Rapport fra tilsyn med tjenesten økonomisk stønad i Nav ved Trysil kommune.2020

Statsforvalteren i Innlandet gjennomførte tilsyn med sosiale tjenester i Nav og besøkte i den forbindelse Trysil kommune fra 07.12.2020 til 09.12.2020. Statsforvalteren undersøkte om kommunen sikrer at tildeling og gjennomføring av tjenesten økonomisk stønad utøves forsvarlig og i henhold til lov og forskriftskrav.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Statsforvalteren. Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet. Tilsynet er derfor avsluttet.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Temaet for tilsynet er: Tildeling og gjennomføring av tjenesten økonomisk stønad.

Statsforvalteren undersøkte om tildeling og gjennomføring av tjenesten økonomisk stønad utøves forsvarlig, i henhold til lov og forskriftskrav.

Det ble lagt særlig vekt på å undersøke om kommunen sikrer at det tilbys oppfølging av personer som mottar økonomisk stønad, herunder bruk av vilkår og identifisering av behov for tjenestene kvalifiseringsprogram og opplysning, råd og veiledning.

Revisjonen omfattet internkontroll knyttet til tilsynsområdene. Vi undersøkte om kommunen har planlagt, organisert og styrt sin virksomhet på tilsynsområdene på en tilfredsstillende måte slik at kravene i lovgivningen overholdes.

For å oppfylle formålet med sosialtjenesteloven, må de sosiale tjenestene ses i sammenheng. Behov for sosiale tjenester blir ofte presentert gjennom søknad om økonomisk stønad. Nav-kontoret kan i forbindelse med tjenestemottakers kontakt, avdekke behov for at andre tjenester slik som opplysning, råd og veiledning og tjenesten kvalifiseringsprogram skal tilbys som supplement eller i stedet for tjenesten økonomisk stønad. Ved oppfølging av tjenesten økonomisk stønad, kan individuelt tilpasset veiledning, herunder vilkår om aktivitet, bidra til at folk kommer ut av vanskelige livssituasjoner og over i aktivitet og dermed bidra til å oppfylle formålet med hjelpen.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Sosialtjenesteloven inneholder bestemmelser om økonomisk stønad. Loven hjemler rett til stønad til livsopphold i § 18, og stønad i særlige tilfeller i § 19. Sosialtjenesteloven §§ 21 og 22, omhandler stønadsform og utbetaling.

Lovens formålsbestemmelse, jf. § 1, har betydning for tolkningen av bestemmelsene om økonomisk stønad. Ett av formålene med loven er å fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet

Forsvarlighetskravet

De sosiale tjenestene skal være forsvarlige, jf. sosialtjenesteloven § 4. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, og setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det må regnes som svikt i tjenestene. Kjernen i forsvarlighetskravet er vurderinger av hva som kan regnes for å være god praksis. Hva som er god praksis må avgjøres konkret i hver sak ut ifra fagkunnskap, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Innholdet i kravet vil endre seg i takt med fagutviklingen og med endringer i verdioppfatninger i samfunnet.

Forsvarlighetskravet er grundig omtalt i rundskrivet til sosialtjenesteloven, rundskriv R35-00. Under pkt. 2.4.1, står det bl.a.: «Forsvarlighetskravet setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det regnes som uforsvarlig tjenesteyting. Å tilby tjenester som ikke er forsvarlige, eller bygge vurderinger og konklusjoner på en uforsvarlig saksbehandling, vil være brudd på loven. Forsvarlighetskravet stiller krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen, tjenestens innhold og omfang.» Uforsvarlige tjenester er alltid ulovlige, uavhengig av ytre rammebetingelser som stor arbeidsmengde, manglende kompetanse og tidspress.

Styring

Kravet om forsvarlig tjeneste gjelder også som et overordnet krav. Kravene til styring av tjenesten, herunder styring og kontroll av saksbehandlingen, er nødvendig for at tjenestene som til enhver tid ytes, skal være forsvarlige.

Kommunen har ansvaret for at tjenestene hjemlet i sosialtjenesteloven, er forsvarlige. Sosialtjenesteloven § 5 fastslår at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Denne bestemmelsen ble fra 01.01.21 erstattet med ny internkontrollbestemmelse i kommuneloven § 25-1. Ettersom den nye internkontrollbestemmelsen ikke hadde trådt i kraft da tilsynet ble gjennomført, var internkontrollbestemmelsen i sosialtjenesteloven § 5 med tilhørende forskrift aktuelt grunnlag for tilsynet. Med internkontroll menes systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med lov eller forskriftskrav.

Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Plikten til å utarbeide et styringssystem er lagt til den kommunale administrative ledelsen. Den praktiske gjennomføringen av internkontrollen ligger i Nav-kontoret. Internkontrollarbeidet bør være nært knyttet til ordinær drift, og fremstå som en integrert og tilpasset del av de løpende oppgavene.

God internkontroll forutsetter medvirkning fra de ansatte og at ledere på alle organisatoriske nivå i kommunen og Nav-kontoret legger til rette for, og følger opp at tjenester er i tråd med gjeldende regelverk og er av god nok kvalitet. Det innebærer at ledelsen må ha kunnskap om kvaliteten på virksomhetens tjenester, sørge for klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet og at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver. Ledelsen må også ha oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav. Håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenestene er også en del av internkontrollen. Internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfanget som er nødvendig for å etterleve lov og forskriftskrav, jf. internkontrollforskriften § 4.

Opplæring av ansatte som yter tjenester og utfører oppgaver etter loven

Kommunen har ansvar for å gi nødvendig opplæring til alle ansatte ved Nav-kontoret som yter tjenester og utfører oppgaver etter sosialtjenesteloven. Det innebærer at kommunens opplæringsansvar gjelder både ovenfor kommunalt og statlig ansatte. Ansvaret er hjemlet i sosialtjenesteloven § 6, samt tidligere internkontrollforskriften § 4 bokstav c. De ansatte må blant annet ha kunnskap og kompetanse om:

• Regelverket - herunder sosialtjenesteloven med tilhørende forskrifter og andre bestemmelser som gjelder for tjenester etter denne loven, som i forvaltningsloven, NAV- loven og
• Rundskriv til sosialtjenesteloven (R-35-00)
• Rettsanvendelse - herunder lovtolking og forståelse i samsvar med lovens formål.

Brukermedvirkning

Et sentralt prinsipp i sosialt arbeid, er at tjenestetilbudet så langt det er mulig skal utformes med utgangspunkt i tjenestemottakerens behov og ønsker. Dette har en klar sammenheng med lovens mål om hjelp til selvhjelp. Plikten til å rådføre seg med tjenestemottaker og dermed legge til rette for brukermedvirkning, er hjemlet i sosialtjenesteloven § 42. Retten til brukermedvirkning fremgår også av sosialtjenesteloven § 43 om innhenting av opplysninger. Tjenestemottaker skal medvirke og ha innflytelse i hele søknadsprosessen, fra henvendelse, søknad og kartlegging av behov, til vedtak og utforming og tilrettelegging av tjenestetilbud, slik som relevante oppfølgingsaktiviteter. Nav-kontoret må holde tjenestemottaker informert gjennom hele søknadsprosessen for at brukermedvirkningen skal være reell. All informasjon skal tilpasses tjenestemottakers forutsetninger.

Tildeling av tjenesten økonomisk stønad

Det rettslige grunnlaget for forsvarlig tildeling av de individuelle tjenestene i kapittel 4 i sosialtjenesteloven, er lovens kapittel 5 om saksbehandling. I sosialtjenesteloven § 41, står det at forvaltningsloven gjelder der ikke annet følger av sosialtjenesteloven. Vedtak etter sosialtjenesteloven er enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2, første ledd nr. 2. Dette er også presisert i sosialtjenesteloven § 41. At avgjørelse om tjenestene er enkeltvedtak, har betydning for hele søknadsprosessen fra informasjon og veiledning om tjenestene, søknad og kartlegging, til avgjørelsens innhold og form, samt muligheten til å klage.

Kartlegging

Det skal innhentes opplysninger i tråd med sosialtjenesteloven § 43, slik at saken blir tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17. Prinsippet om individuell vurdering er styrende for hvilke opplysninger som er relevante og nødvendige for at saken skal være tilstrekkelig opplyst. Det skal innhentes opplysninger for å vurdere om betingelsene for om retten til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven § 18 er oppfylt, samt tilstrekkelig med opplysninger om inntekter, utgifter og sosiale forhold, for å ta stilling til stønadsnivå og bistandsbehov.

Kartleggingen skal gjøres på en forsvarlig måte slik at brukers rettssikkerhet ivaretas, herunder retten til å medvirke, jf. sosialtjenesteloven §§ 42 og 43, samt retten til at taushetsplikten overholdes, jf. sosialtjenesteloven § 44. I utgangspunktet skal tjenestemottaker selv innhente opplysninger. Der Nav-kontoret innhenter opplysninger, skal det som hovedregel foreligge samtykke. For at et samtykke skal være gyldig, må det være en informert, uttrykkelig og frivillig erklæring fra tjenestemottaker. Nav-kontoret må alltid sørge for at taushetsplikten ivaretas ved innhenting av opplysninger, jf. sosialtjenesteloven § 44. Der det gis opplysninger i kartleggingssamtaler, skal disse nedtegnes i saken, jf. forvaltningsloven § 11d. Skriftlighet sikrer tjenestemottakers rettssikkerhet og muliggjør at behovsvurderingen i saken kan overprøves og kontrolleres, jf. sosialtjenesteloven §§ 4 og 5. Enkelte opplysninger som kommer frem som følge av klagers egne beskrivelser av sin situasjon behøver ikke å være dokumentert skriftlig, jf. rundskriv R-35-00, punkt 5.43.2.3.

Vurdering og beslutning

Forvaltningsloven kap. 5 inneholder regler om enkeltvedtak. Vedtaket skal være skriftlig, jf. forvaltningsloven § 23, og det skal begrunnes, jf. §§ 24 og 25. Dette for å sikre at det fattes en riktig avgjørelse som er forståelig for tjenestemottaker, og fordi saken skal kunne overprøves. Mangelfull begrunnelse kan være en indikasjon på at rettsanvendelsen er feil eller skjønnsutøvelsen i saken ikke er korrekt, og at avgjørelsen eller tjenesten som følge av dette ikke er forsvarlig.

Hovedprinsippet for behandling av søknad om økonomisk stønad, er at det skal foretas konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform. I rundskrivet gis det en grundig veiledning i hvordan loven er å forstå. Der er det blant annet redegjort for hva som skal legges til grunn som søkers inntekter og utgifter. Det gis også statlige veiledende satser for livsopphold. Disse justeres årlig, senest i rundskriv A-1/20 fra Arbeids- og velferdsdepartementet.

Utøvelsen av skjønnet (de individuelle vurderingene) skal skje innenfor de rammer loven setter. Ulovfestede forvaltningsrettslige regler om utøvelsen av skjønnet, gjelder også. Nav-kontoret skal basere sine avgjørelser på et saklig og forsvarlig skjønn og ikke ta utenforliggende hensyn. Nav- kontorets vedtak skal ikke være vilkårlige og det skal ikke foreligge usaklig forskjellsbehandling.

Det skal tas stilling til stønadsform, jf. sosialtjenesteloven § 21. Det skal også tas stilling til hvem stønaden skal utbetales til, jf. sosialtjenesteloven § 22. Økonomisk stønad bør ta sikte på å gjøre tjenestemottaker selvhjulpen og i stand til å mestre egen livssituasjon. Økonomisk stønad skal derfor som hovedregel utbetales som bidrag til tjenestemottaker, slik at man selv kan styre over og disponere egen økonomi. Hvis tjenestemottaker ønsker at bidraget skal utbetales til andre, må vedkommende gi Nav-kontoret samtykke til dette. For å dokumentere at tjenestemottaker har gitt tillatelse til at bidraget kan utbetales til andre, og sikre at taushetsbelagte opplysninger overholdes, bør samtykket være skriftlig. Den individuelle vurderingen av at stønaden skal utbetales til andre enn tjenestemottaker, skal fremgå av vedtaket, selv om denne avgjørelsen ikke kan påklages.

Oppfølging

Oppfølgingsansvaret ved innvilgelse av tjenesten økonomisk stønad, går lenger enn til å utbetale innvilget stønad. For at tjenesten økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 skal være forsvarlig, jf. sosialtjenesteloven § 4, må den ha et innhold og omfang som holder et kvalitativt nivå som er i samsvar med samfunnsutviklingen og gjeldende normer for godt sosialfaglig arbeid.

Formålsbestemmelsen i sosialtjenesteloven § 1 er retningsgivende for å angi innholdet i oppfølgingsansvaret. Et forsvarlig oppfølgingsløp innebærer en identifisering og konkretisering av nødvendige «stoppunkt», med den hensikt til bl.a. å bidra til å gi tjenestemottakere mestring og kontroll over eget liv gjennom selvforsørgelse og deltakelse i arbeidslivet. Det betyr at tilbud om oppfølgingssamtaler og kartleggingssamtaler, er viktige elementer i oppfølgingen. Kravet til forsvarlig oppfølging, forutsetter også brukermedvirkning for å komme frem til relevante og nødvendige oppfølgingsaktiviteter, jf. sosialtjenesteloven § 42. Gjennomføring av oppfølgingen av tjenesten må dokumenteres, jf. forsvarlighetskravet i § 4, internkontrollplikten § 5, samt forvaltningsloven § 11d.

Vilkår om aktivitet

Nav-kontoret skal gjennom tilbudet til, og oppfølgingen av tjenestemottaker, bidra til at vedkommende så langt som mulig blir i stand til å sørge for seg selv. Dette innebærer at Nav- kontoret skal motivere den enkelte til å mestre, endre eller komme ut av en vanskelig livssituasjon. I dette arbeidet kan det være nødvendig å stille krav om at tjenestemottaker selv bidrar og tar ansvar for sin situasjon. Sosialtjenesteloven §§ 20 og 20a, gir Nav-kontoret mulighet til å stille vilkår om aktivitet som ledd i den videre oppfølgingen. For personer under 30 år, skal det settes vilkår om aktivitet for tjenestemottakere, jf. sosialtjenesteloven § 20a, med mindre det foreligger tungtveiende grunner for ikke å delta i aktivitet. Det er særlig viktig at unge kommer raskt ut i aktivitet som kan hjelpe dem ut av en passiv tilværelse. Vilkår om aktivitet innebærer at kommunen må kunne tilby aktivitetstiltak, tilpasset den enkeltes behov.

Identifisering av behov for tjenestene opplysning, råd og veiledning og kvalifiseringsprogram

Forsvarlighetskravet i sosialtjenesteloven § 4, sammenholdt med rettighetsbestemmelsene i §§ 17 og 29, hjemler kommunens plikt til å gjøre tjenestene opplysning, råd og veiledning og kvalifiseringsprogram tilgjengelige for alle som kan rett på disse tjenestene. Plikten støttes av

forvaltningsloven § 11. Nav-kontoret må derfor kunne identifisere om tjenestemottakere har behov for disse tjenestene, selv om henvendelsen i utgangspunktet gjelder søknad om økonomisk stønad.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Trysil kommune ligger i Østerdalen i Innlandet, og er en typisk innlandskommune hvor jordbruk og skogbruk tradisjonelt har vært de viktigste næringene. Vinterturisme har de siste årene vært en vekstnæring i kommunen. Trysil kommune har 6 627 innbyggere.

I 2019 mottok 2,7 % av befolkningen i Trysil kommune sosiale tjenester. Tilsvarende tall for Innlandet fylke er 2,8 %, og for landet for øvrig 2,5 %. 20,1 % av sosialhjelpsmottakerne i Trysil kommune forsørget barn. Tilsvarende tall for Innlandet fylke var 25,5 % og for landet for øvrig 25,3 %.

Nav Trysil

Nav-kontoret var på tilsynstidspunktet ledet av en Nav-leder for Nav Trysil sosialtjenesten og en Nav- leder for NAV Trysil stat. I tillegg til de obligatoriske oppgavene etter Nav-loven og sosialtjenesteloven, inngår Husbankens bostøtte og kommunens flyktningetjeneste i Nav-kontoret.

Det er 9 ansatte som jobber med de sosiale tjenestene ved Nav Trysil. Flyktningkonsulent og gjeldsrådgiver er inkludert i disse. Nav–leder for sosialtjenesten har vært leder siden 2011 og har sosialfaglig bakgrunn.

Ved Nav Trysil er det 5 ansatte (inkl. Nav-leder Nav Trysil sosialtjenesten) som er involvert i arbeidet med tjenesten økonomisk stønad. Disse fatter vedtak og behandler klager på tjenesten. Vedtak om tjenesten og de øvrige tjenestene etter sosialtjenesteloven blir skrevet under av Nav-leder. Ved fravær blir vedtakene skrevet under av stedfortreder. Nav-leder er også fagansvarlig for de sosiale tjenestene og er kommunens kontaktperson på det boligsosiale arbeidet.

For Nav Trysil sosialtjenesten er det utarbeidet et dokument som heter «rutinen for sosialtjenesten i Nav Trysil». Dette dokumentet inneholder oversikt over møter og rutiner for blant annet mottak av søknader, dokumentasjon, saksbehandling, vilkår, aktivitetsplikt, nødhjelp og opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17. Denne rutinen er sist revidert 01.06.20.

Nav-kontoret har en ukestruktur som inneholder møtepunkter for planlegging, saksfordeling og saksdrøfting. Uken starter med et postmøte hvor uken blir gjennomgått og planlagt og et felles kontormøte hvor blant annet felles info og HMS er tema.

Ukentlig gjennomføres det også kuratormøter. Av både oversendt dokumentasjon og intervjuer fremgår det at blant annet prinsippsaker, klagesaker, økonomisk stønad i form av lån og § 19 er tema på disse møtene. På dette møtet gjennomgås også både deltakere på kvalifiseringsprogrammet (KVP) og nye aktuelle deltakere og hvilke brukere som skal ha vedtak om tjenesten opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesten § 17 og tjenestens innhold. Det er de som fatter vedtak på de sosiale tjenestene, Nav-leder, flyktningkonsulent og aktivitetskoordinator som deltar på disse møtene.

Annenhver uke gjennomføres et avklaringsmøte for å sikre gode overganger mellom den kommunale og den statlige delen av Nav Trysil. Av intervjuene fremgikk det at det på dette møtet drøftes saker i felleskap, som f.eks. brukere som er kvalifisert til tjenesten KVP og brukere som ikke

lenger har rettigheter til dagpenger eller arbeidsavklaringspenger (AAP). På avklaringsmøte deltar både Nav-leder for de sosiale tjenestene og Nav-leder for den statlige delen av Nav, samt ansatte som jobber med oppfølging på Nav-kontoret. Saksbehandlere som har aktuelle brukere som trenger avklaring deltar på møtet ved behov.

To ganger i måneden har begge Nav-lederne ved Nav Trysil et samarbeidsmøte. Av tilsendt dokumentasjon og av intervju fremgikk det at avklaring og samarbeid mellom stat og kommune er tema på dette møtet.

Nav–kontoret har også månedlige personalmøter, hvor hele Nav-kontoret deltar. Faste tema på dette møtet er blant annet HMS, avviksmeldinger og faglige oppdateringer fra de som har vært på kurs. Klagesaker som har blitt behandlet av Statsforvalteren Innlandet er også tema på dette møtet.

Fagmøter for hele Nav-kontoret gjennomføres månedlig. Både kommunale og statlige tjenester er tema, og tas opp etter innspill fra både Nav-lederne og de ansatte. På grunn av Covid-19 har fagmøtene f.o.m. mars og frem til sommeren ikke blitt gjennomført som planlagt, men det er gjennomført fagmøter etter sommeren. Blant annet har vilkår og aktivitetsplikten etter sosialtjenesten §§ 20 og 20a vært tema.

En gang i måneden har gjeldsteamet bestående av gjeldsrådgiver og økonomisk rådgiver møte. Tema for dette møtet er gjeldssaker, refinansiering, forvaltning, startlån og bostøtte. Nav-leder for de sosiale tjenestene deltar også på disse møtene.

Rusteam og flyktningteamet har ukentlige møter. Hver 6. uke er det et samarbeidsmøte vedrørende flyktninger sammen med voksenopplæringen. Hver uke har ungdomsteamet møte, og en gang i måneden har dette teamet møte med rus- og psykisk helse. Månedlig er det også samarbeidsmøter i ungdomsteamet hvor oppfølging av ungdom er tema. Nav stat, kommune og oppfølgingstjenesten deltar på disse møtene.

Det ble oppgitt at det i hovedsak ble skrevet referater fra møter.

Av intervjuene fremkom det at det er uformelle møtepunkter mellom ansatte i tillegg til de faste møtepunktene. Herunder at både de kommunalt og statlig ansatte snakker med hverandre ved behov om felles brukere og deres hjelpebehov. De bistår også hverandre ved behov når faglige problemstillinger oppstår.

Styring og ledelse

Trysil kommune har en flat organisasjonsstruktur med rådmann, og 7 kommunalsjefer for hver sin etat. Kommunalsjef for helse, omsorg og sosial har ansvaret for flere virksomhetsområder, herunder sosialtjenesten i Nav. Kommunalsjefen inngår i rådmannens ledergruppe. Nåværende kommunalsjef for helse, omsorg og sosialtjenesten i Nav startet opp 15.09.20.

Ut fra tilsendt dokumentasjon fremgår det at Nav-leder ved Nav Trysil sosialtjenesten skal ha flere møtepunkter ved kommunalsjefen og at hun inngår i kommunens lederteam. Hun deltar på ledermøter 2 ganger pr. måned. Leder informerer om aktuelle ting som skjer i Nav sentralt og ved Nav-kontoret. Det informeres om utfordringer som tjenesten måtte ha og saker på systemnivå som angår andre deler av sektoren.

En gang pr. måned har Nav-leder statusmøte med kommunalsjefen for å informere om HMS, tiltak, sykefravær, avvik, økonomi m.m. En gang pr. år er det gjennomgang av årsrapport og avvik med kommunalsjef. Sosialtjenesten har årshjul hvor ulike aktiviteter, HMS, og evalueringer inngår.

Månedlig rapporterer Nav–leder for Nav Trysil sosialtjenesten på økonomi til kommunalsjefen og annenhver måned foretas det en mer utfyllende rapportering under emnene: Fag, lovverk, økonomi, trivsel, etikk, rekruttering og nytenkning.

Statsforvalteren ble under tilsynet opplyst om at kommunens ledelse har vært interessert i de sosiale tjenestene og at de har blitt etterspurt i jevnlige oppfølgingsmøter. Vi ble også opplyst om at de sosiale tjenestene ikke har blitt etterspurt så mye av kommunalsjefen i oppstarten, men at han har oppfordret Nav–leder i sosialtjenesten om å informere han om de sosiale tjenestene og komme til han i tilfeller det oppstår ting på sosialområdet.

Tilsendt dokumentasjon viser at Trysil kommune har en kompetanseplan. Under intervjuene fremkom det at ansattes behov for kompetanseheving blir etterspurt av Nav-leder ved Nav Trysil sosialtjenesten. Imidlertid ble det opplyst om at ansatte ikke får deltatt på eksterne opplæringsaktiviteter som medfører kostnader grunnet kommunens økonomi. Under pandemien har ansatte fått mulighet til å delta på digitale opplæringer arrangert av bl.a. Statsforvalteren i Innlandet.

Kommunen har lagt til rette for at ledere på relevante nivå følger med på tjenesten økonomisk stønad. Ledere gjennomgår saksmapper, drøfter enkeltsaker, avholder fagmøter, kontrollerer vedtak

o.l. for å holde seg orientert om kvalitet og mulig svikt når det gjelder tjenesten økonomisk stønad. Ansvar og oppgaver ved gjennomføring av tjenesten økonomisk stønad er tilstrekkelig beskrevet og kjent i hele Nav-kontoret. Kommunen har utarbeidet arbeidsbeskrivelser for ansatte på sosial som er nødvendig for å kunne ivareta lov- og forskriftskrav vedrørende gjennomføringen av tjenesten økonomisk stønad med påfølgende oppfølgingsaktiviteter.

Det er ikke gjennomført ROS-analyse direkte på tjenesten økonomisk stønad eller de øvrige sosiale tjenestene. Under tilsynet ble vi imidlertid kjent med at det ble gjennomført en ROS- analyse i forbindelse med Covid-19, som inneholder risikovurderinger knyttet til fravær.

Trysil kommune har vedtatt et delegasjonsreglement, og det fremgikk under tilsynet at det skal komme et nytt delegeringsreglement på nyåret.

Trysil kommune benytter kvalitetssystemet Netpower, hvor ansatte kan melde avvik. Kommunen har en avviksrutine for melding og håndtering av avvik, og har et etablert system for å fange opp feil i tjenesteytingen og gjøre dette til gjenstand for systematisk kvalitetsarbeid. Under intervjuene fremkom det at ansatte både vet hva som kan meldes om avvik, hvordan avvik skal meldes og hvor avvik skal meldes. Avvik som blir meldt følges og rettes opp av enhetsleder, bl.a. ved at meldte avvik blir tatt opp på personalmøter. Kommunalsjefen får også melding om meldte avvik.

Kartlegging

Ved søknad om tjenesten økonomisk stønad benyttes søknadsskjema. Søknadsskjema i papirformat er tilgjengelig i mottaket hos Nav Trysil. Det er også mulighet for å søke elektronisk i Digisos, via kommunens hjemmeside eller nav.no.

På søknadskjemaet som er i papirform, står det under overskriften «samtykke», at det samtykkes til innhenting av opplysninger angående oppmøte i barnehage/SFO der sosialtjenesten dekker utgifter

til dette. Det er ikke avkryssingsmulighet under dette punktet, slik at tjenestemottaker samtykker til dette ved å skrive under på søknaden. Av intervjuene fremkom det imidlertid at det i praksis ikke innhentes opplysninger angående barnehage/SFO-oppmøte i tilfeller slike utgifter dekkes ved økonomisk stønad.

Det ble videre informert om at det alltid blir innhentet samtykke før Nav-kontoret innhenter informasjon fra andre og utbetaler stønad direkte til kreditor. På søknadsskjemaet i papirformat er det mulig av å krysse av om det samtykkes/ikke samtykkes til at innvilget stønad utbetales direkte til kreditor. Under intervjuene ble opplyst at en slik avkryssingsmulighet ikke er tilgjengelig ved elektronisk søknad i Digisos, og at de derfor alltid innhenter et eget skriftlig samtykke ved slike søknader. I tre av de gjennomgåtte vedtakene, så tilsynsmyndigheten at det manglet samtykke i søknaden om at stønad utbetales til kreditor. Vi kunne heller ikke se notat på dette i sakssystemet Velferd.

Ved Nav Trysil skal førstegangssøkere innkalles til en kartleggingssamtale, og det er utarbeidet et kartleggingsskjema av barns behov. Under intervjuene fremkom det at dette kartleggingsskjemaet skal brukes, men det fremsto som noe uklart om alle ansatte hadde fått med seg at det allerede var i bruk.

Det ble opplyst at informasjon fra kartleggingssamtaler og andre samtaler skal fremkomme av journalnotater registrert i sakssystemet Velferd. Ved gjennomgang av sakene og journalnotat, fant Statsforvalteren i stor grad informasjon fra samtaler.

Statsforvalteren fikk opplyst at autorisert tolk brukes ved behov og at hjemmebesøk foretas i tilfeller det har blitt vurdert som hensiktsmessig. Vi så ut fra noen journalnotat i Velferd at hjemmebesøk hadde blitt gjennomført.

Vurdering og beslutning

Nav Trysil fatter vedtak på tjenesten økonomisk stønad. Det er statens veiledede satser som i hovedsak brukes, men kommunen har laget egne satser for uførepensjonister og hjemmeboende ungdom. Disse satsene fremgår i «rutinen for sosialtjenesten i Nav» og de ble snakket om i intervjuene. Vi så også at disse satsene ble brukt for de aktuelle målgruppene i noen av de gjennomgåtte vedtakene.

Enslige uførepensjonister får 10 % i tillegg til sats tilsvarende statens veiledende sats for enslig. Hjemmeboende ungdom i alderen 18- 25 år får kr 1 000,- i tillegg til sats, tilsvarende veiledende sats i aldersgruppen 17-19 år. Dette for å dekke opp de merutgifter foreldrene har med at vedkommende bor hjemme, jf. «rutinen for sosialtjenesten i Nav Trysil». Barnetrygd holdes utenom beregning av sosialhjelp i juni og desember.

Under intervjuene ble det opplyst om at det foretas konkrete og individuelle vurderinger av brukers hjelpebehov, og at disse vurderingene vil fremgå av vedtak. De gjennomgåtte vedtakene inneholdt til en viss grad en beskrivelse av de faktiske forholdene som var lagt til grunn for avgjørelsen. I de fleste vedtakene var det satt opp en økonomisk oversikt over inntekter og utgifter, og disse opplysningene ble vurdert opp mot retten til økonomisk stønad. Ut fra vedtakene var det derfor i noe grad mulig å se at det var utført en viss individuell vurdering, før fastsettelse av stønadsbeløp. Av de fleste av de gjennomgåtte vedtakene fremkom det imidlertid ingen tydelig konkret og individuell vurdering ved verken avslag eller innvilgelse. I disse vedtakene sto det at avslaget/innvilgelsen er gitt etter en konkret og individuell vurdering, men det fremgikk ikke hva denne vurderingen inneholdt.

Av de gjennomgåtte vedtakene så Statsforvalteren at det både ble innvilget økonomisk stønad etter sosialtjenesten §§ 18 og 19. Ved Nav–kontoret er det gjort en felles gjennomgang og etablert en felles forståelse for hvilke utgifter som kan dekkes etter disse bestemmelsene. Ut fra gjennomgåtte vedtak og intervju så vi imidlertid at det er etablert en feil forståelse av hvilke utgifter som kan dekkes etter sosialtjenesteloven § 18. Statsforvalteren har en opplevelse av at ansatte ved Nav Trysil sosialtjenesten forstår det slik at utgifter som er nødvendige for livsoppholdet skal dekkes etter sosialtjenesteloven § 19, dersom den økonomiske beregningen viser at tjenestemottaker i utgangspunktet skulle hatt nok egne midler.

Under dokumentasjon i «rutinen for sosialtjenesten i Nav Trysil» fremgår det at i de tilfeller dokumentasjon ikke foreligger innen 1 måned, skal gis det avslag på søknaden med den begrunnelse at etterspurt dokumentasjon ikke ble levert. I intervjuene ble dette i hovedsak bekreftet, men det ble opplyst at brukere kontaktes før et eventuelt avslag. Dette for å avklare årsaken til at dokumentasjonen ikke har blitt levert. Det fremsto som noe uklart om de ansatte gjør en vurdering av foreliggende opplysninger, herunder en vurdering av sannsynligheten i opplysningene som er gitt.

Av ovennevnte rutine fremgår det videre at det skal innhentes rutinemessig kontoutskrift for 3 mnd. for førstegangssøkere. Det ble under intervjuene bekreftet at det blir gjort ved førstegangssøkere.

I «rutinen for sosialtjenesten i Nav Trysil» under nødhjelpssøknader fremgår det at nødhjelp er en stønad som gis dersom det har oppstått en akutt situasjon som tjenestemottaker ikke kunne forutsette som tap av lommebok, hjemmet har brent eller lignende. Videre fremgår det av rutinen at det ikke er nødhjelp når søker har brukt opp sine midler før ny vedtaksperiode. Det fremstår av rutinen at definisjonen av nødhjelpssituasjon er noe snever, men det fremgikk av intervjuene at de kartlegger hvilke utgifter som er de mest nødvendige for bruker. Det ble også oppgitt at nødhjelp kan omfatte mer enn kun utgifter til mat, herunder blant annet utgifter til transport og utgifter i forbindelse med samvær.

Oppfølging

Det er en omforent forståelse i Trysil kommune at tjenesten økonomisk stønad innebærer mer enn kun «inntektssikring». Herunder hva som kan være aktuelle oppfølgingsaktiviteter og at alle i Nav– kontoret har plikt til å avdekke behov for tjenestene opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17 og tjenesten kvalifiseringsprogram etter sosialtjenesten § 29.

Nav Trysil ved sosialtjenesten fatter vedtak om de ovennevnte tjenestene. Det er også en omforent forståelse i hele Nav–kontoret at tjenesten «opplysning, råd og veiledning» omfatter noe mer enn kun økonomisk rådgivning. Under tilsynet ble vi kjent med at Nav–kontoret også har fattet vedtak på tjenesten opplysning, råd og veiledning om bolig.

Trysil kommune har iverksatt tiltak for å ivareta sine plikter som følger av bestemmelsen i sosialtjenesteloven § 20 a, om aktivitetsplikt for personer under 30 år. Herunder ved at det bl.a. er jobbet mye mot kommunen for å ha faste aktivitetsplasser. Det ble imidlertid under tilsynet opplyst om at det er uklart for kommunens ledelse om det finnes egne øremerkede aktivitetsplasser, men at det kan være mulig å få til.

Det ble under intervjuene opplyst om at det stilles vilkår om aktivitet etter sosialtjenesteloven § 20 a. I noen av de gjennomgåtte vedtakene var det imidlertid ikke satt vilkår om aktivitet for personer under 30 år. I disse vedtakene fremgikk det heller ikke tydelig om det hadde blitt vurdert om det

forelå «tungtveiende grunner» for ikke å delta i aktivitet. Av intervjuene fremkom det at det ikke alltid settes vilkår om aktivitet med en gang i tilfeller tjenestemottaker er i en situasjon som gjør at de ikke er klar for aktivitet. Vi så i enkelte vedtak at det var satt vilkår for aktivitet i kun en måned.

Ved Nav–kontoret er det gjort en felles gjennomgang og etablert en felles forståelse for hvilke vilkår som kan settes etter § 20, når vilkår kan settes og når en konsekvens for brutt vilkår kan iverksettes. Ut fra gjennomgåtte vedtak og intervju så vi imidlertid at det er etablert en feil forståelse når det gjelder dette.

Av «rutinen for sosialtjenesten i Nav Trysil» under utbetalinger/vilkår fremgår det at i tilfeller hvor husleie, strøm osv. utbetales til søker skal det settes vilkår om at det må leveres dokumentasjon/kvittering på at pengene har gått til riktig formål før eventuelt nytt livsopphold eller andre bidrag utbetales. Denne praksisen ble bekreftet ved gjennomgang av vedtak. Vi så av de gjennomgåtte vedtakene at vilkår i hovedsak er utformet som et dokumentasjonskrav, ikke som en handling som kan bidra til selvforsørgelse. Statsforvalteren har en opplevelse av at ansatte ved Nav sosialtjenesten forveksler vilkårssetting med krav til dokumentasjon for å vurdere om betingelsene for økonomisk stønad er oppfylt.

Opplysninger gitt under intervjuer ga også inntrykk av at det er en noe varierende forståelse av når en konsekvens av brutt vilkår kan iverksettes, og at noen av ansatte er av den oppfatning at brudd på vilkår kan begrunne reduksjon i fremtidige vedtak om økonomisk stønad.

Under intervjuene fremkom det at Nav-kontoret kunne benytte «opptrappende matpengesats» i tilfeller hvor det var vilkårsbrudd. Slik Statsforvalteren forstår det, innebærer dette at tjenestemottaker får innvilget stønad etter en lavere sats/matpengesats ved ny søknad etter vilkårsbrudd, og at denne stønaden deretter kan trappes opp i en periode helt opp mot 4-6 måneder. Det fremstår uklart for Statsforvalteren hvor utbredt denne praksisen er, og om det gjøres konkrete og individuelle vurderinger av om utmålt stønad sikrer tjenestemottaker et forsvarlig livsopphold. Av intervjuene fremgikk det at de ansatte visste at de kunne benytte opptrappende matpengesats, men at det ikke var noen automatikk i at dette ble gjort. Det fremgikk også at det ble drøftet på kuratormøter om opptrappende matpengesats skulle benyttes. Under intervjuene ble det også opplyst om at i de tilfeller hvor tjenestemottaker har barn, blir barns behov vurdert, og at stønaden aldri ble redusert for tjenestemottakers barn eller samboer/ektefelle. Vi så imidlertid ikke at opptrappende matpengesats ble benyttet i de gjennomgåtte vedtak.

Det fremgikk av intervjuene at hovedregelen er at økonomisk stønad kan reduseres til matpengesats ved vilkårsbrudd, men at det gjøres konkrete og individuelle vurderinger av om stønaden kan reduseres til matpengesats. I saksgjennomgangen fant vi ingen vedtak om iverksetting av konsekvens på brutt vilkår, herunder at brudd på vilkår medførte reduksjon i fremtidig vedtak om økonomisk stønad. De fleste av de gjennomgåtte vedtakene var månedsvedtak.

Det fremgikk av intervjuene at tjenestemottakere som er aktuelle for oppfølging blir tatt opp på bl.a. kurator– og avklaringsmøter som er ukentlig og annenhver uke. Det ble videre opplyst at saksbehandlere som har satt vilkår etter sosialtjenesteloven § 20 og 20a har selv ansvar for å følge opp vilkår som er satt (egenkontroll). Av intervjuene fremgikk det også at Nav-leder ved Nav Trysil sosialtjenesten i kuratormøter etterspør vilkår satt i vedtak og om annen oppfølging, som f.eks. tjenestene KVP og opplysning, råd og veiledning, som blir bestemt iverksatt, faktisk blir det.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Sosialtjenesteloven setter krav til ledelse og systematisk styring for å sikre forsvarlige tjenester. Statsforvalteren har vurdert at tjenesten økonomisk stønad er underlagt styring og kontroll, slik sosialtjenesteloven § 5 og internkontrollforskriften krever.

Trysil kommune har ikke gjennomført en ROS–analyse direkte på tjenesten økonomisk stønad med påfølgende oppfølgingsaktiviteter, men det ble gjennomført en ROS- analyse i forbindelse med Covid-19, som inneholder risikovurderinger knyttet til fravær.

Kommunen har lagt til rette for at ledere på relevante nivå følger med på tjenesten økonomisk stønad. Ledere gjennomgår og drøfter enkeltsaker, avholder fagmøter, kuratormøter, kontrollerer vedtak o.l. for å holde seg orientert om kvalitet og mulig svikt når det gjelder tjenesten økonomisk stønad. Ansvar og oppgaver ved tildeling og gjennomføring av tjenesten økonomisk stønad er tilstrekkelig beskrevet og kjent for hele Nav-kontoret. Kommunen har også etablert et styringssystem på de reviderte områdene.

Trysil kommune har en avviksrutine og et avvikssystem som er kjent for ansatte som jobber med de sosiale tjenestene ved Nav Trysil. Avvik meldes, og meldte avvik følges opp av enhetsleder, bla. ved at meldte avvik blir tatt opp på personalmøter. Det foreligger arbeidsbeskrivelser, kompetanseplan, og behov for kompetanseheving blir etterspurt av Nav-leder ved Nav Trysil sosialtjeneste. Ansvar og oppgaver ved gjennomføring av tjenesten økonomisk stønad er tilstrekkelig beskrevet og kjent, og kommunen sikrer at det tilbys oppfølging av personer som mottar økonomisk stønad, herunder bruk av vilkår og identifisering av behov for tjenestene kvalifiseringsprogram og opplysning, råd og veiledning.

Det fremstår imidlertid som om det er etablert en feil forståelse av hvilke utgifter som kan dekkes etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 og at det er en felles forståelse ved Nav Trysil sosialtjenesten at søknader om økonomisk stønad skal avslås i tilfeller etterspurt dokumentasjon ikke blir levert. Dette, sammenholdt med at det ikke fremgår tydelig hva den konkrete og individuelle vurderingen i vedtak inneholder og at vilkår ved tildeling av økonomisk stønad i de gjennomgåtte vedtakene er utformet som et dokumentasjonskrav, medfører en risiko for at tjenestemottakere ikke får vurdert sitt hjelpebehov i tilstrekkelig grad og at den økonomiske stønaden ikke er forsvarlig, i henhold til lov- og forskriftskrav.

Ved Nav Trysil sosialtjenesten er det en varierende forståelse av når en konsekvens av brutt vilkår kan iverksettes, herunder om brudd på vilkår kan begrunne reduksjon i fremtidige vedtak om økonomisk stønad. Dette, sammenholdt med at det fattes vedtak om økonomisk stønad for kun en måned, kan også medføre en risiko for at tjenestemottakere feilaktig får redusert sin økonomiske stønad i fremtidig vedtak.

I noen av de gjennomgåtte vedtakene ble det ikke satt vilkår om aktivitet for personer under 30 år. I disse vedtakene fremgikk det heller ikke tydelig om Nav Trysil sosialtjenesten hadde vurdert hvorvidt det forelå tungtveiende grunner for ikke å delta i aktivitet. Det kan medføre en risiko for at tjenestemottakere under 30 år blir gående uten aktivitet eller andre oppfølgingsaktiviteter uten at det er begrunnet, samt at slike vedtak blir vanskeligere å klage på. For at tjenestemottaker skal kunne se hvilke vurderinger som har blitt gjort og lettere kunne klage på disse, er det viktig at unntak

fra aktivitetsplikten begrunnes og at det kommer tydelig frem i vedtaket om tildeling av økonomisk stønad.

Selv om vi har sett risikomomentene som nevnt over, har vi vurdert at risikoen for at tjenestemottakere ikke får forsvarlig tildeling av tjenesten økonomisk ved Nav Trysil sosialtjenesten ikke er så stor at det gir grunnlag for å konkludere med lovbrudd. Dette fordi tjenesten er underlagt styring og vi på tilsynstidspunktet ikke kunne se noe som tilsier at tjenesten økonomisk stønad ytes uforsvarlig. Vi så ikke stønadsreduksjon i gjennomgåtte vedtak og ved gjennomgang i datasystemer så vi at den/de som ikke hadde vilkår om aktivitet etter sosialtjenesteloven § 20 a ble fulgt opp. Vi så også at det ble opplyst om klageadgang og at Nav Trysil sosialtjenesten faktisk mottok klager på vedtak om økonomisk stønad.

Under tilsynet fikk vi inntrykk av at arbeidet med vilkår etter sosialtjenesteloven § 20 fremstår som noe lite systematisk og ikke alltid som et resultat av identifisering, gjennomføring, evaluering og korrigering. Statsforvalteren finner på bakgrunn av dette at Nav Trysil har forbedringspotensial i å systematisere arbeidet med regelverket om vilkår. Herunder gjøre en gjennomgang og etablere riktig forståelse av hva slags vilkår som kan settes, når vilkår kan settes og når konsekvens kan iverksettes.

Vi finner også at Nav Trysil sosialtjenesten har et forbedringspotensial i å gjennomgå regelverket om hvilke utgifter som kan dekkes av sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 og synliggjøre de konkrete og individuelle vurderingene de foretar i vedtak. Det er Statsforvalterens vurdering at dette vil bidra til å øke kvaliteten på tjenesten økonomisk stønad.

Videre anbefaler vi at Nav Trysil sosialtjenesten fremover jobber videre med å skape en kultur for kontinuerlig forbedringsarbeid. Med dette mener vi at mulige forbedringsområder presentert gjennom fagmøter, saksbehandling, saksgodkjenning og annen samhandling i organisasjonen blir fanget opp og gjort til gjenstand for forbedringsarbeidet.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Det er vår vurdering at kommunens styringstiltak, funn fra resultatdokumenter og samtaler med ansatte og ledere, fører til at det ikke er grunnlag for å fastslå lovbrudd på det undersøkte området. Vi har i kapittel fire påpekt noen forbedringspunkter som vi oppfordrer kommunen til å arbeide videre med.

Som følge av at det ikke ble avdekket lovbrudd er tilsynet avsluttet.

Med hilsen

Bente Nygaard Lindstad (e.f.)
fung. avdelingsdirektør

Unn Aasterud
seniorrådgiver

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 08.10.2020.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Trysil kommune, og innledet med et kort informasjonsmøte 07.12.2020. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 09.12.2020.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Partnerskapsavtalen mellom Trysil kommune og Nav fylke
• Trysil kommunes delegasjon til Nav-kontoret
• En oversikt over styrende dokumenter i internkontroll/kvalitetssystemet som omfatter de sosiale tjenestene i
• Alle styrende dokumenter som direkte gjelder tjenesten økonomisk stønad.
• Organisasjonskart for Nav-kontoret som viser styringslinjene for tjenesten økonomisk stønad.
• Stillingsbeskrivelser (instrukser, fullmakter eller andre dokumenter) som omtaler fordeling av ansvar, myndighet og oppgaver vedrørende tjenesten økonomisk stønad.
• Kompetanseplan eller annen dokumentasjon knyttet til opplæring og vurdering av
• Oversikt over ansatte ved Nav-kontoret som er involvert i arbeidet med tjenesten økonomisk stønad.
• Beskrivelse av system for melding av avvik i tjenesteytingen samt kopi av eventuelle avviksmeldinger inneværende år.
• Beskrivelse av utført eller planlagt evaluering av egen virksomhet, opplysninger om resultat av siste gjennomgang og beskrivelse av hvordan resultatet av gjennomgangen blir
• Årsmelding/rapport for

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, hvem som deltok på informasjonsmøte og på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

8 personer ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Seniorrådgiver Unn Aasterud, Statsforvalteren i Innlandet, revisjonsleder
• Seniorrådgiver Elin Enger, Statsforvalteren i Innlandet, revisor
• Rådgiver Kjersti Støve, Statsforvalteren i Innlandet, revisor