Rapport frå tilsyn med barneverntenesta sitt arbeid med oppfølging av barn i fosterheim for kommunane Kristiansund, Averøy og Gjemnes 2023

Statsforvaltaren i Møre og Romsdal har gjennomført tilsyn med barnevernstenesta for Kristiansund, Averøy og Gjemnes, og besøkte tenesta frå 27.03. til 29.03.2023. Vi undersøkte om kommunen sikrar at arbeidet med oppfølging av barn i fosterheim er forsvarleg.

Tilsynet vart gjennomført som del av eit landsomfattande tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Konklusjon

Tilsynet avdekte at oppfølginga av fosterheimane ikkje er tilstrekkeleg planlagt, at oppfølginga ikkje er heilskapleg og tilpassa den enkelte familie, at barneverntenesta sine vurderingar og konklusjonar ikkje er tilstrekkeleg dokumentert, at barnet ikkje får informasjon om retten til tillitsperson og at tenesta sin internkontroll ikkje er tilstrekkeleg til å oppdage og korrigere feil. For barna det gjeld kan det føre til at dei ikkje får ivaretatt behova sine og rettane dei har, på ein forsvarleg og tilfredsstillande måte.

Dette er i strid med barnevernslova § 4-16, jf.1-4, fosterheimsforskrifta § 7 annet ledd, dokumentasjonskravet i barnevernlova § 1-4, god forvaltningsskikk og plikta til internkontroll, forskrift om medverknad og tillitsperson §§ 9 og 12 og kommunelova § 25-1.

Vi bad om at eventuelle kommentarar/innvendingar til faktagrunnlaget vart sendt Statsforvaltaren innan 1. juni 2023.

1. Tema

Statsforvaltaren har undersøkt og vurdert om kommunen sikrar at arbeidet med oppfølging av barn i fosterheim er forsvarleg. Tilsynet omfattar undersøking og vurdering av om:

• Barneverntenesta legg til rette for og gir barnet moglegheit til å medverke i oppfølginga, og om medverknaden er dokumentert
• Barneverntenesta planlegg oppfølginga av barnet
• Barneverntenesta tileignar seg tilstrekkeleg informasjon om barnets utvikling,    omsorgssituasjon og behov for endring eller ytterlegare tiltak
• Barneverntenesta si oppfølging av fosterheimen er heilskapleg og tilpassa den enkelte fosterfamilie
• Barneverntenesta besøker fosterheimen så ofte som nødvendig for å gje barnet forsvarleg oppfølging
• Barneverntenesta gjer ei forsvarleg vurdering av barnet si utvikling og omsorgssituasjon, og konkluderer på om det er behov for endringar eller ytterlegare tiltak
• Kommunen sikrar systematisk og tilpassa internkontroll i oppfølgingsarbeidet

Tilsynet er gjennomført som ein systemrevisjon. Det inneber at Statsforvaltaren har ført tilsyn med om kommunen utfører, styrer og leiar arbeidet slik at dei oppfyller aktuelle lov- og forskriftskrav. Statsforvaltaren skal ikkje overprøve enkeltsaker, men sjå om tenesta systematisk følger opp barn i fosterheim i tråd med regelverket.

Krava i tilsynet er utforma som overordna krav knytt til arbeidsprosessar i barneverntenesta, og gjenspeilar det viktigaste som må skje i tenesta for at oppfølginga av barnet skal vere av god og forsvarleg kvalitet.

Det er omsorgskommunen ( jf. ny barnevernslov § 9-6 første ledd og forskrift om fosterheim § 1 andre ledd) sitt ansvar for oppfølging og kontroll av situasjonen til det enkelte barn i fosterheim som vi har ført tilsyn med. Tilsynet har omfatta barneverntenesta si oppfølging av barn som bur i kommunal fosterheim som følgje av omsorgsovertaking og der plasseringa har skjedd ved tvang, jf. ny barnevernslov § 5-1. Dette gjeld ein heim i barnet sin familie eller nære nettverk eller ein fosterheim som er rekruttert på generelt grunnlag.

Barneverntenesta sitt ansvar for å følgje opp biologiske foreldre er ikkje ein del av dette tilsynet. Barn og fosterforeldre sine meiningar om og erfaringar med barnevernstenesta sitt arbeid, er viktig informasjon for å vurdere både kvaliteten på tenestene og kommunen sin praksis når det gjeld brukarmedverknad. Eit utval fosterforeldre og barn har derfor blitt intervjua i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag

Statsforvaltaren har ansvar for å føre tilsyn med den kommunale barneverntenesta etter barnevernslova § 17- 3 første ledd. Eit tilsyn er kontroll av om drifta i verksemda er i samsvar med reglane i lov og forskrift. Nedanfor gis det ein omtale av lovkrava som er lagt til grunn i tilsynet.

Den nye barnevernslova er gjeldande frå 1. januar 2023. Tilsynet vart gjennomført våren 2023 og var gjeldande for perioden 2021- 2022. Tenesta sin praksis er vurdert opp imot gjeldande regelverk på tidspunktet oppfølginga av fosterbarnet vart utført.

Overordna rettslege prinsipp

Det sentrale lovgrunnlaget for tilsynet med kommunane sine barnevernstenester i 2021 og 2022 er barnevernlova av 17. juli 1992 (bvl.) med tilhøyrande forskrifter.

Saman med Norges menneskerettslege pliktar oppstiller barnevernlova grunnleggande prinsipp som er førande for barnevernområdet generelt, og derfor også for barneverntenesta sitt arbeid med oppfølging av barn i fosterheim. Forvaltningslova (fvl.) inneheld også reglar som er førande for dette arbeidet på eit grunnleggande og overordna nivå.

Barn sin rett til omsorg og beskyttelse kjem fram både av Grunnlova § 104 og FNs barnekonvensjon artikkel 3 og 19. Barnet sitt behov for omsorg og beskyttelse er også understreka av EMD i fleire saker, og er anerkjent som eit legitimt inngrepsformål ved inngrep i retten til familieliv etter EMK artikkel 8. Dersom myndigheitene overtek omsorga for eit barn, må dei likevel sette inn tiltak for å legge til rette for gjenforeining mellom barn og foreldre så snart det med rimelegheit lar seg gjere, jf. Grunnlova § 102 og EMK artikkel 8 nr. 2.

Prinsippet om barnet sitt beste er det mest sentrale omsynet på barnevernområdet. Prinsippet går fram av barnekonvensjonen artikkel 3 og Grunnlova § 104, og skal vere eit grunnleggande omsyn i alle handlingar og avgjersler som omhandlar barn. I barnevernlova står prinsippet i § 4-1, som fastsett at det skal leggast avgjerande vekt på å finne tiltak som er til det beste for barnet. Det blir også slått fast i § 4-1 at det i vurderinga skal leggast vekt på å gje barnet stabil og god vaksenkontakt og kontinuitet i omsorga. Prinsippet om barnet sitt beste utgjer ein sjølvstendig rettigheit for kvart barn, men prinsippet skal også bli vektlagt når andre lovgrunnlag blir tolka og virke som ei rettesnor for saksbehandling i saker som omhandlar barn. Barnet si meining er eit heilt sentralt moment i vurderinga av barnet sitt beste.

Barnet sin rett til medverknad er eit særleg viktig krav som har vore undersøkt i dette tilsynet. Barnet sin rett til å bli høyrd følger av både Grunnlova § 104 og FNs barnekonvensjon artikkel 12. I barnevernlova står prinsippet i § 1-6 om retten til medverknad. Her står det at barnet har rett til å medverke, men inga plikt. Retten gjeld i heile prosessen og i alle forhold som omhandlar barnet, ikkje berre når det skal takast rettslege eller administrative avgjersler. Barnet sine synspunkt skal i samsvar med barnet sin alder og modning, alltid tas med i vurderingar og bidra til at avgjersler som tas er til barnet sitt beste. Forskrift om medverknad og tillitsperson gjeld for alle delar av barneverntenesta sitt arbeid og utdjupar korleis barneverntenesta skal sikre barnet sin medverknad.

Kravet om forsvarlege tenester i barnevernlova § 1-4 inneber at tenestene må halde tilfredsstillande kvalitet, ytast i tide og i eit tilstrekkeleg omfang. Barnevernlova sin regel om forsvarlege tenester har eit heilskapleg utgangspunkt. Innhaldet i kravet skal tolkast i samanheng med dei andre lovane i barnevernlova, der særleg formålsheimelen i barnevernlova, prinsippet om barnet sitt beste og barnet sin rett til medverknad er viktige tolkingsfaktorar.

Dokumentasjon. Som følgje av kravet om forsvarlege tenester i barnevernlova § 1-4, god forvaltningsskikk og plikta til internkontroll, har barneverntenesta plikt til å dokumentere både barnevernfaglege vurderingar og dei faktiske forhold som ligg til grunn for dei slutningar og vedtak som blir fatta. Barneverntenesta har ei generell plikt til å dokumentere barnet sin medverknad i saksbehandlinga, jf. forskrift om medverknad og tillitsperson § 7. Avgjersler som gjeld ytingar og tenester etter barnevernlova er enkeltvedtak, jf. barnevernloven § 6-1 andre ledd. Dette inneber at vedtaket skal grunngjevast etter reglane i forvaltningslova § 24 og § 25.

Barneverntenesta si plikt til å følgje opp barn i fosterheim

Barneverntenesta si plikt til å følgje opp barn og foreldre etter vedtak om omsorgsovertaking, er regulert i barnevernlova § 4-16. Barneverntenesta har etter § 4-16 eit løpande og heilskapleg ansvar for oppfølginga av barnet. Mellom anna skal dei følgje barnet si utvikling og vurdere om det er nødvendig med endringar eller ytterlegare tiltak for barnet. Ein del av ansvaret omhandlar også arbeidet med gjenforeining, samt å legge til rette for samvær med søsken der omsynet til barnet ikkje taler imot det. At barneverntenesta har eit løpande og heilskapleg ansvar for oppfølginga av barnet, inneber at tenesta på ein systematisk og regelmessig måte må vurdere barnet sitt behov. Det handlar om å planlegge oppfølginga, innhente informasjon og følgje opp fosterheimen, vurdere, konkludere og iverksette avgjersler slik at barnet får den omsorga og hjelpen det har behov for.

Gjennomgåande skal barnet medverke og arbeidsprosessane skal understøttast av ein systematisk internkontroll.

Forskrift om fosterheim § 7 gir ei nærmare utdjuping av kva som ligg i barneverntenesta si plikt til kontroll og oppfølging av det enkelte barn sin situasjon i fosterheimen. Barneverntenesta si oppfølging av fosterheimen skal vere heilskapleg og tilpassa den enkelte fosterfamilie, jf. forskrift om fosterheim § 7 annet ledd. Oppfølgingsansvaret omfattar nødvendige råd, rettleiing og støtte til fosterforeldre og gjeld så lenge barnet er i fosterheimen. Fosterforeldra sine eigne biologiske barn er også ein del av fosterfamilien og må bli inkludert i barneverntenesta si oppfølging av kva for behov fosterheimen har.

Barneverntenesta skal besøke fosterheimen så ofte som nødvendig, og minst fire gonger i året, jf. fosterheimsforskrifta § 7 tredje ledd. For barn som har vore plassert i fosterheimen i meir enn to år, kan barneverntenesta vedta at talet på besøk kan bli redusert til minimum to gonger i året.

Den delen av fosterheimsarbeidet som omhandlar rettleiing, oppfølging og kontroll av det enkelte barn sin situasjon i fosterheimen, er viktig for at fosterheimsplasseringa skal virke etter sitt formål. Ansvaret for kontroll av barnet sin situasjon i fosterheimen inneber eit ansvar for å foreta jamlege kontrollar med at barnet får den omsorga det treng og at fosterheimsplasseringa fungerer etter si hensikt. Det vil heile tida vere barneverntenesta som har ansvar for å vurdere kva som er nødvendig og forsvarleg oppfølging av det enkelte barn, om vilkåra for omsorgsovertakinga framleis er oppfylt og om den konkrete fosterheimen er eit egna tiltak for barnet. Barneverntenesta vil også ha eit ansvar for å gjennomføre endringar i barnet sin omsorgssituasjon dersom det er nødvendig.

Barn som er under barneverntenesta sin omsorg, vil ofte ha særlege behov som må møtast med systematisk innsats. Å utarbeide planar er ei skriftleggjering av ein systematisk arbeidsform. Barneverntenesta har ansvar for å utarbeide ulike planer som for eksempel omsorgsplan, fosterheimsavtale, samværsavtaler, samværsplan, tiltaksplan for barn som får hjelpetiltak og individuell plan for barn som har særlege behov for langvarig og koordinerte tiltak eller tenester, jf. barnevernlova § 4-15 tredje ledd, fosterheimsforskrifta § 6, barnevernlova §§ 4-19, 4-5 og 3-2 a. Ved all oppfølging og utarbeiding av planverk er det viktig at barneverntenesta involverer og samarbeider med barn og foreldre på ein systematisk måte, jf. bvl. § 1-6 og § 1-7.

Internkontroll

Det er nær samanheng mellom styring av tenestene og at tenestene er forsvarlege.

Kommunelova § 25-1, jf. barnevernlova § 2-1 regulerer dei krava som stillast til kommunane sin internkontroll. Internkontrollen skal vere systematisk, og den må ha eit omfang og innhald som er tilpassa barneverntenesta sin størrelse, eigenart, aktivitetar og risikoforhold. Det er kommunedirektøren som er ansvarleg for internkontrollen. I kommunelova § 25-1 tredje ledd bokstav a til e, blir det stilt krav til innhaldet i internkontrollen. Kommunen skal ha oversikt over og følgje med på område der det er fare for svikt i tenesteeiningane eller at tenestene ikkje følger lov og forskriftskrava. Kva slags styringsaktivitet som er nødvendig for å få oversikt, vil variere avhengig av blant anna organisering og størrelse på tenesta.

God internkontroll kan bidra til at oppfølginga av barn og fosterheimar blir gjort på ein forsvarleg og kvalitativ god måte. Sentrale forutsetningar er at oppfølginga er risikobasert, tilstrekkeleg formalisert og inneheld ulike kontroll- og forbetringstiltak.

På barnevernsområdet må kravet til internkontroll sjåast i samanheng med krava i barnevernlova som har betydning for korleis tenesta skal sikre forsvarlege tenester.

Etter barnevernlova § 2-1 sjuande ledd skal kommunen sørge for at dei tilsette i barneverntenesta får nødvendig opplæring og rettleiing. Ansvaret inneber blant anna at tilsette må følgast opp og få nødvendig støtte i arbeidet.

3. Fakta

Kristiansund kommune har vore vertskommune for den interkommunale barnevernstenesta sidan 2014. Tenesta er ein av tre seksjonar i Barn, Familie og Helse og har totalt 33,9 årsverk. Tenesta er lokalisert på Frei.

Barnevernsleiar starta i stillinga i januar 2020. Ho har vore tilsett i tenesta sidan 2013 og i periodar vore konstituert som fagleiar.

Kristiansund, Averøy og Gjemnes har dei siste to åra fått rettleiing av Bufdir sitt rettleiingsteam. Rettleiinga har fungert som støtte til kommuneleiinga og barneverns- og fagleiarar slik at tenesta kan utvikle eigen praksis og oppnå betre resultat. Rettleiinga vart avslutta våren 2022. Til hausten skal tenesta delta i Bufdir sitt Tenestestøtteprogram.

Tenesta har omsorga for 31 barn plassert i fosterheim som er omfatta av tilsynet. Vi fekk ein oversikt over 26 av desse barna. Av dei er 7 plassert i familie eller nettverk.

Tenesta si rapportering for både 1. og 2. halvår 2022 viser at barna får den oppfølginga dei har krav på, jf. minimumskravet.

Tenesta er organisert i fire ulike team. Omsorgsteamet vart etablert i mars 2020 og har spesialisert seg på oppfølging av barn plassert i fosterheim og institusjon, samt oppfølging av fosterheim og barnet sine foreldre. Teamet består av ein fagleiar, seks kontaktpersonar og to rettleiarar for fosterheim.

Tre av kontaktpersonane har bachelor i barnevern, to har bachelor i barnehagelære og ein har bachelor i psykologi. Fagleiar har relevant vidareutdanningar i tillegg til bachelor i barnevern. Den andre rettleiaren har bachelor i sjukepleie med vidareutdanning innan psykiatri og psykisk helsearbeid. Barnevernleiar har master i barnevern.

Oppfølginga i fosterheimane blir som hovudregel gjennomført av ein kontaktperson, og vedkommande har ansvaret for oppfølgingsarbeidet i fosterheimen. I nokre saker er dei to kontaktpersonar.

Fosterheimsrettleiarane i teamet har ansvar for godkjenning av nye fosterheimar, og skal tilby rettleiing i ein startfase og elles for dei som særskilt treng det. Dei tilbyr og grupperettleiing til fosterforeldre. Berre ein av dei to rettleiarane har fungert som rettleiar til no.

Kontaktpersonane skal ha rettleiing av fagleiar kvar 14.dag. Dei som er nye i teamet skal ha rettleiing av fagleiar kvar veke så lenge dei har behov for det, minimum det første halve året. Det vert gitt rettleiing kvar veke til kontaktpersonar som står i ein krevjande arbeidssituasjon. Teamet har møte kvar veke. Her kan dei drøfte saker og oppfølgingsarbeidet, samt at det er sett av tid til fagutvikling.

Barnevernleiar har møte med dei fire fagleiarane to gongar i veka. På eit av desse møta deltek einingsleiar.

Faktagrunnlaget i tilsynet er basert på ein gjennomgang av rutinar, andre styringsdokument og åtte saksmapper frå dei siste to åra, i tillegg til eigenvurderingsskjema. Dei åtte mappene utgjer 25% av den aktuelle saksmengda som er omfatta av tilsynet. Vi har snakka med seks fosterforeldre og fem fosterbarn. Vi har og intervjua fire kontaktpersonar, fagleiar for omsorgsteamet, barnevernsleiar, einingsleiar og kommunalsjef for Barn, Familie og Helse.

Oppfølgingsarbeidet i tenesta

Medverknad i oppfølginga og dokumentering av dette

Tenesta har eigen rutine for oppfølging av barn i fosterheim. Her står det mellom anna at samtalar med barnet skal dokumenterast, at barnet skal snakkast med om tiltak som angår det og at barnet skal få tilbod om å ha med seg ein tillitsperson.

Barnevernstenesta snakkar med barna i alle sakene vi har gått gjennom, og dette blir dokumentert i rapport frå oppfølgingsbesøka. I intervju viser dei tilsette til at dei er opptatt av å snakke med barna og at dei legg til rette for samtalar med barnet åleine dersom det ønsker det. Dei er ikkje kjent med bruken av tillitsperson.

Fosterforeldra og barna vi snakka med, viser til at barna får tilbod om samtale. I fleire av sakene ser vi at dei også har kontakt med barnet utover oppfølgingsbesøka, og at barna er involvert i spørsmål som angår dei, som til dømes samvær med foreldre eller søsken.

Barnevernstenesta legg til rette for at tidspunkta for oppfølgingsbesøket skal passe barnet og fosterforeldra. Dette var fosterforeldra og barna einige i.

Vi finn eksempel i sakene på at det barnet er opptatt av, blir følgd opp vidare av barnevernstenesta. Det er likevel varierande dokumentasjon på korleis dei vektlegg barnet si meining og den barnevernsfaglege vurderinga er i liten grad synleg. Barnevernstenesta skriv referat frå samtalane med barna, men vurderingane knytt til barna sine synspunkt er lite dokumentert.

Oppfølginga er planlagt

Vi fann omsorgsplanar for alle dei åtte barna. I halvparten av sakene inneheld planen grundige og konkrete utgreiingar og mål for plasseringa.

I intervju kom det fram at omsorgsplanane ikkje blir nytta aktivt, men at dei no vil ha ein gjennomgang av alle omsorgsplanane.

Det er i tillegg utarbeidd tidsplanar for oppfølgingsbesøka og for gjennomføring av samværa. I intervju med dei tilsette viser dei til at det er desse planane som inngår i planlegginga av oppfølginga. Fosterforeldra stadfestar også at det berre finnast tidsplanar. Dei fleste får medverke i utforminga av planane ved at dei kan komme med innspel på om datoane passar.

I rutinane står det at plan for oppfølgingsbesøk skal sendast ut i januar kvart år, og at besøka skal vere planlagt gjennomført innan februar, april, september og november. Fosterforeldra forklarte vidare at dei ikkje opplevde at sjølve innhaldet i oppfølginga var planlagt. I intervju kjem det heller ikkje fram at dei tilsette såg på planlegging av oppfølginga som noko meir enn utforming av tidsplanar. Tenesta har ein mal for gjennomføring av oppfølgingsbesøka som er nytta. Dei tilsette sa i tillegg at innhaldet var styrt av det som til ei kvar tid var aktuelt for fosterheimen, barnet eller tenesta sitt fokus i saka der og da.

I rutinane står det at ein plan for samvær skal sendast ut i januar kvart år, og at både barn, fosterforeldre og foreldre skal delta i planlegginga av samværa. Vidare står det at samvær skal evaluerast. I samband med dette skal barnet og foreldra sin situasjon vurderast med tanke på tilbakeføring og/eller endringar i samvær og kva som til ei kvar tid er best for barnet. Desse vurderingane skal dokumenterast i barnet sin journal.

Vi fann at det var utarbeidd samværsplanar i fem av dei åtte sakene. I nokre av desse sakene var det samværsplanar for berre eit av dei to åra. Dei konkrete planane vart korrigert undervegs. Dokumentasjonen viser eit omfattande arbeid med tilrettelegging og endringar. I ei av sakene fann vi ikkje at foreldre eller fosterforeldre var involvert i planlegginga. I tre av sakene var organiseringa av samværa handtert av ungdomen sjølv og fosterforeldre.

Vi fann lite dokumentasjon på evaluering av samværa eller vurderingar med tanke på spørsmålet om tilbakeføring.

I rutinane står det at fosterheimsavtalen skal evaluerast kvart år i samband med oppfølgingsbesøka som eit eige tema. Vi fann slike avtalar i dei fleste sakene, i tillegg til oppdragsavtale som gjeld økonomi. I sju av dei åtte sakene fann vi at fosterheimsavtalen ikkje var evaluert.

I intervju med dei tilsette kom det fram at den årlege evalueringa av fosterheimsavtalen ikkje blir gjort, noko også fosterforeldra stadfesta.

Leiinga orienterte om at dei no har innført eit eige punkt på rapportmalen for oppfølgingsbesøk for å sikre at fosterheimsavtalen vert evaluert.

Informasjon om barnet og behov for endringar

Sakene viser at barneverntenesta innhentar informasjon om barna. Dei får blant anna rapport frå tilsynsførar, deltek i ansvarsgruppemøte og andre samarbeidsmøte, og får rapportar eller epikrise frå andre tenester. I tillegg skriv dei referat frå oppfølgingsbesøka og samtalane med barna. Vi ser fleire eksempel på at dei følger opp behov som kjem fram om barnet eller fosterheimen. Vi har i liten grad sett at barneverntenesta innhentar informasjon frå barna sine foreldre. Det er også i varierande grad dokumentert korleis informasjonen er brukt vidare i sakene.

Ifølgje fosterforeldra deltek kontaktpersonen i varierande eller ingen grad i samarbeidsmøte.

Besøker familien så ofte som nødvendig

Dei tilsette ga klart uttrykk for at dei gjer vurderingar av om det er behov for fleire oppfølgingsbesøk enn minimumskravet i den enkelte fosterheim. Dei forklarte også at dei gjennomfører fleire besøk om det er nødvendig, særleg når barnet eller fosterforeldra ber om det. Vi har i liten grad funne dokumentasjon på vurderingane, men det er dokumentert i nokre av sakene at dei har fleire besøk og kontakt med familien og barnet enn planlagd.

Leiinga forklarte at dei i faste møte følger med på om minimumskravet blir innfridd.

Fleire av fosterforeldra viser til at barneverntenesta kom på dei faste besøka, medan andre etterlyste dei faste besøka og meinte oppfølginga generelt var kritikkverdig/mangelfull. Dei av fosterforeldra som var nøgd med oppfølginga meinte tenesta var tilgjengeleg (telefon, mail) når dei hadde behov for kontakt og meir bistand.

Heilskapleg og tilpassa oppfølging til den enkelte familie

Dokumentasjonen i fleire av sakene gir noko informasjon om korleis barneverntenesta har tilpassa oppfølginga til den enkelte familie. Den viser kva aktivitet tenesta gjer, men i mindre grad kva for vurderingar som ligg til grunn for tilpassingane. Det kjem ikkje fram i dokumentasjonen korleis dei evaluerer og gjer nye vurderingar for å sikre at all aktiviteten dei gjer er systematisk og heilskapleg.

Dei tilsette viser til at dei tilpassar oppfølgingsbesøka ved å tilby fosterforeldra ulike datoar for gjennomføring av besøka. Dei var også opptatt av å være tilgjengelege. Vi fekk også eksempel på korleis dei hadde tilpassa oppfølginga til det enkelte barnet i nokre av sakene.

Leiinga og dei tilsette meinte oppfølginga vart drøfta og tilpassa i dei faste møta mellom fagleiar og kontaktperson. Vi fann ikkje dokumentasjon på dette i mappene. Det vart stadfesta at stadig skifte av kontaktperson (turnover/sjukefråvær) har bidratt til vanskar med kontinuitet i sakene og fosterforeldra si oppleving av tenesta som ein samarbeidspart og støttespelar. Fleire av dei tilsette meinte det var ei belastning for barna å bli kjent med stadig nye kontaktpersonar.

Vi fann i nokre saker dokumentasjon på overgangsnotat og overlapp i samband med skifte av kontaktperson, samt også eit notat på status i saka i samband med sommarferie for kontaktpersonen.

Fosterheimsrettleiarane skal rettleie nye fosterheimar dei første tre månadene av plasseringa, samt gi eit tilbod om rettleiing og opplæring til andre fosterheimar som treng det. I sju av dei åtte sakene hadde rettleiaren gitt tilbod om kurs og/eller rettleiing no eller tidlegare.

Ifølgje fosterforeldra var oppfølginga varierande, og i den grad den var tilpassa dei, var det avhengig av kven som var kontaktperson. Fleire av fosterforeldra var kritiske til «stadige skifte» av kontaktperson og kontinuitet i kontakten for både barnet og dei sjølve. Det kom klart fram at det var ei belastning å stadig gjere seg kjent med nye kontaktpersonar som hadde manglande kjennskap til saka. Nokre av barna vi snakka med hadde ingen relasjon til kontaktpersonen sin og visste ikkje kven det var.

Forsvarleg vurdering av utvikling og omsorgssituasjon hos barnet og konkluderer på om det er behov for endringar

Barneverntenesta sett inn tiltak dersom det oppstår eit konkret behov. Det kom ikkje fram i mappene eller i intervju med dei tilsette at det blir gjort systematiske vurderingar av utviklinga eller behov for endringar.

Leiinga viste til at slike vurderingar og konklusjonar blir gjort i dei faste møta. I fleirtalet av sakene fann vi ikkje slike vurderingar i referat frå desse møta eller i anna dokumentasjon.

Fosterforeldra har ikkje inntrykk av at barneverntenesta har gjort desse vurderingane. Nokre av fosterforeldra uttrykte mangel på tillit til at tenesta følger med på det som skjer med barnet og kva barnet treng.

Iverksett nødvendige avgjerder om behov for endringar

Dei tilsette forklarte at dei gjer endringar og set inn tiltak når det er vurdert som nødvendig. I saksmappene kan vi sjå at det blir gjort endringar og ytterlegare tiltak i fleire av sakene. Det er likevel lite informasjon som viser om tiltaket verkar eller om det er behov for andre endringar eller ytterlegare tiltak.

Det er informasjon i fleire saker om at barnet eller fosterfamilien har behov for fleire eller andre tiltak. I desse sakene ser vi i varierande grad at barneverntenesta har dokumentert vurderingar rundt behova, men at dei i stor grad har iverksett nødvendige tiltak.

Fosterforeldra viser til at det avheng av kontaktperson om dei nødvendige avgjerdene om behov for endringar eller ytterlegare tiltak, blir iverksett. Men fleire av fosterforeldra presiserte at «når det skjer noko» stiller dei opp og det vert gjort nødvendige endringar.

Internkontroll

Kommunen skal sikre systematisk og tilpassa internkontroll i oppfølgingsarbeidet.

Tenesta har ein fast møtestruktur. Dei har og eit myndigheitskart som viser kven som har ansvar for kva. Både dei tilsette og leiinga viser til at internkontrollen skjer via dei faste møta mellom kontaktperson og fagleiar, i teammøte og i ulike leiarmøte.

Tenesta har ikkje fanga opp eller korrigert at dei ikkje gir informasjon om retten til tillitsperson. Dei har ikkje fanga opp eller korrigert at dei ikkje har sendt ut ein plan for oppfølgingsbesøka ved årsskifte og at dei ikkje evaluerer samværa regelmessig. Tenesta har no sørga for at fosterheimsavtalen skal evaluerast ein gong i året.

Barnevernleiar meiner det er risiko knytt til planlegging og kontinuitet i arbeidet så lenge dei har store utskiftingar av personell. Det same gjeld ved mangelfull dokumentasjon som bidrar til tap av kunnskap og informasjon i sakene. Fagleiar meiner ho har god oversikt over sakene den enkelte kontaktpersonen har til ei kvar tid.

Tenesta har no tilsett ein fagutviklar. Stillinga er ein del av administrasjonen og skal ha ansvar for utvikling og kvalitet i tenesta.

Tenesta har fleire rutinar som gjeld tilsynstemaet. Rutinane er konkrete, beskriv kven som har ansvar for kva og gjer greie for arbeidsprosessar. Nokre av rutinane er spesifikke på kva som skal dokumenterast.

Tenesta nyttar det digitale systemet Compilo med rutinar og rettleiar. Alle har tilgang til rettleiaren frå Visma. Denne blir regelmessig nytta mellom anna på teammøte med fagleiar. Dei tilsette meinte dette var nyttige verktøy i arbeidet.

Tenesta har ei rutine for registrering og handtering av avvik. Vi har fått dokumentasjon på avvik i oppfølgingsarbeidet. Nokre av dei tilsette meinte at avviket vart lukka, men stiller seg kritiske til om desse avvika har ført til endringar/korrigering av arbeidet.

Både leiinga og dei tilsette er samd i at det er ein risiko i oppfølgingsarbeidet ved hyppig bytte av kontaktperson i kombinasjon med manglande kapasitet og tid. Alle er einige i at god og nødvendig dokumentasjon kan bidra til å redusere risikoen i den enkelte saka.

Tenesta skal implementere «Omsorgspakka» og tek sikte på at dette vil bidra til eit meir systematisk og planmessig oppfølgingsarbeid. «Omsorgspakka» er utarbeidd av Fosterheimsnettverket i Trøndelag.

4. Vurdering

Gjennomføring av oppfølgingsarbeidet

Medverknad i oppfølginga og dokumentering av dette

I dei sakene Statsforvaltaren har gått gjennom har barneverntenesta snakka med barna. I dei tilfella barnet ikkje har ønska å snakke med barnevernet, er det dokumentert i saka. Tenesta har også dokumentert kva barnet fortalte, både når det gjaldt meiningar eller behov/ønsker barnet har. Barneverntenesta er opptatt av å få barna til å ville snakke med dei, og kva dei må gjere for å legge til rette for det. Dei tilsette meinte barna var ein god informant om eigen situasjon.

Det er dokumentert tett kontakt med fleire av barna. Det går fram av mappene at dei blir lytta til og tatt på alvor. I fleire av sakene er det synleg at det barnet ønsker eller har behov for, har medverka til dei endringane eller tiltaka som blir sett inn.

Statsforvaltaren finn at barneverntenesta ikkje systematisk informerer barnet om retten til tillitsperson. Barneverntenesta dokumenterer ikkje om barnet er informert om dette, og om barnet ønsker å ha med seg en tillitsperson. Dette er brot på Forskrift om medverknad og tillitsperson §§ 9 og 12.

I dei fleste sakene kjem det godt fram kva barnet har fått av informasjon, kva barnet skal medverke til og korleis barneverntenesta har vurdert og vekta barnet sine synspunkt. Dette er viktige moment som inngår i å sikre at retten til medverknad blir tatt i vare. Statsforvaltaren vurderer at barna får medverke og at dette i stor grad er dokumentert.

Oppfølginga er planlagt

Oppfølging av barn i fosterheim skal vere planlagt. Å utarbeide planar er ei skriftleggjering av ein systematisk arbeidsform. Planane for oppfølgingsbesøk og samvær i sakene, er i hovudsak berre ei oversikt over datoar. Slike planar legg ikkje grunnlaget for eit systematisk og planlagt arbeid som skal peike på behov og angi korleis behova skal følgast opp. Planane har da liten verdi utover å gi oversikt over når barneverntenesta kjem på besøk og når samværa skal gjennomførast. Når arbeidet ikkje er systematisk og planmessig, er det ein risiko for at tenesta ikkje kartlegg eller identifiserer relevante forhold rundt barnet. Det er ein stor fare for at hyppig skifte av kontaktperson bidrar til å forsterke dette. Dei ser dette sjølv og ønsker å gjere noko med det.

Sjølv om alle sakene hadde omsorgsplan, kom det fram i dokumentasjonen og i intervju med dei tilsette at dei ikkje nytta denne aktivt i oppfølgingsarbeidet. Ein plan har liten verdi i seg sjølv, dersom den ikkje er i aktiv bruk. Ein arbeidsplan i omsorgssaker kan være viktig for å konkretisere og styre oppfølginga av barnet. Når ein omsorgsplan ikkje er i aktiv bruk eller vert oppdatert ved større endringar, og det ikkje er utarbeidd arbeidsplanar, kan det medføre ein risiko for at fosterbarnet ikkje får den hjelpa det treng.

Tenesta har utarbeidd planar for samvær i fleire av sakene. I nokre saker blir både barna, foreldra og fosterforeldra involvert for å få til samvær. Vi finn lite dokumentasjon på tenesta sine vurderingar av samvær og korleis dette blir nytta i planarbeidet. Desse manglane fører til at eksempelvis kravet om å vurdere tilbakeføring ikkje blir tatt i vare på ein heilskapleg og systematisk måte.

I tenesta sine rutinar står det at fosterheimsavtalen skal bli gjennomgått og evaluert på oppfølgingsbesøk ein gong i året. Vi fann ikkje dokumentert at dette var gjort i nokon av sakene. Fosterforeldra bekrefta at gjennomgangen av fosterheimsavtalen på oppfølgingsbesøk ikkje var ein praksis dei var kjent med. Statsforvaltaren vurderer på bakgrunn av dette at fosterheimsavtalen ikkje har vore brukt aktivt som ein del av planlegginga av oppfølginga. Dette er no korrigert av tenesta og skal nyttast i fortsettinga.

Basert på sakene vi har gått gjennom og intervju med tenesta og fosterforeldra, vurderer vi at oppfølginga i liten grad har vore planlagt ut ifrå barnet og fosterforeldra sine behov og korleis desse behova skal bli følgd opp. Planlegginga av oppfølginga er derfor ikkje systematisk og heilskapleg. Dette er i strid med kravet om at oppfølginga skal vere planlagt, jf. barnevernlova § 4-16 og § 1-4.

Informasjon om barnet og behov for endringar

Statsforvaltaren legg til grunn at barneverntenesta innhentar relevant informasjon om barna. Det kjem i liten grad fram korleis denne informasjonen blir brukt i vurderinga av om det er behov for endringar eller ytterlegare tiltak for barna. Dette gjer det vanskeleg å undersøke om barneverntenesta har tilstrekkeleg informasjon eller om dei har gjort vurderingar av om det er behov for endringar på bakgrunn av informasjon dei har innhenta. Etter samtale med dei tilsette vurderer vi likevel at desse vurderingane blir gjort, men at dei ikkje er dokumentert i mappa til barnet. Den manglande dokumentasjonen er i strid med barnevernlova § 1-4, god forvaltningsskikk og plikta til internkontroll.

Besøker familien så ofte som nødvendig

Barneverntenesta skal besøke fosterheimen så ofte som nødvendig for å gi barnet og fosterheimen forsvarleg oppfølging.

Vi ser i fleire av sakene at det er problemstillingar og behov i fosterheimen som barneverntenesta etter vår vurdering har følgt opp. Men vi ser også fleire eksempel på det motsette. Vurderingane av kor mange fosterheimsbesøk som er nødvendig, kjem generelt ikkje fram av dokumenta i saka. Dette er også i strid med dokumentasjonskravet i barnevernlova § 1-4 og kan få uheldige følger for gangen i saka ved eit eventuelt bytte av kontaktperson.

Mangelfull dokumentasjon kan også gjere det vanskeleg for leiinga å følgje med på kvaliteten i arbeidet og at plasseringane fungerer som ønska.

På bakgrunn av intervjua med dei tilsette og fosterheimane vurderer Statsforvaltaren likevel at barneverntenesta gjer vurderingar av kor mange oppfølgingsbesøk som er nødvendig, og at dei på bakgrunn av dette besøker barnet og familiane etter behov. Det er også positivt at barneverntenesta er tilgjengeleg ved behov utover oppfølgingsbesøka og at dei i fleire av sakene har hyppig kontakt med barnet.

Heilskapleg og tilpassa oppfølging til den enkelte familie

Ei heilskapleg og tilpassa oppfølging av den enkelte fosterfamilie inneber at barneverntenesta må skreddarsy oppfølginga til barnet og fosterheimen utifrå dei behova som er aktuelle til ei kvar tid.

Dei tilsette sa i intervjua at dei langt på veg tilpassa oppfølginga til den enkelte familie. Dei er tilgjengelege for fosterforeldra for råd, rettleiing og støtte under oppfølgingsbesøka og elles ved behov. Dette er godt dokumentert.

Likevel finn vi i liten grad dokumentasjon på kva som er hovudformålet i oppfølgingsarbeidet. Etter vår vurdering gjer dei godt arbeid når det skjer noko eller når eit behov blir presentert. Då er det høg aktivitet, og dei arbeider grundig og samanhengande. Men det kjem ikkje fram av dokumentasjonen kva som er dei overordna og langsiktige vurderingane. Dette gjer det vanskeleg å vurdere om kvaliteten i oppfølginga er heilskapleg og tilpassa.

Samla sett finn vi at det mangelfulle planarbeidet og den manglande dokumentasjon på systematisk og heilskapleg arbeid, stadfestar at oppfølginga ikkje er heilskapleg og tilpassa familiane. Informasjonen vi fekk i intervju med dei tilsette og fosterfamiliane stadfestar og dette. Oppfølginga er derfor i strid med fosterheimsforskrifta § 7 andre ledd.

Forsvarleg vurdering av utvikling og omsorgssituasjon hos barnet og konkluderer på om det er behov for endring eller ytterlegare tiltak

Barneverntenesta skal gjere ei forsvarleg vurdering av barnet si utvikling og omsorgssituasjon og avgjere om det er behov for endringar og ytterlegare tiltak. Ei forsvarleg vurdering av om barnet får den omsorga det treng og om plasseringa fungerer etter formålet, forutsett at barnevernstenesta har nok kunnskap om og innsikt i både barnet og forholda i fosterheimen.

Vi ser at barneverntenesta innhentar informasjon om barnet, men at det i varierande grad er dokumentert korleis informasjonen blir nytta vidare i saken.

Tenesta gjer faglege vurderingar i den einskilde saka i teammøter og i rettleiing, men desse er i liten grad dokumentert i barnet si mappe. Dette er stadfesta av dei tilsette. Vi legg altså til grunn at tenesta gjer vurderingar på bakgrunn av den samla informasjonen dei har i saka, men når vi ikkje ser vurderingane kan vi heller ikkje vite om det er innhenta tilstrekkeleg informasjon og i kva grad barnet får det det treng. Tenesta har plikt til å dokumentere både barnevernfaglege vurderingar og dei faktiske forhold som ligg til grunn for dei slutningar og vedtak som blir fatta. Den manglande dokumentasjonen av vurderingane er i strid med barnevernlova § 1-4, god forvaltningsskikk og plikta til internkontroll.

Iverksett nødvendige avgjerder om behov for endringar eller ytterlegare tiltak

I saksmappene finn vi eksempel på at barneverntenesta har iverksett tiltak for å møte behov som barnet eller fosterforeldra har presentert. Fleire av fosterforeldra seier seg einige i dette, sjølv om dei og meiner det er avhengig av kontaktperson om dei får den hjelpa dei treng. Aktiviteten dei gjer er i stor grad dokumentert og i nokre av sakene finn vi og fortløpande vurderingar.

Kontaktpersonen kan diskutere behovet for endringar og gjere nødvendige avgjerder i rettleiinga med fagleiar og i teammøte. Dette viser at tenesta har eit system for å sikre at behov for endringar eller ytterlegare tiltak blir fanga opp og følgd opp. Om barneverntenesta fangar opp, vurderer og iverksett nødvendige avgjerder er i liten grad dokumentert i sakene, og derfor vanskeleg å overprøve. Dette er i strid med dokumentasjonskravet i barnevernlova § 1-4, god forvaltningsskikk og plikta til internkontroll.

Internkontroll

Kommunen skal sikre systematisk og tilpassa internkontroll i oppfølgingsarbeidet.

Den einskilde kontaktpersonen og omsorgsteamet har faste møtepunkt annakvar veke/ein gong i veka der saker blir drøfta med leiinga. Dette skal vere med på å sikre kvaliteten i sakene og at rettssikkerheita blir ivaretatt. Statsforvaltaren vurderer at det er positivt at tenesta har regelmessige møtepunkt der saker og arbeidet blir gjennomgått. Desse møtepunkta gjer at leiinga kan ha oversikt

over arbeidet. Leiinga kan kontrollere at oppgåvene blir utført og at forsvarlege tenester blir ytt, samt ha tilstrekkeleg oversikt over risikofaktorar og risikoområde i oppfølgingsarbeidet. Trass i dette finn vi likevel at svikt i arbeidet ikkje er tilstrekkeleg fanga opp og korrigert.

Tenesta har rutinar for oppfølgingsarbeidet. Rutinane er grundige og spesifikke, og er kjent for dei tilsette i tenesta. Trass i dette vart ikkje alle rutinane følgt eller ikkje innarbeidd i det daglege arbeidet, som til dømes evaluering av fosterheimsavtalen, informasjon om tillitsperson til barnet og evaluering av samvær. På desse områda er tenesta klar over svikten.

Tenesta har også eit avvikssystem der dei kan melde om ulike avvik i saksbehandlinga. Systemet har i noko grad blitt brukt til å melde avvik i oppfølgingsarbeidet. Avvikssystemet kan ha bidratt til å korrigere praksis på dette området.

I intervju med både fosterforeldre og tilsette, fekk vi eit klart inntrykk av at oppfølginga av fosterheimar er avhengig av kontaktperson. Dette inneber ein fare for at oppfølginga fosterheimen får er avhengig av kven som er kontaktperson. Slike skilnader i saksbehandlinga er tenesta langt på veg klar over og dei har gjort fleire tiltak for å bøte på dette.

Likevel viser lovbrota at internkontrollen har svikta på vesentlege område. Dette er i strid med kravet til internkontroll etter kommunelova § 25-1.

Samla vurdering

Statsforvaltaren vurderer at det overordna, heilskaplege og systematiske arbeidet langt på veg manglar. Dei arbeider systematisk og grundig når det skjer noko særskilt, men legg ikkje planar for korleis dei skal ivareta fosterheimen og barnet på lengre sikt. Når omsorgsplanen ikkje er i aktiv bruk og ikkje blir oppdatert ved større endringar, eller det ikkje er utarbeidd arbeidsplanar, er det ein risiko for at oppfølginga av barnet og fosterheimen blir tilfeldig og lite planmessig.

Statsforvaltaren vurderer at tenesta gjer mykje godt arbeid i oppfølging av barn i fosterheim. Vi legg merke til at dei gjer ein særleg stor innsats der det er store utfordringar og heilt nødvendig å yte hjelp i tide og i stort omfang. Dei er opptatt av å snakke med barna og ha kontakt med dei, alle får dei lovpålagde oppfølgingsbesøka, dei er tilgjengelege for både barna og fosterheimen og dei utfører fleire oppfølgingsbesøk og har tettare kontakt med barnet når det er behov for det. Ansvars- og oppgåvefordelinga er i all hovudsak klar og kjent. Det er lagt til rette for gode arbeidsprosessar med ein hensiktsmessig møtestruktur og rutinar for arbeidet. Ytterlegare rutinemateriell skal korrigerast og implementerast. Dei nyttar avvikssystemet for retting av feil og har ønske om å gjere det i større grad enn det dei gjer no. Dei arbeider aktivt saman med kommuneleiinga med utfordringane knytt til turnover og periodar med stort sjukefråvær.

5. Konklusjon

Tilsynet avdekte at oppfølginga av fosterheimane ikkje er tilstrekkeleg planlagt, at oppfølginga ikkje er heilskapleg og tilpassa den enkelte familie, at barneverntenesta sine vurderingar og konklusjonar ikkje er tilstrekkeleg dokumentert, at barnet ikkje får informasjon om retten til tillitsperson og at tenesta sin internkontroll ikkje er tilstrekkeleg til å oppdage og korrigere feil. For barna det gjeld kan det føre til at dei ikkje får ivaretatt behova sine og rettigheiter på ein forsvarleg og tilfredsstillande måte.

Dette er i strid med barnevernslova § 4-16, jf.1-4, fosterheimsforskrifta § 7 annet ledd, dokumentasjonskravet i barnevernlova § 1-4, god forvaltningsskikk og plikta til internkontroll, forskrift om medverknad og tillitsperson §§ 9 og 12 og kommunelova § 25.

6. Oppfølging av lovbrot

Vi ber kommunen utarbeide ein plan med nødvendige tiltak for å rette lovbrota. Den skal sendast Statsforvaltaren innan 1. september 2023.

Plana bør innehalde følgjande:

• Konkrete målformuleringer for kva som skal endrast
• Tiltak som skal gjennomførast for å skape forbetring
• Fristar for iverksetting og evaluering av om tiltaka har virket som planlagt
• Gjere greie for korleis leiinga vil følgje med på og kontrollere at tiltaka blir iverksett og gjennomført
• Gjere greie for korleis leiinga vil følgje med på og kontrollere at tiltaka har virka som planlagt

Kort tid etter at Statsforvaltaren har fått plana, tar vi kontakt med kommunen for å avtale tidspunkt for møte. Det er kommunen si plan som vil være tema på møtet, i tillegg til at vi legg planar for vidare dialog. Kor mange møte vil avhenge av alvor og omfang av lovbrota.

For å undersøke om tiltaka har ført til forsvarleg praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en eigenkontroll. I eigenkontrollen skal kommunen gå gjennom saker ved å fylle ut eit skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av eigenkontrollen gjer vi avtale om i dialogmøte. Statsforvaltaren kan i tillegg utføre ein stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

Med helsing

Maren I. Ørjasæter (e.f.)
direktør

Eli Landrø
seniorrådgivar

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Varsel om tilsynet vart sendt 09.01.2023. Tilsynet vart gjennomført i lokala til barneverntenesta for Kristiansund, Averøy og Gjemnes, og innleia med eit kort informasjonsmøte 27.03.2023. Oppsummerande møte med gjennomgang av førebelse funn vart halde 29.03.2023.

Ein del dokument vart tilsendt og gjennomgått på førehand, mens andre dokument vart overlevert og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgjande dokument vart gjennomgått og vurderte som relevante for tilsynet:

• Diverse skriftlege rutinar og styringsdokument
• Eigenevalueringsskjema
• Saksdokument for dei to siste åra i åtte tilfeldig valde saker

Seks fosterforeldre og fem fosterbarn vart intervjua i samband med tilsynet. Vi intervjua kommunalsjef, einingsleiar, barnevernleiar, fagleiar, fosterheimsrettleiar og fire kontaktpersonar.

Førebels rapport vart sendt kommunen den 10.05.2023. Vi fekk tilbakemelding på feil i fakta den 01.06.2023. Desse korrigeringane er tatt inn i den endelege rapporten.

Alle tilsynsrapportar frå dette landsomfattanede tilsynet

2022–23 Barneverntjenestens ansvar for oppfølging av barn plassert i fosterhjem

Søk etter tilsynsrapporter

Søk