Rapport etter tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap Skjåk kommune, 11. og 24. oktober 2019

Kommunen si adresse: Skjåk kommune, Moavegen 30, 2690 Skjåk

Kontaktperson i kommunen: Beredskapsleiar-/koordinator Inga Gudrun Hyrve

Fylkesmannens si tilsynsgruppe: Revisjonsleiar Marte Bergesen Tennfjord, revisor Bente Westrum og revisor Kjell Erik Kristiansen

Dato for endeleg rapport: 28. november 2019

Samandrag

Tilsynet er gjennomført med heimel i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) (2010) § 29, forskrift om kommunal beredskapsplikt (2011) § 10 og lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. (helsetilsynsloven) (2017) § 4.

Målet med tilsynet er å undersøke om Skjåk kommune sitt arbeid med samfunnstryggleik, beredskap og helseberedskap er i samsvar med krava til kommunal beredskapsplikt og kommunal helseberedskap.

Fylkesmannen avdekka to avvik under tilsynet i Skjåk kommune.

Avvik 1

Skjåk kommune har ikkje ein overordna beredskapsplan som er oppdatert, og ein plan for kriseleiinga som er i tråd med krava i lov og forskrift.

Avvik 2

Skjåk kommune har ikkje gjennomført eigne ROS-analyser innan miljøretta helsevern som dekker faktorar i miljøet som kan ha negativ innverknad på befolkninga si helse, og lagt desse til grunn for beredskapsplanen. ROS-analysen som er gjort for helse- og sosialsektoren er ikkje lagt til grunn for prosedyrar og tiltak i plan for helsemessig og sosial beredskap.

1. Bakgrunn for tilsynet

Tilsynet er gjennomført med heimel i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) (2010) § 29, forskrift om kommunal beredskapsplikt (2011) § 10 og lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. (helsetilsynsloven) (2017) § 4. I tillegg finnes tilsynsheimlar i ulike særlover på helseberedskapsområdet.

Tilsynet skal følge føresegna i kapittel 10 A i lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) (1992).

Målet med tilsynet er å undersøke om Skjåk kommune sitt arbeid med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap er i samsvar med krava i:

• sivilbeskyttelsesloven (2010) § 14 og 15
• forskrift om kommunal beredskapsplikt (2011)
• helseberedskapsloven (2000)
• forskrift om krav til beredskapsplanlegging (2001)
• helse- og omsorgstjenesteloven (2011)
• smittevernloven (1994)
• folkehelseloven (2011)
• forskrift om miljørettet helsevern (2003)
• forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten (2016).

Fylkesmannen ville sjå om kommunen i tråd med krava i lov og forskrift hadde:

• Beredskapsplanverk som etterlever krav i lov og Dette er avgrensa til:
  • Heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse).
  • Plan for oppfølging av heilskapleg ROS-analyse.
  • Overordna beredskapsplan
  • ROS-analyser for helse- og omsorgstenestene, miljøretta helsevern og
  • Ein plan for helse- og omsorgstenestene, miljøretta helsevern og smittevern
• Eit system for å sikre handteringsevne, kvalitet og læring i Dette er avgrensa til:
  • Eit system for opplæring av tilsette som har ei rolle i kommunen si krisehandtering.
  • Gjennomførte øvingar.
  • Evalueringar av øvingar og uønskte hendingar

2. Rammer for tilsynet

Tilsynet er gjennomført etter prinsippa for systemretta tilsyn. Skriftleg revisjonsvarsel blei sendt 5. juni 2019, og relevant dokumentasjon vart granska før tilsynet. Den 11. oktober var det opningsmøte og intervju med relevante personar i kommunen. Sluttmøte var 24. oktober 2019.

Denne rapporten handlar om avvik og andre inntrykk som er avdekka under revisjonen. Avvik er manglande etterleving av krav i lov og forskrifter som kommunen har plikt til å etterleve innan kommunal beredskapsplikt og kommunal helseberedskap.

Me gjer merksam på at Fylkesmannen berre undersøker om kommunen sitt arbeid med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap er i tråd med lov og forskrift. Tilsynet gir difor ikkje ei fullstendig vurdering av kommunen sitt arbeid med dette.

3. Hovudinntrykk

Skjåk kommune arbeider godt med samfunnstryggleik, beredskap og helseberedskap. Kommunen viser framgang sidan førre tilsyn med kommunal beredskapsplikt i april 2014. Kommunen fekk då eit avvik som nå er lukka. Fylkesmannen ønskjer å trekke fram kommunen sitt fokus på gjennomføring av evaluering av øvingar og hendingar som særleg godt.

Kommunen har eit godt samarbeid med dei andre kommunane i Nord-Gudbrandsdal (6K) og saman laga dei ein heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse) som blei godkjend i kommunestyret i 2016. Kommunen har hatt ein brei prosess rundt utviklinga av ROS-analysen, og har lagt ned mykje bra arbeid. Kommunen har òg laga ein plan for oppfølging (tiltaks-

/handlingsplan) basert på ROS-analysen. Kommunen har planar om å revidere ROS-analysen hausten 2020. Fylkesmannen oppfordrar kommunen til å vidareføre den gode prosessen og arbeidet som er lagt ned i analysen ved neste revisjon. Fylkesmannen oppfordrar òg kommunen til å revidere tilhøyrande plan for oppfølging parallelt med revisjon av ROS-analysen.

Kommunen har ein overordna beredskapsplan som inngår i beredskapsplanverk for Skjåk kommune. Fleire av planane i beredskapsplanverket er basert på regionale malar utarbeida av 6K. Beredskapsplanverket vart revidert i september 2019. Overordna beredskapsplan bygger på ROS-analysen og har ei rekke tiltakskort som ligg i CIM. Planen er lang, har nokre manglar og inneheld utdatert informasjon. Fylkesmannen tilrår kommunen å oppdatere planen, og skilje ut delplanar i vedlegg, slik at hovudplanen vert kortfatta og lett å lese.

Skjåk kommune har ROS-analyser for helse- og sosialsektoren som vart godkjent i kommunestyret i september 2019. ROS-analysane dekkjer hendingar som kan ramme helse- og omsorgstenestene som Skjåk tilbyr. ROS-analysen inneheld ei rekkje risikoreduserande tiltak som gjer eit godt grunnlag for utarbeiding av plan for helsemessig og sosial beredskap. Fylkesmannen ønskjer å gi kommunen skryt for å ha gjennomført særs grundige analyser. Fylkesmannen tilrår kommunen å lage ei liste over kva slags hendingar som er blitt identifisert i ROS-analysane, samt å lage eit risikobilete som gir oversikt over kva slags hendingar som har størst og minst risiko.

Kommunen har valt å ikkje ha eigne ROS-analysar for miljøretta helsevern, og har trekt ut einskilde uønskte hendingar frå heilskapleg ROS-analyse som grunnlag for beredskapsplan for miljøretta helsevern. Fleire risikofylte uønskte hendingar, til dømes 20. Farlig godsulykke og 28. Næringsvirksomhet, utslipp av farlige stoffer, er ikkje valt ut som grunnlag for planen.

Fylkesmannen ber kommunen om å utarbeide eigne ROS-analyser for miljøretta helsevern. ROS- analysane kan ta utgangspunkt i fleire av hendingane i heilskapleg ROS-analyse som dekker faktorar i miljøet som kan ha negativ innverknad på befolkninga si helse.

Skjåk har ein plan for helsemessig og sosial beredskap som vart godkjent i kommunestyret i september 2019. Planen viser til ROS-analysane for helse- og sosialsektoren, men inneheld ikkje konkrete prosedyrar som med bakgrunn i ROS-analysen, sikrar tilstrekkeleg produksjon av tenester. Berre ei hending frå ROS-analysen er å finne att i planen – større ulykker. Planen skildrar at kommuneoverlegen har fullmakt til omstilling av drift ved større ulykker, men ikkje korleis ein skal omstille. Dei andre tiltaka som er skildra i planen er generelle, og ikkje knytt til hendingar analysert i ROS-analyse for helse- og sosialsektoren. Fylkesmannen oppfordrar kommunen til å nytte seg av dei skildra tiltaka i ROS-analysen i utforminga av prosedyrar i planen. Beredskapsplanen skal innehalde informasjonstiltak. Plan for helsemessig og sosial beredskap bør òg samordnast med beredskapsplan for miljøretta helsevern, til dømes jamført tiltak ved atomhendingar som jodtablettar. Det er òg skildra andre prosedyrar i beredskapsplan for miljøretta helsevern som er aktuelle i plan for helsemessig og sosial beredskap. Ein kan til dømes samordna planverka gjennom å slå dei saman til berre ein plan.

Når det gjeld smittevern har kommunen ein smittevernplan, som er til bruk i normalsituasjonar,  og ein beredskapsplan for smittevern til bruk ved kriser og katastrofar. Regionen sine heilskaplege ROS-analyser er lagt til grunn for beredskapsplan for smittevern, og kommuneoverlegen har vurdert at det ikkje er behov for ytterlegare ROS-analyser. Fylkesmannen tilrår kommunen å jamføre planverket innan smittevern, slik at det ikkje er skilnad på planverk i normalsituasjon og krise. Planen bør tydeleg vise til dokumentet «Smittevernprosedyrer og infeksjonskontroll-program». Fylkesmannen tilrår òg kommunen å eksplisitt vise til kva slags hendingar i heilskapleg ROS-analyse som er lagt til grunn for beredskapsplan for smittevern.

Kommunen kan dessutan legge biologiske hendingar i ROS-analysane for miljøretta helsevern til grunn for smittevernplanen. Utbrot av smittsam sjukdom ligg innanfor miljøretta helsevern sitt verkeområde.

Skjåk kommune har òg utarbeida delplanar for beredskap på einskilde tenesteområde innan helse- og omsorg, t.d. eigen beredskapsperm for heimetenesta. Fylkesmannen oppfordrar kommunen til å vurdere å utarbeide tilsvarande delplanar for andre aktuelle tenesteområde.

Medlemmane i kommunen si kriseleiing har ulik kjennskap og kompetanse til planverk og si eiga rolle under kriser. Kommunen har dei siste par åra opplevd fleire store beredskapshendingar, og dermed fått prøvd ut planverk og fått testa handteringsevna. Kommunen øver òg beredskapsplanen og har hatt øvingar av førre versjon av plan for helsemessig og sosial beredskap. Einskilde medlemmar av kriseleiinga har ikkje tilstrekkeleg kunnskap. Kommunen har ein opplæringsplan gjennom årshjulet for 2020, men kan ikkje på tilsynstidspunktet dokumentere at opplæring er gjennomført. I overordna beredskapsplan står det at kommunen innan våren 2016 skulle ha eit slikt system for opplæring på plass. Fylkesmannen forventar at planlagde opplæringsaktivitetar i 2020 blir gjennomført og dokumentert.

Kommunen er som tidlegare nemnd særs flink til å evaluere øvingar og uønskte hendingar. Rapportane etter hendingar i kommunen er gode og utfyllande. På tilsynstidspunktet har Skjåk kommune derimot ikkje gjort naudsynte endringar i ROS-analyser og beredskapsplanverk med bakgrunn i funn i evalueringane.

4. Resultat frå tilsynet

Følgjande avvik blei avdekka i tilsynet med Skjåk kommune:

Avvik 1

Skjåk kommune har ikkje ein overordna beredskapsplan som er oppdatert, og ein plan for kriseleiinga som er i tråd med krava i lov og forskrift.

Avvik frå følgjande lov- og forskriftskrav:

Sivilbeskyttelsesloven § 15
Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 4 første ledd, andre punktum jf. Sivilbeskyttelsesloven § 15
Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 4 bokstav a, d og e jf. Sivilbeskyttelsesloven § 15
Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 6, andre ledd jf. Sivilbeskyttelsesloven § 15 Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 8 andre punktum jf. Sivilbeskyttelsesloven § 15
Forskrift om beredskapsplanlegging mv. § 5 jf. Helseberedskapsloven § 2-2
Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring § 6 a. jf. Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1

Utfyllande kommentarar:

• Skjåk kommune har ein overordna beredskapsplan som inneheld utdatert informasjon. Kommunen har ei samordningsoversikt over planverk som manglar fleire av kommunen sine sentrale planar. Revisjonsdato i oversikten er ikkje oppdatert i takt med planverket.
• Kommunen har to planar for informasjon og krisekommunikasjon – ein i beredskapsplanverket oppdatert september 2019, og ein eigen informasjonsplan frå 2016 som vart revidert i oktober 2018. Det går fram av intervjua at det er sistnemnde som er den gjeldande planen. Planane er til dels ulike. Fylkesmannen tilrår kommunen å berre ha ein plan, og at denne planen inngår i overordna beredskapsplan.
• Skjåk kommune har ikkje ein fullverdig plan for varsling av kriseleiinga og fullmakter. Skjåk kommune har ein plan for kriseleiinga som står i overordna beredskapsplan, men har òg eit varslingsnotat som er oppdatert september 2019. Prosedyren for innkalling av den kommunale kriseleiinga er ulik i dei to planane, t.d. med omsyn til kven som kan kalle inn kriseleiinga under ei hending. Under intervjua blei det klart at det er varslingsnotatet som er gjeldande. Det var uklart i intervjua kven som har fullmakt til å kalle saman kriseleiinga. Fylkesmannen tilrår kommunen å ha ein varslingsplan som står i overordna beredskapsplan, der det går klart fram kven som har fullmakt til å kalle saman kriseleiinga. Særskilte fullmakter gitt til kommuneoverlegen i lovverk, bør òg omtalast i overordna beredskapsplan, samt i plan for helsemessig og sosial beredskap og beredskapsplan for miljøretta helsevern.
• Skjåk kommune har ikkje ein fullverdig plan for kriseleiinga ved fråvær. Som kommunen òg sjølv påpeika i evalueringa etter Skjåk-flaumen, manglar kommunen varafunksjonar til medlemmane av kriseleiinga slik at leiarfunksjonane kan bli ivareteke ved fråvær eller ved langvarig krisehandtering. Varamedlemmane bør peikast ut ved stilling fordi dei bør inngå i kommunen sitt system for opplæring. Kommunelegen sine fullmakter går ikkje fram og er ikkje tydeleg avgrensa mot kommunedirektøren sitt ansvar og Dei delegerte fullmaktene er gitt til alle i kriseleiinga. Under intervju kom det fram at fleire medlemmar ikkje var klar over sine fullmakter. Kriseleiinga sitt ansvar, roller, oppgåver og tiltak er skildra i overordna beredskapsplan. For å gjere det enklare for medlemmane å skjøne tilrår Fylkesmannen kommunen å knytte fullmakter, roller og oppgåver opp mot dei einskilde funksjonane i kriseleiinga.
• Skjåk kommune si kommunale kriseleiing har òg ei rolle i plan for helsemessig og sosial beredskap. Difor vil kommentarane over òg gjelde for denne planen. Forskrift om beredskapsplanlegging mv. og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten stiller enda tydlegare krav til kriseleiinga.
• Skjåk kommune har ikkje gjort naudsynte endringar i beredskapsplanane sine etter evaluering. I evalueringsrapporten etter flaumen i Skjåk i 2018 har kommunen funne fleire punkt til utbetring i overordna beredskapsplan. Evalueringsrapporten peiker mellom anna på korleis manglande varafunksjonar til medlemmene i kriseleiinga gjorde handteringa utfordrande. Kommunen fant òg ut at planen om å flytte kriseleiinga under straumbrot, frå kommunehuset til Skjåkheimen, ikkje var hensiktsmessig.
• Ansvarsdelinga mot politi og Fylkesmann som er skildra i overordna beredskapsplan er ikkje korrekt. Fylkesmannen har ikkje anledning til, ved større regionale kriser, å overføre ansvaret for kriseleiinga frå politimestrene til egen krisestab.

Avvik 2

Skjåk kommune har ikkje gjennomført eigne ROS-analyser innan miljøretta helsevern som dekker faktorar i miljøet som kan ha negativ innverknad på befolkninga si helse, og lagt desse til grunn for beredskapsplanen. ROS-analysen som er gjort for helse- og sosialsektoren er ikkje lagt til grunn for prosedyrar og tiltak i plan for helsemessig og sosial beredskap.

Avvik frå følgjande lov- og forskriftskrav:

Forskrift om miljørettet helsevern § 5 jf. folkehelseloven §§ 8 og helseberedskapsloven § 2-2.
Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 d og e jf. Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1.
Forskrift om krav til beredskapsplanlegging mv. §§ 3 og 4 første ledd bokstav a og b jf. Helse- beredskapsloven § 2-2.

Utfyllande kommentarar:

• Skjåk kommune har ikkje utarbeida eigne ROS-analyser innan miljøretta helsevern som dekker faktorar i miljøet som kan ha negativ innverknad på befolkninga si helse. Dei hendingane som er analysert i heilskapleg ROS-analyse er ikkje godt nok vurdert med tanke på effektar på befolkninga si helse. Desse kan difor ikkje danna grunnlag for ein beredskapsplan for miljøretta helsevern utan ytterlegare vurderingar. Til dømes hending 30. Atomulykker: Stort luftbåret utslipp over regionen. Fylkesmannen legg til grunn at kommunen har fleire hendingar i heilskapleg ROS-analyse som kan vere utgangspunkt for ROS-analysar for miljøretta helsevern, fleire enn dei som er skildra i beredskapsplan for miljøretta helsevern. Til dømes 20. Farleg godsulykke og 28. Næringsverksemd, utslepp av farlege stoffar.
• Skjåk kommune sin beredskapsplan for miljøretta helsevern bygger følgeleg ikkje på eigen ROS-analyse av faktorar i miljøet som kan ha negativ innverknad på befolkninga si helse.
• Plan for helsemessig og sosial beredskap inneheld ikkje skildringar av nødvendige tiltak og prosedyrar, knytt til avdekka risiko og sårbarheit. Skjåk kommune har ikkje i sin beredskapsplan for helse- og omsorgstenestene prosedyrar for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrar nødvendig tenestyting ved interne eller eksterne hendingar som vesentleg reduserer kommunen si evne til å yte varer og tenester. Prosedyrane skal bygge på ROS-analysane. Kommunen har heller ikkje dette på plass for hendingar som vil innebere ei ekstraordinær belastning på kommunen og som kan krevje ei generell omstilling av den ordinære drifta for å kunne auke kapasiteten.

5. Grunnlagsdokument

Under er ei oversikt over dokument som Fylkesmannen har brukt som grunnlagsdokument under tilsynet:

• Helhetlig ROS-analyser for Lesja, Dovre, Sel, Vågå, Lom og Skjåk, godkjent av kommunestyret i Skjåk jan.
• Handlingsplan ROS for Skjåk kommune 2016-2019
• Handlingsplan ROS med status for Skjåk kommune 2019
• Beredskapsplanverk Skjåk kommune, sist revidert sept. 2019
• Informasjonsplan Skjåk kommune, sist revidert sept. 2018
• ROS-analyser for helse og sosial i Skjåk kommune, godkjent av kommunestyret i Skjåk sept. 2019
• Plan for helsemessig og sosial beredskap, godkjent av kommunestyret i Skjåk 2019
• Smittevernplan, handsama av kommunestyret i Skjåk sept, 2019
• Beredskapsplan smittevern, handsama av kommunestyret i Skjåk sept, 2019
• Beredskapsplan for miljøretta helsevern, handsama av kommunestyret i Skjåk sept, 2019
• Utkalling av helsepersonell pleie og omsorg pr 4.9.2019
• Kvartalsrapport 2.kv. 2019, bedriftshelsetenesta
• Miljøretta helsevern, ROS-analyse
• Organisasjonskart
• Plan og prosedyrer for psykososiale tiltak ved kriser, katastrofer og ulykker
• Plan og prosedyrer psykososial oppfølging kriser
• Plan og prosedyrer psykososial oppfølging kriser juli 2016
• Planstrategi 2016-20
• ROS NG, vedlegg handlingsplan 6.12.17
• Saksframlegg beredskapsplanverk for Skjåk kommune, 25.2.2016
• Saksframlegg ROS-analyse 1.2016
• Varsling av kriseleiinga
• Vedtak 2.2016
• Vedtak ROS-analyse 28.1.2016
• Økonomiplan 2019-22
• Årshjul beredskapsarbeid Skjåk kommune
• Årsmelding 2018
• Årsrapport fra bedriftshelsetjenesten 2018
• Aktivitetsplan bedriftshelsetenesta 2018
• Aktivitetsplan bedriftshelsetenesta 2019
• Basisteam Skjåk psykososiale kriseteam
• Branninstruks helsesenter
• Delegasjonsreglement
• Dokument til tilsyn om kommunal beredskap og helseberedskap i Skjåk kommune
• Eigenevaluering øving 2018
• Evakueringsplan med branninstruks for avlastingstenesta i Prestgarden
• Evakueringsplan Skjåkheimen
• Evaluering øving 2018 frå FM
• Evalueringsrapport Flaumen 2018
• Evalueringsrapport bussulykke 2019
• Informasjonsplan 2019 Lom og Skjåk brannvesen
• Innsatsplan Skjåkheimen 2018
• Kart for organisering ved krise
• Kommuneplanens samfunnsdel 2017-28

6. Deltakarar under tilsynet

Ikkje publisert her

Med helsing

Asbjørn Lund
fylkesberedskapssjef

Harald Vallgårda
fylkeslege

Marte Bergesen Tennfjord
rådgjevar Bente Westrum
ass. fylkeslege