Rapport fra tilsyn med Åsnes kommune - Solør barnevernstjeneste sitt arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem 2023

Statsforvalteren i Innlandet gjennomførte tilsyn med Åsnes kommune, Solør barnevernstjeneste, fra 20.02. til 24.02.2023.

Intervjusamtalene, informasjons- og oppsummeringsmøte ble gjennomført i kommunens lokaler. Vi undersøkte om Åsnes kommune, Solør barnevernstjeneste, sørger for at barneverntjenestens oppfølging av barn i fosterhjem blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalteren sendte utkast til rapport til kommunen for gjennomlesning 20.03.23, med fist for tilbakemelding 20.04.23. Vi mottok tilbakemeldingen 18.04.23. Rapporten er rettet opp i henhold til kommunens kommentarer til faktagrunnlaget.

Statsforvalterens konklusjon:

Åsnes kommune har ikke forsvarlig styring med barnevernstjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem:

• Planlegging av oppfølgingen er mangelfull
• Barnevernsfaglige vurderinger og evalueringer dokumenteres ikke i henhold til lov og forskriftskrav
• Kommunens ledelse følger ikke med på om barna kommunen har omsorgen for får forsvarlige tjenester

Samlet utgjør dette en fare for svikt i oppfølgingsarbeidet.

Dette er brudd på barnevernsloven § 15-2 jf. kommuneloven § 25-1, barnevernsloven §§ 1-4, 8- 3, 1-4 3. ledd, 9-6, 12-4 og fosterhjemsforskriften § 7.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem er forsvarlig. Tilsynet med forsvarlig oppfølging av barn i fosterhjem innebærer en undersøkelse og vurdering av om:

• Barneverntjenesten tilrettelegger for og gir barnet mulighet til å medvirke i oppfølgingen, og medvirkningen er dokumentert
• Barneverntjenesten planlegger oppfølgingen av barnet
• Barneverntjenesten tilegner seg tilstrekkelig informasjon om barnets utvikling, omsorgssituasjon og behov for endringer eller ytterligere tiltak
• Barneverntjenestens oppfølging av fosterhjemmet er helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie
• Barneverntjenesten besøker fosterhjemmet så ofte som nødvendig for å gi barnet forsvarlig oppfølging
• Barneverntjenesten gjør en forsvarlig vurdering av barnets utvikling og omsorgssituasjon og konkluderer på om det er behov for endringer eller ytterligere tiltak
• Barneverntjenesten iverksetter nødvendige beslutninger om behov for endringer eller ytterligere tiltak
• Kommunen sikrer systematisk og tilpasset internkontroll i oppfølgingsarbeidet

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med om kommunen utfører, styrer og leder arbeidet slik at de oppfyller aktuelle lov- og forskriftskrav. Statsforvalteren skal ikke overprøve enkeltsaker, men se på om tjenesten systematisk følger opp barn i fosterhjem i tråd med regelverket.

Kravene i tilsynet er utformet som overordnede krav knyttet til arbeidsprosesser i barneverntjenesten og gjenspeiler det viktigste som må skje hos tjenesten for at oppfølgingen av barnet skal bli av god og forsvarlig kvalitet.

Det er omsorgskommunens (jf. barnevernsloven § 9-6 første ledd og forskrift om fosterhjem § 1 annet ledd) ansvar for oppfølging og kontroll av hvert enkelt barns situasjon i fosterhjem som har vært gjenstand for dette tilsynet. Tilsynet har omfattet barneverntjenestens oppfølging av barn som bor i kommunale fosterhjem der det er snakk om omsorgsovertakelse og plasseringen har skjedd ved tvang jf. barnevernsloven § 5-1. Med dette forstås hjem i barnets familie eller nære nettverk eller et fosterhjem som er rekruttert på generelt grunnlag. Barneverntjenestens ansvar for å følge opp biologiske foreldre har ikke vært en del av dette tilsynet.

Barn og fosterforeldres meninger om og erfaringer med barneverntjenestens arbeid med oppfølging, er viktig informasjon for å vurdere både kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Et utvalg fosterforeldre og barn som bor eller nylig har bodd i fosterhjem har derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal barneverntjeneste, etter barnevernsloven § 17-3 første ledd. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Overordnede rettslige prinsipper

Det sentrale lovgrunnlaget for tilsynet med kommunenes barneverntjenester i 2023 er Lov om barnevern (barnevernsloven) av 18. juni 2021 med tilhørende forskrifter. På dette området er lovkravene i praksis de samme som etter den gamle barnevernloven av 1992, og vi vil derfor bruke de nye lovbestemmelsene i denne rapporten selv om de undersøkte forholdene har foregått i tiden før ny lov har trådt i kraft.

Sammen med Norges menneskerettslige forpliktelser oppstiller barnevernsloven noen helt grunnleggende prinsipper som er førende for barnevernsområdet generelt og derfor også for barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem. Også forvaltningsloven (fvl.) inneholder regler som blir førende for dette tilsynet på et grunnleggende og overordnet nivå.

• Barns rett til omsorg og beskyttelse kan utledes av både Grunnloven (Grl.) § 104 og FNs barnekonvensjon (Barnekonvensjonen) artikkel 3 og Barns behov for omsorg og beskyttelse er også understreket av Den europeiske menneskerettsdomstol i mange saker, og er anerkjent som et legitimt inngrepsformål ved inngrep i retten til familieliv etter den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8. Hvis myndighetene overtar omsorgen for et barn, påligger det dem likevel en positiv plikt til å sette inn tiltak for å tilrettelegge for gjenforening mellom barn og foreldre så snart det med rimelighet lar seg gjøre jf. Grl. § 102 og EMK art. 8 nr. 2. I barnevernsloven har barns rett til omsorg og rett til familieliv fått en felles bestemmelse i § 1-5.

• Prinsippet om barnets beste er barnevernområdets mest sentrale hensyn. Prinsippet fremgår av Barnekonvensjonen artikkel 3, Grunnloven § 104 og barnevernsloven § 1-3, og sier at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn. Barnevernsloven 1-3 presiserer også at barnevernets tiltak skal være til barnets beste og at hva som er til barnets beste må avgjøres etter en konkret vurdering. Det går også tydelig frem av bestemmelsen at barnets mening er et sentralt moment i vurderingen av barnets beste. Prinsippet om barnets beste utgjør en selvstendig rettighet for hvert barn, men det skal også vektlegges når andre lovbestemmelser skal fortolkes og virke som en retningslinje for saksbehandlingen i saker som berører barn.

• Barnets rett til medvirkning er et særlig viktig krav som har vært undersøkt i dette tilsynet. Barnets rett til å bli hørt følger av både Grunnloven § 104 og FNs Barnekonvensjon art. 12. I barnevernsloven er prinsippet nedfelt i § 1-4 om retten til medvirkning. Bestemmelsen gir barnet en ubetinget og selvstendig rett til å medvirke, men ingen plikt. Retten gjelder i hele beslutningsprosessen og i alle forhold som berører barnet, ikke bare når det skal tas rettslige eller administrative avgjørelser. Barnets synspunkter skal i samsvar med barnets alder og modenhet, alltid tas med i vurderinger og bidra til at avgjørelser som fattes er til barnets Forskrift om barns medvirkning i barnevernet gjelder for alle deler av barnevernets arbeid og utdyper hvordan barneverntjenesten skal sikre barnets medvirkning.

• Forsvarlighetskravet i barnevernsloven § 1-7 innebærer at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang. Barnevernslovens regel om forsvarlighet har et helhetlig utgangspunkt. Innholdet i kravet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernsloven, der særlig barnevernslovens formålsbestemmelse, prinsippet om barnets beste og barnets rett til å medvirke er viktige tolkningsfaktorer.

• Dokumentasjon. Barneverntjenesten har plikt til å føre journal for det enkelte barn jf. barnevernsloven § 12-4. Journalen skal inneholde alle vesentlige faktiske opplysninger og barnevernsfaglige vurderinger som barnevernet bygger sin saksbehandling på og som kan ha betydning for de beslutninger og vedtak som Barneverntjenesten har en generell plikt til å dokumentere barnets medvirkning i saksbehandlingen jf. forskrift om barns medvirkning i barnevernet. Forvaltningsloven gjelder for barnevernets saksbehandling med de særregler som er fastsatt i barnevernsloven, jf. barnevernsloven § 12-1. Dette innebærer at sentrale forvaltningsrettslige krav som for eksempel begrunnelse av vedtak (jf. fvl. § 25) gjelder for saksbehandlingen. I barnevernsloven § 12-5 er det også inntatt et særskilt krav til begrunnelse av barnevernets vedtak.

Barneverntjenestens plikt til å følge opp barn i fosterhjem

Barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn og foreldre etter vedtak om omsorgsovertakelse er regulert i barnevernsloven § 8-3. Barneverntjenesten skal etter § 8-3 følge opp barnet etter at vedtak om omsorgsovertakelse er iverksatt. Barnevernstjenesten skal følge med på hvordan barnet utvikler seg, og om det får forsvarlig omsorg. Barnevernstjenesten må derfor sørge for å ha tilstrekkelig kunnskap om hvordan barnet har det under plasseringen, gjennom blant annet samtaler med barnet og fosterhjemmet hvor barnet bor. Barnevernstjenesten må ha tett kontakt med fosterhjemmet for å kunne følge opp barnet. For å ivareta barnets behov under plasseringen, må også barnevernstjenesten samarbeide med andre instanser og aktører som for eksempel skole og helsemyndigheter.

En del av ansvaret innebærer også arbeidet med gjenforening, samt å legge til rette for samvær med søsken og andre nærstående der hensyn til barnet ikke taler mot det. Barneverntjenesten skal i oppfølgingen på en systematisk og regelmessig måte vurdere tiltaket og barnets behov. Det handler om å planlegge oppfølgingen, innhente informasjon og følge opp fosterhjemmet, vurdere, konkludere og iverksette beslutninger slik at barnet får den omsorgen og hjelpen det har behov for. Gjennomgående skal barnet medvirke og arbeidsprosessene understøttes av en systematisk internkontroll.

Forskrift om fosterhjem § 7 gir en nærmere utdyping av hva som ligger i barneverntjenestens plikt til kontroll og oppfølging av det enkelte barns situasjon i fosterhjemmet.

Barnevernstjenestens oppfølging av fosterhjemmet skal være helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie jf. Forskrift om fosterhjem § 7 annet ledd. Oppfølgingsansvaret inkluderer nødvendig råd, veiledning og støtte til fosterforeldrene og gjelder så lenge barnet er i fosterhjemmet.

Fosterforeldrenes egne biologiske barn er også en del av fosterfamilien og må inkluderes i barneverntjenestens oppfølging av hvilke behov fosterhjemmet har.

Barneverntjenesten skal besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, men minst fire ganger i året jf. fosterhjemsforskriften § 7 tredje ledd. For barn som har vært plassert i fosterhjemmet i mer enn to år, kan barneverntjenesten vedta at antall besøk skal reduseres til minimum to ganger i året.

Den delen av fosterhjemsarbeidet som handler om veiledning, oppfølging og kontroll av det enkelte barns situasjon i fosterhjemmet, er kanskje den delen av fosterhjemsarbeidet som er aller viktigst for å få fosterhjemsplasseringen til å fungere etter sitt formål. Ansvaret for kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet innebærer et ansvar for å foreta en jevnlig kontroll med at barnet får den omsorg det trenger og at fosterhjemsplasseringen for øvrig fungerer etter sitt formål. Det vil hele tiden være barneverntjenesten som har ansvaret for å vurdere hva som er nødvendig og forsvarlig oppfølging av det enkelte barn, om vilkårene for omsorgsovertakelse fortsatt er til stede og om det konkrete fosterhjemmet er et egnet tiltak for barnet. Barneverntjenesten vil også ha et ansvar for å foreta endringer i barnets omsorgssituasjon som viser seg å være nødvendige.

Barn som er under barnevernets omsorg, vil ofte ha særlige behov som må imøtekommes gjennom systematisk innsats. Å utarbeide planer er en skriftliggjøring av en systematisk arbeidsform.

Barneverntjenesten har ansvar for å utarbeide ulike planer som for eksempel plan for barnets omsorgssituasjon og oppfølgingen av barnet og foreldrene (barnevernsloven 8-3 fjerde ledd) fosterhjemsavtale (Forskrift om fosterhjem § 6), samværsavtaler/samværsplaner (barnevernsloven §§ 7-2 og 7-3) og individuell plan for barn som har behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester (barnevernsloven § 15-9).

Ved all oppfølging og utarbeidelse av planverk er det viktig at barneverntjenesten involverer og samarbeider både med barn og foreldre, jf. barnevernsloven § 1-4 og § 1-9 på en systematisk måte.

Internkontroll

Det er nær sammenheng mellom styring av tjenesten og at tjenestene er forsvarlige. Kommuneloven § 25-1 jf. barnevernsloven § 15-2 fjerde ledd regulerer de krav som stilles til kommunene når det gjelder internkontroll. Internkontrollen skal være systematisk, og at den må ha et omfang og innhold som er tilpasset barnevernstjenestens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Det er kommunedirektøren i kommunen som er ansvarlig for internkontrollen.

Bestemmelsens tredje ledd bokstav a til e stiller videre krav til innholdet i internkontrollen. Kommunen skal skaffe seg oversikt over, og følge med på, områder hvor det er fare for svikt i tjenesteenhetene eller at tjenestene ikke følger lov- og forskriftskravene. Hvilke styringsaktiviteter som er nødvendige for å få oversikt vil variere avhengig av blant annet organisering og størrelse på tjenestene. Styringen må imidlertid være satt i system, være dokumentert og tilstrekkelig.

God internkontroll kan bidra til at oppfølgingen av barn og fosterhjem foregår på en forsvarlig og kvalitativt god måte. Noen sentrale forutsetninger er imidlertid at den er risikobasert, tilstrekkelig formalisert og innbefatter ulike kontroll- og forbedringstiltak.

På barnevernsområdet må kravene til internkontroll ses i sammenheng med såkalte pliktbestemmelser i barnevernsloven som har betydning for hvordan tjenesten skal sikre forsvarlige tjenester. I henhold til barnevernsloven § 15-2 annet ledd skal kommunens ledelse sørge for at de ansatte i barneverntjenesten får nødvendig opplæring og veiledning. Ansvaret omfatter innebærer blant at ansatte må følges opp og få nødvendig støtte i arbeidet.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Bakgrunnsopplysninger

Solør barneverntjeneste er et interkommunalt vertskommunesamarbeid mellom Våler, Grue og Åsnes kommuner i Innlandet fylke, hvor Åsnes kommune er vertskommune. Kommunene hadde til sammen 15451 innbyggere i 4. kvartal 2022.

Ifølge tall fra SSB for 2021 ligger antall stillinger i barneverntjenesten med fagutdanning pr. 1000 barn i alderen 0-17 år på 8,6 stillinger. I resten av fylket ligger antall stillinger i snitt på 6,2 stillinger.

Kommunen har overtatt omsorgen for 47 barn som bor i fosterhjem og omfattes av tilsynet.

Organisering, styring og ledelse

Solør barnevernstjenesten ble interkommunal i 2009, og det foreligger en samarbeidsavtale fra 2016. Det ble ikke opplyst at avtalen er evaluert/revidert.

Den administrative ledelsen i Åsnes kommune er beskrevet i et organisasjonskart, som består av kommunedirektør, tre sektorledere og enhetsleder familiens hus. Barnevernstjenesten er organisert under sektorleder oppvekst, og enhetsleder familiens hus. Mottatt organisasjonskartet var ikke oppdatert.

Det ble opplyst at det foreligger et delegasjonsreglement. Kommunestyret har delegert fullmakt over barnevernsloven til kommunedirektøren. Kommunedirektøren har muntlig videredelegert sine fullmakter over barnevernsloven til sektorleder for oppvekst. Sektorleder har muntlig delegert sine fullmakter til enhetsleder familiens hus, som igjen muntlig har delegert sine fullmakter til tjenesteleder barnevern. Tjenesteleder barnevern har personalansvar, økonomi, fag- og vedtaksmyndighet. Avdelingsleder for omsorgs- og etterverns avdelingen har fått muntlig delegert fag- og personalansvar for sin avdeling fra tjenesteleder barnevern. Oppfølging av barn i fosterhjem er lagt til denne avdelingen.

Det foreligger ikke arbeidsbeskrivelser/lederavtaler for barnevernsleder, enhetsleder familiens hus og sektorleder. Det er laget arbeidsbeskrivelser for ansatte og avdelingsleder i omsorgs- og etterverns avdelingen. Arbeidsbeskrivelsene var ikke oppdaterte, og det ble opplyst at de var mangelfulle.

Kommunedirektøren har ukentlige møter med sine sektorledere. Det er ingen faste rapporteringsrutiner på barnevernsområdet, og kommunedirektøren etterspør ikke status i barnevernstjenesten. Den årlige tilstandsrapporteringen på barnevernsområdet tas opp i styringsgruppen, før den går via kommunedirektør til kommunestyret.

Sektorleder har møter annenhver uke med sine enhetsledere, herunder enhetsleder for familiens hus. Det er ingen faste rapporteringsrutine om status på barnevernsområdet i møtene.

Leder for familiens hus har møter med sine tjenesteledere, herunder barnevernsleder, cirka en gang i måneden. Det er ikke fast agenda på møtene, og ikke føringer på hva som skal rapporteres utover drift og økonomi.

Barnevernsleder og leder for familiens hus rapporterer 4 til 6 ganger i året til styringsgruppen for det interkommunale samarbeidet om forhold i tjenesten.

Barnevernstjenesten er organisert med barnevernleder, tre avdelingsledere, saksbehandlere og familieveiledere. Ifølge tall fra kommunens egen rapportering for andre halvår 2022 har barnevernstjenesten totalt 22 besatte fagstillinger og tilgang til merkantile stillinger. Omsorgs- og ettervernsavdelingen har ansvar for oppfølging av barn i fosterhjem, og består av avdelingsleder og 6 saksbehandlere. Familie- og nettverksavdelingen har fire familieveiledere, som også benyttes noe til veiledning i fosterhjemmene.

Barnevernleder har møter med sine avdelingsledere en gang i uken. Der gjennomgås status og rapportering på nøkkeltall. Det er morgenmøter hver mandag, og på onsdager er det avdelingsvise drøftingsmøter. Saksbehandlerne har individuell saksgjennomgang og veiledning en gang i måneden med avdelingsleder, og hver uke skal de sende inn et statusskjema som viser en oversikt over blant annet gjennomførte oppfølgingsbesøk. Det gjennomføres fag- og personalmøter en gang i måneden. Barnevernstjenesten har også blant annet faste samarbeidsmøter med politi og tannhelsetjenesten.

Det er foretatt en kompetansekartlegging i mai 2022, som beskriver utdanning til de ansatte, ønsker for videre utdanninger, og en opplæringsplan. Saksbehandlerne har ulike faglige høyere utdanninger, og enkelte går på/har tatt videreutdanninger. Ansatte i omsorgsteam har deltatt på TBO-F (traumebevisst omsorg for fosterforeldre). Det gis prosessveiledning hver 6. uke, og det er månedlige fagdager med ulike aktuelle tema. Barnevernstjenesten har en advokat ansatte i 40% stilling, som kan benyttes til konsultasjon. Det er også mulighet til å søke og få delta på ulike fagkurs. De ansatte vi snakket med vurderte at det ble gitt tilstrekkelig opplæring og veiledning, og opplevde at de ble fulgt godt opp av avdelingsleder og barnevernsleder i saksbehandlingen.

Kommunen har deltatt i læringsnettverket «omsorgspakka» sammen med andre kommuner, som en del av kompetansesatsningen i barnevernet. Ansatte har også deltatt på opplæring i «Trygg base».

For omsorgs- og ettervernsavdelingen er det blant annet utarbeidet rutiner for oppfølging av fosterhjem, prosedyre for veiledning i fosterhjem, drøftingsmøter, statussjekk og saksgjennomgang. Det er utarbeidet maler for rapporter fra oppfølgingsbesøk, oppfølgingsbesøk i barnas hovedoppfølgingsmåned, og rapport fra familieveileder. Rutinene/prosedyrene revideres en gang i året, og var kjent for de ansatte.

Det var ingen egen rutine for planlegging av oppfølging av barn i fosterhjem.

Kommunen benytter kvalitetssystemet Compilo. Systemet består av et forbedringssystem med avvik og dokumentstyring. De ansatte har fått informasjon om kvalitetssystemet, men de hadde ikke fått opplæring i hva som regnes som et faglig avvik. Kommuneledelsen og ansatte opplyste at avvik ikke ble regelmessig etterspurt.

Det er ikke registrert avvik på oppfølging av barn i fosterhjem i 2021 og 2022.

Det er ikke utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS) for barnevernstjenesten/avdeling omsorg og ettervern.

Arbeidsprosessen - praksis for oppfølging av barn i fosterhjem

Barneverntjenesten tilrettelegging for barnets rett til medvirkning i oppfølgingen

I 10 av 10 gjennomgåtte saksmapper hadde barnevernstjenesten snakket med eller observert barna. De tilrettela også i hovedsak for alene samtaler dersom barna ønsket det. Det er ikke dokumentert at samtalene ble planlagt, utover de to malene for referat fra oppfølgingsbesøk. I 6 av 10 gjennomgåtte saksmapper var ikke minimumskravet til antall oppfølgingsbesøk oppfylt. I en sak manglet det tre oppfølgingsbesøk i 2021.

Barna ble i varierende grad spurt om hvordan de ønsket å medvirke i oppfølgingen, og hvordan de ønsket å bli fulgt opp. I noen tilfeller ble barna spurt om hvordan samtalene best kunne tilrettelegges. De ble ikke informert om at de kunne ha med seg en tillitsperson i samtaler med barnevernstjenesten, og ikke informert om sine partsrettigheter. Barna ble videre ikke regelmessig informert om barneverntjenestens rolle, og eksempelvis begrunnelsen for plasseringen.

I samtalene med barna og i saksgjennomgangen kom det frem at barnevernstjenesten responderte på, og fulgte opp det barna tok opp i flere saker. Vi så eksempler på at samme tema ble fulgt opp under flere oppfølgingsbesøk.

Barnevernstjenesten informerte ikke barna om hvordan informasjonen de ga ble benyttet, og om deres rett til innsyn i opplysninger.

Barnevernstjenestens planlegging av oppfølgingen av barnet

Kommunen har overtatt omsorgen for 47 barn som omfattes av tilsynet, og hver saksbehandler har i snitt 10 til 15 saker. Det foreligger en rutinene for oppfølging av barn i fosterhjem, og to maler for referat/gjennomføring av oppfølgingsbesøkene. Rutinen beskriver ikke hvordan barnevernstjenesten skal planlegge oppfølgingsarbeidet. Malen for oppfølging av barnets hovedoppfølgingsmåned har punkter for dokumentinnhenting og punkter for vurderinger. I mappegjennomgangen og ut fra samtalene med saksbehandlerne, kom det frem at alle aktivitetene i barnets hovedoppfølgingsmåned ikke ble fulgt opp.

Det er ingen rutine for planlegging av oppfølgingen. Under intervjuene og i saksgjennomgangen kom det frem at det ikke utarbeides en plan for innholdet i oppfølgingen, utover at det sette opp datoer. Oppfølgingsbesøkene planlegges i stor grad fra gang til gang, og noen ganger i samarbeid med fosterforeldrene. Det er ikke dokumentert at planleggingen av oppfølgingsarbeidet skjer i samarbeid med barna. Det settes ikke mål for oppfølgingen, og det evalueres derfor ikke om målene er nådd.

Det er få spor av planlegging av innholdet i samtalene med barna. Det er utarbeidet omsorgsplaner i alle gjennomgåtte saker. Det var ikke utarbeidet ytterligere planer i saker der barna hadde sammensatte bistandsbehov.

Barnevernstjenestens informasjonsinnhenting om barnets utvikling og omsorgsbehov

Under intervjuene og i saksgjennomgangen kom det fram at barnevernstjenesten tilegner seg informasjon om barnets fungering i skole/barnehage, og om helse og samvær med foreldrene. Noe informasjon ble innhentet under oppfølgingsbesøkene, og ved telefonkontakt og i samarbeidsmøter. Informasjonsinnhentingen blir ikke fulgt opp regelmessig, da blant annet minimumskravet til oppfølgingsbesøk ikke er oppfylt i 6 av 10 gjennomgåtte saker.

Vurdering av barnets omsorgssituasjon i fosterhjemmene er noe dokumentert i referat fra oppfølgingsbesøkene. Vurderinger og konklusjoner om det er behov for ytterligere tiltak er i liten grad dokumentert.

Det er ikke dokumentert i alle gjennomgåtte saker at innholdet i tilsynsrapportene er gått gjennom. Det fremkom ikke at det ble gitt tilbakemelding til fosterhjemskommunene om at tilsynsrapportene var mottatt. I flere av de gjennomgåtte sakene var ikke minimumskravet om 4 tilsynsbesøk i året i fosterhjemmene gjennomført. Dette var ikke fulgt opp av barnevernstjenesten.

Barnevernstjenestens oppfølging av fosterhjemmene

Det kom frem under samtalene med fosterhjemmene, under intervjuene og i saksgjennomgangen at barnevernstjenesten følger opp fosterhjemmene under oppfølgingsbesøk, ved telefonkontakt og i samarbeidsmøter. Det kom også frem i noen saker at saksbehandlerne var særlig oppmerksomme og hadde telefonkontakt med fosterhjemmene i kritiske overganger i barnas liv som ved skifte av skole, i forbindelse med høytider og ved samvær.

Fosterforeldrene vi snakket med fortalte at barnevernstjenesten var tilgjengelig og at de var fornøyde med oppfølgingen. Enkelte fosterforeldre opplyste at barnevernstjenesten kunne være vanskelige å få kontakt med noen ganger, og det kunne ta noe tid før de fikk tilbakemeldinger.

Fosterforeldrene mottok veiledning fra saksbehandlerne og familieveilederne. Familieveilederne fikk informasjon om fosterforeldrene og deres veiledningsbehov ved henvisning fra saksbehandler, og det ble utarbeidet et overordnet mandat. Familieveilederen skal skriv referat i saksbehandlersystemet Familia, og sluttrapport etter endt veiledning. Det var ulikt hvordan familieveilederne og saksbehandlerne samhandlet, og informerte hverandre veiledningen fungerte som fotutsatt. Det er en rutine for veiledning, men det ble opplyst at denne ikke alltid følges.

Barnevernstjenestens vurdering av antall oppfølgingsbesøk

I 6 av 10 gjennomgåtte saksmapper var ikke minimumskravet til antall oppfølgingsbesøk oppfylt. I de andre sakene manglet det 1 til 2 oppfølgingsbesøk i 2022. Det var derfor ikke kontinuitet i oppfølgingen i alle sakene.

Ifølge kommunens rapportering for siste halvår 2022 fikk 7 av 53 barn ikke oppfylt minimumskravet til antall oppfølgingsbesøk. Rapporteringene omfatter også frivillige plasseringer i fosterhjem, som ikke omfattes av dette tilsynet.

Det ble ikke foretatt og dokumentert konkrete vurderinger av hvor mange oppfølgingsbesøk hvert enkelt fosterhjem skulle ha. Under intervjuene og i saksgjennomgangen kom det ikke frem eksempler på at det var gjennomført flere enn minimumskravet til oppfølgingsbesøk i fosterhjemmene.

Barnevernstjenestens vurdering og oppfølging av barnets utvikling og omsorgssituasjon

Det ble gjort noen vurderinger i referatene fra oppfølgingsbesøkene om barna fikk den omsorgen de trengte. Vurderingene var mangelfulle i de fleste referatene.

Det er ikke dokumentert om barnevernstjenesten har foretatt en jevnlig og systematisk vurdering av om barna får den omsorgen de trenger, og at plasseringen fungerer etter sitt formål.

Barnevernstjenestens iverksetting av nødvendige beslutninger

I noen referat fra oppfølgingsbesøkene fremkom det at barnevernstjenesten vurderte om det var behov for ytterligere tiltak. Vi så eksempler på at det ble sendt inn henvisninger til instanser som BUP. Årsakene til henvisningene og hvordan beslutningene er kommunisert til barna er ikke beskrevet.

Internkontroll i oppfølgingsarbeidet

Barnevernstjenesten har rutiner for oppfølgingsarbeidet, som var kjent for de ansatte. Ikke alle rutinene ble fulgt, og det var ikke rutine for planlegging av oppfølgingen. Ledelsen etterspør og kvalitetssirkler ikke at alle rutinen følges. Ledelsen følger ikke opp hvorvidt vurderinger og beslutninger dokumenteres tilstrekkelig.

Avdelingsleder har månedlig systematisk gjennomgang av sakene med saksbehandlerne, men det er ikke noe system som kvalitetssikrer sentrale dokumenter. Rapportene fra oppfølgingsbesøk gås ikke gjennom av avdelingsleder, og det sikres ikke at det foretas og dokumenteres barnevernsfaglige vurderinger, herunder barnas beste vurderinger.

Barnevernstjenesten har et system med ukentlige rapporteringer til avdelingsleder for å sikre at antall oppfølgingsbesøk er i tråd med lov- og forskrifts krav. Skjemaet fylles ikke alltid ut ukentlig. Svikt i antall oppfølgingsbesøk var kjent for tjenesten, uten at det var iverksatt tiltak for å rette opp dette.

Det er ikke gjennomført ROS analyser i barnevernstjenesten og på temaet for tilsynet.

Funn fra samtaler med barn og fosterforeldre

Statsforvalteren hadde samtaler med 4 barn og 6 fosterforeldre om deres erfaring med barnevernstjenestens oppfølging. Barna og fosterforeldrene opplyste at barnevernstjenesten i hovedsak var tilgjengelige, og at de var fornøyde med oppfølgingen.

Det er ikke gjennomført brukerundersøkelser i 2021 og 2022.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Organisering, styring og ledelse

Åsnes kommune har en organisering som etter Statsforvalterens vurdering er uklar. Det foreligger ikke stillingsbeskrivelser/lederavtaler for de ulike nivåene i kommunens øverste ledelse, og delegering er ikke skriftliggjort for noen nivåer under kommunedirektøren. Stillingsbeskrivelsene til ansatt i barnevernstjenesten var ikke oppdaterte og hadde mangelfullt innhold. Dette medfører at ansvar, oppgaver og myndighet er uavklart og uklart for ledere og ansatte, og at styringen med barneverntjenesten var mangelfull

Alle ansatte hadde fått informasjon om kvalitetssystemet Compilo. Det var ikke sikret at de ansatte hadde fått opplæring i hva som er et faglig avvik. Avvik blir ikke regelmessig etterspurt av ledelsen, og blir derved ikke benyttet i det kvalitetsforbedrende arbeidet. Enkelte rutiner var mangelfulle, og det var ikke gjennomført ROS analyse av oppfølging av barn i fosterhjem. Vi vurderer derfor at kommunen ikke har en tilstrekkelig oversikt over ulike risikofaktorer og risikoområder i oppfølgingsarbeidet. Det er risiko for at feil ikke blir avdekket, og at det ikke gjennomføres forbedringsarbeid.

Det er foretatt en kompetansekartlegging og laget en opplæringsplan. De ansatte mottar systematisk veiledning og ulik kompetanseheving. Kommunen har etter Statsforvalterens vurdering identifisert behovet for, og iverksatt nødvendige kompetansehevende tiltak og møtearenaer for de ansatte.

Statsforvalteren vurderer at det er mangelfull gjennomføring og dokumentasjon av barnevernsfaglige vurderinger i alle gjennomgåtte saker. Det gjøres noen vurderinger i referater fra oppfølgingsbesøk, men vurderingene blir ikke nedtegnet systematisk og tilstrekkelig. Mangelfull dokumentasjon medfører en risiko for at barnevernstjenestens vurderinger ikke blir fulgt opp, noe som kan få uheldige konsekvenser for barna.

Vi ser at barnevernstjenesten ikke har et system som sikrer at arbeidsprosessen og sentrale forhold i oppfølgingsarbeidet som beslutninger, vurderinger og dokumentasjon etterspørres og kvalitetssikres av leder. Identifisert svikt om at antall oppfølgingsbesøk ikke var i henhold til lovkrav i flere saker var videre ikke fulgt opp.

Den øverste ledelsen i kommune følger ikke med på om barnevernstjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem er i tråd med barnevernsloven, og om de har tiltak som er tilstrekkelige/egnet til å ivareta styringen. Vi ser at det er kontrolltiltak i barneverntjenesten med blant annet månedlig gjennomgang av alle saker med avdelingsleder. Vi vurderer allikevel at det på tilsynstidspunktet ikke forelå tilstrekkelige systematiske kontrolltiltak for å sikre at oppfølgingen av barn i fosterhjem ble gjennomført i henhold til interne rutiner og gjeldende lov- og forskriftskrav.

Arbeidsprosessen - praksis for oppfølging av barn i fosterhjem

Barnevernstjenesten dokumenterer ikke at samtalene med barna blir planlagt, at barna får informasjon om medvirkning, og vurdert på hvilken måte medvirkning best kan ivaretas. Barnas rett til medvirkning er derfor ikke tilstrekkelig ivaretatt eller sikret.

Barnevernstjenesten har ikke en rutine for planlegging av oppfølgingen av barn i fosterhjem. Det er utarbeidet omsorgsplaner som ikke er aktivt i bruk, og det er ikke vurdert om det er behov for å utarbeide nye/flere planer. Statsforvalteren vurderer derfor at barnevernstjenesten ikke planlegger, bruker og har utarbeidet relevant planverk for oppfølgingsarbeidet. Det har medført mangler på styring med oppfølgingsarbeidet og svikt i oppfølgingen.

Barnevernstjenesten innhenter informasjon om barnas utvikling og omsorgsbehov i varierende grad. Det er ikke et system som sikrer at all aktuell informasjon blir dokumentert, gjennomgått og etterspurt. Vi vurderer at det ikke sikres kontinuitet i informasjonsinnhentingen, da oppfølgingsbesøk og annen kontakt med fosterhjemmene ikke gjennomføres systematisk og regelmessig i alle saker.

Saksbehandlerne og familieveilederne er i de fleste saker tilgjengelige for fosterforeldrene for råd veiledning, og støtte på de områdene de trenger for å gi barna god omsorg. Vi vurderer imidlertid at det foreligger en fare for at fosterhjemmene ikke får tilstrekkelig og tilpasset oppfølging til rett tid, da det ikke er kontinuitet i oppfølgingsbesøkene i alle saker og at samarbeid/evalueringer av veiledningen mellom saksbehandler og familieveilederne ikke alltid blir tilstrekkelig gjennomført.

Minimumskravet til oppfølgingsbesøk var ikke oppfylt i 6 av 10 gjennomgåtte saker. Barnevernstjenesten dokumenterer ikke om de vurderer om de besøker fosterhjemmene så ofte som nødvendig, for å sikre at barna får den omsorgen de trenger og at plasseringen fungerer etter sitt formål. Det gjøres enkelte vurderinger av om barna får den omsorgen de trenger, men det er ikke sikret at barnevernstjenesten gjør systematiske vurderinger og dokumenterer disse.

Oppsummering

Statsforvalteren vurderer at det gjøres mye godt oppfølgingsarbeid av barn i fosterhjem. Dette ble bekreftet i samtalene med barn og fosterforeldre, i intervjuene med de ansatte og i mappegjennomgangen.

Sammenhengen i arbeidsprosessen i barneverntjenestens oppfølgingsarbeid er imidlertid viktig for at barna skal få god oppfølging. Når et behov er til stede hos barnet eller i fosterhjemmet, skal barnevernstjenesten være informert, gjøre faglige vurderinger, iverksette målrettede tiltak til rett tid, dokumentere og evaluere arbeidet. Gjennomgående i dette arbeidet er barnets medvirkning. Dette er viktig for tilstrekkelig kvalitet av oppfølgingen. Tilsynet har vist at det er mangler i arbeidsprosessen i barnevernstjenestens oppfølgingsarbeid. Både i styring, planlegging, gjennomføring, dokumentasjon og evaluering av arbeidet.

Kommunens ledelse følger ikke med på om arbeidet utføres i henhold til lov- og forskriftskrav. Det foreligger ikke faste rapporteringsrutiner i de tre ledernivåene over barnevernsleder, og rapporteringer etter spørres ikke på fag. Avvik benyttes ikke i det kvalitetsforbedrende arbeidet, og det er ikke gjennomført ROS-analyser på temaet for tilsynet. Dette er ikke i tråd med kravene til kommuneledelsen styring av barnevernstjenesten etter kommuneloven og barnevernsloven. Åsnes kommune har i tillegg påtatt seg ansvaret for å tilby gode og trygge barneverntjenester for barn i Våler og Grue kommune, noe dette tilsynet viser behov for forbedret styring med.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Åsnes kommune har ikke forsvarlig styring med barnevernstjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem:

• Planlegging av oppfølgingen er mangelfull
• Barnevernsfaglige vurderinger og evalueringer dokumenteres ikke i henhold til lov og forskriftskrav
• Kommunens ledelse følger ikke med på om barna kommunen har omsorgen for får forsvarlige tjenester

Samlet utgjør dette en fare for svikt i oppfølgingsarbeidet.

Dette er brudd på barnevernsloven § 15-2 jf. kommuneloven § 25-1, barnevernsloven §§ 1-4, 8- 3, 1-4 3. ledd, 9-6, 12-4 og fosterhjemsforskriften § 7.

6. Oppfølging av lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddet, og sende den til Statsforvalteren innen 01.08.23. Planen bør inneholde følgende:

• Konkrete målformuleringer for hva som skal forbedres
• Konkrete tiltak som skal gjennomføres for å skape forbedring
• Frister for iverksetting og evaluering av om tiltakene har virket som planlagt
• Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt og gjennomført
• Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene har virket som planlagt

Kort tid etter at planen er mottatt, vil Statsforvalteren ta kontakt med kommunen for å avtale tidspunkt for dialogmøte. Det er kommunens plan som vil være tema på møtet, i tillegg til at det planlegges for videre dialog. Antall dialogmøter vil avhenge av omfang og alvorlighet av lovbrudd. For å undersøke om tiltakene har ført til forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontroll avtales i dialogmøte.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

Med hilsen

Ida Kjerschow Harstad (e.f.)
avdelingsdirektør

Inger Berg
seniorrådgiver

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 13.12.22.

Forberedende møte med virksomheten ble gjennomført 12.01.23.

Det ble forut for tilsynet gjennomført telefonsamtaler med 4 barn og 6 fosterforeldre.

Tilsynet ble gjennomført ved 20. og 21.02.23, og innledet med et informasjonsmøte 20.02.23. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 24.92.23.

Følgende dokumenter ble vurdert og gjennomgått i forbindelse med tilsynet:

• Samarbeidsavtale
• Organisasjonskart
• Stillingsbeskrivelser i barnevernstjenesten
• Oversikt over ansatte i barnevernstjenesten
• Oversikt over møtestruktur
• Aktuelle rutiner for temaet på tilsynet
• Skjema for veiledning/saksgjennomgang
• Kompetansekartlegging og opplæringsplan

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her.

5 ledere og 5 ansatte ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

Seniorrådgiver Iren W. Skurdal, Statsforvalteren i Innlandet,
revisor Seniorrådgiver Inger Berg, Statsforvalteren i Innlandet, revisor
Seniorrådgiver Marit Andrine K. Tunheim, Statsforvalteren i Innlandet, revisjonsleder

2022–23 Barneverntjenestens ansvar for oppfølging av barn plassert i fosterhjem

Søk etter tilsynsrapporter

Søk