Rapport etter tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap i Stor-Elvdal kommune 2019

Tidsrom for tilsynet: 14. november og 2. desember 2019
Tilsynssted: Stor-Elvdal kommune, Storgata 120, 2481 Koppang
Kontaktperson i kommunen: Beredskapskoordinator Geir Bråten Rekve
Fylkesmannens tilsynsgruppe: Revisjonsleder Marte Bergesen Tennfjord, revisor Bente Westrum og revisor Monica Lunde
Dato for endelig rapport: 30. januar 2019

Sammendrag

Tilsynet er gjennomført med hjemmel i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) (2010) § 29, forskrift om kommunal beredskapsplikt (2011) § 10 og lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. (helsetilsynsloven) (2017) § 4.

Målet med tilsynet er å undersøke om Stor-Elvdal kommunes arbeid med kommunal beredskap og helseberedskap er i samsvar med kravene til kommunal beredskapsplikt og kommunal helseberedskap.

Fylkesmannen avdekket fem avvik under tilsynet i Stor-Elvdal kommune.

Avvik 1

Stor-Elvdal kommune har ikke en helhetlig ROS-analyse, og en plan for oppfølging basert på helhetlig ROS-analyse.

Avvik 2

Stor-Elvdal kommunes overordnede beredskapsplan er ikke utarbeidet med bakgrunn i helhetlig ROS-analyse og flere delplaner mangler sentral informasjon.

Avvik 3

Stor-Elvdal kommunes ROS-analyser for helse- og omsorgstjenesten, miljørettet helsevern og smittevern etterlever ikke krav i lov og forskrift.

Avvik 4

Stor-Elvdal kommune har ikke en plan for helsemessig og sosial beredskap, inkludert plan for miljørettet helsevern, samt en smittevernplan som etterlever krav i lov og forskrift.

Avvik 5

Stor-Elvdal kommune har ikke et system for opplæring som sikrer at alle som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering har tilstrekkelige kvalifikasjoner.

1. Bakgrunn for tilsynet

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) (2010) § 29, forskrift om kommunal beredskapsplikt (2011) § 10 og lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. (helsetilsynsloven) (2017) § 4. I tillegg finnes tilsynshjemler i ulike særlover på helseberedskapsområdet.

Tilsynet skal følge bestemmelsene i kapittel 10 A i lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) (1992).

Målet med tilsynet var å undersøke om Stor-Elvdal kommunes arbeid med kommunal beredskap og helseberedskap er i samsvar med kravene i:

• sivilbeskyttelsesloven (2010) § 14 og 15
• forskrift om kommunal beredskapsplikt (2011)
• helseberedskapsloven (2000)
• forskrift om krav til beredskapsplanlegging (2001), helse- og omsorgstjenesteloven (2011)
• smittevernloven (1994)
• folkehelseloven (2011)
• forskrift om miljørettet helsevern (2003)
• forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten (2016).

Fylkesmannen ville undersøke om kommunen i tråd med kravene i lov og forskrift har:

• Beredskapsplanverk som etterlever krav i lov og Dette er avgrenset til:
  • helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse).
  • plan for oppfølging av helhetlig ROS-analyse.
  • overordnet beredskapsplan.
  • ROS-analyser for helse- og omsorgstjenestene, miljørettet helsevern og smittevern.
  • en plan for helse- og omsorgstjenestene, miljørettet helsevern og smittevern.
• Et system for å sikre håndteringsevne, kvalitet og læring i Dette er avgrenset til:
  • et system for opplæring av ansatte som har en rolle i kommunens krisehåndtering.
  • gjennomført øvelser.
  • evaluert øvelser og uønskede hendelser.

2. Rammer for tilsynet

Tilsynet er gjennomført etter prinsippene for systemrettet tilsyn. Skriftlig revisjonsvarsel ble sendt 5. juni 2019, og relevant dokumentasjon ble gjennomgått før tilsynet. Den 14. november 2019 var det åpningsmøte og intervju med relevante personer i kommunen. Sluttmøtet ble avholdt 2. desember 2019 over Skype.

Denne rapporten omhandler avvik og andre inntrykk som er avdekket under revisjonen. Avvik er manglende etterlevelse av krav i lov og forskrifter som kommunen har plikt til å etterleve innenfor kommunal beredskapsplikt og kommunal helseberedskap.

Vi gjør oppmerksom på at Fylkesmannen kun undersøker om kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, samt helseberedskap er i tråd med lov og forskrift. Tilsynet gir derfor ikke en fullstendig vurdering av kommunens arbeid med dette.

3. Hovedinntrykk

Stor-Elvdal kommune har over tid hatt utfordringer knyttet til kommunes overordnede arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, spesielt knyttet til helhetlig ROS-analyse. Kommunen viser vilje til å ta tak i utfordringene som lovkravene gir, på tross av at arbeidet har hatt liten utvikling siden forrige tilsyn.

Kommunens manglende helhetlig ROS-analyse har store konsekvenser for etterlevelsen av de fleste lovkrav, ettersom den skal utgjøre grunnlaget for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Innen helseberedskap arbeider kommunen godt, og Fylkesmannen ønsker å trekke frem arbeidet med handlingsplanen for helsemessig og sosial beredskap som positivt. Kommunen er også flink til å gjennomføre skriftlige evalueringer etter hendelser. Stor-Elvdal har som mål å forkorte og forenkle sine planverk, noe som Fylkesmannen støtter.

Ved forrige tilsyn 11. februar 2016 fikk Stor-Elvdal ett avvik og to merknader. Avviket gikk på manglende helhetlig ROS-analyse, noe som også ble påpekt ved Fylkesmannens tilsyn med kommunen i februar 2012. Stor-Elvdal har på tilsynstidspunktet ikke en gjeldende helhetlig ROS- analyse. Kommunen har startet opp arbeidet med å utvikle en ny helhetlig ROS-analyse som man har som mål skal være ferdig sommeren 2020. Forankring av analysen hos kommunestyret er påbegynt. Det foreligger ingen prosess- eller fremdriftsplan for å sikre at ROS-analysen blir gjennomført. Fylkesmannen anmoder kommunen om å prioritere arbeidet, og å avsette tid og ressurser, slik at rapporten blir sluttført innen måldato. Fylkesmannen anbefaler at plan for oppfølging av ROS-analysen utarbeides parallelt med utviklingen av analysen.

Kommuneplanens samfunnsdel inneholder mål for samfunnssikkerhetsarbeidet, men målene er ikke utarbeidet med bakgrunn i en helhetlig ROS-analyse. Fylkesmannen forutsetter at kommunen utarbeider langsiktige mål på bakgrunn av helhetlig ROS-analyse når denne foreligger, ved neste revisjon av kommuneplanens samfunnsdel. Stor-Elvdal har på tilsynstidspunktet ingen kommunal planstrategi og ingen andre strategier for arbeidet med samfunnssikkerhet, beredskap og helseberedskap. Kommunen oppfordres til å utvikle en kommunal planstrategi for kommende kommunestyreperiode, og å inkludere strategier som ROS-analyser og beredskapsplaner innen samfunnssikkerhet, beredskap og helseberedskap i denne.

Kommunen har en overordnet beredskapsplan som ble vedtatt av kommunestyret 18. juni 2014. Planen er revidert 29. mars 2019, men inneholder utdatert informasjon. Ettersom kommunen ikke har en helhetlig ROS-analyse bygger overordnet beredskapsplan følgelig ikke på denne.

Fylkesmannen anmoder kommunen om å gjennomføre en totalrevisjon av overordnet beredskapsplan når helhetlig ROS-analyse foreligger, og å utbedre kommunens plan for kriseledelse, plan for befolkningsvarsling og plan for informasjon. Fylkesmannen anbefaler også kommunen å omstrukturere og oppdatere varslings- og ressurslistene evt. henvise til CIM.

Stor-Elvdal har en handlingsplan for helsemessig og sosial beredskap som er en administrativ plan datert 14. august 2019. Planen inneholder en handlingsplan og en ROS-analyse for helsemessig og sosial beredskap. ROS-analysene inneholder ti hendelser innen områdene helse- og omsorgstjenesten, miljørettet helsevern og smittevern. Analysen har noen mangler og metodiske svakheter. Analysen har hatt god forankring i kommunens helse- og omsorgsområde, men Fylkesmannen anbefaler at beredskapskoordinator med sin ROS-kompetanse involveres i analysenes utvikling og revisjon. Kommuneoverlege må involveres, særlig innen områdene miljørettet helsevern og smittevern.

Selve handlingsplanen er ikke forankret i kommunestyret og omfatter noen tiltak, men ikke prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift i henhold til krav. Planen skal også inneholde informasjonstiltak, og planer for å sikre kommunen forsyning av legemidler og materiell. Planen skal også øves. På bakgrunn av ROS-analyser og plan for helsemessig og sosial beredskap skal kommunen også utarbeide delplaner for aktuelle institusjoner og tjenesteområder innen de helse- og omsorgstjenestene kommunen tilbyr. På tilsynstidspunktet har kommunen brannprosedyrer og en intern evakueringsplan for Granheim og Moratunet. Det finnes ikke nedskrevne prosedyrer og planer for f.eks. manuell journalføring ved IKT-utfall eller forsyning av legemidler i hjemmetjenesten ved svikt i transportevne grunnet flom/skred.

Fylkesmannen anbefaler kommunen å forenkle planstrukturen og revisjonskrav ved å omgjøre den administrative handlingsplanen til en politisk forankret plan for helsemessig og sosial beredskap. ROS-analysene bør skilles ut fra planen som egne analyser for å unngå at disse inngår i kravet om årlig revisjon som kommunen har satt i handlingsplanen.

Kommunen har på tilsynstidspunktet en smittevernplan og pandemiplan som er utdatert. Det er krav om at kommunen har et infeksjonskontrollprogram og et tuberkulosekontrollprogram som skal inngå i smittevernplanen ifølge forskrift om smittevern i helse- og omsorgstjenesten § 2-1 og forskrift om tuberkulosekontroll § 2-1 jf. Smittevernloven. Smittevernplanen er under revisjon av kommuneoverlegen, men planen er ikke forelagt administrativ og politisk ledelse. Fylkesmannen anbefaler kommunen å slå sammen smittevernplanen og pandemiplanen til én plan. Denne planen kan igjen inngå i kommunens plan for helsemessig og sosial beredskap. Smittevernplanen kan forenkles ved å legge hovedvekt på kartlagte lokale forhold og kommunespesifikke tiltak, mens det for faginformasjon og generelle forhold henvises til nasjonale retningslinjer og kilder.

De fleste av ledelsesfunksjonene i kommunes kriseledelse fremstår å ha tilstrekkelig kompetanse og kvalifikasjoner. Det foreligger derimot ikke en skriftlig opplærings- eller kompetanseplan og en treningsplan som sikrer at alle medlemmer av kriseorganisasjonen innehar den kompetansen man trenger for å utøve sin rolle i kriser. Dette gjelder også den utøvende helseberedskapen i kommunen.

Kommunen har de siste par årene opplevd beredskapshendelser, og dermed fått prøvd ut planverk og fått testet håndteringsevnen. Kommunen har også gjennomført øvelser og har planer om å øve kriseledelsen i desember 2019. Kommunen har gjennomført skriftlige evalueringer etter øvelser og hendelser. Fylkesmannen anbefaler kommunen om å bruke

lærdommen fra evalueringene etter øvelser og hendelser til å revidere og oppdatere ROS- analyser og beredskapsplanverk.

4. Resultater fra tilsynet

Følgende avvik ble avdekket under tilsynet med Stor-Elvdal kommune:

Avvik 1:

Stor-Elvdal kommune har ikke en helhetlig ROS-analyse, og en plan for oppfølging basert på helhetlig ROS-analyse.

Avvik fra følgende lov- og forskriftskrav:

Sivilbeskyttelsesloven § 14
Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2 og 2 a-f jf. Sivilbeskyttelsesloven § 14 Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 3 a jf. Sivilbeskyttelsesloven § 14

Utfyllende kommentarer:

• Stor-Elvdal har ikke en helhetlig ROS-analyse som etterlever minimumskrav i lov og forskrift. Kommunen gjennomførte en grovanalyse i 2005, men denne møter ingen krav.
• Ettersom Stor-Elvdal ikke har en helhetlig ROS-analyse har kommunen ikke på bakgrunn av helhetlig ROS-analyse utarbeidet en plan for oppfølging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet. Plan for oppfølging skal inneholde prioriterte tiltak for redusering av risiko og sårbarhet, informasjon om hvem som har ansvar for iverksetting av de ulike tiltakene, tidsfrister for gjennomføring og evt. økonomiske kostnader knyttet til gjennomføring.

Avvik 2:

Stor-Elvdal kommunes overordnede beredskapsplan er ikke utarbeidet med bakgrunn i helhetlig ROS-analyse og flere delplaner mangler sentral informasjon.

Avvik fra følgende lov og forskriftskrav:

Sivilbeskyttelsesloven § 15
Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 4 b, c, d og e jf. Sivilbeskyttelsesloven § 15
Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 6 jf. Sivilbeskyttelsesloven § 15
Forskrift om beredskapsplanlegging mv. § 5 jf. Helseberedskapsloven § 2-2
Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring § 6 a, jf. Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1

Utfyllende kommentarer:

• Ettersom kommunen ikke har en helhetlig ROS-analyse, bygger ikke overordnet beredskapsplan på de nåværende risiko- og sårbarhetsforholdene i Stor-Elvdal kommune.
• Overordnet beredskapsplan ble vedtatt av kommunestyret 18. juni 2014, og planen ble revidert 29. mars 2019. På tross av dette inneholder planen utdatert informasjon. Eksempelvis i pkt. 2.1.2 refereres det og linkes til «Veileder for kriseplanlegging i kommunene» fra Direktoratet for Sivilt Beredskap som er utgått, og direktoratet skiftet navn i 2003. I pkt. 2.1.4 står det «I henhold til vedtak av 12.12.97 (v/Kongelig resolusjon) er Fylkesmannen pålagt, ved større regionale kriser, å overføre ansvaret for kriseledelsen fra politimestrene til egen krisestab.» Dette er feil, og den Kongelige resolusjonen ble opphevet i 2015 og erstattet med «Instruks for fylkesmannens og Sysselmannen på Svalbards arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering». Fylkesmannen anbefaler at kommunen gjennomfører en totalrevisjon av planen.
• I kommunens plan for kriseledelse fremgår det at den kommunale kriseledelsen er delegert flere fullmakter. Kommunelegen innehar, i likhet med kommunestyret, fullmakter som er gitt av lov. Kommunelegens fullmakter fremgår ikke av overordnet beredskapsplan og er ikke tydelig avgrenset mot kriseledelsens ansvar og fullmakter. Ettersom kommuneoverlegen ikke inngår som fast medlem av kriseledelsen, så er det enda viktigere at fullmakter fremgår av planen. Dersom kommuneoverlegen ikke skal være fast medlem av kriseledelsen må kommunen også lage en plan for informasjonsutveksling mellom kriseledelsen og kommuneoverlegen, slik at kommuneoverlegen får ivaretatt sin rolle som kommunens medisinsk-faglig rådgiver ved hendelser.
• Rollen og mandatet til kommunalt beredskapsråd fremstår som uklar i overordnet beredskapsplan og må tydeliggjøres. Under 2.2.4 Kommunalt beredskapsråd står det at ordfører skal vurdere å kalle inn kommunalt beredskapsråd som en del av å etablere kriseledelse ved en hendelse. Dersom kommunen ønsker at rådet både skal ha en operativ rolle under hendelser, samt være et råd for samordning av planverk og drøfting av beredskapsspørsmål, så må dette tydelig fremgå av overordnet beredskapsplan.
• Det er ikke utpekt stedfortredere eller beskrevet prinsipper for fungering for alle medlemmene i kriseledelsen slik at ledelsesfunksjoner kan ivaretas ved fravær eller ved langvarig krisehåndtering. Dersom kommunen planlegger å hente ressurser til å dekke nøkkelfunksjoner i kriseledelsen i fra nabokommuner, må dette fremgå i plan for kriseledelsen og i varslingslisten.
• Plan for informasjon i kriser inneholder ikke beskrivelser av hvordan befolkningen skal varsles ved f.eks. behov for evakuering eller kokepåbud av drikkevann. På tilsynstidspunktet har ikke Stor-Elvdal personell som skal ivareta informasjonsoppgaver ved en Fylkesmannen anbefaler kommunen å opprette en informasjonsstab som en støttefunksjon til ordfører og kriseledelse som skal ivareta bla. medieovervåkning, nettsider, sosiale medier og utforming av kommunens budskap.

Avvik 3:

Stor-Elvdal kommunes ROS-analyser for helse- og omsorgstjenesten, miljørettet helsevern og smittevern etterlever ikke krav i lov og forskrift.

Avvik fra lov- og forskriftskrav:

Forskrift om beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. § 3 jf. Helseberedskapsloven § 2-2.
Forskrift om miljørettet helsevern § 5 jf. Folkehelseloven § 8 og Helseberedskapsloven § 2-2.
Smittevernloven § 7-1 andre ledd.
Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 d jf. Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1.

Utfyllende kommentarer:

• Stor-Elvdal har utarbeidet ROS-analyser for helse- og omsorgstjenesten, miljørettet helsevern og smittevern, men analysene mangler en (system-) beskrivelse av Stor- Elvdals helse- og omsorgstjenester, miljørettet helsevern og smittevern-forhold. Det mangler også en beskrivelse av hendelsene som analyseres, og det fremgår ikke hvilke forutsetninger analysen bygger på. Analysen inneholder heller ikke et risikobilde. Det er ikke beskrevet sårbarhetsforhold ved de ulike hendelsene knyttet til opprettholdelse av drift og svikt i kritiske samfunnsfunksjoner. Sannsynlighet og konsekvensvurderingene er lagt sammen og ikke multiplisert noe som gir et skjevt bilde av risikoforholdene i kommunen.

Avvik 4:

Stor-Elvdal kommune har ikke en plan for helsemessig og sosial beredskap, inkludert plan for miljørettet helsevern, samt en smittevernplan som etterlever krav i lov og forskrift.

Avvik fra følgende lov- og forskriftskrav:

Forskrift om beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. §§ 2, 3 og 4 jf. Helseberedskapsloven § 2-2.
Helseberedskapsloven § 2-2.
Forskrift om miljørettet helsevern § 5 jf. Folkehelseloven § 8 og Helseberedskapsloven § 2-2.
Smittevernloven § 7-2
Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 e jf. Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1.

Utfyllende kommentarer:

• Stor-Elvdal kommunes handlingsplan for helsemessig og sosial beredskap er ikke forankret i kommunestyret.
• Handlingsplanen omfatter ikke prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrer nødvendig tjenesteytelse ved interne og eksterne hendelser som vesentlig reduserer kommunens evne til å yte varer og tjenester. Dette gjelder også prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrer nødvendig tjenesteytelse eksterne hendelser som vil innebære en ekstraordinær belastning på virksomheten og som kan kreve en generell omstilling av den ordinære driften for å kunne øke kapasiteten. Prosedyrene skal bygge på ROS-analysene.
• Handlingsplanen omfatter ikke en beredskapsplan for hendelser innen miljørettet helsevern.
• Handlingsplanen inneholder ikke plan for forsyningssikkerhet av legemidler, beskyttelsesutstyr og materiell. Planen skal også inneholde informasjonstiltak og alle som har en rolle i planen skal være øvet.
• Smittevernplanen og pandemiplanen er gammel og utdatert. Smittevernplanen og pandemiplanen kan utgjøre én plan. Smittevernplanen kan igjen inngå i plan for helsemessig og sosial beredskap.

Avvik 5:

Stor-Elvdal kommune har ikke et system for opplæring som sikrer at alle som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering har tilstrekkelige kvalifikasjoner.

Avvik fra følgende lov- og forskriftskrav:

Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 7 jf. Sivilbeskyttelsesloven § 15.
Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 7 b jf. Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1.

Utfyllende kommentarer:

• Stor-Elvdal kommune ikke et dokumentert system for opplæring. Dette kan gjøres gjennom plan for oppfølging eller gjennom å ha en opplærings- eller kompetanseplan som sikrer at kompetansenivået i kriseorganisasjonen opprettholdes og forbedres. Opplæringen kan skje gjennom internopplæring, ekstern kursing eller i forbindelse med øvelser. Dersom kommunen planlegger å drive opplæring gjennom øvelse må kommunen dokumentere system for opplæring gjennom en trenings- eller øvingskalender for å sikre at opplæringsaktiviteter blir gjennomført.
  
  Det er spesielt viktig at nye ansatte som har en rolle i kommunes krisehåndtering får en innføring i sin rolle, ansvar og fullmakter, samt får en innføring i planverket hvor de har en rolle. Dette gjelder også personer som skal ivareta funksjoner utenfor deres daglige ansvarsområde, eks. bemanne et EPS. Andre eksempler er at kriseledelsen bør få en innføring i helseberedskapsplanverket, og kommuneoverlegen innføring i sine fullmakter og rolle som medisinskfaglig rådgiver til kriseledelsen.

5. Annet

Siden tilsynet i Stor-Elvdal kommune er avgrenset til to tema for tilsyn har Fylkesmannen ikke vurdert for eksempel forebyggende samfunnssikkerhet etter plan- og bygningsloven.

6. Grunnlagsdokument

Under er en oversikt over dokumenter som Fylkesmannen har brukt som grunnlagsdokument under tilsynet:

• Helhetlig ROS - Stor-Elvdal kommune, utarbeidet i 2005.
• Saksfremlegg - verdier inn i ROS arbeidet
• Saksprotokoll
• 29.04.19 - Møte i beredskapsrådet
• Beredskapsplan - Revidert 29.04.19
• Delegasjonsreglement
• ROS analyse - Smittevernplan
• Handlingsplan for helsemessig og sosial beredskap 2019
• Pandemiplan
• Samarbeidsavtale om miljørettet helsevern
• Smittevernplan
• Vedtatt samfunnsdel
• Planstrategi (sic. oversikt over plansystemet) - Stor-Elvdal kommune - Oversikt
• Planstrategi 2011 – 2015 - Stor-Elvdal kommune
• Evaluering av togulykken 29.11.18
• Evaluering flommen 2018 - Ispropp
• Økonomiplan 2019-2022 og årsbudsjett 2019
• Årsberetning 2018
• Organisasjonskart
• Atomberedskap jodtabletter
• Brann og evakuering Granheim
• Brann og evakuering Moratunet
• Retningslinjer for psykososiale tiltak ved kriser og katastrofer

7. Deltakere under tilsynet

Ikke publisert her

 

Med hilsen

Asbjørn Lund
fylkesberedskapssjef Harald Vallgårda
fylkeslege

Marte Bergesen Tennfjord
rådgiver Bente Westrum
ass. fylkeslege

Dokumentet er elektronisk godkjent