Hopp til hovedinnhold
Tilsynsrapport

Rapport etter landsomfattende tilsyn med Fossen barne- og avlastningsbolig i Østre Toten kommune 2023

Tidsrom for tilsynsbesøket:

10.05.23 - 12.05.23

Statsforvalteren i Innlandet

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Kontakt etaten som har utført tilsynet for status på avviket.

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Østre Toten kommune og besøkte i den forbindelse Fossen avlastningsbolig fra 10. til 12. mai 2023. Vi undersøkte om kommunen sørger for at helse- og omsorgstjenester til barn i barne- og avlastningsboliger blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Foreløpig rapport ble oversendt 26. mai 2023, der kommunen ble gitt anledning til å komme med tilbakemeldinger på faktagrunnlaget i rapporten. Vi mottok svar fra kommunen 1. juni 2023, med noen kommentarer på faktabeskrivelsene i rapporten. Disse er tatt inn i rapporten i sin helhet.

Statsforvalterens konklusjon:

Østre Toten kommune har et styringssystem der planleggingen av tjenestene til barna i Fossen barne- og avlastningsbolig bygger på en faglig forsvarlig prosess, men der gjennomføringen av tjenesten ikke er i henhold til planleggingen, uten at dette er fanget opp av ledelsen.

Alle ansatte har ikke fått opplæring i alle tiltak og dokumentasjonen inneholder ikke nok informasjon til å kunne evaluere tjenesten. Dette innebærer en risiko for at det ikke blir gjort nødvendige korrigeringer.

Samlet utgjør dette en for stor risiko for at barnas behov for opplæring/habilitering ikke blir dekket. Dette er brudd på:

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1, 3-1 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6-9.

1.  Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalterne skal i 2022 og 2023 gjennomføre landsomfattende tilsyn med om barn i barne- og avlastningsbolig får habilitering/opplæring som samsvarer med deres behov. For å få svar på dette skal statsforvalteren vurdere om barne- og avlastningsboligen:

  • har tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov
  • bruker informasjonen til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barnet
  • gjennomfører tiltak for habilitering/opplæring
  • evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Som habilitering/opplæring regnes tiltak med mål om å oppøve nye eller opprettholde nåværende funksjoner. For barn som har eller står i fare for å få begrensninger i sin fysiske, psykiske, kognitive eller sosiale funksjonsevne, er formålet med habiliteringen at de skal gis mulighet til å oppnå best mulig funksjons- og mestringsevne, selvstendighet og deltagelse sosialt og i samfunnet. Noen ganger vil en habiliteringsprosess være tidsavgrenset, andre ganger er det en livslang prosess. Det vil kunne variere hvilke tiltak som er aktuelle til enhver tid.

Når vi undersøker om boligen har tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov, ser vi på om boligen har kartlagt hva som er viktig for barnet og eventuelt foreldre/foresatte, barnets grunnleggende behov, barnets ressurser og funksjonsnivå samt ressurser rundt barnet (som familie, sosialt nettverk, skole eller annet dagtilbud). Vi ser også på om boligen har kartlagt legemidler barnet bruker, diagnoser, hvilken utvikling som er forventet og eventuelle pågående utredninger.

Videre hvordan barnet kommuniserer, om barnet trenger hjelpemidler eller alternativ og supplerende kommunikasjon, behov for hjelpemidler, eventuelle behov for å tilrettelegge miljøet rundt barnet, mål og tiltak for habilitering fra andre instanser som fastlege eller annet helsefaglig personell, mål og tiltak for habilitering iverksatt fra spesialisthelsetjenesten og individuell plan.

Ved undersøkelsen av om informasjonen brukes til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barnet, ser vi på om det er utpekt hvem som har ansvar for og oppgave med å innhente og samle informasjon om barnets situasjon, om det er utpekt hvem som skal samarbeide med foreldre og relevante instanser, om det er kjent for alle ansatte hvem som har disse oppgavene og om barnets formidling inngår i informasjonsgrunnlaget. Videre undersøker vi om foreldre og barn er invitert til å samarbeide og til å utveksle informasjon om barnets behov og om det er avklart med foreldre hvordan, når, til hvem og på hvilken måte fortløpende informasjonsutveksling om endringer i barnets behov skal gis. Vi vurderer også om boligen har rask tilgang til informasjon direkte fra relevante instanser som yter tjenester til barnet der det er nødvendig, om ansatte i boligen som kjenner barnet godt deltar i ansvarsgruppemøter eller tilsvarende overordnede samarbeidsmøter og om det blir gjennomført (ut fra behov) samarbeidsmøter om enkelte tiltak med foreldre/foresatte, barnehage/skole og/eller relevant helse- og omsorgstjeneste.

For å vurdere om boligen gjennomfører tiltak for habilitering/opplæring, ser vi på om utforming av mål og tiltak (inkludert beskrivelse av gjennomføringen) skjer med bakgrunn i faglige vurderinger, om utformingen av mål og tiltak og beskrivelsen av gjennomføringen skjer i samarbeid med barnet, foreldre/foresatte og relevante instanser og om tiltaksplan eller tilsvarende er tilstrekkelig detaljert. Når vi ser på boligens evaluering og korrigering av mål og tiltak for habilitering/opplæring, vurderer vi hvorvidt det er utpekt hvem som har ansvar for å utforme tiltaksplaner eller liknende, om det er klart hvem som har kompetanse til å gjøre faglige vurderinger av hvilke mål og tiltak som er nødvendige for å ivareta barnets behov for habilitering/opplæring, om barnet får medvirke utfra sine forutsetninger og om foreldre/foresatte får medvirke i å avklare barnets behov, ressurser, ønsker og mål. Vi ser også på om foreldre/foresatte kjenner til tiltaksplanens innhold, om tiltakene bygger på tverrfaglig samarbeid og om virksomhetsleder og faglig ansvarlig følger med på at den faglige planleggingen av habilitering/opplæring blir gjennomført og resulterer i tjenester som er i samsvar med barnets behov.

Tilsynsprosessen bygger på systemrevisjon som metode. En systemrevisjon har som formål å undersøke om gode og trygge tjenester er resultatet av systematisk styring og ledelse og kontinuerlig forbedringsarbeid. I dette tilsynet er undersøkelsene tett knyttet til faglige arbeidsprosesser for habilitering/opplæring. I undersøkelse av krav til styring og ledelse er det derfor aktiviteter tett på de faglige prosessene, som er mest aktuelle.

Tilsynet er avgrenset mot:

  • Saksbehandling av søknad om avlastning og full plass i barne- og avlastningsbolig
  • Andre avlastningsformer enn opphold i barne- og avlastningsbolig
  • Barn med hoveddiagnoser knyttet til psykiatri og rus
  • Barne- og avlastningsboligens fysiske utforming
  • Kommunens oppfølging av privat tjenesteleverandør.
  • Bruk av tvang og makt etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 og pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A

2.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 og helsetilsynsloven § 4.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Kommuneloven kapittel 30 setter den rettslige rammen for hvordan statlig tilsyn med kommunene skal gjennomføres, med unntak av kommuneloven § 30-4. Et eventuelt pålegg om retting skjer i henhold til helsetilsynsloven § 8, jf. hol. § 12-3. Statsforvalterens myndighet til å føre tilsyn med privat tjenesteleverandør følger av helsetilsynsloven § 4.

2.1 Kommunens ansvar for heldøgns helse- og omsorgstjenester i barne- og avlastningsboliger

Når et barn har opphold i barne- og avlastningsbolig, har kommunen innvilget avlastningsopphold eller fulltidsplass i slik institusjon til familier med særlig tyngende omsorgsarbeid, hol. § 3-6 og § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav c. Barne- og avlastningsboliger regnes som omsorgsinstitusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester, jf. forskrift om kommunal helse- og omsorgsinstitusjon § 1 første ledd bokstav a.

2.2 Habiliteringen/opplæringen skal være forsvarlig

Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter helse- og omsorgstjenesteloven skal være forsvarlige, jf. hol. § 4-1. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, som betyr at innholdet bestemmes av normer utenfor loven. I tolkningen av hva som er forsvarlig inngår blant annet anerkjent fagkunnskap, faglitteratur, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. I dette tilsynet bygger det faglige innholdet på følgende normerende produkter fra Helsedirektoratet:

  • nasjonal veileder for oppfølging av personer med store og sammensatte behov,
  • nasjonal veileder om barn og unge med habiliteringsbehov.
  • nasjonal veileder for rehabilitering, habilitering, individuell plan og koordinator
  • nasjonal veileder for gode helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming

Et fellestrekk for de faglige anbefalingene i disse veilederne er at god praksis er å jobbe tverrfaglig, målrettet og systematisk overfor personer med sammensatte behov.

2.3 Krav om individuelt tilpasset habilitering/opplæring

Individuelt tilpassede tjenester bidrar til å oppnå forsvarlige tjenester og til å oppfylle barnets og foreldrenes rett til medvirkning og informasjon etter pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) kap. 3.

For habilitering/opplæring er brukerinvolvering, medvirkning og informasjonsutveksling viktig i hele prosessen. Det vil si at barnet og foreldre/foresatte får informasjon og kan medvirke både når tjenester planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres.

2.4 Tverrfaglig samarbeid og koordinering av tiltak

Tverrfaglig samarbeid skal understøtte forsvarlige tjenester, og er regulert flere steder i helse- og omsorgslovgivningen. Det følger av hol. § 4-1 bokstav a at kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud. Bestemmelsen stiller krav til koordinering og samarbeid internt, med andre etater og andre tjenestenivåer og tilsvarer kommunens plikt til samarbeid og samordning i hol. § 3-4.

Andre bestemmelser som skal understøtte koordinerte tjenester av betydning for dette tilsynet, er hol. § 7-1 om individuell plan og §§ 7-2 og 7-2 a om koordinator og barnekoordinator.

En viktig begrunnelse for krav til samarbeid og koordinering er at det er flere kjente risikofaktorer forbundet med samarbeid og overganger internt og eksternt. Det er særskilt omtalt at det i planlegging av tjenester skal legges vekt på å minimalisere risikofaktorer forbundet med samhandling internt og eksternt, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav e.

2.5 Krav til styringssystem som sikrer tjenester i henhold til krav fastsatt i lov og forskrift

Kommunen har etter § 3-1 tredje ledd plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav i lov og forskrift. Denne plikten går også frem av helsetilsynsloven § 5, som pålegger enhver virksomhet som yter helse- og omsorgstjenester å opprette et internkontrollsystem. Internkontrollsystemet omtales i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten som styringssystem. Begrepet er i stor grad sammenfallende med kravene til internkontroll, men omfatter også krav til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet, samt oppfyllelse av pasientrettigheter.

Styringssystemet skal være tilpasset virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig. Det samme gjelder dokumentasjon av styringspliktene jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5. Vi legger til grunn at kompleksiteten i disse tjenestene tilsier at de fleste styringstiltakene må være skriftlige. Innholdet i kravet til styringssystemet er nærmere beskrevet i forskriften §§ 6 til og med 9. I dette tilsynet har vi særlig sett på følgende styringskrav:

2.5.1 Krav til kompetanse

En viktig forutsetning for at habilitering/opplæring skal være forsvarlig, er at ansatte har nødvendig kompetanse sett opp mot barnas behov. Det følger av hol. § 4-1 om forsvarlighet at kommunen skal tilrettelegge med tilstrekkelig fagkompetanse i tjenestene. Dette er nærmere omtalt i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav f og § 7 bokstav b. Der det er iverksatt kompetansetiltak skal virksomheten kontrollere at tiltakene har effekt og korrigere tiltakene om nødvendig, jf.§ 8 bokstav c og§ 9 bokstav b.

2.5.2 Krav til planer, dokumentasjon og informasjonsflyt for å sikre forsvarlig og omforent praksis

Barne- og avlastningsboligen må ha en plan for hvordan barnet skal få dekket sine behov under oppholdene. En slik plan skal inkludere barnets behov for mål og tiltak for habilitering/opplæring. En slik plan for gjennomføringen omtales i pasientjournalforskriften§ 6 første ledd bokstav d som en behandlingsplan. I barne- og avlastningsboliger benyttes som oftest begrepet tiltaksplan. Det er ingen formkrav til en slik plan, men den skal være en del av pasientjournalen.

For å sikre individuell, forsvarlig og omforent praksis må det være beskrevet hvordan tiltak skal gjennomføres (rutiner og prosedyrer), jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten§ 7 bokstav c. Rutiner og prosedyrer som beskriver gjennomføringen bør inngå i selve tiltaksplanen for at planen skal være et hensiktsmessig verktøy for ansatte. Informasjon om bruk av hjelpemidler (der dette er nødvendig) må også være beskrevet i tiltaksplanen.

For å sikre informasjonsflyt om endringer i barnets behov, skal det være utarbeidet rutiner om hvordan informasjon skal innhentes og utveksles. Rutinene må omfatte samarbeid med foreldre, de ulike arenaene barna oppholder seg og relevante instanser. Det skal videre være rutiner som omhandler hvordan muntlig rapportering og dokumentasjon i barnets journal skal foregå.

Journalføringen skal være i tråd med helsepersonelloven§ 40 og pasientjournalforskriften§§ 5 til og med 8. Det er i hol.§§ 5 - 1O presisert at både kommunen og virksomheten som har avtale med kommunen skal sørge for at journal- og informasjonssystemene er forsvarlige.

3.  Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet overfor barna blir overholdt.

Tilsynet omfattet Fossen barne- og avlastningsbolig.

Statsforvalteren hadde samtale med fire foreldre/foresatte, som representerte tre av barna i avlastnings/barneboligen. Tilsynet gikk gjennom aktuell dokumentasjon, «daglig bruk»-permer og journaler. Tilsynet besøkte boligen, og vi møtte da to av barna.

Om barna

Det er per nå elleve barn/unge voksne som mottar eller skal motta avlastning i Fossen, hvorav ti er barn under atten år. Barna/ungdommene er i alderen-år. Ett barn har ikke mottatt avlastning ved Fossen tidligere, og tjenesten var helt i oppstartsfasen ved tilsynet. De fleste barna har helgeavlastning og noen har enkelte ettermiddager i tillegg. Flere av barna har diagnosen barneautisme, noen barn har XXX.

Både foreldre/foresatte og de ansatte opplyste om at barna trives godt i boligen og har det bra der.

3.1 Organisering, ansvar og myndighet

Barne- og avlastningsboligen ligger i virksomhetsområdet helse, omsorg og mestring og er underlagt tilrettelagte tjenester, avdeling 1. Boligen er ledet av enhetsleder som i tillegg har ansvar for Kvam bolig. Enhetsleder rapporterer direkte til kommunalsjef. Ny organisasjonsmodell gjeldende fra 1. januar2020 innførte denne utflatingen av lederstrukturen. Stabsressursene ble samtidig samlet.

Rådgiverne i staben har et eget ansvar for planlegging, tilrettelegging, gjennomføring og kontroll av ulike virksomhetsaktiviteter som blant annet fag, kvalitet og tjenesteutvikling, bemanningsledelse, samt lovverk knyttet til aktivitetene i enheten. Rådgiverne vil også ha et ansvar for veiledning, rådgivning, lederstøtte og kompetanseheving. Kommunen har en kompetanseplan for helse og omsorg og en rekrutteringsplan. I tillegg er det funksjonsbeskrivelse for primærkontakt i hjemmetjenesten, samt stillingsbeskrivelser for enhetsleder, assisterende enhetsleder, assistent, sykepleier/vernepleier, miljøterapeut og helsefagarbeider.

Rekruttering i tjenesten er en utfordring. Det er 23 ansatte tilknyttet boligen. Av disse er ni vikarer. Seks av de fast ansatte har treårig høyskoleutdanning, en er ufaglært.

Tildeling av avlastningstjenester skjer ved kommunens tildelingskontor. Endret behov meldes av foreldre/foresatte eller boligen.

Det er ikke en planlagt møtestruktur for tjenestestedet. Det gjennomføres likevel regelmessige møter som ansvarsgruppe, samarbeidsmøte og veilednings/fag/personalmøte. Det siste avholdes annenhver uke, der de som er på jobb deltar. De øvrige blir ikke innkalt. Det er ikke skriftlige rutiner for hva som skal være dagsorden på møtene. Det skrives referat fra alle møter med unntak av veilednings/fag/personalmøtene.

Alle barna har primær- og sekundærkontakt. Det er utarbeidet funksjonsbeskrivelse for primærkontakter, og det er klart hvilke oppgaver de har. De har blant annet ansvar for å holde tiltaksplaner oppdatert og å holde oversikt over barnas behov, blant annet gjennom kommunikasjon med foreldre/foresatte.

Assisterende enhetsleder, som er vernepleier, har delegert fagansvar. Dette fremgår av stillingsbeskrivelsen. Stillingen innebærer blant annet et ansvar for å følge med på at mål- og tiltaksplaner blir utarbeidet.

Kommunen har et avvikssystem som er kjent for de ansatte. Dette brukes i liten grad ved Fossen barne- og avlastningsbolig. Det er noe usikkerhet rundt hva som skal meldes som avvik. Ledelsen er kjent med dette.

3.2 Om innhenting av informasjon om barnets situasjon og behov

Pårørende opplyser om at de kontakter tildeling ved et eventuelt behov for endring av tjenesten (for eksempel tildeling av ekstra avlastning), og at de opplever at endringer blir imøtekommet og vedtatt raskt.

Tildelingskontoret innhenter opplysninger og kartlegger behov ved søknad og revurdering av vedtak. Det er tildelingskontoret som gjør den grunnleggende kartleggingen av barnets behov, i den grad det er nødvendig for å behandle avlastningssøknaden. Etter innvilget tjeneste, blir det avholdt et møte mellom tildelingskontoret og boligen. Det er avklart hvem som skal være med på dette møtet fra boligen og tilsynet oppfatter at denne rutinen er kjent for alle involverte og at det er satt i system. Boligen gjør den videre kartleggingen ved at det blir gjennomført hjemmebesøk og samtale med foreldrene og barnet. Det blir også gjennomført samarbeidsmøter der andre instanser, som barnehage, skole og habiliteringstjeneste er med. Kartleggingene inneholder informasjon om habilitering/opplæring. Barnet og foreldrene blir invitert til Fossen som en del av kartleggingen.

Informasjonen som blir innhentet gjennom kartleggingen blir nedfelt i fagsystemet og er utgangspunkt for å utarbeide tiltaksplanen.

Pårørende vi snakket med opplyser at de får medvirke i kartleggingen av barnet og at deres ønsker og informasjon om barnet blir lagt til grunn ved utarbeidelse av mål og tiltak.

Flere barn har «beskjedbok» som brukes til kommunikasjon mellom boligen og foreldre/foresatte. Noen foreldre ønsker å ha regelmessig kontakt med boligen og opplyser at dette blir imøtekommet. Informasjon som mottas ved levering/henting av barna skal skrives på tavla på personalrommet eller journalføres. Foreldrene opplyser at informasjonsflyten er tilpasset den enkelte familie og barnas behov og de opplever at boligen har nødvendig informasjon om barnet og eventuelle endringer i behov.

Opplysningene om kommunens praksis ved innhenting av informasjon om barnets situasjon og behov er sammenfallende. Vi finner det sannsynliggjort at kommunen har tilstrekkelig informasjon om barna til å kunne identifisere det enkelte barns konkrete behov for habilitering/opplæring.

3.3   Om informasjonen brukes til å identifisere behov og til å utforme mål og tiltak

Det er definert mål for avlastningstjenesten for alle barna i boligen. Mål og tiltak er utformet på grunnlag av faglige vurderinger. Det blir utarbeidet tiltaksplaner og beskrivelser og det er utarbeidet handlingskjeder og prosedyrer for ulike gjøremål og aktiviteter og for hvordan de ulike tiltakene skal gjennomføres. Tiltakene som er beskrevet er tilpasset tilgangen på faglig kompetanse i personalgruppa. Flere av barna skal eksempelvis følgje XXX. Det er vurdert å være for komplisert å gjennomføre dette opplegget slik det blir gjort i barnehage/hjemmet, når barnet er i avlastningsbolig. Det er derfor utarbeidet et tilpasset opplegg for XXX.

Det er avklart hvem som har ansvar for å utarbeide tiltaksplaner og tilhørende prosedyrer for gjennomføring.

Opplysningene om kommunens praksis for å utforme mål og tjenester er sammenfallende. Vi finner det avklart hva som er målet for avlastningsoppholdet for det enkelte barn. Vi finner det også sannsynliggjort at det er utarbeidet tiltaksplaner med individuelt tilrettelagte tiltak for alle barna.

3.4   Om tiltak for habilitering/opplæring gjennomføres

Primærkontakt i samarbeid med assisterende enhetsleder utarbeider tiltaksplan ved oppstart av tjenesten. Primærkontakt følger videre denne opp ved behov for eventuelle endringer, og har ansvar for å vurdere mål og tiltak. Tilsynet fant at ikke alle tiltaksplanene er oppdatert. Tilsynet fant at det for ett barn er beskrevet hvordan personalet skal jobbe når det gjelder å stille krav til barnet. Det ble avdekket at flere av disse tiltakene ikke gjelder lenger og skulle vært fjernet fra tiltaksplanen. Tilsynet fant eksempler på det samme for flere barn.

Det er planlagt opplæring ved nyansettelse og utarbeidet skjemaer for dette. Det kunne legges fram dokumentasjon på at disse skjemaene blir brukt. Leder følger med på at den første grunnopplæringen av nyansatte blir gjennomført. Det er ikke beskrevet hvordan det skal følges opp om opplæringen har vært tilstrekkelig. Det blir ikke gjennomført oppfølgingssamtale for å følge med på om den enkelte ansatte har tilegnet seg tilstrekkelig kompetanse.

Tirsdagsmøtet som gjennomføres annenhver uke skal brukes til å gi utfyllende informasjon om endringer i barnas behov. Dette møtet er også en arena for veiledning og refleksjon. Det er ikke beskrevet planlagt dagsorden for dette møtet. Det er kun de som er på jobb som deltar på disse møtene, de øvrige ansatte blir ikke innkalt til møtet. Det blir ikke skrevet referat fra møtet.

Det er ikke etablert rutiner for systematisk veiledning av de ansatte i den løpende tjenesteytingen. Det er ikke etablert et tydelig system for systematisk opplæring med unntak av ved ansettelse.

En ansatt uttrykte at hun ikke hadde nok kunnskap om XXX fordi hun ikke hadde fått opplæring i prosedyre for gjennomføring. Den ansatte beskrev at hun hadde tilegnet seg kunnskap om det selv ved å spørre en annen ansatt, men var usikker på om hun alltid gjennomførte det riktig i henhold til prosedyren. Det blir opplyst at personalet i den daglige praksis ser på hvordan andre ansatte utfører prosedyrene og lærer av dette. Dette er bra, men den ansatte påpeker at ulike ansatte gjennomfører prosedyrene ulikt. En annen ansatt nevner som eksempel at det skal gjennomføres XXX  uten at hun er sikker på hvorvidt dette følges opp av alle ansatte.

Flere foreldre/foresatte uttrykte at de opplever at kompetansen blant de ansatte i boligen varierer.

Tilsynet oppfattet at det ikke finnes noen detaljert oversikt over hvilken kompetanse (utover formell kompetanse som utdanning o.l.) de ansatte i boligen har. Vi legger til grunn at det ikke er kartlagt hvilken kompetanse som kreves for å følge opp det enkelte barn, og at det heller ikke er kartlagt hvilken kompetanse den enkelte ansatte har.

Det fremgår av tiltaksplanen hva som skal dokumenteres i journal. Tilsynet avdekket at det ikke blir dokumentert i henhold til plan. Gjennomføring av tiltak blir dokumentert i barnets journal ved at det kvitteres for utført. Journalføringen gir ikke informasjon om hvordan gjennomføringen av tiltakene har gått. Det blir opplyst at journalansvarlig leser journal regelmessig. Det ble bekreftet at denne journalgjennomgangen ikke blir gjennomført som en systematisk journalgjennomgang for å følge med på om tiltakene gjennomføres forsvarlig. Det er ikke sannsynliggjort at kommunens praksis for å dokumentere gjennomførte tjenester, og videre for å gjennomgå dokumentasjon for å evaluere tjenesten, utføres i henhold til forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring. Ledelsen følger ikke med på om tiltakene til barna i avlastningsboligen blir gjennomført i samsvar med barnets behov for habilitering/opplæring.

Opplysningene om kommunens praksis ved gjennomføring av tjenestene er sammenfallende. Vi finner det ikke sannsynliggjort at tiltaksplanene for alle barna er oppdatert. Det er ikke gjennomført systematisk opplæring av personalgruppa på alle områder og dokumentasjonen gir ikke tilstrekkelig opplysninger for å kunne følge med på at tjenestene utføres som planlagt.

3.5   Om boligen evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Det avholdes ansvarsgruppemøter hvor samarbeidende instanser også deltar, der evaluering av tjenestene står på dagsorden. Tilsynet finner likevel at det ikke er utarbeidet et klart system for når og hvordan evaluering av tiltakene til det enkelte barn skal gjennomføres.

Kommunen opplyser om at tiltaksplanen oppdateres av primæransvarlig ved behov. Tilsynet avdekket at flere tiltaksplaner ikke er evaluert og oppdatert.

Vi trekker også her fram at dokumentasjon i journal i stor grad kun kvitteres for utført tiltak og gir lite beskrivelser av hvordan gjennomføringen av tiltaket har gått. Det fremkom ikke av den løpende journalføringen at det kontinuerlig ble gjort en vurdering av et eventuelt behov for endring av tiltak eller liknende.

Det er ikke gjort en kartlegging av risiko, og det jobbes ikke systematisk med forebygging på risikoområder.

Ledelsen følger ikke systematisk med på at tiltak gjennomføres og at de er i samsvar med barnets behov.

Det er ikke systematisert kontroll av journal som følges opp av ledelsen. Ledelsen opplyser imidlertid om at de leser journal, men det blir bekreftet at gjennomgangen ikke har fokus på om tjenestene som gjennomføres er forsvarlige. Vi legger til grunn at dette skjer ved tilfeldige anledninger.

Det blir meldt få avvik. Avvik brukes ikke systematisk i det kvalitetsforbedrende arbeidet. Ledelsen er imidlertid klar over utfordringen med få avvik, og har snakket om dette på fag/personalmøte.

Opplysningene om kommunens praksis for å evaluere og korrigere tjenestene i barne- og avlastningsboligen er sammenfallende. Vi finner det ikke avklart hvordan evaluering og korrigering av tjenestene til det enkelte barn er satt i system.

4.  Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Barn med medfødt eller ervervet funksjonsnedsettelser har rett på faglige gode tjenester for utvikling, mestring og læring. Dette innebærer blant annet at kommunen må sikre at tjenestene er samordnet, tverrfaglig og planmessige. For å kunne gjennomføre og evaluere tjenestene krever det individuelle tiltaksplaner med klare mål der oppfølgingen blir dokumentert daglig. Dersom det i journalen bare blir nedtegnet at tiltaket er gjennomført eller at det ikke blir rapportert, vil det ikke være mulig å følge med på om tiltaket er gjennomført som planlagt, om det har effekt eller om det svikter. For å kunne evaluere tiltak må den daglige dokumentasjonen få fram om tiltak er gjennomført som planlagt. Det må og dokumenteres dersom tiltak ikke blir gjennomført. For å kunne gjennomføre tiltak som planlagt forutsetter det at tiltaket er tilstrekkelig konkretisert i tiltaksplanen.

Det er videre et krav til at tjenestene som blir gitt, blir dokumentert på forsvarlig måte. Kommunens forpliktelser til å gi forsvarlige tjenester og internkontrollplikten nødvendiggjør dokumentasjon om tjenesteytingen, også for tjenester som ikke er definert som helsehjelp. Kommunen må utarbeide rutiner for dokumentasjon, slik at relevante og nødvendige opplysninger om brukeren og tjenesteytingen til den enkelte blir nedfelt på en forsvarlig måte. For at ansatte skal følge kravene til journalføring, må virksomheten gi tilstrekkelig opplæring, legge til rette for at ansatte har tid til å journalføre og følge med på at det som dokumentenes er i samsvar med krav i lov og forskrift.

4.1 Om innhenting av informasjon om barnets situasjon og behov

Tilsynet fant at kommunen har etablerte, kjente systemer for informasjonsinnhenting. Det er avklart hvem som har ansvar for å kartlegge barnet og både foreldre og barn blir hørt i prosessen. Det synes klart at kartleggingen har fokus på barnets behov for habilitering/opplæring.

Det er også klart og kjent hvordan informasjonsutvekslingen mellom hjem og bolig skal foregå, og også mellom de ulike samarbeidende instanser. Utarbeiding av tiltaksplanen skjer blant annet på bakgrunn av informasjon fra foreldrene. Tilsynet mener at kommunen har lagt til rette for systematisk innhenting av informasjon om barna sine behov og har tilstrekkelig informasjon til å utarbeide tiltak.

4.2 Om informasjonen brukes til å identifisere behov og til å utforme mål og tiltak

Det er utarbeidet mål og tiltaksplaner for alle barna, med utfyllende handlingskjeder og prosedyrer for hvordan tiltakene skal gjennomføres. Det er lagt til rette for samarbeid med andre instanser.

Tilsynet vurderer at informasjonen som innhentes gjennom kartlegging av barna ved Fossen barne- og avlastningsbolig brukes for å identifisere behov og utforme mål og tiltak.

4.3 Om tiltak for habilitering/opplæring gjennomføres

Det er utarbeidet planer for hvordan barna får dekket sine behov under oppholdet som inkluderer tiltak for habilitering og opplæring. Tiltaksplanen til barna beskriver hvilke tiltak det enkelte barn har og hvordan barna sine behov skal ivaretas. Vi har i journalgjennomgang sett at det er utarbeidet tiltak ut fra barnets behov, men at tiltaket ikke alltid er oppdatert. Dette utgjør en risiko for at tiltak ikke blir gjennomført som planlagt eller ikke blir gjennomført på samme måte av alle ansatte.

Det kom frem under tilsynet at det ikke foreligger rutiner for at ledelsen systematisk følger med på at tiltak blir gjennomført i samsvar med barnets behov og at praksis er i samsvar med tiltaksplan.

Vi har også sett at gjennomføring av tiltak ikke alltid blir løpende dokumentert eller at dokumentasjonen ikke gir tilstrekkelig informasjon om hvordan tiltaket er utført. Manglende eller ufullstendig dokumentasjon gjør det ikke mulig for ledelsen å etterprøve om tiltak er gjennomført og om det er gjort i samsvar med tiltaksbeskrivelsen.

Vi har videre sett at det foreligger rutiner for opplæring ved nyansettelser. Utover dette er det lite systematisk opplæring eller veiledning over tid i tjenesten. Det er en relativt stor ansattgruppe i boligen, med mye vikarbruk. Samtidig er det ei gruppe barn med sammensatte og store behov for oppfølging. Det er derfor avgjørende å sikre at samtlige ansatte har kompetanse til å utføre tjenestene på en forsvarlig måte. Vi legger til grunn at det er risiko for at ansatte ikke innehar nødvendig kompetanse, uten at ledelsen vil kunne fange opp dette. Dette medfører en risiko for svikt.

4.4 Om boligen evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Når det kommer til evaluering og korrigering av mål og tiltak for habilitering/opplæring, finner Statsforvalteren at det utfra journalføringen er vanskelig å se at dette er noe som gjennomføres som en del av den daglige tjenesteytingen. Barn i barne- og avlastningsboliger har sammensatte behov og behov for oppfølging fra flere instanser. Det er derfor viktig at arbeidet med mål og tiltak, samt evaluering og korrigering av disse, er satt i system slik at tjenestetilbudet er helhetlig. Alle ansatte må få oppdatert informasjon og det må gjøres vurderinger som deretter følges opp. Statsforvalteren finner at kommunen i for liten grad har satt de ulike arenaene for informasjonsutveksling, evaluering og korrigering i system. Det vil variere hvor omfattende evalueringen vil måtte være, og også hvor ofte den skal gjennomføres. Det må derfor gjøres en konkret og individuell vurdering i hvert enkelt tilfelle.

Videre gjør manglende eller ufullstendig dokumentasjon av gjennomføring av tiltaket det vanskelig å foreta evaluering og korrigering av tiltaket. Gjennom tilsynet har vi sett at det ikke er etablert en overordnet systematisk rutine for evaluering og korrigering av de tiltak som blir utført for å følge med på om tiltakene fungerer som planlagt.

Vi har gjennom tilsynet funnet mangler i virksomhetens kontroll med at oppgaver blir gjennomført som planlagt og med at tjenestene som blir gitt er forsvarlige.

Tilsynet finner at kommunens styring ikke er tilstrekkelig til å sikre at oppfølging av tjenesteyting knyttet til habilitering og opplæring og journalføring i avlastningsboligen følger gjeldende krav i lov og forskrift.

Dette er i strid med helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6-9.

5.  Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Østre Toten kommune har et styringssystem der planleggingen av tjenestene til barna i Fossen barne- og avlastningsbolig bygger på en faglig forsvarlig prosess, men der gjennomføringen av tjenesten ikke er i henhold til planleggingen, uten at dette er fanget opp av ledelsen.

Alle ansatte har ikke fått opplæring i alle tiltak og dokumentasjonen inneholder ikke nok informasjon til å kunne evaluere tjenesten. Dette innebærer en risiko for at det ikke blir gjort nødvendige korrigeringer.

Samlet utgjør dette en for stor risiko, for at barnas behov for opplæring/habilitering ikke blir dekket.

6. Oppfølging av påpekt lovbrudd

Statsforvalteren ber Østre Toten kommune om å legge en plan for retting av lovbruddet. Vi ber om at planen som minimum inneholder følgende elementer:

  • Kommunens vurdering av hva som har ledet til lovbruddet
  • Tiltak som skal settes i verk for å rette lovbruddet
  • Hvordan ledelsen vil følge med på, og kontrollere, at tiltakene blir iverksatt
  • Hvordan ledelsen vil følge med på at tiltakene fører til ønsket endring
  • Tidspunkt for når kommunen forventer at lovbruddet er rettet, og hvilke frister som eventuelt blir satt for å sikre fremdrift

Vi ber om tilbakemelding innen 1. august 2023.

Med hilsen

Randi Marthe Graedler
Seniorrådgiver

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–2023 Barne- og avlastningsboliger habilitering/opplæring i samsvar med barnas behov

Søk etter tilsynsrapporter

Søk