Hopp til hovedinnhold
Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med miljøretta helsevern i skoler og barnehager i Ålesund kommune 2019

Tidsrom for tilsynsbesøket:

05.11.2019 – 06.11.2019

Fylkesmannen i Møre og Romsdal

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Ålesund kommune og besøkte i den forbindelse kommunen 05.11. og 06.11.2019. Vi undersøkte om Ålesund kommunes folkehelsearbeid blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at arbeid med godkjenninger og tilsyn med skoler og barnehager etter forskrift om miljøretta helsevern er godt ivaretatt.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Konklusjon:

Det er ikke etablert ordninger/informasjonsutveksling i Ålesund kommune som sikrer at tilsynsmyndigheten er løpende orientert om forhold som kan medføre at miljøet i skoler og barnehager har negativ innvirkning på helsen, og således kan gjennomføre tilsyn basert på ei helhetlig risikovurdering. Det er heller ikke etablert et system som sikrer at tilsyn blir fulgt opp slik at lovbrudd blir retta innen rimelig tid.

Dette er brudd på:

Lov om folkehelse §§ 9 og 30 og Forskrift om miljøretta helsevern i barnehager og skoler § 25.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Det landsomfattende tilsynet med folkehelseloven i 2019 er rettet mot kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Tilsynet har som formål å bidra til at kommunen oppfyller plikten til å føre tilsyn med at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø

  • fremmer barnehagebarn og elevers helse og trivsel
  • forebygger sykdom og

Barnehagers og skolers inne- og utemiljø er av stor betydning for helse, trivsel og prestasjoner blant barn og unge. Mange barnehager og skoler har for eksempel et dårlig inneklima, lekeapparat som trenger vedlikehold eller mangel på rutiner for rengjøring. Problemene har vist seg ofte å være knyttet til sviktende forvaltning, drift og vedlikehold. Varierende og mangelfull tilsynspraksis kan også medvirke til at barnehager og skoler over tid utvikler dårlig inneklima og andre miljømessige problemer etter at godkjenning ble gitt. Kartlegginger fra statlig hold av kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler har påvist store forskjeller kommunene imellom når det gjelder omfang av tilsyn og oppfølging av tilsyn der det er blitt påvist brudd på regelverket.

Fylkesmannen har ført tilsyn med om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar ved å sørge for:

A. klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om det er klart hvem som er delegert tilsynsmyndighet og tilhørende oppgaver og at de som skal ivareta tilsynsoppgaven (videre omtalt som tilsynsorganet) er tilstrekkelig uavhengig av virksomhetene det skal føres tilsyn Dette er særlig aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehager og skoler. Fylkesmannens tilsyn har også omfattet om kommunen har sørget for at tilsynsorganet har nødvendig kompetanse om miljørettet helsevern, tilsynsmetodikk og saksbehandling. Det er også undersøkt om kommunen har dokumentert hvordan de ovennevnte forholdene blir ivaretatt.

B. oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager

Kommunens tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at barnehager og skoler ikke drives uten godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus er blant annet nødvendig når tilsynsorganet skal prioritere hvilke barnehager og skoler det skal føres tilsyn med. Fylkesmannen har derfor undersøkt og vurdert om kommunen har sørger for å ha nødvendig oversikt over disse forholdene og at dette er dokumentert.

C. at risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp og at det føres regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen

Kommunens tilsynsoppgaver omfatter både å følge opp risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole, og å føre regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen. Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sørger for at tilsynsorganet får tilstrekkelig informasjon om risikoforhold ved miljøet i skoler og barnehager og at tilsynsaktivitetene baseres på risikovurderinger. Dette er nødvendig både i forbindelse med oppfølging av forhold med mulig helserisiko i miljøet i enkeltbarnehager og –skoler og i forbindelse med den regelmessige tilsynsvirksomheten. Fylkesmannen har også undersøkt om kommunen sørger for å følge med på at tilsynsoppgavene gjennomføres som forutsatt og at det er dokumentert hvordan tilsynsoppgavene planlegges og gjennomføres.

D. at tilsyn systematisk følges opp der det er avdekket lovbrudd

For at tilsyn som virkemiddel skal fungere etter sin hensikt, må tilsyn der det er påvist lovbrudd følges opp slik at tilsynet kan avsluttes. Fylkesmannen har undersøkt om kommunen sørger for at oppfølgingen av tilsyn foregår på en systematisk måte og at det er dokumentert hvordan dette arbeidet skal gjøres.

Informasjon om tilsynet

På miljørettet helsevernområdet er Fylkesmannens tilsyn begrenset til å føre tilsyn med om kommunene oppfyller sine plikter som tilsynsmyndighet. Fylkesmannen fører altså «tilsyn med kommunens tilsyn». Tilsynet omfatter derfor ikke om kommunen som eier sørger for å oppfylle kravene til miljørettet helsevern i sine barnehager og skoler.

Mange kommuner har delegert tilsynsmyndighet og -oppgaver til et interkommunalt selskap (IKS) eller til en vertskommune i et interkommunalt samarbeid. Kommuner kan også kjøpe miljørettet helseverntjenester fra andre kommuner eller private aktører. Fylkesmannens tilsyn er rettet mot kommunen, uavhengig av hvordan miljørettet helseverntjenesten er organisert.

Fylkesmannens tilsyn omfatter kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i private og offentlige barnehager, grunnskoler og videregående skoler innenfor kommunens geografiske område, og som omfattes av virkeområdet forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler gjelder for (definert i folkehelseloven § 2).

Fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen fører tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med tilsyn og ved dette sørger for at tilsynsvirksomheten oppfyller de aktuelle lovkravene.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med folkehelsetjenesten, etter folkehelseloven § 32.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Rettslig grunnlag for fylkesmannens tilsyn

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid etter lov 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelseloven), jf. folkehelseloven § 31. Fylkesmannens lovlighetskontroll med miljørettet helsevern (MHV) gjelder folkehelseloven §§ 8 og 9 og § 30 om internkontroll. Fylkesmannens tilsyn er avgrenset til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven kapittel 10A.

Rettslig grunnlag for kommunens tilsyn

Ifølge kapittel 3 Miljørettet helsevern i folkehelseloven skal kommunen ha sin oppmerksomhet rettet mot hele befolkningen, uavhengig av sektor. Kommunen har virkemidler både overfor privat og offentlig virksomhet og eiendom, og har blant annet som oppgave å føre tilsyn med faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Kommunens tilsynsansvar med miljørettet helsevern fremgår av folkehelseloven § 9.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. (MHV) oppstiller en rekke krav til blant annet internkontroll, uteområder, inneklima, renhold, vedlikehold, smittevern, måltider mv., som er rettet mot eier/leder av virksomheten. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler overholdes, noe som er presisert i forskriftens § 25.

Tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn

I det følgende gir vi en oversikt kravene i lov og forskrift som gjelder på områdene som skal undersøkes i tilsynet.

Kommunens plikt til internkontroll
Kommunen har en plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i folkehelseloven eller i medhold av folkehelseloven overholdes, jf. folkehelseloven § 30. Det er ikke gitt en egen forskrift som utdyper kravene til internkontroll. Kommunens plikt til internkontroll med tilsynsoppgaven bygger på det alminnelige systemet for internkontroll i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 23 nr. 2.

Kommunen har en særskilt plikt til å dokumentere tilsyn med miljørettet helsevern
Folkehelseloven § 30 annet ledd bestemmer at kommunenes tilsyn etter § 9 skal dokumenteres særskilt. Det er presisert i folkehelseloven § 30 annet ledd at uavhengighet og likebehandling i tilsynet skal dokumenteres, men det forsterkede dokumentasjonskravet gjelder generelt for tilsynsoppgaven etter   § 9.

Klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet. Kommunen kan delegere oppgaver og myndighet innen miljørettet helsevern innad i kommunen, til en vertskommune etter de alminnelige reglene om delegering i kommuneloven eller et interkommunalt selskap (IKS), jf. folkehelseloven § 9 første ledd annet punktum.

Krav om et uavhengig tilsyn
Kommunene må organisere seg slik at de personene eller enhetene som ivaretar tilsyn med MHV, er tilstrekkelig uavhengige av underliggende virksomhet som det skal føres tilsyn med. Kommunen må dokumentere tilsynsorganets uavhengighet, jf. folkehelseloven § 30 annet ledd.

Krav til kompetanse
Kommunens plikt til å føre tilsyn med MHV etter folkehelseloven § 9, forutsetter at kommunen har nødvendig kompetanse til å utføre tilsynsoppgaven forsvarlig, jf. også kravet til internkontroll i lovens § 30. Kommunen må dokumentere at de som har ansvar for å føre tilsyn med MHV har nødvendige forutsetninger, herunder kompetanse.

Krav om oversikt over godkjenningsstatus
Det inngår i kommunens tilsynsansvar i folkehelseloven § 9 å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler i kommunen. Å ha en oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehager og skoler er også å anse som en del av det løpende arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringene i kommunen, som kommunen skal foreta etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsen.

Risikobasert tilsyn
Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal vært basert på risikovurderinger. Kommunen må følge opp forhold som kan tilsi at miljøet i barnehager og skoler er uforsvarlig og ut fra en risikovurdering føre regelmessig tilsyn med skoler og barnehager i kommunen. Forskrift om MHV § 4 annet ledd annet punktum presiserer at kommunen skal prioritere tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko. Kommunens risikovurderinger bør blant annet bygge på kunnskap om folkehelseutfordringer som kommunen skal ha etter § 5 i folkehelseloven.

Opplysnings- og informasjonsplikten
Kommunen må som en del av kravet til internkontroll følge med på at kommunens barnehager og skoler etterlever opplysningsplikten i forskrift om MHV i barnehager og skoler § 5 og sørge for at det interne/eksterne tilsynsorganet mottar opplysningene.

Valg av tilsynsmetode
Kommunens tilsynsmetoder ved tilsyn med MHV må gi tilstrekkelig faktagrunnlag til å kunne konkludere og må sikre forsvarlig saksbehandling. Når kommunen kan komme til å konkludere med pålegg, må utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 overholdes.

Oppfølging og avslutning av tilsyn
Når kommunen har ført tilsyn med en barnehage eller skole, uavhengig av utfall, skal tilsynet alltid avsluttes, jf. også forvaltningsloven § 11 a. Kravet til interkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen systematisk må følge opp det enkelte tilsyn og alle tilsyn som ikke er avsluttet, herunder ha oversikt over frister, rutiner for purring og ha en plan for videre oppfølging.

Krav til saksbehandlingen
Kommunen er bundet av lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og forvaltningsrettslige prinsipper i sin utøvelse av tilsyn. Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen gjennom sin organisering og styring må sikre at kravene til saksbehandling i forvaltningsloven overholdes,

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

A. Klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse

I Ålesund kommune foreligger en klar definering av myndighet og rolle med tanke på hvem som skal utføre tilsyn med miljøretta helsevern i skoler og barnehager.

Det er klart hvem som er tilsynsmyndighet, og myndigheten er gitt i delegasjon til kommunelege datert 14.08.2019. Det fremgår av intern prosedyre om «godkjenning av skoler og barnehager» at det foreligger en klar delegering av oppgaver og mandat for tilsynsorganet og kommuneoverlegen. Tilsynsorganet oppleves som uavhengig av interne aktører i kommunen, samt av tilsynsorganet selv. Det ser ut til at det til tider kan være utfordrende å vise uavhengighet når tiltak skal gjennomføres, for eksempel blir ikke muligheten til å gi pålegg brukt, selv om lovbrudd ikke blir rettet på lang tid. Dette begrunnes da med at det tas hensyn til kommunens økonomiske situasjon.

Tilsynsorganet har nødvendig faglig kompetanse og revisjonskompetanse, i tråd med de krav som er lagt i veileder for kommunens tilsyn med miljøretta helsevern. Fylkesmannen ser likevel en mulighet for forbedring i rapporter til virksomhetene. Tilsynsrapporter kan med større tydelighet få fram hva som er lovbrudd. Vi gjør oppmerksom på at både foreløpig rapport og endelig rapport er offentlige dokument.

B. At risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp, og at det gjennomføres regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen

Ålesund kommune har et elektronisk avvikssystem for skoler og barnehager, Compilo. Ålesund kommunale eiendom (ÅKE) bruker programmet Facilit for bl.a. å registrere avvik.

Skoler og barnehager har ikke rutiner for å melde direkte til tilsynsorganet. Risikoområder blir ikke formidlet til tilsynsorganet, heller ikke miljøutfordringer i skoler/barnehager. I tilsynet kom det fram at tilsynsorganet via media ble kjent med en akutt situasjon ved en skole som omhandla miljøretta helsevern. Kommunen jobber for å etablere melding via kommunen sine nettsider.

Tilsynsorganet sine vurderinger bygger på egne opplysninger samlet gjennom tilsyn og via oppslag i media.

Kommunen har «Forum for vedlikehold» der skoler og barnehager melder om behov og ønsker. Kommunalsjef, teamleder skole og representant fra ÅKE sitter i forumet og foretar en prioritering av bla. byggeteknisk vedlikehold. Rådgiver fra tilsynsorganet er med i forumet, og kommuneoverlegen kan kalles inn på enkeltsaker. Kommunen har ikke et system for å sørge for medisinskfaglig kompetanse når prioritering av vedlikehold skal gjøres. Prioritering av vedlikehold bygger heller ikke på en vurdering av helsemessig alvorlighetsgrad/konsekvens i samråd med kommuneoverlege.

Tilsynsorganet utarbeider en årlig plan for tilsyn, som fungerer som et styringsverktøy. I tillegg har en av kommunalsjefene laget en egen oversikt over gjennomførte tilsyn.

Tilsynsorganet har en overordnet tilsynsplan som gir en tilsynsfrekvens med tilsyn hvert 5. år i barnehager og skoler som er godkjent, og hvert 3. år i barnehager og skoler som ikke er godkjent.

I tillegg kommer det fram at skoler og barnehager som ikke er godkjent jevnlig følges opp gjennom skriftlig korrespondanse. Når tilsynsplan lages har rådgivere i tilsynsorganet utarbeidet en skriftlig oversikt over hvilke skoler og barnehager som framstår som mest sårbare og som trenger oppfølging.

C. Oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager

Det er klart hvem som skal utarbeide oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager i Ålesund kommune, og det er klart hvem som skal oppdatere den. Det er ikke opplyst hvem i kommunens ledelse som skal ha oversikten.

D. Systematisk oppfølging av tilsyn

Regelverksbrudd/lovbrudd følges opp med tidsfrister for plan og påfølgende purringer. I enkeltanledninger kan det se ut til at det er hersker noe uenighet om hvem som har ansvar for å rette lovbrudd; «huseier» eller «leietaker».

Det foreligger en samlet oversikt over ikke-avsluttede tilsyn, og disse blir jevnlig fulgt opp.

Fylkesmannen har for øvrig merket seg at lovbrudd er kjente svært lenge før de blir rettet, enkelte er kjente flere år. Vi merker oss at pålegg om retting eller dagmulkt ikke blir brukt, og at det begrunnes med hensyn til kommunens økonomi. Vi ser også at private barnehager får svært lang tid på å rette opp forhold som ikke er i tråd med regelverket, heller ikke pålegg om helsekonsekvensutredning blir brukt. Hvilke virkemidler kommunen bruker er ikke en del av tilsynet, men Fylkesmannen ser at dette kan være en medvirkende årsak til at lovbrudd ikke blir rettet.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Etter at Lov om folkehelsearbeid trådte i kraft 1. januar 2012 har kommunen fått et forsterket dokumentasjonskrav av internkontrollen, jf. § 30. Dette særskilte dokumentasjonskravet gjelder spesielt for kommunens tilsynsmyndighetsrolle etter § 9 i folkehelseloven.

Kommunens plikt til internkontroll
Kommunen har en plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i folkehelseloven eller i medhold av folkehelseloven overholdes, jf. folkehelseloven § 30. Det kommer fram av dokumentasjon og intervju at Ålesund kommune har tydelige rutiner for arbeidet med miljørettet helsevern og disse er tilgjengelig for alle involverte.

Kommunen har en særskilt plikt til å dokumentere tilsyn med miljørettet helsevern
Folkehelseloven § 30 annet ledd bestemmer at kommunenes tilsyn etter § 9 skal dokumenteres særskilt. Det foreligger planer, rapporter og oversikt over gjennomførte tilsyn. Fylkesmannen finner at dokumentasjonskravet er oppfylt slik Ålesund har organisert tjenesten.

Klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet. Det foreligger en delegering til kommuneoverlege for oppgaver i miljørettet helsevern, signert av rådmann. Videre er det gitt tydelige oppgaver til rådgivere på området knyttet til tilsyn. Internkontrollsystemet presiserer oppgaver og ansvar.

Krav om et uavhengig tilsyn
Kommunene må organisere seg slik at de personene eller enhetene som ivaretar tilsyn med MHV, er tilstrekkelig uavhengige av underliggende virksomhet som det skal føres tilsyn med. Tilsynsorganet er ikke i styringslinja til de som det skal føres tilsyn med, men lagt under seksjon for helse og velferd. Alle informanter vi snakket med, inkludert tilsynsorganet selv, opplevde organet som uavhengig.

Dette er i tråd med folkehelseloven § 30 annet ledd.

Folkehelseloven § 30 annet ledd bestemmer at kommunenes tilsyn etter § 9 skal dokumenteres særskilt. Det er presisert i folkehelseloven § 30 annet ledd at uavhengighet og likebehandling i tilsynet skal dokumenteres, men det forsterkede dokumentasjonskravet gjelder generelt for tilsynsoppgaven etter § 9. Begrunnelsen for det skjerpede kravet til dokumentasjon er at kommunen kan stå i en dobbeltrolle, ved at kommunen skal godkjenne og føre tilsyn med virksomheter (barnehager og skoler) som i mange tilfeller er kommunale.

Krav til kompetanse
Kommunens plikt til å føre tilsyn med MHV etter folkehelseloven § 9 forutsetter at kommunen har nødvendig kompetanse til å utføre tilsynsoppgaven forsvarlig. Det ble lagt fram dokumentasjon på rådgivere sin kompetanse relatert til arbeidsoppgaver. Slik fylkesmannen vurderer det har de ansatte nødvendig fagkompetanse i tillegg til revisjonskompetanse slik loven krever.

Krav om oversikt over godkjenningsstatus
Det inngår i kommunens tilsynsansvar i folkehelseloven § 9 å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler i kommunen. Slik oversikt ble lagt fram i tilsynet. Denne var kjent for kommunens ledelse og har ved flere anledninger vært etterspurt av kommunens politiske ledelse. Fylkesmannen finner at lovkravet er oppfylt.

Risikobasert tilsyn
Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal være basert på risikovurderinger. Kommunen må følge opp forhold som kan tilsi at miljøet i barnehager og skoler er uforsvarlig, og ut fra en risikovurdering føre regelmessig tilsyn med skoler og barnehager i kommunen. Tilsynsorganet lager årlig handlingsplan ut fra sin oversikt over barnehager og skoler som ikke har retta lovbrudd, og som de ut fra erfaring og kommunikasjon vet har utfordringer. Samtidig er det sjelden skole/ barnehage eller publikum selv melder fra direkte til tilsynsorganet. ÅKE har heller ikke rutiner for å melde videre om mulig risikofylte forhold til tilsynsorganet. Fylkesmannen finner derfor at kommunen ikke fyller kravet om at kommunen skal basere sin tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko. Dette lovkravet er utviklet med bakgrunn i ordlyden i folkehelseloven § 9. Fylkesmannen finner det heller ikke godtgjort at kommunen prioriterer sin tilsynsvirksomhet på bakgrunn av det som har størst betydning for å fremme barnehagebarn og elevers helse og å forebygge sykdom og skade, se forskrift om MHV § 4 annet ledd annet punktum. Det er heller ikke tatt hensyn til kommunens oversikt over folkehelseutfordringer, som kommunen skal ha etter § 5 i folkehelseloven.

Risikovurderinger i denne oversikten bør også ligge grunn for tilsyn innen miljørettet helsevern i barnehage og skole. Fylkesmannen finner ut fra dette at Ålesund kommune ikke oppfyller lovkravet.

Opplysnings- og informasjonsplikten
Tilsynsorganet formidler at de bruker mye tid på å informere om andre offentlige organs meldeplikt i situasjoner der risikoforhold blir avdekket. I tillegg vurderer de nå å få på plass et meldesystem på kommunen sine hjemmesider for å gjøre det lettere også for publikum å ta kontakt. Kommunen må som en del av kravet til internkontroll følge med på at kommunens barnehager og skoler etterlever opplysningsplikten i forskrift om MHV i barnehager og skoler § 5, samt sørge for at tilsynsorganet mottar opplysningene. Samtidig ser Fylkesmannen at det ikke er rutiner for at meldinger som kommer til ÅKE går videre til tilsynsorganet. Det kommer videre fram at også skoler og barnehager i stor grad melder til ÅKE, uten at virksomhetene vurderer å ta kontakt med tilsynsorganet. Det kan slik ikke konkluderes med at virksomhetene er godt nok kjent med plikten til å melde fra om risikoforhold. Det er ikke tilfredsstillende, men kommunen er i prosess allerede for å få dette på plass. På bakgrunn av at kommunen erkjenner problemet og allerede er i gang med å rette dette vil ikke Fylkesmannen konkludere med brudd på lov eller forskrift. Dette forutsetter imidlertid at kommunen fortsetter med tilrettelegging for å bedre arbeidet rundt opplysningsplikten jfr § 5 i forskriften.

Valg av tilsynsmetode
Kommunens tilsynsmetoder ved tilsyn med MHV må sikre forsvarlig saksbehandling og gi tilstrekkelig faktagrunnlag til å kunne konkludere. Når kommunen kan komme til å konkludere med pålegg, må utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 overholdes. Tilsynsorganet veksler mellom systemrevisjon og papirtilsyn ut fra hva de mener er hensiktsmessig. Fylkesmannen finner at kommunen oppfyller lovkravene i tilknytning til dette.

Oppfølging og avslutning av tilsyn
Fylkesmannen har merket seg at avdekte lovbrudd ikke blir rettet, til tross for at disse har vært kjent i lang tid. Dette gjelder særlig i barnehager. Når kommunen har ført tilsyn med en barnehage eller skole skal tilsynet alltid avsluttes, uavhengig av utfall. Det kommer fram at det har vært vanskelig for kommunen å oppfylle dette kravet. Både forvaltningsloven § 11 a og folkehelseloven § 30 krever rutiner for interkontroll her. I det ligger at kommunen systematisk må følge opp alle tilsyn som ikke er avsluttet, herunder ha oversikt over frister, rutiner for purring og ha en plan for videre oppfølging. Ideelt sett skal ikke et tilsyn avsluttes på gode planer og intensjoner, men et tilsyn innenfor dette området kan avsluttes når en konkret handlingsplan foreligger. Etter Fylkesmannen sin vurdering tar ikke kommunen i bruk de virkemidler som er tilgjengelige, og det foreligger ikke krav om vurdering av helserisiko når lovbrudd ikke blir rettet. Tilsynsorganet følger opp og etterspør plan og framdrift, men Fylkesmannen legger til grunn at dette arbeidet ikke er tilstrekkelig til å oppfylle lovkravet. I denne vurderingen legger vi særlig ved på tidsperspektivet for retting av lovbruddet.

Krav til saksbehandlingen
Kommunen følger lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og forvaltningsrettslige prinsipper i sin utøvelse av tilsynet. Vi vil bemerke at alle rapporter er offentlige, inkludert de foreløpige, og ber kommunen endre praksis på dette området.

5. Fylkesmannens konklusjon

Det er ikke etablert ordninger/informasjonsutveksling i Ålesund kommune som sikrer at tilsynsmyndigheten er løpende orientert om forhold som kan medføre at miljøet i skoler og barnehager har negativ innvirkning på helsen, og således kan gjennomføre tilsyn basert på ei helhetlig risikovurdering. Det er heller ikke etablert et system som sikrer at tilsyn blir fulgt opp slik at lovbrudd blir retta innen rimelig tid.

Dette er brudd på:

Lov om folkehelse §§ 9 og 30 og Forskrift om miljøretta helsevern i barnehager og skoler § 25.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapitlet redegjør vi for hva vi forventer at virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette lovbrudd.

Vi ber virksomheten om å utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddene. Planen skal minimum inneholde:

  • Hvilke tiltak som skal gjennomføres.
  • Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt.
  • Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virket en stund.
  • Frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene virker som planlagt.

Vi ber om å få oversendt virksomhetens plan innen 14.02.2020

Fylkesmannen ber om at kommunen sin politiske ledelse blir orientert om innholdet i denne rapporten.

Rapporten er rutinemessig sendt i kopi til Statens helsetilsyn for publisering på https://www.helsetilsynet.no

Med hilsen

Grete Teigland (e.f.)
Direktør

Aase Årsbog Dyrset
Seniorrådgiver

 

Kopi til:

Statens helsetilsyn, Postboks 231 Skøyen 0213 OSLO

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

 I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 11.06.2019.

Utkast til rapport ble sendt Ålesund kommune den 10.01.2020. Kommunen gav tilbakemelding den 17.01.2020 om at de har hatt en gjennomgang av utkast til rapport, og de har ingen kommentarer eller innsigelser til rapporten.

Intervju med representanter fra samarbeidsutvalget (SU) i to barnehager og foreldreutvalget (FAU) ved en skole. En skole sendte skriftlig tilbakemelding. Samtalene gjennomført 4. november 2019

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Ålesund rådhus, og innledet med et kort informasjonsmøte 05.11.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 13.11.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Organisasjonskart
  • Delegasjon av myndighet til kommuneoverlegen
  • Reglement for delegering av myndighet til rådmannen i Ålesund kommune
  • Kompetanse hos rådgivere ansatte innen miljørettet helsevern
  • Intern rutinebeskrivelse for godkjenning av barnehager og skoler
  • Tilsynsplan 2019
  • Tilsynsoversikt barnehager 2019
  • Tilsynsoversikt skoler 2019
  • Skjema til bruk ved ROS-analyse i skole
  • Tilsynsrapporter fra følgende skoler som har hatt tilsyn i 2017:
    • Blindheim barneskole
    • Emblem Skole
    • Hessa skole
    • Kolvikbakken ungdomsskole
    • Stafsethneset alternative skole
    • Stokke skole
    • Vik skole
    • Åse skole
  • Tilsynsrapporter følgende barnehage som har hatt tilsyn i 2017
    • Ellingsøy barnehage
    • Nørve barnehage
    • Fremmerholen barnehage
    • Slinningen barnehage

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Fire elever ble intervjuet i forbindelse med tilsynet, to fra barneskole og to fra ungdomsskole

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver, Aase Dyrset, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, revisjonsleder
  • ass. fylkeslege, Eirin Steinsvik, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, revisor
  • seniorrådgiver, Anne Mette Nerbøberg, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, revisor
  • seniorrådgiver, Nicolai Støren, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk etter tilsynsrapporter

Søk