Rapport fra tilsyn med miljørettet helsevern barnehager og skoler Kongsvinger kommune 2021

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Kongsvinger kommune 14.06.21 og 15.06.21. Det ble undersøkt om kommunen sørger for at tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav. Slik at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarns og elevers helse og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Tilsynet ble gjennomført som en utvidet del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn i 2019.

Statsforvalterens konklusjon:

• Kongsvinger kommune oppfyller ikke plikten til å føre systematisk tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler''
  
  Dette er brudd på:
  Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 25 og lov om folkehelsearbeid §§ 9 og 30

Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal være basert på risikovurderinger. Det inngår i kommunens tilsynsansvar at kommunen følger opp forhold som kan tilsi at miljøet i skolene og barnehagene kan være uforsvarlig, og ut ifra en risikovurdering fører regelmessig tilsyn med skolene og barnehagene i kommunen. Kommunen skal gjøre en prioritering med utgangspunkt i det som har størst betydning for å fremme barnehagebarns og elevers helse og forebygge sykdom og skade.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Tilsynet med folkehelseloven i 2021 er rettet mot kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Tilsynet har som formål å bidra til at kommunen oppfyller plikten til å føre tilsyn med at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø, fremmer barnehagebarn og elevers helse og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Barnehagers og skolers inne- og utemiljø er av stor betydning for helse, trivsel og prestasjoner blant barn og unge. Mange barnehager og skoler har vist seg å ha et dårlig inneklima. Problemene har vist seg ofte å være knyttet til sviktende forvaltning, drift og vedlikehold. Varierende og mangelfull tilsynspraksis kan også medvirke til at barnehager og skoler over tid utvikler dårlig inneklima og andre miljømessige problemer, etter at godkjenning ble gitt. Kartlegginger fra statlig hold av kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler, har påvist store forskjeller kommunene imellom når det gjelder omfang av tilsyn og oppfølging av tilsyn, der det er blitt påvist brudd på regelverket.

Vi har ført tilsyn med om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar ved å sørge for:

• klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
• oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager
• at risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp, og at det føres regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen
• at tilsyn systematisk følges opp der det er avdekket lovbrudd

Vi har undersøkt og vurdert om det er klart hvem som er delegert tilsynsmyndighet og tilhørende oppgaver. Og at de som skal ivareta tilsynsoppgaven (videre omtalt som tilsynsorganet) er tilstrekkelig uavhengig av virksomhetene det skal føres tilsyn med. Dette er særlig aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehager og skoler. Tilsynet har også omfattet om kommunen har sørget for at tilsynsorganet har nødvendig kompetanse om miljørettet helsevern, tilsynsmetodikk og saksbehandling. Det er også undersøkt om kommunen har dokumentert hvordan de ovennevnte forholdene blir ivaretatt.

Kommunens tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at barnehager og skoler ikke drives uten godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus, er blant annet nødvendig når tilsynsorganet skal prioritere hvilke barnehager og skoler det skal føres tilsyn med. Vi har derfor undersøkt og vurdert om kommunen har sørget for å ha nødvendig oversikt over disse forholdene, og at dette er dokumentert.

Kommunen tilsynsoppgaver omfatter både å følge opp risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole, og å føre regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen. Vi har undersøkt og vurdert om kommunen sørger for at tilsynsorganet får tilstrekkelig informasjon om risikoforhold ved miljøet i skoler og barnehager, og at tilsynsaktivitetene baseres på risikovurderinger. Dette er nødvendig både i forbindelse med oppfølging av forhold med mulig helserisiko i miljøet i enkeltbarnehager og enkeltskoler, og i forbindelse med den regelmessige tilsynsvirksomheten. Vi har også undersøkt om kommunen sørger for å følge med på at tilsynsoppgavene gjennomføres som forutsatt, og at det er dokumentert hvordan tilsynsoppgavene planlegges og gjennomføres.

For at tilsyn som virkemiddel skal fungere etter sin hensikt, må tilsyn der det er påvist lovbrudd, følges opp slik at tilsynet kan avsluttes. Vi har undersøkt om kommunen sørger for at oppfølgingen av tilsyn foregår på en systematisk måte, og at det er dokumentert hvordan dette arbeidet skal gjøres.

Informasjon om tilsynet

På miljørettet helsevernområdet er statsforvalterens tilsyn begrenset til å føre tilsyn med om kommunene oppfyller sine plikter som tilsynsmyndighet. Statsforvalteren fører altså «tilsyn med kommunens tilsyn». Statsforvalterens tilsyn omfatter derfor ikke om kommunen som eier sørger for å oppfylle kravene til miljørettet helsevern i sine barnehager og skoler.

Mange kommuner har delegert tilsynsmyndighet og tilsynsoppgaver til et interkommunalt selskap (IKS) eller til en vertskommune i et interkommunalt samarbeid. Kommuner kan også kjøpe miljørettet helseverntjenester fra andre kommuner. Dette tilsynet er rettet mot kommunen, uavhengig av hvordan miljørettet helseverntjenesten er organisert.

Statsforvalterens tilsyn omfatter kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i private og offentlige barnehager, grunnskoler og videregående skoler innenfor kommunens geografiske område, og som omfattes av virkeområdet forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler gjelder for (definert i § 2).

Statsforvalterens tilsyn gjennomføres som systemrevisjon. Det innebærer at statsforvalteren fører tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med tilsyn, og ved dette sørger for at tilsynsvirksomheten oppfyller de aktuelle lovkravene.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Rettslig grunnlag for Statsforvalterens tilsyn

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid etter lov 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelseloven), jf. folkehelseloven § 31. Statsforvalterens lovlighetskontroll med miljørettet helsevern (MHV) gjelder folkehelseloven §§ 8 og 9 samt § 30 om internkontroll. Statsforvalterens tilsyn er avgrenset til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven kapittel 10 A.

Rettslig grunnlag for kommunens tilsyn

Ifølge kapittel 3 Miljørettet helsevern i folkehelseloven skal kommunen ha sin oppmerksomhet rettet mot hele befolkningen, uavhengig av sektor. Kommunen har virkemidler både overfor privat og offentlig virksomhet og eiendom, og har blant annet som oppgave å føre tilsyn med faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Kommunens tilsynsansvar med miljørettet helsevern fremgår av folkehelselovens § 9.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. oppstiller en rekke krav til blant annet internkontroll, uteområder, inneklima, renhold, vedlikehold, smittevern, måltider mv., som er rettet mot eier/leder av virksomheten. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler overholdes, noe som er presisert i forskriftens
§ 25.

Tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn

I det følgende gir vi en oversikt over kravene i lov og forskrift som gjelder på områdene som er blitt undersøkt i tilsynet.

Kommunens plikt til internkontroll

Kommunen har en plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i folkehelseloven eller i medhold av folkehelseloven overholdes, jf. folkehelseloven § 30. Det er ikke gitt en egen forskrift som utdyper kravene til internkontroll. Kommunens plikt til internkontroll med tilsynsoppgaven bygger på det alminnelige systemet for internkontroll i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 23 nr. 2.

Kommunen har en særskilt plikt til å dokumentere tilsyn med miljørettet helsevern

Folkehelseloven § 30 annet ledd bestemmer at kommunenes tilsyn etter § 9 skal dokumenteres særskilt. Det er presisert i folkehelseloven § 30 annet ledd at uavhengighet og likebehandling i tilsynet skal dokumenteres, men det forsterkede dokumentasjonskravet gjelder generelt for tilsynsoppgaven etter § 9.

Klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet

Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet. Kommunen kan delegere oppgaver og myndighet innen miljørettet helsevern innad i kommunen, eller til en vertskommune etter de alminnelige reglene om delegering i kommuneloven, eller til et interkommunalt selskap (IKS), jf. folkehelseloven § 9 første ledd annet punktum.

Krav om et uavhengig tilsyn

Kommunene må organisere seg slik at de personene eller enhetene som ivaretar tilsyn med MHV, er tilstrekkelig uavhengige av underliggende virksomhet som det skal føres tilsyn med. Kommunen må dokumentere tilsynsorganets uavhengighet, jf. folkehelseloven § 30 annet ledd.

Krav til kompetanse

Kommunens plikt til å føre tilsyn med MHV etter folkehelseloven § 9, forutsetter at kommunen har nødvendig kompetanse til å utføre tilsynsoppgaven forsvarlig, jf. også kravet til internkontroll i lovens § 30. Kommunen må dokumentere at de som har ansvar for å føre tilsyn med MHV har nødvendige forutsetninger, herunder kompetanse.

Krav om oversikt over godkjenningsstatus

Det inngår i kommunens tilsynsansvar i folkehelseloven § 9 å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler i kommunen. Å ha en oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehager og skoler er også å anse som en del av det løpende arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringene i kommunen, som kommunen skal foreta etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsen.

Risikobasert tilsyn

Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal vært basert på risikovurderinger. Kommunen må følge opp forhold som kan tilsi at miljøet i barnehager og skoler er uforsvarlig, og ut fra en risikovurdering føre regelmessig tilsyn med skoler og barnehager i kommunen. Forskrift om MHV § 4 annet ledd annet punktum presiserer at kommunen skal prioritere tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko. Kommunens risikovurderinger bør blant annet bygge på kunnskap om folkehelseutfordringer som kommunen skal ha etter § 5 i folkehelseloven.

Opplysnings- og informasjonsplikten

Kommunen må som en del av kravet til internkontroll følge med på at kommunens barnehager og skoler etterlever opplysningsplikten i forskrift om MHV i barnehager og skoler § 5, og sørge for at det interne/eksterne tilsynsorganet mottar opplysningene.

Valg av tilsynsmetode

Kommunens tilsynsmetoder ved tilsyn med MHV må gi tilstrekkelig faktagrunnlag til å kunne konkludere, og må sikre forsvarlig saksbehandling. Når kommunen kan komme til å konkludere med pålegg, må utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 overholdes.

Oppfølging og avslutning av tilsyn

Når kommunen har ført tilsyn med en barnehage eller skole, uavhengig av utfall, skal tilsynet alltid avsluttes, jf. også forvaltningsloven § 11 a. Kravet til interkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen systematisk må følge opp det enkelte tilsyn og alle tilsyn som ikke er avsluttet, herunder ha oversikt over frister, rutiner for purring og ha en plan for videre oppfølging.

Krav til saksbehandlingen

Kommunen er bundet av Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og forvaltningsrettslige prinsipper i sin utøvelse av tilsyn. Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen gjennom sin organisering og styring må sikre at kravene til saksbehandlingen i forvaltningsloven overholdes.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Kongsvinger er en by og kommune som ligger sør i Innlandet og har ca. 12088 innbyggere. Kommunen er organisert med tre kommunalsjefer på miljø og samfunn, oppvekst og læring og helse og mestring. Kommuneoverlegen er organisert under Strategi/stab.

Det er 4 barnehager og 7 skoler i Kongsvinger kommune.

Klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse

Det fremgår av styrende dokumenter at kommuneoverlegen er delegert arbeid med miljørettet helsevern. Tilsynsmyndighet og oppgaver er ikke klart definert i relevante dokumenter. Det er ikke etablert et formelt tilsynsorgan i kommunen som er uavhengig av virksomhetene som er gjenstand for tilsyn. Det er ikke dokumentert hvordan fordeling av myndighet og oppgaver, uavhengighet og kompetanse er ivaretatt.

Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler

Kongsvinger kommune har ikke en samlet oversikt over de godkjenningspliktige barnehagene og skolene i kommunen, og deres godkjenningsstatus. Det er ikke dokumentert hvem som skal utarbeide og oppdatere oversikten.

Oppfølging av risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole og risikobasert, regelmessig tilsyn i barnehager og skoler i kommunen

Når foreldre og elever melder fra om forhold som gjelder miljøet i barnehager og skoler, opplever de at det er enkelt å melde ifra og at de har god dialog med lederen av den aktuelle barnehagen eller skolen. Lederen tar opp saken med aktuelle instanser i kommunen med tanke på retting. Ved tilsynet er det gitt eksempler på at slike forhold både har blitt rettet, eller ikke gjort noe med. Denne informasjonen blir ikke systematisk formidlet videre til et tilsynsorgan. Kommunen har ikke et tilsynsorgan som systematisk etterspør opplysninger om risikoforhold i skoler eller barnehager.

Kommunen har et avviksmeldings- og rapporteringssystem.

I kommunen har det ikke blitt utført regelmessige tilsyn på basis av risikovurderinger. Det foreligger ikke en plan for hvor ofte det skal gjennomføres tilsyn i den enkelte barnehage og skole, besluttet ut fra konkrete risikovurderinger. Det er ikke dokumentert hvordan tilsynsaktiviteter er basert på risikovurderinger. Det er ikke dokumentert hvordan kommunenes ledelse holder seg ikke oppdatert på hvordan tilsynsorganet planlegger, gjennomfører og har oversikt over sine tilsynsoppgaver.

Systematisk oppfølging av tilsyn

Det er ikke utarbeidet rutiner for arbeid med oppfølging av tilsyn med klar oppgave- og ansvarsfordeling. Rutiner for å informere ledelsen hvis ikke tilsyn blir forsvarlig ivaretatt mangler. Styringen av hvordan kommunen følger opp utøvelsen av kommunens tilsynsoppgaver er ikke dokumentert.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse

Lesja kommune har ikke en klar fordeling av myndighet og oppgaver innenfor miljørettet helsevern, som fremgår av styrende dokumenter. Kommuneoverlegen er delegert arbeid med miljørettet helsevern, men det er ikke gjennomført tilsyn. Det er ikke etablert et tilsynsorgan i kommunen.

Det er ikke dokumentert at de som har tilsynsansvaret har nødvendig kompetanse og kapasitet. Det finnes ikke rutiner for kommunens arbeid med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler

Kongsvinger kommune har ikke en samlet oversikt over de godkjenningspliktige barnehagene og skolene i kommunen, og deres godkjenningsstatus. Det er ikke dokumentert hvem som skal utarbeide og oppdatere oversikten.

Oppfølging av risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole og risikobasert, regelmessig tilsyn i barnehager og skoler i kommunen

Kongsvinger kommune har ikke et tilsynsorgan som har systematisk tilgang til informasjon om risikoforhold ved miljøet i barnehager og skoler i kommunen. Informasjon om risikoforhold ved miljøet i barnehager og skoler som andre kommunale etater har, klager, bekymringsmeldinger og annen aktuell informasjon fra ansatte, elevråd eller FAU i skoler og barnehager blir derfor ikke systematisk formidlet til et tilsynsorgan.

Kommunen sørger ikke for at det gjennomføres regelmessige tilsyn på basis av risikovurderinger i den enkelte skole og barnehage. Det er ikke utarbeidet en samlet oversikt over tilsynsvirksomheten som kan fungere som et styringsverktøy for kommende tilsyn i den enkelte skole og barnehage. En samlet oversikt hvor det fremgår hvilke barnehager og skoler det skal føres tilsyn med, tema for tilsyn og tilsynsmetode, og risikovurderinger som er lagt til grunn for prioritering av tilsynsobjekter og tema. Det er ikke dokumentert hvordan kommunens ledelse holder seg systematisk oppdatert på hvordan tilsynsorganet planlegger, gjennomfører og har oversikt over sine tilsynsoppgaver.

Systematisk oppfølging av tilsyn

Kommunen har ikke rutiner for oppfølging av tilsyn med en klar oppgave- og ansvarsfordeling. Styringen av hvordan kommunen følger opp utøvelsen av kommunens tilsynsoppgaver er ikke dokumentert.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

•  Kongsvinger kommune oppfyller ikke plikten til å føre systematisk tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler
  
  Dette er brudd på:
  Folkehelseloven §§ 9 og 30
  Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 25

Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal være basert på risikovurderinger. Det inngår i kommunens tilsynsansvar at kommunen følger opp forhold som kan tilsi at miljøet i skolene og barnehagene kan være uforsvarlig, og ut ifra en risikovurdering fører regelmessig tilsyn med skolene og barnehagene i kommunen. Kommunen skal gjøre en prioritering med utgangspunkt i det som har størst betydning for å fremme barnehagebarns og elevers helse og forebygge sykdom og skade.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapitlet redegjør vi for hva vi forventer at virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber virksomheten om å utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddene. Planen skal minimum inneholde:

• Hvilke tiltak som skal gjennomføres
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virket en stund
• Frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene virker som planlagt

Vi ber om å få oversendt virksomhetens plan innen 10.10.21.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 01.03.21. Tilsynet ble gjennomført 14. og 15.06.

Tilsynsbesøket ble gjennomført på Teams og innledet med et kort informasjonsmøte 14.06. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 15.06.

Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

Nr. 1 Varsel om tilsyn – Miljørettet helsevern i barnehager og skoler
Nr. 2 Organisasjonskart
Nr. 3 Egenvurdering tilsyn miljørettet helsevern skoler og barnehager 2019
Nr. 4 Godkjenning av Marikollen barnehage
Nr. 5 Godkjenning Nye Sentrum barnehage
Nr. 6 Godkjenning Vangen
Nr. 7 Godkjenning Vinger - Amundheimet
Nr. 8 Godkjenning Vinger - Vennersberg
Nr. 9 Godkjenning
Nr. 10 Godkjenninger Langeland
Nr. 11 skolebyggenes oppføringsår og rehabilitering
Nr. 12 Folkehelseoversikt punkt 12
Nr. 13 Div tilstandsvurderinger skole/barnehage
Nr. 14 Div Plan og ettersynsrapport skole/barnehage
Nr. 15 Div egenmeldinger fra elevråd, Fau fra skoler og barnehager

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som deltok på informasjonsmøte, ble intervjuet og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Vi gjennomførte en spørreundersøkelse blant SU/FAU og elevråd i forkant av tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Seniorrådgiver, Svein Eggen, Statsforvalteren i Innlandet, revisor
• Seniorrådgiver, Guri Rudi, Statsforvalteren i Innlandet, revisor
• Seniorrådgiver, Hanne Kjøsnes, Statsforvalteren i Innlandet, revisjonsleder

Med hilsen

Arne Throndsen (e.f.)
underdirektør

Hanne Kjøsnes
seniorrådgiver

Dokumentet er elektronisk godkjent