Rapport fra tilsyn med Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov, i Søndre Land kommune 2023

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Søndre Land kommune, og besøkte i den forbindelse Nav Søndre Land fra 20.03.2023 til 22.03.2023. Vi undersøkte om kommunen sørger for at barns behov blir ivaretatt i saker som gjelder økonomisk stønad, og om tjenestene etter sosialtjenesteloven blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

Kommunens manglende styring av tjenesteprosessene fører til at det ikke er en felles forståelse for hva som skal kartlegges knyttet til barnets livssituasjon, for å identifisere mulige hjelpebehov.

Manglende styring av tjenesteprosessene fører også til at det ikke i tilstrekkelig grad sikres individuell vurdering av barnets behov (barnets beste), ved beslutning om økonomisk stønad til livsopphold.

Samlet fører dette til manglende systematikk i arbeidet med barnefamilier, og det er dermed risiko for at tjenesten økonomisk stønad ikke er forsvarlig.

Dette er lovbrudd på:

Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19, jf. §§ 4, 41, 42 og 43.

Kommuneloven § 25-1. 

Statsforvalteren mottok kommunens anførsler til faktagrunnlaget innen avtalt frist. Kommentarene er i all hovedsak imøtekommet.  

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

• Nav-kontoret gjør en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad
• Nav-kontoret gjør en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier
• Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen, gjennom styring og ledelse, oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familier.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal også kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn, der de bor. Samtidig vil en helhetlig kartlegging av familiens situasjon avdekke om de har behov for andre tjenester enn økonomisk stønad, for eksempel opplysning, råd og veiledning. Kartleggingen skal også vise om det er behov for samarbeid med andre tjenester, slik at familien kan ivaretas på en god måte.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19, sammenholdt med § 1, danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem i en søknad, hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp, for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler, slik at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentral i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Dette går frem av sosialtjenesteloven §§ 42 og 43. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger, slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Kartleggingen er også viktig for at Nav-kontoret skal kunne ivareta sin plikt til å samarbeide med andre sektorer, forvaltningsnivåer og tjenesteytere, dersom samarbeid er nødvendig for å gi en person oppfølging og et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Plikten til å samarbeide gjelder også når dette kan bidra til å løse de oppgavene Nav-kontoret er pålagt etter sosialtjenesteloven. Samarbeidsplikten går frem av sosialtjenesteloven § 13 andre ledd, første punktum.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges – og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter sosialtjenesteloven § 18, skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det går frem at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet, skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18, må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering. Dette for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp, som ikke dekkes gjennom § 18. 

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det går frem av veilederen til sosialtjenesteloven § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Også her vil brukermedvirkning, jf. sosialtjenesteloven §§ 42 og 43, bidra til at oppfølgingen er treffsikker og underbygger familiens behov.

Ifølge rundskrivet, skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt, skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker. Hos familier som er nye på Nav-kontoret, vil det naturlig nok være mindre aktuelt med oppfølgingssamtaler.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven. Oppfølgingsansvaret gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester. Dette går frem av sosialtjenesteloven § 13 andre ledd, første punktum.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt, ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak, har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form, samt muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen, hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5, vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Fakta om Søndre Land kommune

Søndre Land kommune tilhører landskapet Land, og har rundt 5 535 innbyggere. Hov er kommunesenter.

Med bakgrunn i tall hentet fra Kommunefakta, utarbeidet av Statsforvalteren i Innlandet, mottar 2% av innbyggerne sosiale tjenester (Innlandet 2,3%). 27% av de som mottar sosiale tjenester har hjelpebehov som varer lengre enn 6 måneder (Innlandet 34,4%). 20,5% av de som mottar sosiale tjenester forsørger barn (Innlandet 27%), og 18% av barna i Søndre Land lever i husholdninger med vedvarende lavinntekt (Innlandet 13%). Det er ikke tallgrunnlag for andelen barn i kommunen som bor trangt (Innlandet 14%). 17% av de som mottar sosiale tjenester er i aldersgruppen 18-24 år (Innlandet 19,7%), og 5,4% er i aldersgruppen 25-29 år (Innlandet 13,6%).

Søndre Land kommune deltok i 2022 i egenvurderingstilsyn med tema «Tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år». I denne gjennomgangen fant Nav Søndre Land svakheter i sitt arbeid med tjenesten opplysning, råd og veiledning og kvalifiseringsprogram til unge sosialhjelpsmottakere. Nav-kontorets forbedringsarbeid på disse områdene er ikke fullført.

Generelt om kommunens organisering

Det opplyses på kommunens hjemmeside at Søndre Land kommune har gjennomgått en administrativ omorganisering, med virkning fra og med 1. mars 2020. Kommunen er organisert i en tre-nivå modell, og rådmannens ledergruppe består av kommunalsjef mestring og velferd, kommunalsjef skole, kommunalsjef barnehage og kommunalsjef lokalsamfunn. Nav Søndre Land ligger under kommunalsjef Mestring og velferd, som også rommer enhet for Rehabilitering og behandling, Demensomsorg, Kjøkken, Tilrettelagte tjenester, Hjemmebaserte tjenester, Fysio, ergo og friskliv, Legetjeneste samt Psykisk helse og rus.

Administrativt delegeringsreglement, i form av delegering av myndighet til Nav-leder, er fremlagt, men ikke datert eller signert. I oversendelsen går det frem at dokumentet er navngitt 2017_05_03 Delegert myndighet Finn Erik Lystad.doc. Leder har ikke fast stedfortreder. Vedtaksmyndighet er delegert til aktuelle ansatte 03.07.2015, 16.11.2022 og 24.02.2023.

Nav-kontorets organisering

Nav-kontoret har 13 ansatte, inkludert Nav-leder. Tre av de ansatte har ansvar for arbeidsoppgavene knyttet til de sosiale tjenestene i Nav, og en ansatt er gjeldsrådgiver.

Kontoret har ett ungdomsteam (til 30 år), som består av to veiledere med ansvar for arbeidsrettet oppfølging og en saksbehandler på sosiale tjenester, og ett voksenteam (30+), som også består av to veiledere med ansvar for arbeidsrettet oppfølging og en saksbehandler på sosiale tjenester.

I tillegg til leder, er tre ansatte ved Nav-kontoret tildelt vedtaksmyndighet etter sosialtjenesteloven. Ingen godkjenner sine egne vedtak.

Nav-kontoret har åpent 2 timer per uke for drop-in. I tillegg bemanner ansatte en vakttelefon. Telefonnummeret ligger på www.nav.no og er slått opp på inngangsdøren.

Nav-kontoret har fagmøte hver onsdag, der saker og aktuelle temaer knyttet til de sosiale tjenestene drøftes.

Konkrete utfordringsområder i kommunen

For å møte levekårsutfordringer og kravet om samordnede tiltak og tjenester til utsatte barn og unge og deres familier, har kommunen opprettet en rekke tiltak og samarbeidsfora:

Familiebasen

Lavterskeltilbud til vordende foreldre og foreldre som trenger veiledning ut over det som skjer poliklinisk. Her er mange ulike tjenester tilgjengelige for brukerne, ut fra konkret behov. Det er helsestasjon med barselgrupper og foreldreveiledning som er utgangspunkt for tilbudet, og tjenester som helse-/sykepleier, fysio- og ergoterapi, samt Nav-kontoret bistår ved behov. Nav Søndre Land har delt på kostnad til innkjøp av babysimulator.

Drøftings-team

Tverrfaglig team der bekymring for barn og unge og deres situasjon, kan drøftes. Foreldre kan også selv ta kontakt. BUP, barneverntjenesten og Nav-kontoret deltar nå fast i teamet.

Ressursteam

Samarbeid mellom Nav-kontoret og psykisk helse for unge under 30 år, som har utfordringer med å komme i og/eller stå i arbeid og aktivitet. En ansatt ved Nav-kontoret er tilgjengelig for konkret og praktisk oppfølging, en dag per uke. Det opplyses at disse brukerne også kontakter aktuelle ansatte ellers i uka, når de har behov for å snakke eller trenger hjelp.

Nav Søndre Land har i sin Virksomhetsplan 2022 besluttet å ha et særlig fokus på tema Styrket barne- og familieperspektiv – forebygging av levekårsutfordringer, herunder fokus på barnefamilier. Nav-leder opplyste i intervju at tema videreføres til VP 2023.

Forsvarlig kartlegging

Statsforvalteren har i forkant av tilsynet gjennomgått vedtak med tilhørende søknad i 17 saker, totalt 44 vedtak med tilhørende søknad. Under tilsynet gikk vi igjennom 9 av disse sakene sammen med to av de ansatte og Nav-leder, der vi undersøkte relevant informasjon og dokumentasjon innenfor tilsynstema i fagsystemene.

Vi mener at det gir en mereffekt for tilsynet, å snakke oss igjennom sakene sammen med ansatte. Da ser de det samme som oss og kan gi utfyllende informasjon om saken, kontorets praksis og praktiske utfordringer i arbeidshverdagen, undervegs. I dette tilfellet ble nevnte mereffekt forsterket, siden Nav-leder deltok under hele saksgjennomgangen. Dette gjorde det mulig for Statsforvalteren å følge opp relevante problemstillinger som dukket opp under saksgjennomgangen, i intervjuet med Nav-leder. I tillegg ble noe av dette løftet frem som eksempler i Oppsummerende møte.

Under tilsynet gjennomførte vi intervju med kommunalsjef Mestring og Velferd, Nav-leder og 5 ansatte. I tillegg gjennomførte vi telefonsamtale med 9 brukere, i forkant av selve tilsynsbesøket. Totalt fikk 16 brukere brev om invitasjon til samtale, med påfølgende SMS-påminnelse, i forbindelse med tilsynet.

I Nav-kontorets Virksomhetsplan 2022 står det skrevet: Kommunen skal være oppmerksom på utsatte familier. Dette innebærer at Nav-kontoret skal kartlegge og dokumentere barnas situasjon, og iverksette tiltak når det er nødvendig. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier.

I saksgjennomgangen så vi eksempel på en sak som inneholdt opplysninger om familiesituasjonen som kan utgjøre en risikofaktor for aktuelle barn. Videre var det opplysninger i søknaden om barnet, som ikke var kartlagt eller sjekket ut. Vedtaket inneholdt ingen avklaring eller vurderinger knyttet til de konkrete opplysningene om barnet. I en annen sak så vi opplysninger om gjeldsproblemer og informasjon om fare for å miste bolig, uten at dette var nevnt eller tatt med i vurderingen av søknad om økonomisk stønad til spesifikk utgift til barnet.

Statsforvalteren mottok rutine Internkontroll – Interninnsyn sosialsaker og sjekkliste Sak som er sjekket, som del av styrings- og resultatdokumentasjon. Under tilsynsbesøket får vi opplyst at denne rutinen og sjekklisten er ment brukt som del av Nav-leders internkontroll, men at sjekklisten ikke er aktivt i bruk. Bruk av sjekklisten ved gjennomgang av enkeltsaker, som del av kontorets forbedringsarbeid, er ikke gjennomført som planlagt. Dette bekreftes i intervju, både av Nav-leder og ansatte. 

I intervju med ansatte og Nav-leder opplyses også at dokumentet Rutine: Sosiale tjenester i Nav Søndre Land, sist oppdatert 27.02.2023 er kjent, men bare delvis i bruk og omtales ikke aktivt i kontoret.

Under tilsynsbesøket, fikk vi tilgang til sjekklisten Vurdering av søknad om økonomisk stønad, som ligger i Socio. Denne er utarbeidet internt som del av Nav-kontorets forbedringsarbeid, etter egenvurderingstilsynet. Sjekklisten inneholder en rekke forhold som skal vurderes ved behandling av søknad om økonomisk stønad; familiesituasjon, bosituasjon, arbeid og utdanning, helse, behov for råd og veiledning, oppfylt vilkår for KVP, innhentet skriftlig samtykke og annet. I tillegg inneholder sjekklisten punkter knyttet til Spesielt om barns behov, som både omhandler ekstra utgifter til barn (dagaktiviteter, fritidsaktiviteter, utgifter som følge av barns særlige behov), barns behov for utstyr knyttet til skolesituasjon og skolearbeid, utgifter til samvær, spesielle helseutfordringer hos barna, høytider, andre ekstrautgifter og om barna har trygge bo- og oppvekstvilkår.

I intervju med ansatte og Nav-leder går det frem at sjekklisten brukes i noe grad, og da i all hovedsak knyttet til kartlegging av familiens samlede utgifter og inntekter, og ikke spesifikt for kartlegging av barnas livssituasjon. Ansatte opplyser i intervju at det er opp til dem i hvilke saker de bruker sjekklisten. I saksgjennomgangen så vi eksempler på at deler av sjekklisten var utfylt i noen saker, herunder foreldrenes økonomiske situasjon. Vi så også ett eksempel på at den delen som gjelder kartlegging av barnets behov, var delvis utfylt i to saker. Nav-leder opplyser i intervju at Nav-kontoret kan bli bedre på kartlegging av barnas situasjon, og på å se det enkelte barnets individuelle behov.

I intervju med de ansatte, opplevde vi engasjerte fagpersoner som formidler at barns behov og barns rettigheter er viktig. I intervju med Nav-leder og kommunalsjef, opplevde vi ledere som er opptatt av barn og unges situasjon, lavinntektsfamilier, tidlig innsats og rett hjelp til rett tid. Nav-leder formidlet samtidig en erkjennelse av at barn i for stor grad ses som en enhet, og at de kan bli bedre på å se barna individuelt.

Alle ansatte fortalte i intervju at de gjennomgående gjennomfører samtale med foreldre som søker økonomisk stønad første gang (alle nye brukere), og ellers for å avklare faktisk hjelpebehov. Mange av samtalene skjer per telefon. De som ønsker samtale på Nav-kontoret, får tilbud om dette. Tolkesamtaler skjer også helst på kontoret. Det går frem av intervju, at det er den enkelte saksbehandler som vurderer om det er nødvendig å gjennomføre samtale, før vedtak fattes. Det går også frem av intervju med ansatte, at detaljnivået i hva som blir etterspurt av dokumentasjon i søknad om økonomisk stønad er endret. Det etterspørres ikke lenger «dokumentasjon på alt», når det gjelder utgifter. Det uttales at man i større grad må stole på bruker, og heller bruke tiden på det som er viktig å kartlegge rundt familiens livssituasjon. Videre bekreftet alle ansatte at de spør foreldre konkret om barnas livssituasjon, selv om det ikke er søkt om spesifikke utgifter til barnet/barna.

I intervju opplyses at sjekklisten i Socio ligger lett tilgjengelig for alle, som en brevmal og at sjekklisten i alle fall skal benyttes for nye brukere/familier. Sjekklisten brukes også i den videre dialogen med bruker, ved at det fylles på med oppdatert informasjon etter hvert som forhold blir avklart og/eller kartlagt – også som del av oppfølgingsarbeidet.

Saksgjennomgangen viste at det blir skrevet journalnotat etter samtaler med foreldre. Notatene viser at tema i hovedsak er knyttet til familiens økonomiske situasjon (inntekter, utgifter, gjeld osv). Opplysninger om barn og barns behov går frem i noen grad. Vi så også eksempel på saker der barns særlige behov er dokumentert, knyttet til bosituasjon, helsemessig oppfølging og behov for klær under samvær. Journalnotatene registreres i Socio.

Flere av brukerne vi snakket med i forkant av tilsynsbesøket, fortalte at de er svært fornøyde med Nav Søndre Land og den hjelpen de får. Samtidig fortalte flere brukere at de ikke opplever at Nav-kontoret har spurt dem spesifikt om barnas livssituasjon.

Ansatte fortalte i intervju at de samarbeider om barnefamilier, internt i kontoret på tvers av ansettelsesforhold og arbeidsoppgaver, når det gjelder kartlegging og identifisering av barns behov. Nav-leder og kommunalsjef fortalte om arbeidet knyttet til samarbeid på tvers mellom relevante kommunale tjenester som er på gang, ikke minst gjennom arbeidet på ulike samarbeidsarenaer og opprettet lavterskeltilbud i kommunen. I tillegg har kommunen nettopp ansatt en barne- og familiekoordinator, for å imøtekomme lovendringen i samhandlingsbestemmelsene.

I saksgjennomgangen i forkant av tilsynsbesøket, så vi at vedtakene gjennomgående inneholder lite opplysninger om barns situasjon. Det går i all hovedsak frem antall barn i vedtaket, men i liten grad opplysninger om at barnets/barnas situasjon er kartlagt, eventuelle særlige behov og barnas alder. I saksgjennomgangen under tilsynsbesøket, ble det vist til konkrete vedtak for å synliggjøre våre observasjoner for Nav-leder og de to ansatte. Samtidig fikk vi sett eksempler på vedtak som direkte gjaldt økonomisk stønad i forbindelse med utgifter til barnet/barna, der det går frem konkrete opplysninger om barnets eller barnas situasjon og behov i vedtak, journalnotat og/eller i sjekklisten i Socio.

I intervju med ansatte fikk vi opplyst at Ungdomsteamet ikke hadde faste møter på tilsynstidspunktet, men at Voksenteamet har gjenopprettet sine faste møter med saksdrøft. Statsforvalteren oppfattet informasjonen slik at kontormøter og fagmøter er gjennomført, men de andre møtene har vært under evaluering. Alle ansatte opplyste at det skjer mye koordinering og samhandling i enkeltsaker ved behov, utenom møtene, og at de må vurdere tidsbruken sin nøye. Drøftingsmøtet blir derfor bare gjennomført annen hver uke, dersom noen har meldt opp saker på forhånd, Videre opplyses at fagmøtet der det diskuteres saker etter sosialtjenesteloven, er fast hver onsdag, og at saker som drøftes inneholder ulike dilemmaer og skjønnsbruk. Det tas beslutninger i saken, i møtet. Vi fikk opplyst at det ikke blir skrevet referat etter disse møtene, men at det skal skrives et notat i de aktuelle sakene som tas opp, og at bruker blir gjort kjent med notatet.

Forsvarlig vurdering og beslutning

I saksgjennomgangen under tilsynsbesøket så vi eksempler, i journalnotat og i sjekklister, på at barns behov kartlegges og vurderes individuelt, med utgangspunkt i søknaden om økonomisk stønad, ved søknad om økonomisk stønad til klær, utstyr og aktiviteter som gjelder enkeltbarn. Videre så vi eksempel i to vedtak på at forhold direkte knyttet til aktuelle barns livssituasjon, er vektlagt spesielt i vurdering og beslutning om økonomisk stønad. Vi så også eksempel på Nav-kontorets bistand til flytting til mer egnet bolig for familie med barn med særlige behov. I saksgjennomgangen ble det opplyst at den individuelle vurderingen for å bistå med flyttingen, er at det var til dette barnets beste at familien flyttet til en annen bolig. Den individuelle vurderingen går ikke frem av vedtak om økonomisk stønad, men går frem av andre saksdokumenter i Socio.

Statsforvalterens gjennomgang av vedtak i forkant og i saksgjennomgangen under tilsynsbesøket viste at barnets stemme og individuelle forhold knyttet til hvert enkelt barn og barna samlet i familien, ikke er synlig i flertallet av vedtakene om økonomisk stønad. Gjennomgangen viste også at det ikke går frem i vedtakene hvordan det konkrete livsoppholdsbeløpet for hvert enkelt barn er fastsatt eller hvorfor det fastsatte beløpet er vurdert å sikre forsvarlig livsopphold. Det går frem av noen vedtak at det er gjort en beregning av stønadsnivået, men denne er ikke synliggjort. I flertallet av vedtakene er stønadsnivået fastsatt lavere enn statens veiledende sats, uten at det er gjort en konkret og individuell vurdering av om hvert enkelt barn er sikret et forsvarlig livsopphold, gjennom fastsatt stønadsnivå.

I saksgjennomgangen under tilsynsbesøket og i intervju med ansatte, går det frem at det i Socio er lagt inn en automatisk reduksjon av stønadsnivå på 10% for 5. hustandsmedlem, og 20% for 6. hustandsmedlem. Dette omtales som «stordriftsfordel» i store familier. I flere av vedtakene benyttes følgende standardtekst om at livsoppholdsbeløpet kan reduseres:

«Normen er kun et utgangspunkt for utøvelse av skjønn ved fastsettelse av stønad og dersom spesielle forhold tilsier det, kan stønadsnivået fastsettes lavere eller høyere i normen. I dette tilfellet er stønadsnivået satt lavere enn normen. Dette begrunnes med at det er 5 barn i husholdningen, og veiledende livsoppholdsnorm gir en uforholdsmessig høy stønadsutbetaling sammenlignet med det en ellers kunne forvente som vanlige lønnsinntekter i en husholdning.»

Det går ikke frem i disse vedtakene eller i andre saksdokumenter at det gjøres en konkret og individuell vurdering av at aktuelle reduksjon i livsoppholdsbeløpet, faktisk sikrer et forsvarlig livsopphold for hvert enkelt familiemedlem og/eller for barnet/barna. I intervju med ansatte og i saksgjennomgangen under tilsynsbesøket, opplyses at det gjøres en individuell vurdering av om livsoppholdsbeløpet skal reduseres eller ikke. Det pekes på at livsoppholdsbeløpet ikke reduseres automatisk ved 5. hustandsmedlem, og at satsene i Socio kan overprøves. Vedtakene viser at i tilfeller der statens veiledende satser ikke reduseres for store familier, gjøres det heller ikke en konkret og individuell vurdering av om fastsatt stønadsnivå faktisk sikrer forsvarlig livsopphold.

Innvilget økonomisk stønad settes ikke opp i egen tabell i vedtaket, og det opplyses ikke alltid om statens veiledende satser, men kun et samlebeløp som noen ganger er i tråd med statens veiledende sats, andre ganger ikke.

Det er gjennomgående i vedtakene at beløp for inntekter og utgifter skrives som del av tekstavsnitt. I flere av vedtakene vi gjennomgikk står inntekter og utgifter for flere perioder om hverandre, og livsoppholdsbeløp per familiemedlem, herunder også per barn i familien, beskrives ikke for hver enkelt person. Barnas alder nevnes heller ikke i flere av vedtakene. Det samlede livsoppholdsbeløpet som innvilges er oppgitt i flere av vedtakene, uten at det går frem hvordan den konkrete beregningen er gjort. Her så vi også eksempel på forskjell i vedtak fattet i 2022 og i 2023, blant annet ved at statens veiledende satser er tatt med i vedtak fattet i 2023.

I brukersamtaler fortalte noen brukere at de har fått informasjon om at Nav-kontoret benytter «minimumssatser», som ikke kan overstiges. Disse brukerne oppfattet informasjonen slik at de dermed ikke kunne få mer enn det beløpet Nav-kontoret hadde innvilget. Flere brukere var også kjent med at livsoppholdsbeløpet blir redusert med 10 og 20%, som følge av storhushold.  

I Intervju med ansatte kom det frem at barnetrygden ikke regnes med som inntekt i vurderingen av familiens hjelpebehov. Flere ansatte omtalte at man ser på barnetrygden som «ikke-eksisterende».

I saksgjennomgangen under tilsynsbesøket, ble det klart for oss at der vi, i flere av vedtakene, hadde oppfattet at stønaden ble redusert, så ble familien faktisk innvilget et høyere beløp enn nødhjelpssats eller det ble ikke lagt til grunn stordriftsfordeler. Ut fra hvordan fastsettelsen av stønadsnivå er beskrevet i vedtaket, oppfattet vi altså at stønaden ble redusert. Den konkrete og individuelle vurderingen knyttet til beslutningen om stønad, er ikke synlig i disse vedtakene.

Statsforvalteren mottar få klagesaker fra Nav Søndre Land (2 saker i 2022 og ingen så langt i 2023).

Videre gikk det også frem at det ikke legges til grunn stordriftsfordeler for nyankomne flyktninger fra Ukraina, men statens veiledende sats. I disse vedtakene var det heller ikke gjort en konkret og individuell vurdering av at stønadsnivået er tilstrekkelig for å sikre forsvarlig livsopphold. Det vises til en individuell vurdering, som er at det er lagt til grunn statens veiledende sats for familiens livsopphold. Vedtaksgjennomgangen viser også at det gjennomgående ikke går frem av vedtaket hvordan familiens samlede hjelpebehov er vurdert opp mot det stønadsnivået som fastsettes.

I saksgjennomgangen under tilsynsbesøket, så vi eksempel på en sak som var drøftet internt, der det var skrevet journalnotat i saken som viste den beslutningen Nav-kontoret var kommet til. Informasjonen i notatet gikk imidlertid ikke tydelig frem av tilhørende vedtak.

Oppfølging

I saksgjennomgangen under tilsynsbesøket går det frem at det gjennomføres jevnlige samtaler med brukerne, som del av oppfølgingen. Vi forstår det slik at oppfølgingsarbeidet ikke gjennomføres etter en bestemt rutine eller prosedyre, men at hver enkelt saksbehandler sjekker ut og følger opp der de mener det er nødvendig.

I saksgjennomgangen under tilsynsbesøket hører vi at barnas livssituasjon er en del av saksbehandlers fokus, for eksempel en forsvarlig og trygg bosituasjon for barna, foreldrenes mulighet til å kvalifisere seg for arbeid eller stå i en jobbsituasjon over tid, at barna har tilstrekkelig utstyr til å delta på skolen og i ulike fritidsaktiviteter sammen med andre barn. Vi har også hørt om og sett eksempler på at barns behov under samvær med foreldre blir lagt til grunn og imøtesett gjennom vedtak om økonomisk stønad. I tillegg har vi sett eksempel på saker der Nav-kontoret deltar i ansvarsgruppemøter, og der bekymring for barn drøftes med barneverntjenesten.

På spørsmål til ansatte om hvordan de driver oppfølging, så svarer de ja på at de følger opp brukerne og deres familier og at oppfølgingen går over i råd og veiledning, der de også informerer om andre rettigheter, tipser om ulike aktiviteter, utlånsordninger osv. Ansatte mener det «ligger inne» som del av deres veiledningskompetanse, når de beslutter at det skal gis oppfølging. En ansatt beskrev at oppfølgingen er integrert som del av de fortløpende samtalene de har med bruker, og at det ikke alltid er lett å vite hvor grensen går mellom oppfølging og råd og veiledning.

Ansatte sier også i intervju at de ikke har diskutert systematisk oppfølging på systemnivå, men at de snakker om oppfølging og at økonomisk stønad skal være en korttidsytelse. Det vises til at større saker de jobber med løftes inn i teammøtene, men de snakker ikke jevnlig om hvordan drive godt oppfølgingsarbeid. De har ikke en rutine som sier at oppfølgingsarbeidet overordnet skal være slik og slik. Noen ansatte mente at Nav-kontoret kanskje må spisse oppfølgingen mer.

Nav-leder gjennomfører porteføljesamtale knyttet til sosiale tjenester med aktuelle ansatte ca. hver 4. uke. Tema for disse samtalene er brukere i Modia (KVP-brukere med aktivitetsplan), antall saker i Socio, saker over 3 uker (Socio), disponeringsavtaler, KVP vurdert før økonomisk stønad, aktivitetsplikt, Gosys-meldinger, brukere med journal siste 180 dager, § 17, barneperspektivet/

bekymringsmelding, generell status og eventuelle merknader. Nav-leder opplyser i intervju at porteføljesamtalene benyttes for å sjekke ut fremdrift i sakene, og betegner dette som del av sin internkontroll. Nav-leder bekrefter i intervju at porteføljesamtalen ikke har fokus på systematisk oppfølgingsarbeid i enkeltsaker.

Ansatte sier i intervju at det ikke er kvalitetssjekk av vedtak i porteføljesamtalen, men dialog omkring hvordan løse sakene før de blir for gamle, fokus på råd og veiledning, barns behov og hva som må gjøres dersom en ansatt har flere saker på sin liste enn det som er håndterbart, ikke ut fra antall, men den enkelte brukers oppfølgings- og stønadsbehov.  

I saksgjennomgangen under tilsynsbesøket, så vi eksempel på oppfølging av en familie over tid, knyttet til deres bosituasjon, i samarbeid med andre relevante tjenester. I denne saken har Nav-kontoret deltatt i ulike fora og ansvarsgruppe, ut fra barnets særlige behov, og bistått familien praktisk og økonomisk over tid. Kontakten med familien er også knyttet til arbeidsrettet oppfølging.

Vi så ikke, i de sakene som ble gjennomgått, at de inneholder en konkret tiltaks- eller aktivitetsplan, der iverksatt oppfølging blir evaluert. Vi så eksempler på at det er fattet vedtak om tjenesten opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17 i noen av sakene. Dette var særlig knyttet til økonomisk rådgivning og gjeldsproblematikk. Vi så ikke eksempel på vedtak etter § 17 som omhandler barns situasjon eller behov.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Det følger av gjeldende lovkrav at kommunen skal være oppmerksom på utsatte familier. Dette ligger til grunn for vurderingen av funnene vi har gjort under tilsynet.

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging og dokumentasjon av barnas situasjon, og iverksette tiltak når det er nødvendig. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge, som lever i utsatte familier. Barns særlige behov skal vurderes og ivaretas i alle faser av saksbehandlingen, når tjenestetilbudet berører dem. Videre legges til grunn at Nav-kontoret, i sin vurdering etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19, skal synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert – ut fra situasjon og behov. Det må også gå frem hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn. Videre følger også av gjeldende lovkrav at Nav-kontoret skal tilby oppfølging til familier som har behov for det, gjennom samtaler, samarbeid med andre instanser og/eller fatte vedtak etter sosialtjenesteloven § 17 (tjenesten opplysning, råd og veiledning).

Gjennom barnekonvensjonens artikler, sikres barns grunnleggende rettigheter i saker og avgjørelser som berører dem. Barn og unge anses å være direkte berørt av forhold som gjelder foreldrenes økonomi, og barn har egne prosessrettigheter knyttet til slike saker. Barn er i tillegg egne rettssubjekt, og deres stemme skal være synlig i saken. 

Kommunens manglende styring av tjenesteprosessene fører til at det ikke er en felles forståelse for hva som skal kartlegges knyttet til barnets livssituasjon, for å identifisere mulige hjelpebehov.

Når formålet med å kartlegge barns livssituasjon er at Nav-kontoret skal fange opp, avverge og avhjelpe i vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier, og det ikke gjennomføres systematiske kartleggingssamtaler med foreldre og/eller barn, er det risiko for at Nav-kontoret ikke fanger opp eller identifiserer, avverger og avhjelper barn og unges behov. Kommunen står da i fare for at Nav-kontoret ikke ivaretar sin lovpålagte oppmerksomhetsplikt.

Nav Søndre Land har en rutine som heter Økonomisk sosialhjelp som beskriver hvordan søknader om økonomisk stønad skal behandles. I rutinen vises til sjekkliste. Statsforvalteren forstår dette som omtalte sjekkliste i Socio.

Det går frem av nevnte rutine, Rutine økonomisk stønad, punkt 2.2.3.1, VP 2022, sjekkliste i Socio og i intervju med Nav-leder at barns behov skal kartlegges. Samtidig sørges det ikke for en felles forståelse og omforent praksis, i samsvar med lovens krav, om hva en slik kartlegging skal inneholde og hva de ansatte skal se etter. Dette gjelder særlig informasjon om barnas livssituasjon og behov eller forhold i hjemmet som bør utløse oppfølgingsspørsmål til foreldrene.

Slik vi forstår saksdokumentene og selve saksbehandlingen, er det foreldrenes økonomiske situasjon, basert på opplysninger i søknaden, som er førende for kartleggingen. Selv om Nav-kontoret har fokus på barneperspektivet og det er utarbeidet en sjekkliste i Socio der det er lagt inn en rekke spørsmål under overskriften Spesielt om barns behov, gjennomføres det ikke en helhetlig kartlegging av barnets behov. Sjekklisten ble utarbeidet i etterkant av egenvurderingstilsynet i 2022, og det fremstår som noe tilfeldig i hvilke saker sjekklisten benyttes fullt ut. Nav-leder har ikke fulgt opp og kvalitetssikret bruken av sjekklisten. Det er dermed ikke evaluert om iverksatt tiltak etter egenvurderingstilsynet har fungert etter intensjonen, nemlig å sikre tilstrekkelig helhetlig kartlegging av det enkelte barns behov. Siden vi i dette tilsynet konkluderer med at det ikke sikres systematisk kartlegging av det enkelte barns helhetlige situasjon, har ledelsen ikke fanget opp at karleggingen som gjøres er mangelfull. Herunder er det heller ikke iverksatt korrigerende tiltak.

Manglende styring og ledelse har medført at de ansatte ikke har tilstrekkelig forståelse for omfanget av det som skal kartlegges og vurderes, for å kunne identifisere mulige risikofaktorer og behov hos det enkelte barn. Det fremstår noe tilfeldig om foreldre blir spurt om barnets livssituasjon, hva det spørres om og hvilke saker eller forhold som skal avklares eller utdypes nærmere. Videre viser saksgjennomgangen at barn i stor grad kartlegges som en enhet, og ikke som enkeltindivider hver for seg. Dette kan igjen føre til at man mister av syne eller ikke greier å identifisere individuelle behov hos enkeltbarn, fordi man ser på barna i familien som en enhet med generelle behov som medfører utgifter som alle foreldre har, for eksempel utgifter til barnehage, SFO og klær.

Saksgjennomgangen viser at det gjennomføres samtaler med foreldre som søker økonomisk stønad, både i forbindelse med søknaden og som del av oppfølgingen gjennom råd og veiledning (se nedenfor). I tillegg har vi sett at samtalene dokumenteres. Vi ser at det finnes spor i journalnotat og møtereferat av opplysninger om barna, da primært knyttet til behov med påfølgende utgifter som er direkte knyttet til barna.

Samtidig, med bakgrunn i gjennomgått dokumentasjon, fremstår det altså som noe tilfeldig om foreldre blir spurt om barnas livssituasjon. Vi kan vi ikke se at det gjennomføres systematisk og planlagte samtaler med foreldre om barnets/barnas livssituasjon, med fokus på å avdekke mulige risikofaktorer og behov. Vi har sett eksempler (to saker) der foreldre har presentert behov hos barnet i søknaden, som ikke er sjekket ut og som ikke nevnes i vedtaket, og der det opplyses om gjeldsproblemer og fare for å miste bolig, uten at dette er tatt med inn i vurderingen av barnets behov i den konkrete saken. Ut fra konkrete opplysninger som foreligger i disse sakene, mener vi at det her skulle ha vært kartlagt nærmere hva den faktiske situasjonen var for aktuelle barn på søknadstidspunktet, og at dette skulle ha vært en del av vurderingen og beslutningen i vedtaket. Vi mener at disse sakene underbygger vår konklusjon om at det er risiko for at tjenesten økonomisk stønad ikke er forsvarlig, og at mulige andre hjelpebehov hos barnet ikke identifiseres, kartlegges og vurderes.

Videre mener vi at eksemplene ovenfor underbygger vår påstand om at det ikke er ens praksis i Nav-kontoret knyttet til hva det skal spørres om eller avklares, når det gjelder barns behov. Nav-kontoret har heller ikke en plan for hva det er rundt barnet som skal kartlegges, sett inn mot videre oppfølging av familien. Det er bestemt at barns helhetlige livssituasjon skal kartlegges, men det forstås ikke likt hvordan dette skal gjøres og hva innholdet skal være. Herunder mangler også forståelsen for hvorfor den helhetlige tilnærmingen er så viktig, med tanke på Nav-kontorets del av kommunens forebyggende arbeid for barn og unge. Med bakgrunn i dette, er det vår vurdering at Nav-kontorets praksis knyttet til forsvarlig kartlegging ikke er i samsvar med gjeldende lovkrav. Nav-kontorets praksis sikrer ikke, at barn og unges synspunkter innhentes i tilstrekkelig grad – verken direkte eller gjennom foreldrene (se nedenfor). 

Nav-kontoret har en sjekkliste i Socio der det går frem at det alltid skal innhentes nødvendig dokumentasjon i forbindelse med behandling av søknad om økonomisk stønad. Herunder at barnets situasjon skal undersøkes. Et gjennomgående funn er at opplysninger om utgifter direkte knyttet til barn, undersøkes først når det kommer frem av søknaden at bruker ønsker stønad til utgifter relatert til barnet/barna, som for eksempel klær og utstyr til barnet. Det gjennomføres da samtaler, gjerne per telefon, for å undersøke hvorfor foreldre har søkt om utgifter til klær til barna, utgifter til barnebursdag, barnevogn osv. Disse samtalene fremstår ikke for å innhente opplysninger om barnets livssituasjon. Sjekklisten brukes ikke systematisk, og det er opp til hver enkelt veileder hvordan den brukes. Nav-leder følger ikke med på om det enkelte barns situasjon faktisk kartlegges, og ansvaret for hvordan kartleggingen gjennomføres overlates til den enkelte ansatte. Manglende systematikk og styring i Nav-kontorets faglige arbeid medfører derfor risiko for svikt.

Det er ingen opplysninger i vedtak om at kartleggingen har avdekket behov for samarbeid eller samhandling med andre tjenester.

Livsoppholdssatsene reduseres der det vurderes at familien har «stordriftsfordeler». I Socio reduseres satsene automatisk ved 5. og 6. hustandsmedlem. Vi får opplyst at systemet kan overprøves manuelt, og vi forstår at dette gjøres etter interne drøftinger. Vi vurderer at det i så fall blir opp til den enkelte saksbehandler å ta saken opp til drøfting, og det må aktivt endres beløp i Socio. Dette medfører risiko for svikt. I saker der det legges til grunn stordriftsfordel, er det ikke gjort en konkret og individuell vurdering av hvorfor akkurat dette barnet eller disse barna kan klare seg på et lavere livsopphold, enn statens veiledende sats. Heller ikke der man har vurdert å ikke legge til grunn stordriftsfordel, er det gjort en konkret og individuell vurdering av hvorfor statens veiledende sats er tilstrekkelig for å sikre et forsvarlig livsopphold. I vedtak der det legges til grunn stordriftsfordel knyttet til at søsken kan arve klær og utstyr av hverandre, foreligger det ingen vurdering av hvilke barn som kan arve av hverandre eller hva som er deres faktiske behov for klær og utstyr på søknadstidspunktet, slik at det er forsvarlig å redusere livsoppholdet deres.

Nav-kontoret foretar ikke en reell vurdering etter § 19, der søknad om stønad avslås etter § 18. Her benyttes gjennomgående standardtekst. Dette er ikke i tråd med gjeldende lovkrav.

Manglende styring av tjenesteprosessene fører også til at det ikke, i tilstrekkelig grad, sikres individuelle vurderinger av barnets behov (barnets beste), ved beslutning om økonomisk stønad til livsopphold.

Saksgjennomgangen viser at den kartleggingen som gjennomføres, i all hovedsak dokumenteres. Videre har vi sett eksempler på at det i vedtak er lagt til grunn forhold knyttet til enkeltbarns livssituasjon i vurderingen av økonomisk stønad, og at sosialfaglig bistand er gitt familier med begrunnelse i barnets særlige behov. Det er likevel slik at vedtakene, gjennomgående, mangler konkrete opplysninger om barna og familien, som er relevant for avgjørelsen i saken.

Vedtakene mangler gjennomgående en reell barnets beste-vurdering, selv om vi har sett noen eksempel på vedtak der avgjørelsen er spesifikt knyttet til barns særlige behov. Det er et faktum at når den innledende kartleggingen av barnets situasjon er avgrenset og/eller mangelfull, vil det vanskelig kunne gjøres konkrete og individuelle vurderinger knyttet til barnets behov. Faren er da at det gjøres generelle vurderinger ut fra det som antas at er bra for barn som gruppe.

Videre mangler vedtakene i all hovedsak, individuelle vurderinger om hvorfor fastsatte stønadsnivå sikrer det enkelte barn og familien samlet sett, forsvarlig livsopphold på søknadstidspunktet. Dette fører igjen til at det ikke er lett forståelig hva som er lagt til grunn og hvorfor familien er innvilget aktuelle livsoppholdsbeløp. Vi mener dette gir en risiko for at barn og unges rettssikkerhet ikke ivaretas i tilstrekkelig grad. Dette særlig med tanke på fare for at vedtak ikke påklages.

Statsforvalteren er gjort kjent med at brukere har fått informasjon om reduksjon av livsoppholsbeløpet ved «storhushold», at det opereres med «minimumssatser» og at brukere har fått informasjon om at de … «har fått den økonomiske stønaden de kan få». Når de faktiske forholdene som er lagt til grunn i saken og selve vurderingen eller beregningen av den økonomiske stønaden ikke går frem av vedtaket, er det vanskelig for foreldrene å ta stilling til om de er uenig i vedtaket. Vi mener at også dette utgjør en fare for rettsikkerheten både til barn og foreldre.

Samtidig har vi sett i saker at det innhentes opplysninger om barna, som er relevant for vurderingen og fastsettelse av stønadsnivå, som ikke går frem av vedtaket. Det er derfor vår vurdering at barnets stemme i større grad er synlig i saksdokumentene i Socio, enn i vedtakene.

Som del av tilsynet, skal Statsforvalteren undersøke at Nav-kontoret bruker alle nødvendige opplysninger fra kartleggingen i vurdering, og at beslutningen bygger på vurderingen. I vedtakene som ble gjennomgått i forkant av og under tilsynsbesøket, går det ikke frem om barnets/barnas livssituasjon er kartlagt. Videre går det, i all hovedsak, ikke frem av vedtakene hvordan det konkrete livsoppholdsbeløpet for hvert enkelt barn er fastsatt eller hvorfor det fastsatte beløpet er vurdert å være tilstrekkelig for å sikre forsvarlig livsopphold, i den aktuelle saken på søknadstidspunktet. Det vises til en beregning i flere vedtak, men denne er ikke synliggjort.

Videre er stønadsnivået fastsatt lavere enn statens veiledende sats i flere av vedtakene, uten at det er gjort en konkret og individuell vurdering i saken av at dette faktisk sikrer forsvarlig livsopphold. Statsforvalteren legger også til grunn at forståelsen for og bruken av «stordriftsfordeler», ikke sikrer en konkret og individuell vurdering i hver enkelt sak. Reduksjon av livsoppholdssats fra 5. og 6. husstandsmedlem er en standardisering, som ikke er i samsvar med gjeldende lovkrav i sosialtjenesteloven §§ 18 og 19. Det samme gjelder å automatisk legge til grunn statens veiledende sats og beskrive at det er gjort en konkret og individuell vurdering, ved at satsene legges til grunn. Nav-leder har ikke fanget opp feil forståelse, og lovstridig praksis har dermed kunne fortsette.

I saksgjennomgangen gikk det frem at det gjøres individuelle vurdering for eksempel knyttet til fastsettelse av livsoppholdsbeløp til nyankomne flyktningfamilier, ved at det ikke legges til grunn «stordriftsfordeler» - også fordi disse familiene kommer til Norge med det de står og går i og ikke mottar barnetrygd. Denne vurderingen er ikke synliggjort i vedtaket. Samtidig er det ikke gjort en konkret og individuell vurdering av forsvarlig livsopphold, ut over å innvilge statens veiledende sats. Det går dermed ikke konkret frem av vedtaket hvordan familiens samlede hjelpebehov er vurdert opp mot det stønadsnivået som fastsettes.

Statsforvalteren hadde i sin vedtaksgjennomgang i forkant av tilsynsbesøket, vansker med å forstå hva opplysningene i mange av vedtakene faktisk betyr. Vi tolket derfor deler av innholdet feil, ved å tro at livsoppholdsbeløpet var redusert. Samtidig fikk vi forklart i saksgjennomgangen under tilsynsbesøket at aktuelle familier fikk innvilget et høyere stønadsbeløp enn nødhjelpssats eller at det ikke ble lagt til grunn «stordriftsfordel», altså motsatt av hva vi oppfattet. Vi legger derfor til grunn at den faktiske beslutningen i vedtaket ikke er lett forståelig, noe som også medfører risiko for at barns rettssikkerhet ikke ivaretas i tilstrekkelig grad. Vi mener dette er vesentlig, særlig med tanke på at Nav Søndre Land har få klagesaker.

Videre, med bakgrunn i vår vedtaksgjennomgang, stilte vi følgende spørsmål under Oppsummerende møte:

• Har Nav-kontoret vurdert den faktiske økonomiske situasjonen på søknadstidspunktet?
• Er det behov her som ikke er identifisert?
• Har Nav-kontoret fått frem familiens faktiske kostnader og hjelpebehov?

Siden det er vedtaket foreldre og barn mottar, er det viktig at det som vedrører baret/barna og som er relevant for den aktuelle saken, klart og tydelig går frem av vedtaket. Med utgangspunkt i dette, sammen med at barnets/barns helhetlige livssituasjon ikke kartlegges i tilstrekkelig grad, mener vi at det er grunnlag for å konkludere med at Søndre Land kommune ikke i tilstrekkelig grad ivaretar barn og unges grunnleggende rettighet om å bli hørt i saker som berører eller direkte angår dem, jf. Barnekonvensjonen artikkel 12, jf. artikkel 3. Lovens krav til kartlegging av barns behov er derfor ikke ivaretatt i tilstrekkelig grad. Herunder også krav til brukermedvirkning etter sosialtjenesteloven §§ 42 og 43.

Vi anbefalte derfor følgende endringer i Nav-kontorets vedtak:

• Sette inn inntekter og utgifter som legges til grunn i en oversiktlig tabell, heller enn å skrive beløpene inn i avsnitt med tekst
• Gjennomgående opplyse om statens veiledende sats
• Vise konkret veiledende sats for livsopphold eller det livsoppholdsbeløpet som legges til grunn for hvert enkelt hustandsmedlem, inkludert hvert enkelt barn og dets alder
• Erstatte standardtekst med de faktiske forholdene i familien og vise hvordan disse brukes og vektes i vurderingen
• Vise konkrete forhold knyttet til barnet/barna som er relevant for saken, og hva som faktisk legges til grunn for vurderingen og beslutningen.

Manglende styring gjør at det ikke er nødvendig systematikk i arbeidet med barnefamilier, med påfølgende risiko for at tjenesten økonomisk stønad ikke er forsvarlig.

Vi har hørt av ansatte og sett i sakene at det tilbys oppfølgingssamtaler ved behov. Innholdet i oppfølgingsarbeidet varierer og er noe opp til den enkelte ansatte.

Kommunen har flere lavterskeltilbud, der Nav-kontoret samarbeider med ulike kommunale tjenester. Vi oppfatter at drøftinger i ressursteam har som formål å avhjelpe en vanskelig livssituasjon for utsatte barn og unge og deres familier, og at det dermed også kan identifiseres hjelpebehov etter sosialtjenesteloven. Vi har sett eksempler på referat fra ansvarsgruppemøter Nav-kontoret har deltatt i, for samordning og ivaretakelse av barns særlige behov. Samtidig fremstår det noe uklart i hvilken grad Nav-kontoret etterspør om familien har kontakt med andre tjenester, som følge av barnets/barnas behov. Omtalte sjekkliste i Socio inneholder spørsmål om barnet eller barna har spesielle helseutfordringer som medfører ekstrautgifter, tilsyn eller ekstra omsorgsbehov. Dialog med foreldre rundt dette, kan selvsagt føre til informasjon om de mottar hjelp eller annen oppfølging fra andre tjenester. Samtidig vil dette avhenge av den enkelte ansattes spørsmål undervegs i samtalen. Og ikke minst det faktum at vi ble gjort kjent med under tilsynsbesøket at sjekklisten brukes i varierende grad, og da fortrinnsvis den delen som omhandler legitimasjon, inntekter og utgifter.

Det positive her er likevel at kommunen har etablert et system for samhandling på tvers av tjenester, i regi av Oppvekstreformen, kommuneledelsen er opptatt av å bedre samhandlingen mellom tjenestene og det er iverksatt tiltak på overordnet nivå. Det er også viktig at kommuneledelsen anerkjenner at Nav-kontoret, sammen med andre tjenester, er en relevant aktør med delansvar inn i Oppvekstreformen.

Søndre Land kommune deltok på egenvurderingstilsynet i 2022, der det ble konkludert med at sosiale tjenester til unge ikke er i samsvar med sosialtjenesteloven. Ifølge kommunens plan for oppfølging etter egenvurderingen, ble det iverksatt en rekke tiltak – blant annet å utarbeide tidligere nevnte sjekkliste, som er lagt inn i Socio.

Informasjonsinnhentingen under dette tilsynsbesøket bekrefter at det iverksatte og planlagte endringsarbeidet stoppet opp, og besluttet forbedringsarbeid er dermed ikke fullført, herunder implementering av utarbeidet sjekkliste for kartlegging av barn og unges særlige behov, samt reviderte rutiner og utarbeidet skjema for internkontroll. Dette ble synliggjort gjennom manglende systematikk i bruk, manglende intern avklaring knyttet til hva som skal kartlegges og midlertidig stans i gjennomføring av internkontrollmøter. Kommunens ledelse har dermed ikke fulgt opp om planlagte tiltak for å forbedre tidligere avdekkede lovbrudd, faktisk ble gjennomført eller om tiltakene medførte ønsket endring, før de opphørte. Kommunens ledelse har således heller ikke igangsatt evaluering og korrigering, der kvalitetsarbeidet stanset opp. Dette gjør at Nav-kontorets praksis i tjenesteprosessen til barn og unge fortsatt er mangelfull, med påfølgende risiko for at tjenestene som ytes ikke er forsvarlige.

Nav-kontoret har rutine for internkontroll – Interninnsyn i sosialsaker, med tilhørende sjekkliste. Ifølge rutinen skal det i utgangspunktet gjennomføres interninnsyn i sosialsaker en gang per måned, ved gjennomgang av en sak med vedtak fattet de siste 30 dager, for hver saksbehandler. Formålet er å avdekke mangelfull saksbehandling samt å bruke funn som læringselement for økt kompetanse i kontoret. Det opplyses under tilsynsbesøket at nevnte internkontroll ikke er blitt gjennomført etter intensjonen. Årsaken tilskrives den krevende situasjonen kommunen har stått i det siste året, knyttet til mottak og etablering av ukrainske flyktninger. Funn gjort under egenvurderingstilsynet er dermed ikke fulgt opp, og funn avdekket under dette tilsynet er ikke oppdaget av ledelsen. Manglende styring og oppfølging av tiltak og aktiviteter som er besluttet, kan føre til endringstretthet i organisasjonen. Man kommer stadig tilbake til ny planlegging, beslutter aktiviteter og tiltak som iverksettes – med det resultat at ansatte kan bli «utmattet», miste sitt engasjement for endringsarbeid og opprettholder eksisterende praksis, når tiltak som er besluttet gjennomført ikke følges opp, evalueres og korrigeres. Det er vår vurdering at ledelsens manglende oppfølging og eventuelle korrigering av igangsatte tiltak og aktiviteter, medfører en risiko for at tjenesten økonomisk stønad til barn og unge og deres familier ikke er forsvarlig i Søndre Land kommune. 

Statsforvalteren vurderer at manglende systematikk i ledelsens styring og internkontroll, har ført til varierende praksis mellom de ansatte både knyttet til kartlegging, individuelle vurderinger og beslutning som gjelder barn og unge, samt i hvilken grad og med hvilket innhold oppfølgingsarbeidet innehar. Videre er det vår vurdering at manglende systematikk og styring, har medført at Nav-kontoret ikke har sett og hørt hvert enkelt barn, i tilstrekkelig grad. Kommunen kan dermed ikke være sikker på at de har nødvendig informasjon til å kunne identifisere faktisk hjelpebehov, og hjelp og oppfølging som iverksettes kan, i verste fall, være basert på et mangelfullt grunnlag. Dette medfører risiko for å ikke gi tilstrekkelig og riktig hjelp, til riktig tid. Kommunen kan dermed ikke være sikker på at tjenestene som ytes er forsvarlige – og at utsatte barn og unge får den hjelpen de og deres familie trenger.

Nav-leder har vist til gjennomføring av sine Porteføljesamtaler med ansatte, som internkontroll. Slik vi forstår innholdet i disse samtalene, så handler det om å sjekke ut fremdrift i sakene – og ikke faglig kvalitetssikring som sikrer systematisk forbedring av praksis. Kommunalsjef Velferd og mestring har vært ansatt i sin stilling i ett år, og viste til en svært krevende kommuneøkonomi med påfølgende nedbemanning, ressursfordeling og prioritering. Kommuneledelsen har ikke etterspurt en risikovurdering, konkret innhold i faglig forbedringsarbeid eller korrigerende tiltak. Kommuneledelsen har dermed ikke fulgt opp avdekket svikt i etterkant av egenvurderingstilsynet, som etter vår vurdering er nært relatert til dette tilsynstema, og dermed også har innvirkning på Statsforvalterens konklusjon. Videre er ikke risikoen for svikt som følge av manglende oppfølging av tidligere funn, identifisert eller fulgt opp. Evaluering og forbedring av skriftlige prosedyrer ble igangsatt, men stoppet opp. Beslutninger ble ikke fulgt opp, og det ble ikke gjort noe videre for å forhindre eller avhjelpe allerede eksisterende risiko for at de sosiale tjenestene ikke er forsvarlige. Kommuneledelsen har ikke etterspurt i en årlig gjennomgang, om de sosiale tjenestene er forsvarlige. Dette er samlet sett, brudd på kravene i kommuneloven § 25-1, om kommunens krav til internkontroll med pliktene etter sosialtjenesteloven kap. 4.

Nav Søndre Land er organisert slik at flere ved kontoret er tildelt vedtaksmyndighet etter sosialtjenesteloven. Statsforvalteren ser positivt på at det legges opp til en reell to-trinns kvalitetssikring og godkjenning. Samtidig mener vi å ha avdekket risiko for svikt, ved at det ikke er en felles forståelse for hva man skal se etter, ved godkjenning av vedtak. Videre fremstår dette som risiko for svikt i kvalitetssikringen, ved tidspress. Dette underbygges ved Nav-leders uttalelse om at det ikke er mulig å gå gjennom hele sjekklisten i Socio ved kvalitetssikring av vedtak, når de er under tidspress. Videre mener vi at vår påstand om manglende systematikk i internkontrollen underbygges ved at Nav-leder ikke har avdekket at vedtakene inneholder grunnleggende mangler, som individuell vurdering av hvert enkelt barns behov og synliggjøring av fastsettelse av stønadsnivået, med bakgrunn i det Nav-leder selv opplyser at skal sjekkes ut ved kvalitetssikring og godkjenning av vedtak.

Med bakgrunn i dette, er Statsforvalterens samlede konklusjon at manglende styring og systematikk fører til risiko for følgefeil i oppfølgingen av barnefamilier. Når den helhetlige kartleggingen av barnets livssituasjon mangler, kan ikke kommunen være sikker på at barn og unges faktiske hjelpebehov identifiseres, på kort og lengre sikt. Kommunen står også i fare for å se familien som en enhet, og ikke som enkeltpersoner med hver sin livssituasjon og sine enkeltbehov.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

Kommunens manglende styring av tjenesteprosessene fører til at det ikke er en felles forståelse for hva som skal kartlegges knyttet til barnets livssituasjon, for å identifisere mulige hjelpebehov.

Manglende styring av tjenesteprosessene fører også til at det ikke i tilstrekkelig grad sikres individuelle vurdering av barnets behov (barnets beste), ved beslutning om økonomisk stønad til livsopphold.

Samlet fører dette til manglende systematikk i arbeidet med barnefamilier, og det er dermed risiko for at tjenesten økonomisk stønad ikke er forsvarlig.

Dette er lovbrudd på:

Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19, jf. §§ 4, 41, 42 og 43.

Kommuneloven § 25-1. 

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Formålet med alt tilsyn er å bidra til nødvendig forbedring for å styrke kvaliteten i tjenestene, og bidra til rettssikkerhet og tillit. Når tjenestene ikke er i samsvar med aktuelle lovkrav, innebærer det som oftest at virksomheten må gjøre endringer både i måte tjenestene blir levert på (tjenesteprosessen) og hvordan disse tjenesteprosessene styres og kontrolleres, for å sørge for at tjenestene er i tråd med lovkrav (internkontroll). 

Statsforvalteren ønsker å bistå Søndre Land kommune i forbedringsarbeidet, og vi inviterer i første omgang til et dialogmøte på Teams i uke 23.

Formålet med dialogmøtet er å avklare hva det er i tjenesteprosessene som må endres/være på plass for at tjenestene til brukerne skal være i samsvar med gjeldende lovkrav, og hvordan tjenesten gjennom sin internkontroll skal sikre at tiltakene som iverksettes fungerer, slik at tjenestene faktisk endres.

I etterkant av dialogmøtet, vil kommunen få i oppdrag å redegjøre skriftlig for hva kommuneledelsen trenger å vite om de sosiale tjenester til barn og unge, hvordan det skal følges med på at barns stemme og behov ivaretas og hvordan det jobbes (og skal jobbes) med dette, eksemplifisert gjennom tiltak, aktiviteter, ansvarlige og tidsramme. Dette forstås som kommunens plan for å rette lovbruddet.

Avslutningsvis vil Statsforvalteren innhente dokumentasjon fra Søndre Land kommune, som viser at tjenestene til brukerne er i samsvar med gjeldende regelverk og virksomheten har etablert systematisk styring, som sikrer at tjenestene planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres. Dette er tenkt gjennomført i en egenkontroll, og tidspunkt avtales senere.

Med hilsen

Solveig Hansen (e.f.)
avdelingsdirektør

Monica Åsen Gjerald
seniorrådgiver

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk