunnlag for å utforme mål og tiltak i barnas tiltaksplan. Rutiner og praksis for innhenting og løpende informasjon om endringer vurderes som ivaretatt, de har et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag til å utforme mål og tiltak i en tiltaksplan. Alle barna har en tiltaksplan, og det er fagansvarlig og primærkontakt som har ansvaret for å opprette denne, og holde den oppdatert.

Til tross for at tilstrekkelig informasjon foreligger og at ansvaret er kjent, så vi ved journalgjennomgangen imidlertid at det ikke alltid er opprettet nødvendige tiltak i samsvar med barnas behov for habilitering og opplæring, videre er ikke gamle tiltak avsluttet, selv om det er opprettet nye. Dette er ikke i tråd med god praksis og avviker også fra kommunens retningslinje for dokumentasjon, som viser til at tiltaksplanen skal være oppdatert og gyldig, og at det som ikke lenger er relevant skal avsluttes, for ikke å gi feil oppfølging eller skade. Imidlertid oppdaget tjenestestedet dette selv ved gjennomgang av dokumentasjon i forkant av tilsynet.

Tiltaksplanene vurderes til å være ufullstendige, og omfatter ikke i tilstrekkelig grad mål og tiltak innenfor habilitering og opplæring. Tiltaksplanene vurderes videre som ustrukturerte, med feil bruk av begreper, generelle mål, og med for lite konkrete beskrivelser av tiltak til å sikre at alle ansatte utfører tiltak likt.

Samlet sett er vår vurdering at informasjonen avlastningsboligen har, ikke brukes systematisk i en faglig forsvarlig prosess for å identifisere behov for habilitering og opplæring. Det er usikkert om alle områder for habilitering og opplæring blir identifisert. Når det ikke er opprettet nødvendige tiltak medfører dette en risiko for at oppfølgingen blir lite faglig og målrettet, og at barna ikke får dekket sine behov.

Dette representerer et brudd på plikten til å yte forsvarlige tjenester, og til å planlegge slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med lov og forskrift.

4.3 Om habilitering/opplæring gjennomføres slik at det dekker barnets behov

Dokumentgjennomgangen viste at det foreligger i liten grad tiltak knyttet opp til mål om bedret eller opprettholdt funksjonsnivå hos barna, det er da vanskelig å vite om dette gjennomføres.

Vi har videre sett at tiltaksbeskrivelsene ikke alltid er tilstrekkelig konkrete. Dette utgjør en risiko for at tiltak ikke blir gjennomført som planlagt eller ikke blir gjennomført på samme måte av alle ansatte og at barna dermed ikke får forsvarlige tjenester.

Vi har også sett at gjennomføring av tiltak ikke alltid blir løpende dokumentert eller at dokumentasjonen ikke gir tilstrekkelig informasjon om hvordan tiltaket er utført. Dokumentasjonen er lite egnet til å følge med på barnets utvikling eller hvordan forskjellige tjenesteytere gjennomfører tiltaket.

Manglende eller ufullstendig dokumentasjon gjør det heller ikke mulig for ledelsen å etterprøve om tiltak er gjennomført i samsvar med tiltaksbeskrivelsen. Det er ikke meldt avvik knyttet til manglende gjennomføring av tiltak eller aktiviteter innen habilitering og opplæring, dette gjør at avvikssystemet ikke er egnet til å følge med på tjenestene innen tilsynets tema.

Videre gjør manglende eller ufullstendig dokumentasjon det vanskelig å foreta evaluering og korrigering av tiltaket.

Under tilsynet kom det frem at det var satt i gang et opplæringsarbeid for å forbedre arbeidet med tiltaksplanene, og dokumentasjon i Profil.

Samlet sett er vår vurdering at gjennomføringen av tjenestene til barn i avlastningsboligen ikke er tilstrekkelig styrt, og det innebærer at det er den enkeltes sin kompetanse, erfaring og kunnskap om barnet som blir styrende for tjenesteytingen. Dette er brudd på plikten til å yte forsvarlige tjenester, og til å gjennomføre virksomheten slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med lovkrav.

4.4 Om Eikenga evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering og opplæring

I dokumentasjonen vi har gjennomgått har vi sett få spor av evaluering og korrigering av mål og tiltak innen tilsynets tema.

Konsekvensene av å ikke følge med på praksis og om det er endringer hos barnet, kan medføre at tjenestene ikke lenger er i samsvar med barnets behov. For habilitering og opplæring kan konsekvensene bli at tiltak gjennomføres uten at det gir bedring i funksjonsnivå, eller at det fører til negativ utvikling for barnet.

Kommunen har prosedyre for, og gjennomfører overordnet kontroll med dokumentasjonen i Profil, og avlastningsboligen har en egen rutine for journalkontroll. Tilsynet viser at gjennomføringen av styringstiltakene ikke har vært tilstrekkelig til å avdekke og rette opp svikten.

Vi har gjennom tilsynet funnet mangler i virksomheten sin kontroll med at oppgaver blir gjennomført som planlagt og med at tjenestene som blir gitt er forsvarlige.

Det har ikke vært utført systematisk evaluering av tjenestene til barna innen habilitering og opplæring, og det er manglende dokumentasjon i barnas journal av den evalueringen som har foregått.

Tilsynet vurderer at kommunen sin styring ikke er tilstrekkelig til å sikre at oppfølging av tjenesteyting knyttet til habilitering og opplæring, og journalføring i avlastningsboligen følger gjeldende krav i lov og forskrift. Dette er brudd på plikten til å yte forsvarlige tjenester og til å evaluere og korrigere virksomheten slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med lovkrav.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

Kommunen sikrer ikke at:

informasjon om barnas behov systematisk fører til identifisering, og dokumentasjon av individuelt tilpassede mål og tiltak innen habilitering og opplæring
tiltakene innen habilitering og opplæring, blir dokumentert og utført på en ensartet måte
tiltak og mål blir systematisk evaluert, korrigert og oppdatert i tråd med barnas behov
planlegging, gjennomføring og evaluering/korrigering blir nedtegnet i barnets journal fortløpende i samsvar med kravet til dokumentasjon

Dette er brudd på:

Plikten til å yte forsvarlige tjenester og til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med lov og forskrift, jf. helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1 og 3-1 tredje ledd, helsetilsynsloven § 5, og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 5-9.

Og, plikten til å dokumentere i henhold til forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5 og etter hpl. §§ 39 og 40, jf. pasientjournalforskriften.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Når det ved gjennomføring av tilsyn påvises lovbrudd i tjenestene, er det virksomheten selv som har ansvaret for å rette lovbruddet.

I Lier kommune ved Eikenga, konkluderte tilsynet med lovbrudd knyttet til planlegging, gjennomføring, evaluering og korrigering av tjenestene til barna innen temaet habilitering og opplæring. Vi har også konkludert med svikt journalføringen.

Statsforvalteren ber Lier kommune innen 14. juni 2024 utarbeide og oversende en plan for hvordan den påpekte svikten skal rettes Tiltakene må ta utgangspunkt i avdekket svikt og risikoområder belyst i rapportens vurderingskapittel 4. og punktene i kapittel 5, under Statsforvalterens konklusjon.

Planen må inneholde:

en beskrivelse av iverksatte og planlagte tiltak
frister for å sikre fremdrift i forbedringsarbeidet
planer for opplæring og implementering i drift
redegjørelse for hvordan kommunens ledelse skal følge opp arbeidet, herunder hvilke styringstiltak som velges for å kunne følge med på kvaliteten i tjenestene i avlastningsboligen.

Statsforvalteren kan først vurdere om svikten er rettet, når kommunen kan dokumentere at mål og tiltak for habilitering/opplæring blir identifisert, gjennomført, og evaluert, og korrigert om nødvendig.

Vi vil derfor på et senere tidspunkt be om dokumentasjon, som viser at tjenestene til brukerne er i samsvar med regelverket, og at virksomheten har etablert systematisk styring som bidrar til at tjenestene planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres.

Vi vil første etter dette kunne vurdere om lovbruddet er tilfredsstillende rettet, og kan avslutte tilsynet.

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomtattende tilsynet

2022–2023 Barne- og avlastningsboliger habilitering/opplæring i samsvar med barnas behov

Søk etter tilsynsrapporter

Søk