Rapport frå tilsyn med Nav-kontorets ansvar for å ivareta barn sine behov når familien søker om økonomisk stønad - Averøy kommune 2023

Statsforvaltaren i Møre og Romsdal gjennomførte tilsyn med Averøy kommune og besøkte i samband med det Nav Averøy den 26.09.2023 og 28.09.2023. Vi undersøkte om Averøy kommune, i samsvar med aktuelle lovkrav, sørger for å ivareta barn sine behov når familien søkjer om økonomisk stønad, slik at brukarane får trygge og gode tenester.

Tilsynet blei gjennomført som del av eit landsomfattande tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvaltarens konklusjon:

I saker der familien søkjer om økonomisk stønad sikrar ikkje Averøy kommune gjennom styring og kontroll at individuell kartlegging, vurdering og avgjerd, blir gjort på ein forsvarleg måte. Manglar i styringa har ført til at:

• barna sine behov ikkje blir tilstrekkeleg kartlagt og dokumentert
• det ikkje alltid blir gjort ei forsvarleg vurdering og avgjerd ut frå det enkelte barn sitt behov

Det kan føre til at barna ikkje får moglegheit til å delta i samfunnet på lik linje med andre barn.

Det er brot på: Sosialtenestelova §§ 1, 4, 18, 19, 42 og 43, forvaltningslova §§ 17, 24 og 25 og kommunelova § 25-1.

Vi bad om kommentarar/innvendingar frå kommunen til faktagrunnlaget innan 27.10.2023, fristen blei utvida til 30.10.2023. Vi fekk kommentarar til fakta i rapporten 26.10., 27.10. og 30.10.2023.

Kommentarane gjaldt i hovudsak at forbetringsarbeid var sett i gang før tilsynet, og praksis knytt til naudhjelp.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet vil vi omtale kva som blei undersøkt i tilsynet.

Statsforvaltaren har undersøkt og vurdert om kommunen tek hand om barn sine behov i saker der familien søker om økonomisk stønad.

Statsforvaltaren har undersøkt om:

• Nav-kontoret gjer ei tilstrekkeleg kartlegging av barn sine behov ved søknad om økonomisk stønad
• Nav-kontoret gjer ei forsvarleg vurdering og avgjerd ved søknad om økonomisk stønad til familiar
• Familiar som får økonomisk stønad, får oppfølging ved behov

Tilsynet frå Statsforvaltaren er gjennomført som ein systemrevisjon. Det inneber at Statsforvaltaren har ført tilsyn med korleis kommunen gjennom styring og leiing oppfyller krava til forsvarlege sosiale tenester til familiane.

Brukaren sine meiningar om, og erfaringar med tenestetilbodet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndigheitene. Eit utval brukarar er difor blitt intervjua i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvaltaren er gitt mynde til å føre tilsyn med om kommunen oppfyller sine plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtenestelova), jf. sosialtenestelova § 9. Etter bestemmelsen kan det og førast tilsyn med kommunen sin internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommunelova) § 25-1.

Eit tilsyn er ein kontroll av om verksemda er i samsvar med reglane i lover og forskrifter. I punkta nedanfor gjev vi ein omtale av lovkrav som blei lagt til grunn i tilsynet.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal gjere ei heilskapleg kartlegging av situasjonen i familien, der behova til kvart enkelt familiemedlem må undersøkast. Målsetjinga er å fange opp, avverje og avhjelpe vanskelege livssituasjonar for barn og unge som lever i utsette familiar. Nav-kontoret skal kartlegge familien sine behov med tanke på at barna skal ha høve til å delta på dei same sosiale arenaene som jamnaldrande barn der dei bur.

Kommunen har ei plikt til å hente inn tilstrekkelege opplysningar før vedtaket blir gjort, jf. forvaltningslova § 17. Sosialtenestelova §§ 18 og 19 haldne saman med § 1 dannar utgangspunkt for kva opplysningar som er nødvendige for å avgjere ein søknad om økonomisk stønad.

Det kjem ikkje alltid tydeleg fram kva familien har behov for. Ein del av kartlegginga blir å avdekkje behov for stønad og korleis familien bør følgast opp for å oppnå føremålet i lova. Særleg nye brukarar av sosiale tenester er ikkje alltid klar over at det kan søkast om stønad til andre utgifter utover livsopphald, husleige og straum.

Kva som skal kartleggast, vil avhenge av situasjonen i familien og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningane som blir innhenta, kan vere både munnlege og skriftlege. Munnlege opplysningar skal skrivast ned, jf. forvaltningslova 11 d.

For førstegongssøkarar vil det som hovudregel vere behov for ein grundig kartleggingssamtale. Ved løpande søknader er det viktig med jamlege samtalar for at opplysningane blir oppdaterte og eventuelle nye behov blir avdekte.

Brukarmedverknad skal vere sentralt i kartlegginga, og tenestetilbodet skal så langt som mogleg utformast i samarbeid med familiane. Dette går fram av sosialtenestelova §§ 42 og 43. Det er viktig at Nav-kontoret hentar inn synspunkt frå barna, direkte eller gjennom foreldra. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalane skjer på Nav-kontoret, ved heimebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved heimebesøk der det er språkutfordringar, er det viktig at Nav-kontoret nyttar tolk slik at brukar får høve til å beskrive situasjonen. Manglande tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysningar slik at kartlegginga ikkje blir tilstrekkeleg.

Krav til vurdering og avgjerd

Etter at Nav-kontoret har gjort ei tilstrekkeleg kartlegging, skal Nav-kontoret gjere ei vurdering og fatte ei avgjerd om økonomisk stønad skal innvilgast eller ikkje, og eventuelt kva som innvilgast. Har ikkje Nav-kontoret gjort ei tilstrekkeleg kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følge feil når søknaden skal vurderast og det skal fattast ei avgjerd.

Nav-kontoret skal gjere ei konkret og individuell vurdering, basert på opplysningane som har kome fram i kartlegginga. Det må også synleggjerast korleis det beste for barnet er vurdert ut frå situasjon og behov, og korleis omsynet til barnet er vekta opp mot andre omsyn.

I vurderinga etter sosialtenestelova § 18 skal dei faktiske inntektene og utgiftene familien har, leggast til grunn. Frå 1. september 2022 fekk sosialtenestelova § 18 eit nytt tredje ledd, der det går fram at barnetrygd skal haldast utanfor berekninga av økonomisk stønad.

I vurderinga av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn utgiftene familien har til eit forsvarleg livsopphald. Det er ikkje spesifisert i lovteksten kva utgifter som inngår i livsopphaldet, men formålsparagrafen i sosialtenestelova § 1 og kravet om forsvarleg livsopphald i sosialtenestelova § 4 gir rettleiing om stønadsnivået.

Statlege og kommunale satsar gir berre eit utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav- kontoret må alltid gjere ei individuell vurdering, der det mellom anna blir teke omsyn til kvart enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår søknaden etter sosialtenestelova § 18, skal det vurderast om stønad i særlege tilfelle kan innvilgast etter sosialtenestelova § 19. I likheit med kravet i § 18, må det også etter § 19 gjerast ei konkret vurdering.

Stønad i særlege tilfelle er ikkje ei pliktig yting, men kan innvilgast etter ei konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikkje er dekt gjennom sosialtenestelova § 18.

Krav til oppfølging

Familiar som får økonomisk stønad, vil i mange tilfelle ha behov for tett oppfølging for å nå føremålet i lova. Føremålet med oppfølginga er å løyse eksisterande sosiale problem, og å førebygge at slike problem oppstår. Oppfølginga skal støtte opp under familiane si moglegheit til å bli sjølvhjelpne.

Kommunane har stor grad av fridom til å velje korleis oppfølging av familiar skal gjennomførast og organiserast. Det går fram av rettleiaren til sosialtenestelova § 17 at oppfølginga kan omfatte alt frå enklare rettleiing for å kunne handtere kvardagen, til fagleg kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familien si moglegheit til å meistre livssituasjonen sin på ulike område. Dette inneber at Nav-kontoret skal tilby familien samtalar og at dette er det viktigaste elementet i oppfølginga. Som utgangspunkt skal Nav- kontoret tilby oppfølgingssamtalar i alle saker der familiar får økonomisk stønad. Likevel kan det vere faglege årsaker til at det ikkje er gjennomført samtalar i enkelte saker.

Oppfølgingsansvaret til Nav-kontoret inneheld ikkje meir enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtenestelova, og gjeld ikkje utføring av tenester og oppgåver som ligg til andre instansar.

Samtidig er ofte eit vilkår for forsvarleg oppfølging at Nav-kontoret samarbeider med andre tenester.

Nav-kontora skal ivareta oppfølgingsplikta si ved at dei fattar vedtak om opplysning, råd og rettleiing etter sosialtenestelova § 17. At ei avgjerd er eit enkeltvedtak har betydning for heile søknadsprosessen, frå informasjon, søknad og utgreiing, til innhaldet i og forma på avgjerda og høvet til å klage. Det kan anten fattast eige vedtak etter sosialtenestelova § 17, eller det kan fattast saman med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og leiing

Kravet til leiing, organisering og styring er viktige element i ansvaret kommunen har for å tilby og yte forsvarlege tenester. God styring og leiing bidreg til at brukarane får oppfylt rettane sine. Det kan difor vere stor risiko for svikt i tenesteytinga dersom kommunen ikkje har tilstrekkeleg styring med kvaliteten på tenestene. Svikten kan få store konsekvensar for den enkelte brukaren.

I sosialtenestelova § 5 viser ein til at kommunen skal ha internkontroll etter reglane i kommunelova § 25-1. Styringssystemet skal tilpassast storleiken, eigenarten, aktivitetane og risikoforholdet for verksemda, og ha det omfanget som er nødvendig.

3. Framstilling av faktagrunnlaget

Her blir det gjort greie for korleis verksemda sine aktuelle tenester fungerer, inkludert verksemda sine tiltak for å sørge for at kravet til kvalitet og tryggleik for tenestemottakarane vert haldne.

Om kommunen

Averøy kommune hadde pr. 1. juli 2023 eit folketal på 5.932 innbyggarar (tal frå kommunen si heimeside). Kommunesenteret ligg på Bruhagen. Oppvekstprofil gitt ut av Folkehelseinstituttet for Averøy kommune i 2023, viser at andelen barn som bur i hushaldingar med vedvarande låg inntekt, er lågare enn elles i landet. Andel barn i familiar som har motteke sosialhjelp minst éin gong i løpet av året, er og lågare enn landsnivået. Oppvekstprofilen viste og at kommunen hadde høgare tal ungdom som ikkje er i skule eller arbeid enn resten av fylket og landet,. Samstundes kjem det fram at gjennomføringsgraden ved vidaregåande skule er høgare enn elles i landet.

«Kontantkassa» er ei tilskotsordning i Averøy kommune som kan dekkje utgifter til kontingentar, aktivitetar, utstyr, deltaking i turneringar, konkurransar og turar for enkeltperson, der familien sin økonomi ikkje strekker til. Lag/foreiningar, ressurspersonar som arbeider i kommunen, til dømes helsesøster, miljøterapeutar med fleire kan søke. Barnet eller familien kan ikkje søke sjølv.

Kontantkassa er eit samarbeid mellom Averøy kommune og Møre og Romsdal idrettskrets.

Om Nav-kontoret

Nav Averøy er organisert direkte under kommunedirektør.

Nav-kontoret har tre kommunale årsverk, og 5,75 statlege årsverk, inkludert leiar. Frå hausten 2023 vart det oppretta ei kommunal stilling med fagansvar for sårbare grupper og med vekt på barnefamiliar. Kontoret har rettleiar som har eit særleg ansvar for gjeldsrådgiving, og det er rettleiarar som har eit særleg ansvar for oppfølging av ungdom, «ungdomsteam».

Kontoret gir tenester etter tenestemottakar sitt behov, dei tilsette arbeider på tvers av statlege og kommunale tenester, og brukarane er fordelt til rettleiarane etter fødselsdato og alder.

Averøy kommune tok imot 90 flyktningar i 2022, og har vedtak om å ta imot ytterlegare 90 i 2023. Flyktningar blir følgt opp av Integreringstenesta. Nav-kontoret skal kartlegge og gjere vedtak dersom flyktningane har behov for økonomisk stønad. Det blir opplyst om at «flyktningkrisa» har prega kontoret, og ansvaret for å fatte vedtak om livsopphald og andre behov til eit så stort tal, har vore mykje i fokus. Tal på vedtak etter sosialtenestelova bortimot dobla seg i 2022 til 800, mot 430 i 2021.

137 personar tok i mot økonomisk stønad i 2021, medan 199 tok imot økonomisk stønad i 2022. Det er mange barnefamiliar som mottek økonomisk stønad. I 2022 er det registrert 141 barn i dei familiane som tok imot økonomisk stønad, og i 2021 var det 50 barn.

Styring og leiing

Nav-leiar er delegert mynde på sosialtenestelova sine område. Leiar er plassert i kommunedirektøren si leiargruppe, og rapporterer til kommunedirektør. Kommunen får informasjon om sosialtenesteområdet gjennom faste leiarmøte, månadsrapportering, budsjettsamtalar, partnarskapsmøte og elles dialog. Partnarskapet har møte etter behov, minimum ein gong i året. I 2023 har det vore to partnarskapsmøte. Avtale blei revidert i siste møte. Det er varierande kor ofte Nav-leiar møter i kommunen sine faste leiarmøte.

I kommunen si eigenrapportering går det fram at det er vurdert kvar det er fare for svikt i arbeidet med å etterleve lov- og forskriftskrav på området. Ut frå leiar si vurdering handlar kvalitetsmanglane ikkje berre om rettleiarane si kompetanse, men er og knytt til fleire organisatoriske forhold. Mellom anna er det store utfordringar med dei ulike journalsystema i stat og kommune.

Nav-kontoret er i gang med å utarbeide ei komplett årsplan og kompetanseplan. Manglande systemstøtte til å lage strukturane har vore ei utfordring. Nav-kontoret sine rutinar er no samla i Microsoft Teams. Det er uklart kven som har ansvar for å legge dei dit, og kven som har ansvar for å revidere dei. Kommunen har sin internkontroll i Compilo. Rettleiarane ved Nav Averøy har ikkje tilgang til dette systemet, berre Nav-leiar har ein slik tilgang.

Nav-kontoret nyttar fleire journalsystem. For sosiale tenester nyttar Nav Averøy fagsystemet Velferd. Alt som er relevant for søknadar om økonomisk stønad skal journalførast i der.

Nav-kontoret si risikovurdering har avdekt at det er behov for ei kompetansesatsing på sosialtenesteområdet. Mellom anna er det fleire nytilsette med ulik bakgrunn, og det er varierande juridisk og sosialfagleg kompetanse. Sosialtenestelova sitt krav til individuelle vurderingar og skjønn er komplisert og det er difor behov for opplæring. Det går og fram at det, det siste året har vore krevjande å sørge for at alle tilsette har fått nødvendig opplæring og rettleiing. Det har vore auka press på kontoret som følge av auka mottak av flyktningar, samfunnsendringar og prisvekst.

Kontoret har prioritert å behandle søknadar om økonomisk stønad, og å utbetale økonomisk stønad. Det det kan ha gått på bekostning av kartlegging og oppfølging av brukarar.

Vedtak om sosiale tenester blir godkjent av to tilsette som har delegert godkjennings- og/eller utbetalingsmynde, i tillegg til Nav-leiar. Det er rutine for kva ein skal gjennomgå ved godkjenning av vedtak. Rutine blir ikkje følgt.

Nav Averøy har fleire skjema der det mellom anna går fram at barna sin situasjon alltid skal takast med i vurderinga når kontoret mottek søknad om økonomisk stønad, og det er halde fram at kartlegging av kvart enkelt barn sitt behov er viktig. Den rutina blir ikkje følgt opp.

I kommunen si «Årsberetning 2022» går det fram at kontoret har eit særleg fokus på berekraftmål 1, 4, 8, 10, 11 og 17. I berekraftmål 10 går det mellom anna fram at kommunen skal prioritere innsatsen mot grupper som er, eller er i risiko for å leve i vedvarande låginntekt.

I rutine for nødhjelp går det fram at nødhjelp berre skal nyttas for nokre dagar, og at kartlegging av barn sine behov er særleg viktig dersom det er situasjonar som har betydning for barn si velferd. Det er uklart om tilsette er kjent med denne rutina. Den ikkje blir følgt.

I «Internkontroll Nav Averøy» går det mellom anna fram at det skal utarbeidast rapporteringsmalar for å dokumentere kontroll og evaluering. Internkontrollsystemet skal leggast inn i årshjul og skal bli revidert årleg. Det er mellom anna bestemt at det skal vere ein tertial gjennomgang av vedtak, og leiar har ansvar for utplukk. Det blir ikkje følgt opp.

Vi har for øvrig merka oss i punkt om systematisk overvaking og kontroll at avvik skal meldast skriftleg til leiar som igjen skal melde det inn i kommunens avviksbehandlingssystem i Compilo.

Kartlegging

Saksmappene vi har gjennomgått viser få spor av at det blir gjennomført kartleggingssamtalar. Sjølv om det i enkelte vedtak finns informasjon som tyder på at det er gjennomført ein samtale, er det svært få journalnotat som syner kvar samtalen har vore gjennomført eller kva som eventuelt blei kartlagt.

Sjølv om vi finn få journalnotat i sakene, opplyser tilsette at familiane sine behov blir kartlagt i samtalar på kontoret og på telefon. Det blir sjeldan gjennomført heimebesøk. NAV-kontoret har sjølv identifisert at kartlegging og dokumentasjon på samtaler er eit forbetringsområde. Det blei opplyst at forbetringsarbeidet på dette området har starta. Vi såg ikkje det i dei sakene vi gjekk gjennom.

Det er ikkje nytta tolk i nokon av dei sakene vi har gjennomgått, men det blir opplyst at det blir nytta dersom familien har språkutfordringar.

Nav-kontoret har ulike prosedyrar for kartlegging av vaksne og barn sine hjelpebehov. Ved gjennomgang av journal såg vi ikkje spor av at desse var nytta. Det blei og stadfesta i samtalar med tilsette. Det er opp til kvar enkelt rettleiar kva som blir kartlagt i dei ulike sakene.

I sakene finn vi lite informasjon om familien sine nettverk, barna sine sosial- og helsesituasjon, skulesituasjon og behov for oppfølging og samarbeid. Sjølv om vi ser at informasjon om dette er nemnt i nokre få saker, er det uklart på kva måte Nav-kontoret har fått informasjonen, og om dette er noko Nav-kontoret aktivt har spurt familiane om.

Vi ser også at opplysningar i sakene stort sett er avgrensa til utgiftene det blir søkt om, og at Nav- kontoret sjeldan kartlegg på sjølvstendig grunnlag ved å innhente eller spørje familiane om dei har andre behov enn det som kjem frem av søknaden. Fordi det er lite informasjon i vedtaka og svært få journalnotat, er det vanskeleg å få innsikt i familien og barna sin situasjon gjennom saksdokumenta.

Nav-kontoret har ikkje som praksis å innhente barna sine synspunkt. Det blir opplyst at informasjon om barn sine behov for det meste går gjennom foreldra.

Vurdering og avgjerd

I dei vedtaka vi gjekk gjennom blei utgifter det blei søkt om, som hovudregel vurdert og innvilga. Familiar vi har snakka med fortel at dei i dei fleste tilfelle får det dei søker om. Tilsette opplyser at dei sjeldan gir avslag på søknader frå barnefamiliar, og i dei tilfelle det blir gitt avslag blir det grundig diskutert.

Vi har likevel sett tilfelle der utgifter det er søkt om stønad til, eller er opplyst i saken på anna måte, verken blir vurdert eller teke omsyn til av Nav-kontoret.

Ved gjennomgang av sakene såg vi at det ikkje alltid var samsvar mellom vurdering og avgjerd. Til dømes kom det fram at det for eit barn ville vere positivt å delta i ein fritidsaktivitet, og det blei ytt økonomisk stønad til deler av dette. I vedtaket blei det vist til at det må søkast om tilskot frå «Kontantkassa» for å dekkje medlemskontingent. Det var ikkje gjeve avslag.

Nav-kontoret nyttar statens rettleiande satsar til livsopphald ved utrekning av søkar sitt behov for økonomisk stønad. I gjennomgang av mapper såg vi lite spor av korleis barnas situasjon og behov var vurdert. Vi fant at dei fleste vurderingane som blir gjort er generelle og ofte baserer seg på eit «teknisk reknestykke». I intervju kom det fram at enkelte tilsette vurderte om statens rettleiande sats er tilstrekkeleg til eit forsvarleg livsopphold. Den vurderinga kom ikkje fram i vedtak eller elektronisk journal. I saksgjennomgangen fant vi ingen vedtak der Nav-kontoret har gjort ei individuell vurdering av om rettleiande sats er eit forsvarleg utgangspunkt for utmålinga. Vurderingane i vedtaka er stort sett avgrensa til om familien ligg over eller under statens rettleiande sats for livsopphald.

Fordi det ikkje er synleg på kva for måte utgiftene er vurdert, eller kva for omsyn som er vektlagt, er det vanskeleg å sjå ut frå vedtaka at avgjerd er eit resultat av ei konkret og individuell vurdering.

Sjølv om grunngjeving i vedtaka ikkje seier mykje om kva for vurderingar som er gjort, ser vi at utgifter til barna stort sett blir innvilga. Det omfattar utgifter til konfirmasjon, skuletur, bursdag og feiring av høgtider og merkedagar som jul og påske. Når utgiftene er innvilga, er det sannsynleg at det er gjort etter ei individuell vurdering av familiens samla behov for stønad.

«Stordriftsfordel» ved vurdering av større familiar sitt behov for økonomisk stønad er lite praktisert ved Nav Averøy. I samtalar med tilsette kom det fram at i dei sakene det er nytta, er det etter ei konkret vurdering. I mappegjennomgang fant vi ei sak der stordriftsfordel var nytta. I den saka var det gjort eit fråtrekk på 20% frå det fjerde barnet i familien. Det gjekk ikkje fram kva for vurdering som låg til grunn for den avgjerda i saka.

Nav-kontoret held barnetrygda utanfor i berekninga av inntekt ved søknad om økonomisk stønad etter lovendringa den 1. september 2022. Barnetrygda var halde utanfor i alle vedtak vi gjekk gjennom som gjaldt etter denne datoen. Praksisen blei og stadfesta i samtalane med dei tilsette ved NAV-kontoret.

Sjølv om barnetrygd blir halde utanfor i den økonomiske berekninga, har vi sett at familiar blir bedne om å nytte barnetrygda på utgifter som det er søkt om stønad til.

Nav-kontoret har ikkje faste satsar for nødhjelp. Nødhjelp blir vurdert i kvar enkelt situasjon, og det blir opplyst at det berre blir nytta over få dagar. I journalgjennomgang såg vi ei sak der ein familie med barn hadde fått nødhjelp i over to veker. Det gjekk og fram at det var utbetalt mindre enn det som var vurdert som forsvarleg livsopphald.

Når det gjeld vurderingar etter sosialtenestelova § 19, var det ingen vedtak der det blei gjort ei reell vurdering etter denne paragrafen. Vurderingane etter § 19 blei grunngjeve med ein generell standardtekst. Praksisen blei og stadfesta i samtalane med dei tilsette ved NAV-kontoret.

Oppfølging

Som for kartleggingssamtaler, finn vi få journalnotat som viser om, og eventuelt kva for oppfølging familiar som søker økonomisk stønad får tilbod om. Oppfølginga vi har sett i enkeltsaker er stort sett avgrensa til økonomi. Det blir opplyst at Nav-kontoret tilbyr samtaler, men at mangel på ressursar gjer at det i periodar må nedprioriterast.

I samtalar kom det fram at Nav-kontoret har utstrekt bruk av samarbeid med andre instansar, slik som Integreringstesta, Helsestasjon, Barneverntenesta, Psykisk helse/rus mm.

Det er fatta få vedtak om tenesta opplysning, råd og rettleiing etter sosialtenestelova § 17 i dei sakene vi har gjennomgått. Sjølv om det blir opplyst at samtaler i periodar må nedprioriterast, fortel tilsette at alle som har behov for økonomisk rådgiving får det. Nav-kontoret har merka auka pågang av slike saker som følge av auka utgifter.

Brukarar som får løpande økonomisk stønad og som sjølv ber om ein samtale, får det. Dei tilsette tilbyr òg samtalar når dei ser at det er behov for det. Det blei og stadfesta i samtalane vi hadde med brukarar, at dei lett kunne komma i kontakt med Nav-kontoret fordi brukarane har direkte telefonnummer til sin rettleiar.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Kartlegging

Å innhente relevante opplysningar og kartlegge behovet for barna ved søknad om økonomisk stønad, er avgjerande for å kunne gjere forsvarlege vurderingar og utmåle stønad konkret og individuelt.

Ut frå dei forholda som her er omtalt om manglande systematikk, skriftleg dokumentasjon og kontrollpunkt, vurderer vi at Nav Averøy ikkje sørger for at behovet til barna blir tilstrekkeleg kartlagt før det blir fatta vedtak om økonomisk stønad.

Kommunen har rutine for kva som skal kartleggast når familiar med barn søker om økonomisk stønad, men vi ser ikkje spor av at den blir nytta.

Ut frå det som kom fram i gjennomgangen av saksmapper kan det sjå ut som at det i stor grad er opp til søkjar å legge fram om det er behov for, og be om stønad til utgifter til barn. Kommunen etterspør ikkje aktivt informasjon om barnet sin situasjon.

Samla sett vurderer vi at Averøy kommune ikkje sikrar ei tilstrekkeleg kartlegging av barn sine behov når familien søker om økonomisk stønad. Det er brot på sosialtenestelova §§ 18 og 19, jf. § 1 og § 4 og sosialtenestelova §§ 42 og 43, jf. forvaltningslova § 17.

Vurdering og avgjer

Som følge av at Nav-kontoret i hovudsak ikkje kartlegg behovet til barna tilstrekkeleg, kan det vanskeleg gjerast ein reell individuell vurdering av behovet til barna. Når kartlegging manglar, har ikkje Nav-kontoret tilstrekkeleg kjennskap til den faktiske situasjonen og eventuelle behov det enkelte barn måtte ha.

Vi har sett få vedtak eller journalnotat der det er innvilga ekstra stønad til barn, og vi har sett døme på saker der ikkje alt det blir søkt om er vurdert. Vi har og sett saker der det blir vist til at familien kan søke bistand i «Kontantkassa». I «Veileder om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven» datert 16.12.2022 går det klart fram at frivillige organisasjonar sitt arbeid skal vere eit supplement til sosialtenestelova, og skal ikkje overta Nav-kontoret sitt ansvar for pålagte tenester. Det er feil bruk av regelverket som har ført til at familien unødig har blitt pålagt å «be» om dekning av utgifter frå ein frivillig organisasjon.

Dei manglane som her er omtalt medfører risiko for at eit behov for hjelp ikkje blir identifisert, og at det kan bli teke avgjerd på feil eller mangelfullt grunnlag.

Staten sin rettleiande sats blir i stor grad nytta utan at det er gjort ei konkret individuell vurdering av om det er tilstrekkeleg.

Sjølv om NAV-kontoret har som praksis at barnetrygd ikkje blir rekna inn i den økonomiske oversikt, har vi sett tilfelle der søkar blir beden om å nytte barnetrygd på utgifter som det er søkt om stønad til. Dette er feil bruk av regelverket som kan ha ført til at nokre familiar har fått mindre stønad enn dei har rett på.

Ved alle handlingar som omhandlar barn skal barnets beste vere eit grunnleggande omsyn. Dette følger av barnekonvensjonen artikkel 3 og grunnlova § 104 andre ledd. Vi vurderer at sjølv om omsynet til barna kan vere utslagsgivande i einskilde saker, blir omsynet til barnets beste i liten grad synleggjort i vedtaka. Når saksdokumenta ikkje har informasjon om at barnet sitt beste er undersøkt og vurdert, er det fare for at omsynet til barnet ikkje har blitt tillagt tilstrekkeleg vekt i saka.

Samla sett vurderer vi at Averøy kommune ikkje sikrar ei forsvarleg vurdering og avgjerd ved søknader om økonomisk stønad til familiar. Det er brot på sosialtenestelova §§ 18 og 19, jf. § 4.

Sjølv om det ikkje har hatt betydning for lovbrotet, vil vi gjere kommunen merksam på at dei fleste vedtak ikkje inneheld ei økonomisk oversikt, stønaden blir gjeve som eit samla beløp til familien. I desse sakene er det vanskeleg å sjå korleis stønaden er utmålt til kvar einskild familiemedlem, noko som kan påverke familien si moglegheit til å klage. Vi anbefaler difor at utmålinga tydeleggjerast i alle vedtak.

Oppfølging

Når kartlegging og vurdering er mangelfull, vil det vere ein risiko for at oppfølging ikkje blir gjeve i tråd med dei behova kvar enkelt familie har.

Det blir i liten grad fatta vedtak om opplysning, råd og rettleiing etter sosialtenestelova § 17.

Vi har likevel høyrt at brukarar får oppfølging om det er behov for det. Det er da ut frå den enkelte tilsette sitt syn/vurdering, og ikkje praksis som er bestemt på kontoret.

Statsforvaltaren vurderer at Nav-kontoret som hovudregel tek hand om sitt oppfølgingsansvar ved å tilby samtalar. Som nemnd har vi likevel sett fleire saker der oppfølging verken er gjeve tilbod om eller gitt. At det skal bli gitt tilbod om oppfølging til alle familiar som mottek økonomisk stønad, er difor eit klart forbetringsområde.

Sjølv om det ikkje har hatt betydning for vurderinga av om Nav-kontoret tilbyr oppfølging i dette tilsynet, har vi funne enkelte forbetringspunkt. Vi vil gjere kommunen merksam på følgande:

Som for kartlegging, finn vi få spor av at det er gjennomført oppfølgingssamtaler og samarbeid med andre tenester i dei sakene vi har gjennomgått. Samtidig har Nav-kontoret sjølv identifisert dokumentasjon som eit forbetringsområde. Det blir opplyst at journalføring i fleire fagsystem fører til at oppfølging ikkje alltid er synlege i det kommunale saksbehandlingssystemet. Vi vil difor oppfordre NAV-kontoret til å sjå på eigen praksis for dokumentasjon av oppfølgingsarbeidet.

Vi oppmodar også NAV-kontoret til å sjå på eigen praksis for vedtak om tenesta opplysning, råd og rettleiing etter sosialtenestelova § 17 og samarbeid med andre tenester.

Styring og leiing

God styring og leiing skal sikre at personar som er i kontakt med Nav-kontoret får oppfylt sine rettigheiter og at tenestene er i samsvar med dei krava lova stiller. Det er nær samanheng mellom styring av tenesta og at tenestene er forsvarlege.

Statsforvaltaren vurderer at Averøy kommune ikkje sikrar ei forsvarleg kartlegging, vurdering og avgjerd i saker om økonomisk stønad til familiar. Sjølv om Nav-kontoret har enkelte internkontrolltiltak og har oppdatert og etablert fagrutinar, er vår vurdering at dette ikkje har vore tilstrekkelege tiltak for å sikre lik og forsvarleg praksis på kontoret.

Som ein del av internkontrollen må kommunen ikkje berre etablere tiltak for internkontrollen, men også sørge for at tiltaka blir gjennomført, evaluert og følgt opp. Døme på det er å følge med på at rutinar og malar blir etterlevd, og at resultat frå stikkprøver ved behov fører til endring i praksis.

Nav-kontoret har sjølv identifisert manglar ved at rutinar og malar ikkje blir følgt opp. Vi såg likevel ikkje at nødvendige tiltak for å rette svikten var sett i verk.

Etter Statsforvaltaren si vurdering burde avdekte manglar ved kartlegging, vurdering og avgjerd blitt følgt opp gjennom kommunen sin internkontroll. Det er i staden peika på auka press på tenestene og manglande ressursar som utfordringar for kontoret. Sjølv om dette heilt klart kan påverke tenestene som skal bli gitt, er det kommunen sitt ansvar å sørge for nok ressursar for å sikre forsvarlege tenester.

Samla sett viser tilsynet at Averøy kommune sin internkontroll ikkje er eigna til å sikre ei forsvarleg kartlegging, vurdering og avgjerd i saker som omhandlar økonomisk stønad til familiar. Det er brot på sosialtenestelova § 5, jf. kommunelova § 25-1.

5. Statsforvaltaren sin konklusjon

Her presenter vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4.

Statsforvaltaren sin konklusjon:

I saker der familien søker om økonomisk stønad sikrar ikkje Averøy kommune gjennom styring og kontroll at individuell kartlegging, vurdering og avgjerd, blir gjort på ein forsvarleg måte. Manglar i styringa har ført til at:

• barna sine behov ikkje blir tilstrekkeleg kartlagt og dokumentert
• det ikkje alltid blir gjort ei forsvarleg vurdering og avgjerd ut frå det enkelte barn sitt behov Det kan føre til at barna ikkje får moglegheit til å delta i samfunnet på lik linje med andre

Det er brot på: Sosialtenestelova §§ 1, 4, 18, 19, 42 og 43, forvaltningslova §§ 17, 24 og 25 og kommunelova § 25-1.

6. Oppfølging av påpeika lovbrot

I dette kapittelet gjer vi greie for kva Statsforvaltaren forventar at kommunen skal gjere for å rette lovbrota.

Konklusjonen i rapporten bygger på opplysningar om situasjonen på tidspunktet for tilsynsbesøket. Vi er kjent med at kommunen etter dette har sett i verk tiltak for å rette opp i lovbrotet. Vi ber om tilbakemelding om kommunen si plan for retting av lovbrotet innan 15.12.2023. Planen skal innehalde:

• oversikt over kva tiltak som skal gjennomførast for å endre praksis/rette lovbrot
• fristar for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltaka har verka som planlagt
• informasjon om kven som er ansvarleg for iverksetting av tiltak og evaluering av tiltaka
• informasjon om korleis leiinga vil følgje med, for å sikre at kontoret sin praksis framover er i samsvar med gjeldande lovkrav

Etter at vi har fått kommunen si plan for retting, vil vi ha eit møte der planen for retting er tema. I tillegg vil vi i samråd med dykk legge ein plan for vidare oppfølging og dialog om dette. Vi foreslår at vi har dette møtet 08.01.2024 kl. 12-13. Dersom møtetida ikkje passar for dykk, ber vi om at de tek kontakt om dette så snart som mogleg.

For å undersøke om tiltaka har resultert i forsvarleg praksis, vil kommunen bli bedne om å utføre ein eigenkontroll. I eigenkontrollen skal kommunen gå gjennom saker og fylle ut eit skjema med spørsmål, sjå vedlegg. Tidspunkt for gjennomføring av eigenkontrollen og kor mange saker kontrollen skal omfatte, blir avtalt i møtet med kommunen.

Kommunen skal sende resultatet av eigenkontrollen til oss, og vi vil på bakgrunn av dette vurdere om det er behov for vidare oppfølging frå vår side. Statsforvaltaren kan i tillegg til kommunens eigenkontroll utføre ein stikkprøvekontroll dersom vi vurderer at det er nødvendig.

Rapport blir sendt til Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no.

Med helsing

Grete Teigland (e.f.)
direktør

Aase Årsbog Dyrset
Seniorrådgivar

 

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet blei gjennomført, og kven som deltok. Varsel om tilsynet blei sendt 09.05.2023.

Tilsynet blei gjennomført ved Nav Averøy, og innleia med eit kort informasjonsmøte 26.09.2023. Oppsummerande møte med gjennomgang av funn blei halde 28.09.2023.

Ein del dokument blei tilsendt og gjennomgått på førehand, medan andre dokument blei overlevert og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgjande dokument blei gjennomgått og vurderte som relevante for tilsynet:

• Virksomhetsplan Nav Averøy 2023
• Kommunen si eigenrapportering
• Delegering av myndighet fra kommunedirektør til enhetsleder ved Nav kontoret
• Delegering av myndighet fra Nav leder
• Arbeidsbeskrivelse, direkte remitering/regnskap
• Elektronisk behandling av arkivdokument
• Internkontroll Nav Averøy
• Organisering Nav Averøy
• Kartlegging/ROS og Utdrag av ROS-analyse, kvalitet og kompetanse
• Partnerskapsavtale datert 9.2023 og referat frå partnerskapsmøte 02.03.2023
• Partnerskapsavtale datert 04.2021
• Arbeidsoppgaver og ansvar
• Møteoversikt, interne møter og eksterne møter. Andre møter og møtearenaer.
• Organisasjonskart Averøy kommune
• Prosedyrebeskrivelse kartlegging voksne og barn
• Sjekkliste søknad om økonomisk sosialhjelp
• Behovskartlegging barnefamilier
• Prosedyrebeskrivelse: Hjelp i nødssituasjon, sist oppdatert 02.2021
• Tannbehandling - rutine
• Oversikt over brukarar
• Årsberetning 2022 – Averøy kommune

Det blei valt 20 journalar etter følgjande kriteria:

• Nye familiar
• Langtidsmottakarar (meir enn seks månader)
• Familiar med fleire enn tre barn
• Samvær med barn
• Hastesaker

I tabellen under gir vi eit oversyn over kven som blei intervjua, og kven som deltok på oppsummerande møte ved tilsynsbesøket.

Ikkje publisert her.

Brukarar blei intervjua i samband med tilsynet.

Desse deltok frå tilsynsmyndigheita:

• seniorrådgjevar, Aase Årsbog Dyrset, Statsforvaltaren i Møre og Romsdal, revisjonsleiar
• seniorrådgjevar, Anne Mette Nerbøberg, Statsforvaltaren i Møre og Romsdal, revisor
• rådgjevar, Marianne Halle, Statsforvaltaren i Møre og Romsdal, revisor

Alle tilsynsrapportar frå dette landsomfattande tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk