Rapport fra tilsyn med Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad ved Nav Stor-Elvdal 2022

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Stor-Elvdal kommune og besøkte i den forbindelse Nav Stor-Elvdal i perioden 07.11.2022 til 17.11.2022. Vi undersøkte om Stor-Elvdal kommune sørger for at Nav-kontoret ivaretar barns behov i saker som gjelder økonomisk stønad, og om tjenestene etter sosialtjenesteloven blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

Nav-kontoret ivaretar ikke barns behov ved søknad om økonomisk stønad. Lovens krav til kartlegging av barns behov, vurdering og synliggjøring av barns behov samt å sikre oppfølging av familien, er ikke ivaretatt.

Dette er brudd på:

Sosialtjenesteloven §§ 18, 19, jf. §§ 4, 5, jf. kommuneloven § 25-1, 13 andre ledd første punktum, 17, 41, 42 og 43.

Statsforvalteren mottok ingen kommentarer eller innsigelser til faktagrunnlaget fra Stor-Elvdal kommune. Frist for innspill var satt til 10.01.2023.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

• Nav-kontoret gjør en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad
• Nav-kontoret gjør en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier
• Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen, gjennom styring og ledelse, oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familier.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet. 

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn, der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19, sammenholdt med § 1, danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem i en søknad, hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp, for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler, slik at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Dette går frem av sosialtjenesteloven §§ 42 og 43. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger, slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Kartleggingen er også viktig for at Nav-kontoret skal kunne ivareta sin plikt til å samarbeide med andre sektorer, forvaltningsnivåer og tjenesteytere, dersom samarbeid er nødvendig for å gi en person oppfølging og et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Plikten til å samarbeide gjelder også når dette kan bidra til å løse de oppgavene Nav-kontoret er pålagt etter sosialtjenesteloven. Samarbeidsplikten går frem av sosialtjenesteloven § 13 andre ledd, første punktum.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges – og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter sosialtjenesteloven § 18, skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det går frem at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet, skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18, må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering. Dette for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp, som ikke dekkes gjennom § 18. 

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det går frem av veilederen til sosialtjenesteloven § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging. Også her vil brukermedvirkning, jf. sosialtjenesteloven §§ 42 og 43, bidra til at oppfølgingen er treffsikker og underbygger familiens behov.

Ifølge rundskrivet, skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt, skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker. Hos familier som er nye på Nav-kontoret, vil det naturlig nok være mindre aktuelt med oppfølgingssamtaler.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven. Oppfølgingsansvaret gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester. Dette går frem av sosialtjenesteloven § 13 andre ledd, første punktum.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt, ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak, har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form, samt muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen, hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5, vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Fakta om Stor-Elvdal kommune

Stor-Elvdal er en kommune i Østerdalen i Innlandet, med ca. 2 318 innbyggere. 2,5% av innbyggerne mottar sosiale tjenester, og 30,5% av de som mottar sosiale tjenester har hjelpebehov som varer lengre enn 6 måneder. Dette er noe over fylkesgjennomsnittet, for begge indikatorer. Videre forsørger 20,3% av de som mottar sosiale tjenester barn, og 18% av barna i Stor-Elvdal lever i husholdninger med vedvarende lavinntekt. Dette er 3% over fylkesgjennomsnittet.

Stor-Elvdal kommune har i 2022 deltatt i egenvurderingstilsyn med tema «Tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år». I denne gjennomgangen fant Nav Stor-Elvdal at tjenesten opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad for unge, ikke er tilgjengelig. Nav-kontoret begrunner sine funn med at kontoret ikke er åpent for drop-in, på grunn av Nav-kontorets fysiske utforming og manglende sikkerhet for de ansatte. Det opplyses under tilsynet at det over tid har vært en prosess i kommunen med tanke på nye lokaler.    

Generelt om kommunens organisering

Under gjennomføring av tilsynet, har kommunen en konstituert kommunedirektør. Ifølge organisasjonskartet, har kommunen stabsleder, økonomisjef og personalsjef, samt tre sektorledere i kommunedirektørens ledergruppe.

De tre tjenestesektorene er Oppvekst og utdanning, Helse og velferd og Samfunnsutvikling.

Nav-kontoret er organisert under sektor for Helse og velferd, og har 8 ansatte, inkludert Nav-leder. Seks av de ansatte er kommunalt ansatt, herunder også Nav-leder. Nav-leder tiltrådte sin stilling for snart 2 år siden. 

Administrativt delegeringsreglement, er datert 20.10.22. Da det gjelder de konkrete fullmaktene etter sektorlover som er delegert fra kommunedirektør, fremkommer dette av KF Delegering. Dette digitale reglementet er nylig tatt i bruk og på tidspunktet for tilsynet, var sosialtjenesteloven uteglemt. På s. 9 i det administrative delegasjonsreglementet, står følgende: «Sektor- og enhetsleder har faglig ansvar innenfor eget område. I dette ligger at leder har ansvar for å styre innholdet og kvaliteten i tjenesten.» Gjennom intervju av konst. kommunedirektør, stabsleder, sektorleder og Nav-leder, går det frem at innholdet i kommuneloven § 25-1 er lite kjent.

Stabsleder har blant annet ansvar for kommunens kvalitetssystem, og de ansatte har fått opplæring i dette. Videre har stabsleder ansvaret for internkontroll, i den forstand at han skal bidra til at de ulike tjenestene lærer av hverandre. Stabsleder har også et overordnet ansvar for kommunens samlede beredskapsarbeid, og skal sikre at nødvendige planer og rutiner innenfor dette området er på plass.

Nav-kontorets organisering

Nav-kontoret har ingen fagansvarlig for de sosiale tjenestene, ut over Nav-leder. Det er Nav-leder som godkjenner vedtak. Ansatte kvalitetssikrer hverandres vedtak, før de sendes til godkjenning. Kommunens fagsystem for sosiale tjenester er Velferd.

Nav-kontoret har tre faste møter i uken, der de ansatte drøfter saker fra søknad mottas og videre forløp. Saker som gjelder langtidsmottakere av økonomisk stønad, drøftes også spesielt. Alle ansatte deltar på disse møtene, og her besluttes videre avklaring og kontakt med bruker, samt avgjørelser i søknad om økonomisk stønad. Barn er ikke eget tema på disse møtene, og barnas situasjon drøftes derfor ikke systematisk.  

Etter at nåværende Nav-leder begynte i sin stilling, er det utarbeidet rutiner med oversikt over hvem som gjør hva, hvordan de ulike fagsystemene skal brukes og hvordan jobbe for å sikre større grad av tverrfaglighet og arbeidsretting i arbeidet knyttet til brukere, som mottar sosiale tjenester.

Konkrete utfordringsområder med pågående prosess for utbedring

Nav-kontorets lokaler beskrives i Egenrapporteringsskjema som «ikke egnet», og at de utgjør en stor risiko for ansattes sikkerhet. Det vektlegges at lokalene ikke er i samsvar med Navs nasjonale sikkerhetskrav. Det har i lengre tid vært en prosess i kommunen, samt i partnerskapet, der tema har vært behov for utbedring av eksisterende lokaler. Nav-leder uttaler i intervju at Nav-kontoret ikke kommer i posisjon til å sikre gode nok tjenester til sine brukere, så lenge lokalitetene ikke ivaretar sikkerheten for gode brukermøter.

Videre fremhever Nav-leder at Nav-kontoret ikke lykkes i sitt oppfølgingsarbeid, som følge av vedvarende utfordringer knyttet til samarbeid med andre tjenester i kommunen.

I Egenrapporteringsskjema går det også frem at Stor-Elvdal kommune ikke har vurdert hvor det er fare for svikt i arbeidet med å etterleve lov- og forskriftskrav, når det gjelder ivaretakelse av barns behov.  Det foreligger derfor ikke en risikovurdering på dette området, og det er ikke iverksatt tiltak. Det går også frem av samme skjema, at kommunen ikke har et system som sørger for at rutiner og prosedyrer på området gjennomgås jevnlig, med tanke på revidering.

I Nav-kontorets virksomhetsplan, vises til mål om Flere i arbeid, Bedre brukermøter, Pålitelig forvaltning og Styrke samarbeidet mellom Nav og Helse. Nav-leder utdyper at Bedre brukermøter handler om sikkerheten til veilederne og teoretisk kunnskap om rammevilkår for gjennomføring av gode brukersamtaler.

Kartlegging

Statsforvalteren har i tilsynet gjennomgått vedtak med tilhørende søknader, samt journalnotat for 2021 og 2022 i 7 saksmapper i Velferd. Vi mottok noen vedtak samt et par journalnotat, på forhånd. Gjennomgangen av sakene ble gjort sammen med en Nav-veileder. Dette da vi mener det gir en mereffekt gjennom dialog omkring sakene, når ansatte ser det samme som oss. Videre ble det vurdert som nødvendig med en ansatt til stede som kunne svare på våre spørsmål knyttet til sakene, for mulig utfyllende informasjon.

Saksgjennomgangen og intervju, viser at det er en felles forståelse i Nav-kontoret om at deres ansvar er avgrenset til søkers økonomiske situasjon. Barn anses ikke å være en del av saken, fordi den gjelder foreldrenes økonomi. Nav-kontorets praksis er derfor at det ikke etterspørres opplysninger om barnets situasjon, ut over det som går frem av søknaden. Saksgjennomgangen og intervju viser også at det bare innhentes opplysninger som er nødvendige for å kunne behandle søknaden om økonomisk stønad. Det gjøres ingen kartlegging ut over dette, og det tilbys ikke samtaler med formål om å kartlegge familiens situasjon.

De som søker for første gang, blir ikke alltid innkalt til en grundig kartleggingssamtale. Intervju med ansatte viser at det er ulik praksis knyttet til gjennomføring av samtale med nye søkere. Ansatte har en felles forståelse om at de ikke skal kartlegge ytterligere opplysninger, ut over det som går frem av søknaden. Det gjennomføres ikke jevnlige samtaler undervegs i tjenesteytingen, for oppdatering av saken med nye opplysninger, og identifisering av nye/endrede behov.  

Nav-kontoret benytter ikke egne kartleggingsverktøy eller kartleggingsskjema.

Saksgjennomgangen viser at samtaler dokumenteres i liten grad, og intervju med ansatte og leder bekrefter dette. Der det foreligger journalnotat, omhandler disse økonomi.

Vedtakene i de gjennomgåtte sakene, inneholder ikke alltid opplysninger om antall barn, barnas kjønn og alder. Opplysninger knyttet til barnas helse, nettverk, sosiale og kulturelle forhold, bo-situasjon, omsorgssituasjon osv. er i all hovedsak fraværende. I noen vedtak, ble det vist til deltakelse i SFO og utgifter knyttet til samvær, som ble dekket av barneverntjenesten. I to vedtak er opplysninger om barns omsorgssituasjon av en slik karakter at det er naturlig å avklare nærmere hva som er barnas faktiske situasjon, på aktuelle tidspunkt. I tillegg manglet det opplysninger om faktisk økonomisk situasjon, i flere av vedtakene.

Nav-leder utfører ingen kontroll med det som kartlegges, annet enn de opplysningene som er nødvendig for å behandle søknaden.

Nav-leder opplyser i intervju, at de har tenkt og gjort mye de siste snart to årene, selv om dette ikke er dokumentert.

Vurdering og beslutning

Siden barns behov ikke kartlegges, finner vi ikke spor av at det gjøres konkrete og individuelle vurderinger av hvert enkelt barns behov. Når kartleggingen mangler, vil ikke barnas faktiske situasjon og eventuelle behov være kjent. Dette med påfølgende risiko for at hjelpebehov ikke identifiseres. Barnets stemme er dermed ikke synliggjort i sakene.

Saksgjennomgangen viser at det ikke gjøres en konkret og individuell vurdering av om det innvilgede beløpet er tilstrekkelig til å dekke barnas behov. I intervju, går det frem at det er en omforent forståelse i Nav-kontoret om at når det er innvilget fullt livsopphold til barna, er deres behov ivaretatt. Dette forsterkes også ved at det i vedtak vises til at familiene har barnetrygden tilgjengelig. Bruk av standardtekst i vedtakene, om vurdering av barns særlige behov, underbygger praksis om at barns behov anses ivaretatt, når familien innvilges fullt livsopphold til barna.

I ett vedtak fant vi vurdering og vekting av opplysninger om barnets behov. I denne saken var det en forelder som selv tok initiativ til å søke og opplyse saken ut fra barnets situasjon.

Det går også frem av intervju, at ansatte har en felles forståelse om at det er barneverntjenesten som skal snakke med foreldrene om barna – og ikke Nav. Det meldes derfor bekymring til barneverntjenesten, heller enn å inngå samarbeid i konkrete saker.

Saksgjennomgangen viser at økonomisk stønad ikke utmåles og ytes på bakgrunn av en konkret og individuell vurdering, av familiens faktiske situasjon og behov. Nav-kontorets manglende kartlegging medvirker til dette. Økonomisk stønad innvilges gjennomgående ut fra statens veiledende sats. Saksgjennomgangen viser også at det ikke alltid gjøres en reell vurdering etter § 18, om søker har rett til økonomisk stønad. Samtidig har vi sett eksempler på at det innvilges stønad etter § 19, i samme sak.

Oppfølging 

Det opplyses i intervju med ansatte at det gis mye oppfølging knyttet til familiens økonomi, men at oppfølgingsarbeidet dokumenteres i liten grad. Saksgjennomgangen bekrefter dette. Videre samarbeides det i liten grad med andre tjenester, og tjenesten opplysning, råd og veiledning (§ 17) tilbys ikke ut over økonomisk rådgivning. Noen brukere har vedtak etter sosialtjenesteloven § 17. Saksdokumentene viser at Nav-kontoret har utstrakt bruk av frivillig forvaltning.

I vedtakene vi har sett, fattes det korte månedsvedtak om økonomisk stønad. Øvrige saksdokumenter inneholder ikke spor av en plan eller mål for systematisk oppfølging av den enkelte bruker/familie. Det gjennomføres ikke faste oppfølgingssamtaler med familier.

Det opplyses i intervju med ansatte og leder at de har faste tverrfaglige møter i kontoret, der saker diskuteres. I møtene er det hovedfokus på å få langtidsmottakere av økonomisk stønad inn i en arbeidsrettet oppfølging. Det å ivareta barnefamilier er ikke tema for drøftingene i Nav-kontorets interne møter.  Saksdokumentene viser liten grad av samarbeid med andre tjenester. I en sak så vi at det ble meldt bekymring til barneverntjenesten fordi foreldrene hadde opparbeidet seg husleierestanse, og sto i fare for å bli kastet ut av boligen.

Intervjuene avdekket at det ikke gjennomføres en systematisk gjennomgang av praksis, for å identifisere svikt i arbeidsprosessene. Ledelsen har ikke fokus på at Nav-kontorets praksis, gir stor risiko for at barns hjelpebehov ikke identifiseres og at nødvendige tiltak, i verste fall ikke iverksettes, til rett tid. Vi fant ikke spor i sakene av at iverksatte tjenester evalueres sammen med familien.

Saksgjennomgangen og intervju bekrefter risiko for at oppfølgingen som gis, ikke er tilstrekkelig for å sikre Nav-kontorets selvstendige ansvar for å ivareta barns behov. Følgefeil som en konsekvens av manglende kartlegging og manglende grunnlag for å fatte individuelle beslutninger, vil også påvirke Nav-kontorets oppfølgingsarbeid. 

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Statsforvalteren legger til grunn for vår vurdering av funn gjort under tilsynet, at det følger av gjeldende lovkrav at kommunen skal være oppmerksom på utsatte familier: Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging og dokumentasjon av barnas situasjon, og iverksette tiltak når det er nødvendig. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge, som lever i utsatte familier. Barns særlige behov skal vurderes og ivaretas i alle faser av saksbehandlingen, når tjenestetilbudet berører dem. Videre legges til grunn at Nav-kontoret, i sin vurdering etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19, skal synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert – ut fra situasjon og behov. Det må også gå frem hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn. Det følger også av gjeldende lovkrav at Nav-kontoret skal tilby oppfølging til familier som har behov for det, gjennom samtaler, samarbeid med andre instanser og/eller fatte vedtak etter sosialtjenesteloven § 17 (tjenesten opplysning, råd og veiledning).

Gjennom barnekonvensjonens artikler, sikres barns grunnleggende rettigheter i saker og avgjørelser som berører dem. Barn og unge anses å være direkte berørt av forhold som gjelder foreldrenes økonomi, og barn har egne prosessrettigheter knyttet til slike saker. Barn er i tillegg egne rettssubjekt, og deres stemme skal være synlig i saken. 

Lovens krav til kartlegging av barns behov er ikke ivaretatt

Nav-kontorets praksis for behandling av søknader om økonomisk stønad der barn er involvert, er ikke i samsvar med sosialtjenesteloven og tilhørende rundskriv. I tillegg er det vår vurdering at Nav-kontorets forståelse for sitt selvstendige ansvar for å sikre at saken er tilstrekkelig opplyst, før det treffes en beslutning, er mangelfull. Når saker som vedrører barn og unge, kun ses ut fra foreldrenes økonomiske situasjon, medfører dette stor fare for svikt i tjenesteytingen:

Når barn ikke anses som en del av saken, og Nav-kontorets praksis er at det ikke etterspørres opplysninger om barns situasjon eller behov, så gjennomføres det ingen reell kartlegging av barns behov. Dette, mener vi, bidrar til «følgefeil», gjennom hele tjenesteprosessen. Nav-kontoret har dermed ikke grunnlag for å kunne identifisere andre hjelpebehov ut over økonomisk stønad, og i verste fall heller ikke utgifter knyttet til konkrete behov hos barn, som ikke går frem av søknaden. Videre tas, i verste fall, beslutninger på feil grunnlag. Det fremstår derfor tilfeldig i hvilken grad barn får nødvendig hjelp. Dette underbygges ved at Nav-kontoret sjekker ut og vurderer barns behov, i saker der foreldre på eget initiativ, tar opp problemstillinger knyttet til barnas situasjon.

Nav-kontoret har vist, gjennom dialog knyttet til saksgjennomgang og intervju, at de har informasjon om familien/barna, som ikke er dokumentert, verken i journalnotat eller i vedtak. Funn fra saksgjennomgang og intervju viser at barn og barns behov, ikke er en del av det som dokumenteres i sakene. Det er derfor vår konklusjon at barnas stemme ikke er synlig i saker som berører dem. Nav-kontoret ivaretar ikke barn og unges grunnleggende rettigheter, i Barnekonvensjonens artikkel 12, jf. artikkel 3. Lovens krav til kartlegging av barns behov, er dermed ikke ivaretatt, jf. beskrivelse av krav til samarbeid med andre tjenester og sektorer etter sosialtjenesteloven § 13 andre ledd første punktum, samt krav til brukermedvirkning etter sosialtjenesteloven §§ 42 og 43.  

Lovens krav til vurdering og synliggjøring av barns behov, er ikke ivaretatt

Som følge av at Nav-kontoret ikke kartlegger barns behov, kan det heller ikke gjøres en reell individuell vurdering av barnets beste. Når kartleggingen mangler, har ikke Nav-kontoret tilstrekkelig kjennskap til barnets faktiske situasjon og eventuelle behov. Statsforvalteren vurderer at dette medfører stor risiko for at hjelpebehov ikke identifiseres. Og i verste fall, tas beslutninger på feil eller mangelfullt grunnlag.

Det følger av gjeldende lovkrav, at Nav-kontoret skal synliggjøre sine vurderinger og hvilke faktiske forhold som er lagt til grunn og vektet, før beslutning tas. Ved saksgjennomgang går det frem at vedtakene inneholder en standardtekst om Vurdering av barns særlige behov, uten at det gis et individuelt innhold knyttet til konkret barn. Statsforvalteren mener formuleringer i vedtaket underbygger Nav-kontorets manglende forståelse for sitt samlede ansvar etter loven. Som følge av dette, er det vår vurdering at Nav-kontorets praksis knyttet til vurdering og synliggjøring av barns behov, ikke er i samsvar med gjeldende lovkrav.  

Statsforvalteren legger også til grunn at det ikke kan gjøres en reell vurdering av hva som er barnets beste, uten å ivareta Barnekonvensjonens artikkel 12, om å høre barnet/få frem barnets stemme.

Lovens krav til oppfølging ved behov, er ikke ivaretatt

Statsforvalteren vurderer at Nav-kontorets praksis, ikke sikrer systematisk oppfølging av barn og unges behov. Når barns behov ikke kartlegges, vil det, som tidligere vist til, være tilfeldig om faktisk hjelpebehov blir avdekket. Videre er det vår vurdering at dette medfører stor risiko for at barns hjelpebehov ikke identifiseres, og at nødvendige tiltak ikke iverksettes til rett tid. Herunder at tidlig innsats og forebygging ikke ivaretas.

På samme måte som barnas situasjon ikke er en del av det som kartlegges, er helles ikke barnas situasjon og behov en del av oppfølgingen av familien. Manglende kartlegging og vurdering av deres behov, gir også her følgefeil, knyttet til hvordan Nav-kontoret forstår sitt ansvar for systematisk oppfølging, jf. beskrivelse av krav til samarbeid med andre tjenester og sektorer etter sosialtjenesteloven § 13 andre ledd første punktum, samt krav til brukermedvirkning etter sosialtjenesteloven §§ 42 og 43.

Det er få spor i sakene som tilsier at Nav-kontoret er oppmerksomme på søkernes barn. Videre fremstår det som foreldrenes ansvar alene å formidle behov, knyttet til sine barn. Det kan ikke forventes at den som søker økonomisk stønad eller henvender seg til Nav-kontoret, skal ha full oversikt over hva man kan få hjelp til. Nav-kontorets generelle veiledningsplikt, sammen med konkret informasjon og veiledning knyttet til faktisk sak, vil sikre at de sosiale tjenestene er tilgjengelige for alle, og at tjenestemottaker faktisk får den hjelpen den enkelte og dennes familie trenger for å bedre sin livssituasjon.

Tjenesteprosessen som følger av gjeldende lovkrav, ble visualisert og beskrevet for kommunen under Oppsummerende møte. Her ble det vektlagt hva som skjer når inngangen i saker som vedrører barn og unge, avgrenses til å se på foreldrenes økonomiske situasjon – og hvilke følgefeil manglende forståelse for kartlegging av barns situasjon og mulige hjelpebehov har, for Nav-kontorets videre arbeid. Videre ble risikoen for manglende forsvarlighet i tilbudte tjenester, poengtert.

Statsforvalteren vurderer at de ansatte vet hvilke oppgaver de har, men ansvaret etter sosialtjenesteloven forstås for avgrenset. Saker diskuteres i kontoret, men barna er som hovedregel ikke et tema her. Tjenestene som innvilges, evalueres ikke. Retten til brukermedvirkning ivaretas ikke, og Nav-kontoret vet derfor ikke om hjelpen som gis er virksom.

Kommunens ledelse har ikke gjort en risikovurdering av hva som kan gå galt i tjenesteutøvelsen, med bakgrunn i Nav-kontorets praksis. Statsforvalteren vurderer at kommunens ledelse ikke har tilstrekkelig forståelse for den tjenestespesifikke internkontrollen. Det etterspørres ingen informasjon med tanke på å avdekke risiko for svikt i tjenestene, og dermed iverksettes heller ingen tjenestespesifikke tiltak. Nav-kontoret har ingen systematisk gjennomgang av praksis, slik at svikt i arbeidsprosessene kan identifiseres.

Det er kommunens ansvar å sikre forsvarlige tjenester. Vi har gjennom tilsynet fått informasjon om, både fra ansatte og ledere, at Stor-Elvdal kommune har utfordringer på systemnivå. Det er vår samlede vurdering at igangsatt endringsarbeid, på tilsynstidspunktet, ikke omfatter den faglige tjenesteutøvelsen knyttet til kartlegging, vurdering og oppfølging av barn og unges behov, når familien mottar økonomisk stønad. Statsforvalteren presiserer at barna er her nå, og at praksis knyttet til faglig tjenesteutøvelse må endres parallelt med arbeidet knyttet til kommunens strukturelle utfordringer. Lovbruddet som er avdekket medfører, etter vår vurdering, stor risiko for at barns behov for hjelp, ikke identifiseres og dermed heller ikke følges opp. Kommunen må sikre korrekt lovforståelse for rolle og lovpålagt ansvar etter sosialtjenesteloven. 

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

Nav-kontoret ivaretar ikke barns behov ved søknad om økonomisk stønad. Lovens krav til kartlegging av barns behov, vurdering og synliggjøring av barns behov samt sikre oppfølging av familien, er ikke ivaretatt.

Dette er brudd på:

Sosialtjenesteloven §§ 18, 19, jf. §§ 4, 5 jf. kommuneloven § 25-1, 13 andre ledd første punktum, 17, 41, 42 og 43. 

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Formålet med alt tilsyn er å bidra til nødvendig forbedring for å styrke kvaliteten i tjenestene, og bidra til rettssikkerhet og tillit.  Når tjenestene ikke er i samsvar med aktuelle lovkrav, innebærer det som oftest at virksomheten må gjøre endringer både i måte tjenestene blir levert på (tjenesteprosessen) og hvordan disse tjenesteprosessene styres og kontrolleres, for å sørge for at tjenestene er i tråd med lovkrav (internkontroll).  

Statsforvalteren vil bistå Stor-Elvdal kommune i sitt forbedringsarbeid, og vi har i første omgang invitert til et dialogmøte på Teams i uke 8. Vi ber om en snarlig tilbakemelding på hvilket tidspunkt som passer.

Formålet med dialogmøtet er å avklare hva det er i tjenesteprosessene som må endres/være på plass for at tjenestene til brukerne skal være i samsvar med gjeldende lovkrav, og hvordan tjenesten gjennom sin internkontroll skal sikre at tiltakene som iverksettes fungerer, slik at tjenestene faktisk endres.

I etterkant av dialogmøtet, vil kommunen få i oppdrag å redegjøre skriftlig for hva kommuneledelsen trenger å vite om de sosiale tjenester til barn og unge, hvordan det skal følges med på at barns stemme og behov ivaretas og hvordan det jobbes (og skal jobbes) med dette, eksemplifisert gjennom tiltak, aktiviteter, ansvarlige og tidsramme. Dette forstås som kommunens plan for å rette lovbruddet.

Avslutningsvis vil Statsforvalteren innhente dokumentasjon fra Stor-Elvdal kommune, som viser at tjenestene til brukerne er i samsvar med gjeldende regelverk og virksomheten har etablert systematisk styring, som sikrer at tjenestene planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres. Dette er tenkt gjennomført i en egenkontroll, og tidspunkt avtales senere.

Endelig rapport oversendes Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no.  

Med hilsen

 

Solveig Hansen (e.f.)
avdelingsdirektør

Monica Åsen Gjerald
seniorrådgiver

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til: NAV STOR-ELVDAL Postboks 85 2481 KOPPANG

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk