Rapport fra tilsyn med Nord-Aurdal kommunes arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler 2019

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Nord-Aurdal kommune, og besøkte i den forbindelse kommunen fra 17.09.19 til 18.09.19. Vi undersøkte om kommunen sørger for at tilsynet med miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarns og elevers helse og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

• Nord-Aurdal kommune sikrer ikke at de oppfyller plikten til å føre tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler
  
  Dette er brudd på:
  Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 25 og lov om folkehelsearbeid §§ 9 og 30

Mangel på planmessig tilsynsvirksomhet kan føre til at godkjente barnehager og skoler over tid utvikler miljømessige problemer. Det kan få negative konsekvenser for barnehagebarns og elevers helse og trivsel.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Det landsomfattende tilsynet med folkehelseloven i 2019 er rettet mot kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Tilsynet har som formål å bidra til at kommunen oppfyller plikten til å føre tilsyn med at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarn og elevers helse og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Barnehagers og skolers inne- og utemiljø er av stor betydning for helse, trivsel og prestasjoner blant barn og unge. Mange barnehager og skoler har for eksempel et dårlig inneklima. Problemene har vist seg ofte å være knyttet til sviktende forvaltning, drift og vedlikehold. Varierende og mangelfull tilsynspraksis kan også medvirke til at barnehager og skoler over tid utvikler dårlig inneklima og andre miljømessige problemer etter at godkjenning ble gitt. Kartlegginger fra statlig hold av kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler har påvist store forskjeller kommunene imellom, når det gjelder omfang av tilsyn og oppfølging av tilsyn der det er blitt påvist brudd på regelverket.

Fylkesmannen har ført tilsyn med om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar ved å sørge for:

• klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
• oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager
• at risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp og at det føres regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen
• at tilsyn systematisk følges opp der det er avdekket lovbrudd

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om det er klart hvem som er delegert tilsynsmyndighet og tilhørende oppgaver og at de som skal ivareta tilsynsoppgaven (videre omtalt som tilsynsorganet) er tilstrekkelig uavhengig av virksomhetene det skal føres tilsyn med. Dette er særlig aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehager og skoler. Fylkesmannens tilsyn har også omfattet om kommunen har sørget for at tilsynsorganet har nødvendig kompetanse om miljørettet helsevern, tilsynsmetodikk og saksbehandling. Det er også undersøkt om kommunen har dokumentert hvordan de ovennevnte forholdene blir ivaretatt.

Kommunens tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at barnehager og skoler ikke drives uten godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus er blant annet nødvendig når tilsynsorganet skal prioritere hvilke barnehager og skoler det skal føres tilsyn med. Fylkesmannen har derfor undersøkt og vurdert om kommunen har sørger for å ha nødvendig oversikt over disse forholdene og at dette er dokumentert.

Kommunen tilsynsoppgaver omfatter både å følge opp risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole og å føre regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen. Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sørger for at tilsynsorganet får tilstrekkelig informasjon om risikoforhold ved miljøet i skoler og barnehager, og at tilsynsaktivitetene baseres på risikovurderinger. Dette er nødvendig både i forbindelse med oppfølging av forhold med mulig helserisiko i miljøet i enkeltbarnehager og –skoler og i forbindelse med den regelmessige tilsynsvirksomheten. Fylkesmannen har også undersøkt om kommunen sørger for å følge med på at tilsynsoppgavene gjennomføres som forutsatt og at det er dokumentert hvordan tilsynsoppgavene planlegges og gjennomføres.

For at tilsyn som virkemiddel skal fungere etter sin hensikt, må tilsyn der det er påvist lovbrudd følges opp slik at tilsynet kan avsluttes. Fylkesmannen har undersøkt om kommunen sørger for at oppfølgingen av tilsyn foregår på en systematisk måte og at det er dokumentert hvordan dette arbeidet skal gjøres.

Informasjon om tilsynet
På miljørettet helsevernområdet er fylkesmannens tilsyn begrenset til å føre tilsyn med om kommunene oppfyller sine plikter som tilsynsmyndighet. Fylkesmannen fører altså «tilsyn med kommunens tilsyn». Fylkesmannens tilsyn omfatter derfor ikke om kommunen som eier sørger for å oppfylle kravene til miljørettet helsevern i sine barnehager og skoler.

Mange kommuner har delegert tilsynsmyndighet og -oppgaver til et interkommunalt selskap (IKS) eller til en vertskommune i et interkommunalt samarbeid. Kommuner kan også kjøpe miljørettet helseverntjenester fra andre kommuner. Fylkesmannens tilsyn er rettet mot kommunen, uavhengig av hvordan miljørettet helseverntjenesten er organisert.

Fylkesmannens tilsyn omfatter kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i private og offentlige barnehager, grunnskoler og videregående skoler innenfor kommunens geografiske område, og som omfattes av virkeområdet forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler gjelder for (definert i § 2).

Fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen fører tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med tilsyn, og ved dette sørger for at tilsynsvirksomheten oppfyller de aktuelle lovkravene.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Rettslig grunnlag for fylkesmannens tilsyn
Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid etter lov 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelseloven), jf. folkehelseloven § 31. Fylkesmannens lovlighetskontroll med miljørettet helsevern (MHV) gjelder folkehelseloven §§ 8 og 9 samt § 30 om internkontroll. Fylkesmannens tilsyn er avgrenset til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven kapittel 10 A.

Rettslig grunnlag for kommunens tilsyn
Ifølge kapittel 3 Miljørettet helsevern i folkehelseloven skal kommunen ha sin oppmerksomhet rettet mot hele befolkningen, uavhengig av sektor. Kommunen har virkemidler både overfor privat og offentlig virksomhet og eiendom, og skal blant annet ha som oppgave å føre tilsyn med faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Kommunens tilsynsansvar med miljørettet helsevern fremgår av folkehelselovens § 9.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. oppstiller en rekke krav til blant annet internkontroll, uteområder, inneklima, renhold, vedlikehold, smittevern, måltider mv., som er rettet mot eier/leder av virksomheten. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler overholdes, noe som er presisert i forskriftens § 25.

Tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn
I det følgende gir vi en oversikt over kravene i lov og forskrift som gjelder på områdene som skal undersøkes i tilsynet.

Kommunens plikt til internkontroll
Kommunen har en plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i folkehelseloven eller i medhold av folkehelseloven overholdes, jf. folkehelseloven § 30. Det er ikke gitt en egen forskrift som utdyper kravene til internkontroll. Kommunens plikt til internkontroll med tilsynsoppgaven bygger på det alminnelige systemet for internkontroll i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 23 nr. 2.

Kommunen har en særskilt plikt til å dokumentere tilsyn med miljørettet helsevern
Folkehelseloven § 30 annet ledd bestemmer at kommunenes tilsyn etter § 9 skal dokumenteres særskilt. Det er presisert i folkehelseloven § 30 annet ledd at uavhengighet og likebehandling i tilsynet skal dokumenteres, men det forsterkede dokumentasjonskravet gjelder generelt for tilsynsoppgaven etter § 9.

Klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet. Kommunen kan delegere oppgaver og myndighet innen miljørettet helsevern innad i kommunen eller til en vertskommune etter de alminnelige reglene om delegering i kommuneloven eller et interkommunalt selskap (IKS), jf. folkehelseloven § 9 første ledd annet punktum.

Krav om et uavhengig tilsyn
Kommunene må organisere seg slik at de personene eller enhetene som ivaretar tilsyn med MHV, er tilstrekkelig uavhengige av underliggende virksomhet som det skal føres tilsyn med. Kommunen må dokumentere tilsynsorganets uavhengighet, jf. folkehelseloven § 30 annet ledd.

Krav til kompetanse
Kommunens plikt til å føre tilsyn med MHV etter folkehelseloven § 9, forutsetter at kommunen har nødvendig kompetanse til å utføre tilsynsoppgaven forsvarlig, jf. også kravet til internkontroll i lovens § 30. Kommunen må dokumentere at de som har ansvar for å føre tilsyn med MHV har nødvendige forutsetninger, herunder kompetanse.

Krav om oversikt over godkjenningsstatus
Det inngår i kommunens tilsynsansvar i folkehelseloven § 9 å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler i kommunen. Å ha en oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehager og skoler er også å anse som en del av det løpende arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringene i kommunen, som kommunen skal foreta etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsen.

Risikobasert tilsyn
Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal vært basert på risikovurderinger. Kommunen må følge opp forhold som kan tilsi at miljøet i barnehager og skoler er uforsvarlig og ut fra en risikovurdering føre regelmessig tilsyn med skoler og barnehager i kommunen. Forskrift om MHV § 4 annet ledd annet punktum presiserer at kommunen skal prioritere tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko. Kommunens risikovurderinger bør blant annet bygge på kunnskap om folkehelseutfordringer som kommunen skal ha etter § 5 i folkehelseloven.

Opplysnings- og informasjonsplikten
Kommunen må som en del av kravet til internkontroll følge med på at kommunens barnehager og skoler etterlever opplysningsplikten i forskrift om MHV i barnehager og skoler § 5, og sørge for at det interne/eksterne tilsynsorganet mottar opplysningene.

Valg av tilsynsmetode
Kommunens tilsynsmetoder ved tilsyn med MHV må gi tilstrekkelig faktagrunnlag til å kunne konkludere, og må sikre forsvarlig saksbehandling. Når kommunen kan komme til å konkludere med pålegg, må utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 overholdes.

Oppfølging og avslutning av tilsyn
Når kommunen har ført tilsyn med en barnehage eller skole, uavhengig av utfall, skal tilsynet alltid avsluttes, jf. også forvaltningsloven § 11 a. Kravet til interkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen systematisk må følge opp det enkelte tilsyn og alle tilsyn som ikke er avsluttet, herunder ha oversikt over frister, rutiner for purring og ha en plan for videre oppfølging.

Krav til saksbehandlingen
Kommunen er bundet av Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og forvaltningsrettslige prinsipper i sin utøvelse av tilsyn. Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen gjennom sin organisering og styring må sikre at kravene til saksbehandlingen i forvaltningsloven overholdes.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Nord-Aurdal kommune ligger i Valdres og har ca. 6440 innbyggere.

Kommunen er organisert med 3 kommunalsjefer som rapporterer til rådmannen. Virksomhetslederne for skoler og barnehager rapporterer til kommunalsjefen for oppvekst og kultur. Kommuneoverlege og assisterende kommuneoverlege (20 % stilling hver) rapporterer til kommunalsjef helse og omsorg.

Det er 6 barnehager (herunder 1 privat barnehage) og 3 skoler i Nord-Aurdal kommune.

Klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
Nord-Aurdal kommune har ingen dokumentasjon på delegasjon av myndighet og oppgaver innenfor miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Kommunen har ikke formalisert noe system utover kommuneoverlegens og ledende helsesøster arbeid med generelt miljørettet helsevern. Det fremgår ikke av noe styrende dokument at kommunelegen, eller noen annen instans, har som oppgave å gjennomføre planlagte, risikobaserte tilsyn med barnehager og skoler.

Det er ikke etablert et tilsynsorgan, men både kommuneoverlege, helsesykepleier og representanter fra teknisk (bygg) innehar kompetanse på området.

Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler
Nord-Aurdal kommune har en oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler. Det er uklart hvem som har ansvar for å utarbeide og oppdatere oversikten. Det er laget et dokument «Veileder for godkjenning av barnehager» som beskriver bestemmelsene i lovverket og vedtak om godkjenning. Kommunen arbeider for tiden med revisjon av dokumentet.

Oppfølging av risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole
Nord-Aurdal kommune har laget et dokument, «Miljørettet helsevern i barnehager og skoler». Dokumentet angir praksis og etterlevelse av forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Dokumentet angir hvordan interkontroll i barnehager og skoler etterleves etter krav i barnehageloven. Det gjennomføres faste vernerunder med teknisk, verneombud og ledere og jevnlig tilstandsanalyse av lekeplassene. Kommunen har et avviksmeldings- og rapporteringssystem gjennom Kvalitetslosen/Compilo. Disse leses av virksomhetsleder og kommunalsjef. Her meldes også når avvik er lukket. Det er lett å ta kontakt med teknisk, da det er små forhold. Det føres jevnlige sjekkrunder for el-tilsyn og brann. Det er månedlige skriftlige rapporteringer fra barnehage/skoler til virksomhetsleder.

Henvendelser om avvik fra foreldre i den enkelte barnehage eller skole har gått til lederne for virksomheten og noen forhold har blitt fulgt opp. Men noen foreldrerepresentanter har også fortalt om en opplevelse av at kommunen ikke tar dette på alvor, ifølge tilbakemeldinger fra FAU.

Nord-Aurdal kommune har ikke et tilsynsorgan som ivaretar oppfølgingen av risikoforhold i den enkelte barnehage og skole etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Risikobasert, regelmessig tilsyn i barnehager og skoler i kommunen
Kommunen har vernerunder og målinger/kontroller som gjennomføres jevnlig av teknisk etat, men har ikke et tilsynsorgan som fører tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Systematisk oppfølging av tilsyn
Det er ikke avklart og dokumentert hvordan arbeidet med systematisk oppfølging av tilsyn skal gjennomføres.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse

• Tilsynsmyndighet og oppgaver er ikke klart definert og beskrevet i relevante (delegasjons-) dokumenter
• Nord-Aurdal kommune har ikke noe formelt tilsynsorgan som skal motta og følge opp henvendelser om risikoforhold
• Det er ikke etablert ordninger for å følge med på utøvelsen av kommunens tilsynsoppgaver
• Kommunen har ikke en klar og kjent fordeling av myndighet og oppgaver på det aktuelle området

Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler
Kommunen har oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus. Det er imidlertid ikke dokumentert hvem som skal utarbeide og oppdatere oversikten.

Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler benyttes ikke i planlegging av tilsyn etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Kommunen sørger ikke for at det blir utarbeidet planer for kommende risikobaserte tilsyn.

Oppfølging av risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole
Kommunen har ikke noe formelt tilsynsorgan som skal motta og følge opp henvendelser om risikoforhold i miljøet.

Risikobasert, regelmessig tilsyn i barnehager og skoler i kommunen
Kommunen har ikke dokumentert at den har et uavhengig organ med oppdrag å føre risikobaserte regelmessige tilsyn med barnehager og skoler.

Kommunen har ikke et system som sikrer at opplysninger om risikoforhold i alle skoler og barnehager, etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler, blir samlet og systematisert for bruk i tilsynsoppfølging.

Systematisk oppfølging av tilsyn
Kommunen har ikke et system for oppfølging av tilsyn.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon:

• Nord-Aurdal kommune sikrer ikke at de oppfyller plikten til å føre tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler
  
  Dette er brudd på:
  Folkehelseloven §§ 9 og 30
  Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 25

Mangelen på planmessig tilsynsvirksomhet kan føre til at godkjente barnehager og skoler over tid utvikler miljømessige problemer. Det kan få negative konsekvenser for elevers helse og trivsel.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapitlet redegjør vi for hva vi forventer at virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber Nord-Aurdal kommune om å utarbeide en plan for å etablere tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler i samsvar med lovkravene. Planen skal inneholde disse elementene:

• Hvilke tiltak som skal gjennomføres
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virket en stund
• Frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene virker som planlagt

Frist for å sende planen til Fylkesmannen i Innlandet er 05.12.19.

Med hilsen

Harald Vallgårda (e.f.)
fylkeslege

Hanne Kjøsnes
seniorrådgiver

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Vedlegg:

Gjennomføring av tilsynet

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 24.05.19.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nord-Aurdal rådhus, og innledet med et kort informasjonsmøte

17.09.19. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 18.09.19.

Alle dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

Nr.1 Stillingsbeskrivelser
Nr. 2 Oversikt over godkjenningsstatus for barnehager og skoler i kommunen. Nr. 3 Veileder for godkjenning av barnehager.
Nr. 4 Miljørettet helsevern i barnehage og skole Nr. 5 Veiledning og tilsyn barnehage NAK
Nr. 6 Forskrift om ordensreglement
Nr. 7 Risikovurderinger m.m. tilknyttet vernerunder eller målinger/kontroller gjort av teknisk etat
Nr. 8 Kommunens samlede oversiktsdokument over helsetilstanden
Nr. 9 Fagernes bhg - Kartlegging nov 2016 221586
Nr. 10 Nord-Aurdal kommune Inneklima Fagernes bhg 27.2 221589
Nr. 11 Rapport_el-kontroll_Ulnes_bh-skole_2018_avvik_lukket 221591
Nr. 12 Retningslinjer for byggdrift-vedlikehold og brukertjenester NAK
Nr. 13 ROS analyse på internkontroll Fagernes barnehage 221593
Nr. 14 ROS analyse på internkontroll NABS 221594
Nr. 15 ROS_analyse_internkontroll_Ulnes_grendehus_og_undervisningsbygg
Nr. 16 Tilstandsanalyse lekeplass Fagernes barnehage (L)(461267) 221596 Nr. 17 Tilstandsanalyse lekeplass NABS (L)(461248) 221597
Nr. 18 Tilstandsanalyse lekeplass Ulnes barnehage (L)(461250) 221598 Nr. 19 svarforeldreutvalgbarnehage 221599

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Vi gjennomførte en spørreundersøkelse blant SU/FAU og elevråd i forkant av tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Seniorrådgiver, Svein Eggen, Fylkesmannen i Innlandet, revisor
• Seniorrådgiver, Guri Rudi, Fylkesmannen i Innlandet, revisor
• Seniorrådgiver, Hanne Kjøsnes, Fylkesmannen i Innlandet, revisjonsleder

 

---

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk etter tilsynsrapporter

Søk