Hopp til hovedinnhold
Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med skolehelsetjenesten 1. til 7. klasse i Gausdal kommune 2021

Tidsrom for tilsynsbesøket:

16.11.21 - 25.11.21

Statsforvalteren i Innlandet

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Kontakt etaten som har utført tilsynet for status på avviket.

Statsforvalteren har gjennomført tilsyn med skolehelsetjenesten 1. til 7. klasse i Gausdal kommune. Det ble gjennomført journalgjennomgang 16. november, og selve tilsynet 24. og 25. november. Det ble undersøkt om kommunen sørger for at skolehelsetjenesten 1. til 7. klasse blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Statsforvalteren.

Statsforvalterens konklusjon:

Lovbrudd:

Gausdal kommune sørger ikke gjennom systematisk styring for forsvarlig skolehelsetjeneste til elever i 1. til 7. klasse.

Dette er brudd på:

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1, 3-3 og 4-1

Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

Pasient- og brukerrettighetsloven §§ 2-1a og 6-1

Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten §§ 1, 3 og 6

Statsforvalteren fant ved gjennomføring av tilsynet at Gausdal kommune i all hovedsak tilbyr helseundersøkelse, helsesamtaler, helseinformasjon og undervisning til elever i 1. til 7 klasse. Kommunen har også lagt til rette for tverrfaglig samarbeid for å fange opp barn og unge med skjevutvikling og fysiske og psykiske utfordringer.

Videre fant Statsforvalteren at det ikke gjennomføres systematisk styring av skolehelsetjenesten sine aktiviteter i tråd med forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten. Dette fører til en for stor risiko for svikt i tjenesten da plikten til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere ikke etterleves i tilstrekkelig grad.

Gausdal kommune har gitt Statsforvalteren tilbakemelding på den foreløpige rapporten. I tilbakemeldingen heter det at kommunen aksepterer vår konklusjon om at det er risiko for svikt i tjenesten, noe kommunen skal arbeide med. Beskrivelse av faktagrunnlaget i rapporten er korrigert etter tilbakemeldingen fra kommunen.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

I tilsynet undersøkte vi om Gausdal kommune gjennom systematisk styring, sørger for forsvarlig skolehelsetjeneste til elever i 1. til 7. klasse. Det ble undersøkt om kommunen følger nasjonale faglige retningslinjer og veiledere som understøtter de mål som er satt for faglig forsvarlig praksis.

Tema for tilsynet var:

  • Helseundersøkelse, helsesamtaler, helseinformasjon og undervisning i til 7. klasse

Kommunen skal, som ledd i å tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester, tilby helsefremmende og forebyggende tjenester, herunder helsetjenester i skoler jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 1 jf. § 3-1. Barn har rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen, også i form av helseundersøkelse i den kommunen barnet bor eller midlertidig oppholder seg.

  • Koordinering av tjenester til barn «som bekymrer» som ytes fra flere enheter gjennom tverrfaglig samarbeid. Om kommunen i sin planlegging av tjenesten har lagt til rette for tverrfaglig samarbeid for å fange opp barn og unge med skjevutvikling og fysiske og psykiske utfordringer.

Skolehelsetjenesten skal ha rutiner for, og legge til rette for, nødvendig samarbeid med relevante kommunale tjenester og spesialisthelsetjenester, inkludert private tjenesteytere med avtale med spesialisthelsetjenesten eller kommunen, herunder fastleger jf. forskrift om helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 4. Kommunens ledelse bør sikre at skolehelsetjenesten, som arbeider med barn og unge og deres foreldre i sitt daglige arbeid, har avtaler om samarbeid som sikrer oppfølging av involverte barn og unge.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 og helsetilsynsloven § 4.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Lover:

  • Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
  • Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
  • Lov om pasient- og brukerrettigheter
  • Lov om helsepersonell
  • Lov om behandling av helseopplysninger ved ytelse av helsehjelp
  • Lov om helseregistre og behandling av helseopplysninger
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker

Forskrifter:

  • Forskrift om ledelse- og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten
  • Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten
  • Forskrift om lovbestemt sykepleiertjeneste i kommunens helsetjeneste
  • Forskrift om tilgang til helseopplysninger mellom virksomheter
  • Forskrift om pasientjournal
  • Forskrift om nasjonalt vaksinasjonsprogram
  • Forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator

Forsvarlighetskravet

Kravet om forsvarlighet finnes i helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. Kravet om forsvarlighet er en rettslig standard. Det innebærer at innholdet bestemmes av normer utenfor loven, som anerkjent fagkunnskap, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Helsedirektoratet skal utvikle, formidle og vedlikeholde nasjonale faglige retningslinjer og veiledere som understøtter de mål som er satt for helse- og omsorgstjenesten. Nasjonale faglige retningslinjer og veiledere skal baseres på kunnskap om god praksis og skal bidra til kontinuerlig forbedring av virksomhet og tjenester. Anbefalinger gitt i nasjonale farlige retningslinjer og veiledere er ikke rettslig bindende, men normerende og retningsgivende ved å peke på ønskede og anbefalte handlingsvalg. I situasjoner der helsepersonell velger løsninger som i vesentlig grad avviker fra gitte anbefalinger skal dette dokumenteres. Helsedirektoratet har utarbeidet flere nasjonale faglige retningslinjer som berører skolehelsetjenesten og som gir føringer på hva som er god praksis.

Plikten til å sørge for forsvarlige tjenester stiller krav om at virksomheten planlegger og iverksetter nødvendige tiltak for å sikre at de ulike tjenestene som ytes til enhver tid er forsvarlige.

Virksomheten skal også påse at tiltakene fungerer og er tilstrekkelig. Det er i stor grad sammenfall mellom kravene til forsvarlig virksomhetsstyring og kravene til internkontroll.

Forsvarlighetskravet innebærer ikke bare at deltjenestene hver for seg skal være forsvarlige. Kommunenes tilbud som helhet må også være forsvarlig. Dette er presisert i helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 første ledd bokstav a. Et helhetlig og koordinert tjenestetilbud innebærer blant annet krav til koordinering mellom de ulike tjenestene slik at formålet med tjenestene kan oppfylles.

Basert på kravene beskrevet ovenfor, forventes det av forsvarlige skolehelsetjenester 1. til 7. klasse at:

Helseundersøkelse og helsesamtale

Alle barn får et tilbud om en undersøkelse i skolehelsetjenesten ved skolestart. Alle barn får målt vekt og høyde i skolehelsetjenesten. Skolehelsetjenesten tilbyr samtale og underlivsundersøkelse vedrørende forebygging av kjønnslemlestelse. Skolehelsetjenesten bidrar i undervisning i grupper eller klasser i den utstrekning skolen ønsker det. Skolehelsetjenesten tilbyr vaksinasjon i tråd med barnevaksinasjonsprogrammet.

Samhandling og samarbeid

Skolehelsetjenesten har et systemrettet samarbeid med skolen. Koordinerende enhet i kommunen er en sentral samarbeidspartner for å sikre helhetlige og koordinerte tjenester. Skolehelsetjenesten samarbeider med den kommunale barneverntjenesten. Skolehelsetjenesten har rutiner for samarbeid med barns fastleger for å sikre tydelig ansvars- og oppgavefordeling og god rolleforståelse. Kommunelegen er involvert i tjenesten som medisinsk faglig rådgiver.

Skolehelsetjenesten samarbeider med psykolog og kommunenes øvrige psykiske helsetjenester. Skolehelsetjenesten har et samarbeid med NAV for å sikre at barn og ungdom fanges opp tidlig og får nødvendig oppfølging. Skolehelsetjenesten har et systematisk samarbeid med den den offentlige tannhelsetjenesten.

Ledelse, styring og brukermedvirkning

Skolehelsetjenesten har et system for internkontroll (styringssystem) for systematisk styring av virksomhetens aktiviteter. Ledelsen sikrer god og tydelig ansvars- og oppgavefordeling. De som er ansvarlig for virksomheten skal beskrive virksomhetens mål, oppgaver, aktiviteter og organisering. Det sikres tilstrekkelig fagkompetanse i skolehelsetjenesten. Elever har et lett tilgjengelig lavterskeltilbud. Skolehelsetjenesten sikrer at barn blir hørt, involvert og får innflytelse i kontakt med tjenestene, på individ- og systemnivå.

Plikten til å arbeide systematisk for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet

Plikten til å arbeide systematisk for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet kommer frem av helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2. Nærmere bestemmelser om plikten er å finne i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten. Formålet med forskriften er å bidra til faglige forsvarlige helse- og omsorgstjenester, kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet, og at øvrige krav i helse- og omsorgslovgivningen etterleves. Forskriften erstatter tidligere forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten, men viderefører de fleste kravene i den tidligere forskriften. Det går nå tydeligere frem at internkontroll er en integrert og naturlig del av virksomhetens styringssystem. Styringssystem er de aktiviteter, systemer og prosesser som tas i bruk for å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten slik at den samsvarer med krav fastsatt i eller i medhold av helse- og omsorgslovgivningen.

Basert på kravene beskrevet ovenfor forventes det at skolehelsetjenesten har et system for internkontroll (styringssystem) for systematisk styring av virksomhetens aktiviteter, som blant annet innbefatter:

Planlegge:

Det foreligger en oversikt som beskriver virksomhetens mål, oppgaver, aktiviteter og organisering. Det fremgår klart hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt og hvordan det skal arbeides systematisk for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet i virksomheten. Det innhentes tilstrekkelig informasjon og kunnskap til å kunne planlegge og gjennomføre oppgavene. Det foreligger en oversikt over relevant regelverk, retningslinjer og veiledere, og det planlegges hvordan dette skal gjøres kjent i virksomheten. Det foreligger en oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav og områder hvor det er behov for vesentlig forbedring av kvaliteten på tjenesten og pasient- og brukersikkerhet. Det planlegges for hvordan slik risiko kan minimaliseres og særlig legge vekt på risikofaktorer forbundet med samhandling internt og eksternt. Det er oversikt over medarbeideres kompetanse og behov for opplæring. Det eksisterer oversikt over avvik, herunder uønskede hendelser, evalueringer, klager, brukererfaringer, statistikk, informasjon og annet som sier noe om virksomheten overholder helse- og omsorgslovgivningen, inkludert om tjenestene er faglig forsvarlige og om virksomheten arbeider systematisk for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet.

Gjennomføre:

Det sørges for at virksomhetens oppgaver, organisering og planer er kjent i virksomheten og gjennomføres. Det sørges for at medarbeidere i virksomheten har nødvendig kunnskap om og kompetanse i det aktuelle fagfeltet, relevant regelverk, retningslinjer, veiledere og styringssystemet. Det utvikles og iverksettes nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av helse- og omsorgslovgivningen, inkludert brudd på krav til faglig forsvarlighet og systematisk arbeid for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet. Det sørges for at virksomhetens medarbeidere medvirker slik at samlet kunnskap og erfaring utnyttes.

Det sørges for å gjøre bruk av erfaringer fra pasienter, brukere og pårørende.

Evaluere:

Det kontrolleres at virksomhetens oppgaver, tiltak, planer og mål gjennomføres. Det vurderes om gjennomføringen av oppgavene, tiltakene og planene er egnet til å etterleve krav i helse- og omsorgslovgivningen, inkludert krav til faglig forsvarlighet og systematisk arbeid for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet. Det evalueres om iverksatte tiltak ivaretar kravene i helse- og omsorgslovgivningen. Virksomheten vurderes på bakgrunn av pasienter, brukere og pårørendes erfaringer. Avvik gjennomgås, herunder uønskede hendelser, slik at lignende forhold kan forebygges. Minst en gang årlig systematisk gjennomgås og vurderes hele styringssystemet opp mot tilgjengelig statistikk og informasjon om virksomheten for å sikre at det fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring av virksomheten.

Korrigere:

Uforsvarlige og lovstridige forhold rettes opp. Det sørges for korrigerende tiltak som bidrar til at helse- og omsorgslovgivningen etterleves, inkludert faglig forsvarlige tjenester, og at systematisk arbeid for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet gjennomføres. Virksomheten forbedrer nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av helse- og omsorgslovgivningen, inkludert krav til faglig forsvarlighet og systematisk arbeid for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Gausdal er en kommune i Gudbrandsdalen i Innlandet med omtrent 6100 innbyggere. Den grenser i nord til Sør-Fron, i nordøst til Ringebu, i øst til Øyer, i syd til Lillehammer og Nordre Land, og i sydvest til Nord-Aurdal og Øystre Slidre. Kommunen er organisert ved en tonivåmodell med 7 enheter; enhet barnehage og skole, enhet familie og helse, enhet helse og mestring, enhet habilitering, enhet kultur og informasjonsforvaltning, teknisk enhet og landbrukskontoret i Lillehammerregionen. Helsestasjon- og skolehelsetjenesten er organisert under enhet familie og helse, sammen med pedagogisk psykologisk tjeneste, barneverntjenesten, flyktning tjenesten, psykisk helse– og familieteam, bofellesskap og dagtilbud psykiatri, legetjenesten og interkommunal Frisklivssentral. Enhetslederne rapporterer til assisterende kommunedirektør og ledende helsesykepleier, som er leder for jordmortjenesten og helsestasjon- og skolehelsetjenesten, rapporterer til enhetsleder.

Helsestasjon- og skolehelsetjenesten hadde på det tidspunktet tilsynet ble gjennomført til sammen 4 helsesykepleiere. Det var tre helsesykepleiere i 100 % stilling og en helsesykepleier i 80 % vikariat.

Kommunen har fått tilskudd fra Helsedirektoratet til 80 % stilling som helsesykepleier, men kommunen har ikke fått søkere til stillingen. Videre er det barnefysioterapeut i 100 % stilling, jordmor i 50 % stilling og barnepleier i 50 % stilling. Det er helsestasjonslegen som fungerer som skolelege for barneskolen. Kommunen har ca. 45 fødsler i året. Det er tre barneskoler i Gausdal. Barneskolene er fordelt på to ulike helsesykepleiere.

Lege i skolehelsetjenesten er fastlege som er pålagt kommunale oppgaver. Legene er organisert under enhet familie og helse. Helsestasjonslege/skolelege foretar skolestartundersøkelse, deltar i tverrfaglige fora etter behov, samhandler med andre tjenester ved behov, og er medisinskfaglig rådgiver for helsesykepleiere tilknyttet tjenesten. Lege tilknyttet skolehelsetjenesten har ikke en arbeidsbeskrivelse. Ifølge kommunen fremgår legens arbeidsbeskrivelse til en viss grad av nasjonale faglige retningslinjer for tjenesten. Det foreligger ikke skriftlige samarbeidsavtaler mellom fastleger og skolehelsetjenesten. Det avholdes møte med fastlegene en til to ganger per år, hvor fastlegene og representant for helsesekretærene møter alle ansatte i helsestasjon- og skolehelsetjenesten. Navnet til barnets fastlege er i hovedsak ikke oppgitt i barnets journal. Legekompetanse blir ikke brukt i planleggingen av skolehelsetjenesten. Kommunelegen er ikke involvert i utformingen av skolehelsetjenestens planverk og prioriteringer. Det foreligger ikke skriftlige samarbeidsrutiner med kommunelegen for å sikre kvalitet og internkontroll.

Helsesykepleierne har ledende helsesykepleier som sin nærmeste leder. De har årlige utviklingssamtaler med leder. Helsesykepleierne har en stillingsbeskrivelse. Helsesykepleierne i tjenesten har helsesykepleierutdanning.

Helsesykepleierne tilknyttet skolehelsetjenesten gjennomfører skolestartundersøkelsen i samarbeid med lege. Skolestartundersøkelsen er todelt, ved at det først gjennomføres på skolene med helsesykepleier og elev, deretter er det en helseundersøkelse og helsesamtale på helsestasjonen med elever og foresatt/foresatte, skolelege, helsesykepleier og evt. barnefysioterapeut. I samarbeid med skolene gjennomføres det undervisning i grupper og klasser. I 2., 6. og 7. trinn gjennomføres det vaksinasjon i henhold til barnevaksinasjonsprogrammet. Helsesykepleierne gjennomfører vekt/høydemåling i 3. trinn. Det tilbys ikke samtaler om kjønnslemlestelse og frivillig underlivsundersøkelse ved skolestart og på 5. trinn. Helsesykepleier deltar på foreldremøter.

Helsesykepleier samarbeider tverrfaglig med andre faggrupper i tverrfaglig ressursteam på skolene. Skolehelsetjenesten har oversikt over elevenes helsetilstand ved at de bruker tilgjengelige kilder og verktøy til informasjon, som blant annet resultater fra Ungdata undersøkelser. Det foreligger elektronisk journalsystem der arbeidet som utføres i skolehelsetjenesten journalføres.

Helsesykepleierne er i gang med å registrere barn i oppfølgingsgrupper, men ifølge kommunen har de per nå ikke gode nok rutiner til å følge dette opp, disse jobbes det med å forbedre.

Fast trefftid er en del av skolehelsetjenestens tilbud på alle skoler i Gausdal. Tilbudet på skolene organiseres ved at det blir utarbeidet arbeidsplan og årshjul for skolehelsetjenesten, under planleggingsdager som avholdes i løpet av året. Helsesykepleier deltar på foreldremøter ved skolene hver høst, hvor det blir informert som skolehelsetjenestetilbudet. I kommunen er det lagt til rette for tverrfaglig samarbeid gjennom tverrfaglig ressursteam på skolene. Sammensetningen av tverrfaglig ressursteam på barneskolene er rektor, inspektør, ansatt som melder sak, PPT, barnevern, helsesykepleier og familieteam. Møter i tverrfaglig ressursteam gjennomføres på skolene en dag i måneden. Innkalling og saksliste er skolens ansvar å sette opp, og alle i teamet har ansvar for å melde inn saker til møtene. Den som tar opp saken skal innhente samtykke før møtet, saker blir drøftet anonymt om samtykke ikke foreligger. Det skrives referat fra møtene. Det foreligger skriftlig retningslinje for tverrfaglig ressursteam på skolene.

Skolehelsetjenesten har samarbeid med koordinerende enhet. Det foreligger informasjon og veiledning til koordinatorer for tjenestemottakere med behov for langvarige og koordinerte tjenester. Det foreligger avklaring av skolehelsetjenestens rolle i arbeidet med individuell plan i kommunen. Det foreligger prosedyre for samarbeid med koordinerende enhet, og prosedyre ved oppfølging av barn med behov for individuell plan eller langvarige tjenester. Ansatte i Gausdal skolehelsetjeneste er involvert i arbeidet med individuell plan og er oppnevnt som koordinatorer.

I helsestasjon- og skolehelsetjenesten gjennomføres det fag- og personalmøter ukentlig, hvor helsesykepleiere i skolehelsetjenesten deltar. I møtene drøftes saker og ulike typer problemstillinger. Det er ledende helsesykepleier som har ansvar for at disse møtene avholdes. Enhetsleder deltar på disse møtene en gang i måneden. Helsestasjon- og skolehelsetjenesten er videre internt delt inn helsestasjonsteam og skolehelseteam, som har møter ukentlig eller ved behov. I helsestasjonsteam møter helsesykepleiere i helsestasjonen fast, og ved behov møter fysioterapeut, jordmor, helsestasjonslege og ledende helsesykepleier. I skolehelseteam møter helsesykepleiere i skolehelsetjenesten fast, og fysioterapeut, helsestasjonslege og ledende helsesykepleier møtes ved behov.

Helsestasjon- og skolehelsetjenesten har samarbeid med barnevernet. Det foreligger ikke skriftlige samarbeidsrutiner med barnevernet. Ledende helsesykepleier har tidligere deltatt i ukentlig fagledermøter i enheten, hvor også leder for barneverntjenesten deltar. På grunn av covid-19 pandemien og organisatoriske endringer, har ikke dette møtet blitt avholdt regelmessig det siste året. Helsestasjon- og skolehelsetjenesten har et samarbeid med spesialisthelsetjenesten (BUP) fire ganger i året, samarbeidsrutiner med BUP er ikke skriftlig. Skolehelsetjenesten har et samarbeid med den offentlige tannhelsetjenesten.

Det kommer frem av kommunen sine dokumenter at ledende helsesykepleier har ansvar for fag, personal og noen merkantile oppgaver. Hun har ansvar for å lede tjenesten i samsvar med lover, forskrifter, retningslinjer og andre bestemmelser. Ledende helsesykepleier har i tillegg i hele pandemiperioden vært pålagt oppgaver utenfor helsestasjon- og skolehelsetjenesten, som vaksinekoordinering, arbeid med smittesporing, mv. Enhetsleder har innenfor sin budsjettramme fullmakter innen fag, tjenesteyting, økonomi, HMS og personal. Stillingsutlysninger, tilsettinger, lønnsmeldinger og permisjonssøknader med lønnstrekk er enhetsleders ansvar.

Det er utarbeidet en «Plan for helsestasjonen i Gausdal 2021-2028», planen tar utgangspunkt i myndighetskrav, anbefalinger og forventninger til tjenesten. Planen beskriver forebyggende helsetjenester for barn og unge i Gausdal til samarbeidspartnere og kommunens innbyggere. Planen er ikke en del av kommunen sitt overordnede styringssystem. Det er planleggingsdager to til tre ganger i året hvor årshjul, arbeidsplan, ansvarsområder og prosedyrer gjennomgås. Det utarbeides årshjul og arbeidsplan, som den enkelte helsesykepleier arbeider ut fra. Det er fastsatt ukentlige fag- og personalmøter som har til hensikt å bidra til forsvarlige helse- og omsorgstjenester, kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet, og sørge for at krav i helse- og omsorgslovgivningen etterleves. Det etterspørres i liten grad systematisk av ledende helsesykepleier ved disse møtene om oppgaver gjennomføres som planlagt. På grunn av at organisasjonskartet det siste året har blitt endret, forekommer det nå ikke faste fagledermøter i enheten med enhetsleder.

Ledende helsesykepleier og enhetsleder har løpende muntlig dialog, det etterspørres i liten grad av enhetsleder systematisk om oppgaver i skolehelsetjenesten gjennomføres som planlagt. Det foreligger ikke rutiner for regelmessig gjennomgang av tjenesten og dokumentasjon av resultatene.

Det foreligger fire årlig møte mellom assisterende kommunedirektør og enhetsleder hvor det muntlig etterspørres aktiviteten i skolehelsetjenesten. Dette møtet skjer i forbindelse med tertialrapport til kommunestyret, som tar utgangspunkt i vedtatt strategiplan, med økonomiplan og årsbudsjett. Det foreligger ikke referat fra disse møtene. Det finnes en skriftlig rapporteringsmulighet i «Framsikt», som ikke blir benyttet når det gjelder skolehelsetjenesten. Det foreligger ikke andre rutiner for regelmessig gjennomgang av tjenesten og dokumentasjon av resultatene.

Tjenesten har ikke et system for avviksmeldinger og håndtering som er registrerbart og etterprøvbart. Avvik i skolehelsetjenesten meldes muntlig. Elektronisk system for registrering og håndtering av avvik er under innføring. Det er ikke utarbeidet oversikt over områder i tjenesten hvor det er risiko for svikt eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav eller hvordan slik risiko skal minimaliseres. Erfaringer fra elever og foresatte brukes ikke i forbedringsarbeid. Ledende helsesykepleier har ikke regelmessig kontakt med ledere for aktuelle samarbeidspartnere der samarbeidet gjennomgås. Ledende helsesykepleier etterspør ikke rutiner og innretning av journalsystemet, eller foretar nødvendige korrigeringer ved avvik fra rutiner.

Statsforvalteren anvendte spørreundersøkelse for å få frem informasjon om brukerperspektivet. Skolehelsetjenesten ble anmodet om å videreformidle spørreskjemaer til foreldreutvalg (FAU) og elevråd. Spørsmålene dreide seg om opplevelse av tilgjengelighet, informasjon og selve tilbudet. Skjemaene var tilpasset målgruppen og var tenkt som en gruppebesvarelse. Alle svarer at de er informert om skolehelsetjenesten, og de fleste vet hvordan de skal komme i kontakt med helsesykepleier, og har noe innsikt i tilbudet. Besvarelsene viser at brukere av tjenesten ikke er samstemte når det spørres om hvor fornøyd de er med tilbudet. Det ytres ønske om at tjenesten burde være mer tilgjengelig.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Skolehelsetjenesten i Gausdal har et etablert samarbeid med skolen. Skolehelsetjenesten deltar i aktuelle fora i skolen og bidrar med undervisning i grupper og klasser. Skolehelsetjenesten samarbeider med skolen om vurdering og oppfølging av barn og unge med helsemessige, personlige, sosiale og emosjonelle vansker. Skolehelsetjenesten har oversikt over elevenes helsetilstand gjennom utførelse av tjenestens oppgaver, kontakt med elevene, foreldre og skolen, og bruk av tilgjengelige kilder og verktøy til informasjon som Ungdata-undersøkelsen.

Vi anbefaler at skolehelsetjenesten jobber videre med å få registrert barn i oppfølgingsgrupper. Oppfølgingsgrupper er et verktøy for å identifisere og kategorisere barn og unge som har behov for utvidet tilbud og spesielle tiltak.

Elevene i Gausdal får i all hovedsak helseundersøkelse, helsesamtale, helseinformasjon og undervisning i samsvar med nasjonale faglige retningslinjer og veiledere. Skolehelsetjenesten i Gausdal omfatter helseopplysning, helseundersøkelse av enkeltelever, veiledning og rådgivning med oppfølging og henvisning ved behov. Det er ikke tilbud om samtale og frivillig underlivsundersøkelse for å forebygge kjønnslemlestelse (ved skolestart og 5. trinn), noe som er en sterk anbefaling.

Vi anser ikke disse manglene i tilbudet som en praksis som i seg selv anses som lovbrudd, men vi anbefaler at tilbudet etableres. Tilsynet har kommet til at det er et tilstrekkelig tilgjengelig lavterskeltilbud i skolehelsetjenesten 1. til 7. klasse.

I skolehelsetjenesten 1. til 7. klasse ser vi et forbedringspotensial når det gjelder å etablere et samarbeid med kommunelegen, som medisinsk faglig rådgiver for skolehelsetjenesten.

Kommunelegen er ikke involvert i utformingen av tjenestens planverk og prioriteringer. Det er ikke utarbeidet skriftlige samarbeidsrutiner med kommunelegen for å sikre kvalitet og internkontroll. Vi vurderer at skolehelsetjenestens manglende samarbeid med kommunelegen ikke er en praksis som fører til lovbrudd, men vi anbefaler at et samarbeid etableres. Skolehelsetjenesten har lege tilgjengelig, som er fastlege som er pålagt kommunale oppgaver. Tilsynet anbefaler at det utarbeides skriftlige samarbeidsavtaler mellom skolehelsetjenesten og fastleger.

Koordinerende enhet er en samarbeidspartner for å sikre helhetlige og koordinerte tjenester. Det foreligger rutiner vedrørende koordinerende enhet om barn med behov for oppfølging og individuell plan. Samarbeidet med koordinerende enhet i kommunen er en praksis som er i samsvar med lovkrav.

Skolehelsetjenesten samarbeider med den kommunale barneverntjenesten. Det er samarbeid på individnivå, vi anbefaler samarbeidsarenaer også på systemnivå, som sikrer at barn fanges opp tidlig og får nødvendig oppfølging. Vi anbefaler at det utarbeides skriftlige samarbeidsrutiner med barnevernet.

Skolehelsetjenesten samarbeider med kommunens øvrige psykiske helsetjeneste, gjennom tverrfaglige ressursteam. Tjenesten har et samarbeid med spesialisthelsetjenesten (BUP), men samarbeidsrutiner bør sikres gjennom skriftliggjøring. Skolehelsetjenesten har også et samarbeid med den offentlige tannhelsetjenesten.

Styring og kvalitetsforbedringsarbeid

God styring og pågående kvalitetsforbedringsarbeid er nødvendig for å unngå eller minske risikoen for svikt i tjenestene. Svikt i styringssystemet øker risikoen for at kommunen ikke oppfyller sine lovpålagte plikter. Når kravene til ledelse og kvalitetsforbedring ikke oppfylles, vil ikke kommunen kunne sikre at tjenestene oppfyller myndighetens krav.

For å kunne styre og lede en tjeneste på en god og forsvarlig måte, er det en forutsetning å ha god oversikt over virksomhetens oppgaver og tjenester, organisering og ansvarfordeling. Man må også ha oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav, og områder hvor det er behov for vesentlig forbedring av kvaliteten på tjenesten.

Den som har det overordnede ansvaret, skal sørge for at det etableres systemer for å innhente tilstrekkelig informasjon og kunnskap, både i og utenfor egen virksomhet. Det må gjøres en vurdering av hva som er tilstrekkelig informasjon for å kunne planlegge, gjennomføre og forbedre virksomhetens oppgaver.

I kravet ligger det en plikt til å ha rutiner for systematiske gjennomganger av virksomhetens tjenester og resultater. Gjennomgangen skal identifisere de aktiviteter eller prosesser der det er fare for svikt eller brudd på regelverk. Risikovurderingen bør skje som en kontinuerlig prosess, og det anbefales at den følger en kjent standard.

Øverste leder må sørge for at risikonivået defineres og risikoer identifiseres i virksomheten. Gjennom systematiske risikokartlegginger kan ledelsen identifisere aktiviteter og prosesser der det er fare for svikt eller brudd på regelverk.

Øverste leder har ansvaret for at virksomheten kontrollerer at oppgaver, tiltak, planer og mål gjennomføres som planlagt. Plikten innebærer en selvstendig aktivitet fra den ansvarlige ved for eksempel å etterspørre status, følge med på målinger og resultater og sikre at frister for arbeidet overholdes. For å ivareta plikten til å kontrollere, forutsettes det at virksomheten har den oversikt som kreves. Hyppighet og omfang av kontroll må tilpasses den enkelte virksomhet og tjenestene som ytes.

Helsehjelp innebærer risiko for mottakeren/brukeren. Det kan bl.a. være risiko for at det gjøres feil, at nødvendig hjelp ikke blir utført, eller at personer ikke blir tilbudt tjenester de har rett på etter lovgivningen. Tilsynet avdekket ved gjennomgang av journaler at noen elever ikke hadde blitt tilbudt tjenester de har rett på etter lovgivningen. For å minimalisere denne risikoen, må tjenesten være styrt i samsvar med kravene i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring, slik de er beskrevet ovenfor. Statsforvalteren har kommet til at dette ikke oppfylles fullt ut i Gausdal kommune.

Tilsynet har funnet til at det er tydelig ansvars- og oppgavefordeling internt i skolehelsetjenesten. Det er utarbeidet planer for aktiviteter, som er kjent for de ansatte. Derimot kan vi ikke se at det er etablert en ordning med systematisk kontroll av om aktivitetene gjennomføres som planlagt, eller at slik kontroll gjennomføres.

Risiko og områder for fare for svikt i tjenesten diskuteres i møter, men erfaringene fra dette inngår ikke som grunnlag for analyser av risikoområder i virksomheten. Dette vanskeliggjør arbeidet med å minimalisere risiko.

Tilsynet har funnet at styringssystemet ikke gjennomgås og vurderes systematisk for å sikre at tjenesten fungerer som forutsatt, og at det arbeides med styrt kontinuerlig forbedringsarbeid.

Erfaringer fra ansatte og brukere av tjenesten benyttes ikke systematisk i forbedringsarbeidet.

Avvik i tjenesten meldes i hovedsak muntlig, de blir gjennomgått i møter og rapporteres noen ganger muntlig i styringslinjen, men det er ikke etablert et system for avviksmeldinger og håndtering av disse som er egnet for analyser og etterprøvbarhet.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

Lovbrudd:

Gausdal kommune sørger ikke gjennom systematisk styring for forsvarlig skolehelsetjeneste til elever i 1. til 7. klasse.

Dette er brudd på:

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1, 3-3 og 4-1

Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

Pasient- og brukerrettighetsloven §§ 2-1a og 6-1

Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten §§ 1, 3 og 6

Statsforvalteren fant ved gjennomføring av tilsynet at Gausdal kommune i all hovedsak tilbyr helseundersøkelse, helsesamtaler, helseinformasjon og undervisning til elever i 1. til 7 klasse. Kommunen har også lagt til rette for tverrfaglig samarbeid for å fange opp barn og unge med skjevutvikling og fysiske og psykiske utfordringer.

Videre fant Statsforvalteren at det ikke gjennomføres systematisk styring av skolehelsetjenesten sine aktiviteter i tråd med forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten. Dette fører til en for stor risiko for svikt i tjenesten da plikten til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere ikke etterleves i tilstrekkelig grad.

Gausdal kommune har gitt Statsforvalteren tilbakemelding på den foreløpige rapporten. I tilbakemeldingen heter det at kommunen aksepterer vår konklusjon om at det er risiko for svikt i tjenesten, noe kommunen skal arbeide med. Beskrivelse av faktagrunnlaget i rapporten er korrigert etter tilbakemeldingen fra kommunen.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapitlet redegjør vi for hva vi forventer at virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber virksomheten om å utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddene. Planen skal minimum inneholde:

  • Hvilke tiltak som skal gjennomføres
  • Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
  • Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virket en stund
  • Frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene virker som planlagt

Vi ber om å få oversendt virksomhetens plan innen 29.04.22.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

 I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 12.08.2020, tilsynet ble utsatt til november 2021 på grunn av covid-19. Vi gjennomførte journalgjennomgang 16. november 2021. Og selve tilsynet ble gjennomført 24. og 25. november. Tilsynsbesøket ble innledet med et kort informasjonsmøte 24.11.2021. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 25.11.2021.

Dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Delegeringsreglement 2021-2024
  • Lederavtale (eksempel fra 2019)
  • Håndbok for arbeidsgiverstrategi, styring, kvalitet og kontroll
  • Prosedyre fag og personalmøte
  • Prosedyre for team-møter
  • Faste møter i skolehelsetjenesten pr okt 2020
  • Retningslinjer for tverrfaglig ressursteam (utvidet ressursteam)
  • Melding til ressursteam og utvidet ressursteam
  • Referat fra enhetsmøtet 2.2020
  • Referat fagledermøtet
  • Referat helsestasjonsmøtet
  • Referat samarbeidsmøte med fastlegene 1
  • Referat samarbeidsmøte med fastlegene 2
  • Referat-mal elevsaker
  • Referat planleggingsdag med evaluering
  • Utdrag av strategiplanen 2020-2023
  • Dialogprosessen
  • Organisasjonskart Gausdal kommune
  • Andre faste møter i skolehelsetjenesten (pr oktober 2021)
  • Arbeidsoppgaver for fagleder i Familie og inkludering
  • Stillingsbeskrivelse helsesykepleier
  • Stillingsbeskrivelse fysioterapeut
  • Strategisk kompetanseplan 2017-2020
  • Introduksjon nyansatte, sjekkliste 1,2,3 og 4
  • Oversikt over andre kommunale tjenester skolehelsetjenesten samarbeider med
  • Rutinebeskrivelse henvisning BUP
  • Mal for vedlegg henvisning BUP
  • Henvisningsskjema BUP
  • Beskrivelse av koordinerende enhet i Gausdal kommune
  • Flytdiagram saksgang, søknad om koordinator og IP
  • Koordinatorhåndboka Gausdal kommune, Versjon 18.6.20.
  • Modell for koordinering av tjenester i Gausdal, barn, unge og habilitering,
  • Tverrfaglig innsatsteam, ressurspool i KE
  • Tverrfaglig Saksgang og kriterier for vurdering.KE
  • Tverrfaglige vurderinger av barn og unge, kriterier for BUH i mottak og KE
  • Prosedyre for helsestasjonens samarbeid med KE
  • Prosedyre for helsestasjonen ved behov for koordinering av tjenester til barn og unge
  • Nyhetsbrev fra skolehelsetjenesten oktober
  • Foreldreinfo helsesirkel trinn
  • Helsesirkel forenklet versjon
  • HsPro, skolehelsetjenestens fagprogram – kontakter/konsultasjoner
  • Info om skolestartundersøkelse 2020
  • Skolestartundersøkelsen høst 2020
  • Link til FHI-samtykkeskjema vaksinering
  • Referat fra dialogmøtet om skolehelsetjenesten 2019
  • Tiltak for å sikre medvirkning
  • Evaluering av egen virksomhet i skolehelsetjenesten i Gausdal
  • Referat fag og personalmøte 10.2021
  • Referat fra skolehelseteammøte 10.2021
  • Referat planleggingsdag 01.2021
  • Referat planleggingsdag 01.2021
  • Organisasjonskart Familie og helse 2021
  • Oversikt over ansatte i skolehelsetjenesten i Gausdal
  • Beskrivelse av Koordinerende enhet i Gausdal kommune med tilføyelse
  • Arbeidsdokument, Koordinering av tjenester til barn og unge, november 2021
  • Oppfølgingsgrupper, november 2021
  • Temabrev fra skolehelsetjenesten, oktober -21
  • Kopi av ROS fysioterapi til barn og unge 2020
  • Kopi av ROS helsestasjonen og skolehelsetjenesten 2020
  • Arbeidsplan skolehelsetjenesten 2021-2022
  • Fysioterapeut i skolehelsetjenesten, høsten 2021
  • Informasjon til foresatte om skolehelsetjenesten, 2021-2022
  • Koordinatoropplæring, høsten 2021
  • Plan for helsestasjonstjenesten, 2021-2028, 14.04.2021
  • Prosedyre for journalføring, behandling og arkivering
  • Ta gode helsevalg - Skolehelsetjenesten, 1.-8. trinn

Det ble valgt 60 journaler etter følgende kriterier:

  • Årskull
  • Barn det er knyttet bekymring til

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på informasjonsmøte og oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten: 

  • Seniorrådgiver, Guri Rudi, Statsforvalteren i Innlandet, revisjonsleder
  • Seniorrådgiver, Svein Eggen, Statsforvalteren i Innlandet, revisor
  • fylkeslege, Bente Westrum, Statsforvalteren i Innlandet, revisor
  • Seniorrådgiver, Linda Soilammi, Staten Helsetilsyn, observatør

Med hilsen

Harald Vallgårda (e.f.)
fylkeslege

Guri Rudi
seniorrådgiver

Dokumentet er elektronisk godkjent