Rapport og avslutning av tilsyn med Alstahaug kommunenes tilsyn etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler 2019

Fylkesmannen i Nordland sendte ut foreløpig rapport til Alstahaug kommune og det var satt frist for tilbakemelding innen to uker på rapporten. Kommunen hadde ingen tilbakemeldinger på rapporten, men har tilsendt dokumentasjon på tiltak som skal iverksettes for å lukke lovbruddet.

Vi oversender herved endelig rapport fra gjennomført tilsynsbesøk ved Alstahaug kommune 23.-24. september 2019.

I tilsynet som ble gjennomført ble det påpekt ett lovbrudd:

«Alstahaug kommune har ikke etablert en internkontroll som sikrer at arbeidet med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir ivaretatt».

Alstahaug kommune har sendt dokumentasjon på at kommunen har iverksatt tiltak for å lukke det påpekte lovbruddet. Vi forventer nå at tiltakene gjennomføres og blir satt i verk som beskrevet, og at det er etablert et system som kontrollerer at tiltakene virker som forutsatt.

Det aktuelle tilsynet ansees med dette som avsluttet.

Vi takker for godt samarbeid.

Med hilsen

Morten Juul Sundnes (e.f.
fylkeslege

Solveig Johnsen Hovet
seniorrådgiver

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

1. Tilsynets tema og omfang

Det landsomfattende tilsynet med folkehelseloven i 2019 er rettet mot kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Tilsynet har som formål å bidra til at kommunen oppfyller plikten til å føre tilsyn med barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø og fremmer barnehagebarn og elevers helse og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Barnehagers og skolers inne- og utemiljø er av stor betydning for helse, trivsel og prestasjoner blant barn og unge. Mange barnehager og skoler har for eksempel et dårlig inneklima. Problemene har vist seg ofte å være knyttet til sviktende forvaltning, drift og vedlikehold. Varierende og mangelfull tilsynspraksis kan også medvirke til at barnehager og skoler over tid utvikler dårlig inneklima og andre miljømessige problemer etter at godkjenning ble gitt. Kartlegginger fra statlig hold av kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler har påvist store forskjeller kommunene imellom når det gjelder omfang av tilsyn og oppfølging av tilsyn der det er blitt påvist brudd på regelverket.

Fylkesmannen har ført tilsyn med om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar ved å sørge for:

• klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
• oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager
• at risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp og at det føres regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen
• at tilsyn systematisk følges opp der det er avdekket lovbrudd

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om det er klart hvem som er delegert tilsynsmyndighet og tilhørende oppgaver og at de som skal ivareta tilsynsoppgaven (videre omtalt som tilsynsorganet) er tilstrekkelig uavhengig av virksomhetene det skal føres tilsyn med. Dette er særlig aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehager og skoler. Fylkesmannens tilsyn har også omfattet om kommunen har sørget for at tilsynsorganet har nødvendig kompetanse om miljørettet helsevern, tilsynsmetodikk og saksbehandling. Det er også undersøkt om kommunen har dokumentert hvordan de ovennevnte forholdene blir ivaretatt.

Kommunens tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at barnehager og skoler ikke drives uten godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus er blant annet nødvendig når tilsynsorganet skal prioritere hvilke barnehager og skoler det skal føres tilsyn med. Fylkesmannen har derfor undersøkt og vurdert om kommunen har sørger for å ha nødvendig oversikt over disse forholdene og at dette er dokumentert.

Kommunen tilsynsoppgaver omfatter både å følge opp risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole og å føre regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen. Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sørger for at tilsynsorganet får tilstrekkelig informasjon om risikoforhold ved miljøet i skoler og barnehager og at tilsynsaktivitetene baseres på risikovurderinger. Dette er nødvendig både i forbindelse med oppfølging av forhold med mulig helserisiko i miljøet i enkeltbarnehager og –skoler og i forbindelse med den regelmessige tilsynsvirksomheten. Fylkesmannen har også undersøkt om kommunen sørger for å følge med på at tilsynsoppgavene gjennomføres som forutsatt og at det er dokumentert hvordan tilsynsoppgavene planlegges og gjennomføres.

For at tilsyn som virkemiddel skal fungere etter sin hensikt, må tilsyn der det er påvist lovbrudd følges opp slik at tilsynet kan avsluttes. Fylkesmannen har undersøkt om kommunen sørger for at oppfølgingen av tilsyn foregår på en systematisk måte og at det er dokumentert hvordan dette arbeidet skal gjøres.

Informasjon om tilsynet

På miljørettet helsevernområdet er fylkesmannens tilsyn begrenset til å føre tilsyn med om kommunene oppfyller sine plikter som tilsynsmyndighet. Fylkesmannen fører altså «tilsyn med kommunens tilsyn». Fylkesmannen omfatter derfor ikke om kommunen som eier sørger for å oppfylle kravene til miljørettet helsevern i sine barnehager og skoler.

Mange kommuner har delegert tilsynsmyndighet og -oppgaver til et interkommunalt selskap (IKS) eller til en vertskommune i et interkommunalt samarbeid. Kommuner kan også kjøpe miljørettet helseverntjenester fra andre kommuner. Fylkesmannens tilsyn er rettet mot kommunen, uavhengig av hvordan miljørettet helseverntjenesten er organisert.

Fylkesmannens tilsyn omfatter kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i private og offentlige barnehager, grunnskoler og videregående skoler innenfor kommunens geografiske område, og som omfattes av virkeområdet forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler gjelder for (definert i § 2).

Fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen fører tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med tilsyn og ved dette sørger for at tilsynsvirksomheten oppfyller de aktuelle lovkravene.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens folkehelsearbeid etter folkehelseloven § 31. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Rettslig grunnlag for fylkesmannens tilsyn

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid etter lov 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelseloven), jf. folkehelseloven § 31. Fylkesmannens lovlighetskontroll med miljørettet helsevern (MHV) gjelder folkehelseloven §§ 8 og 9 og § 30 om internkontroll. Fylkesmannens tilsyn er avgrenset til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven kapittel 10 A.

Rettslig grunnlag for kommunens tilsyn

I følge kapittel 3 Miljørettet helsevern i folkehelseloven skal kommunen ha sin oppmerksomhet rettet mot hele befolkningen, uavhengig av sektor. Kommunen har virkemidler både overfor privat og offentlig virksomhet og eiendom, og har blant annet som oppgave å føre tilsyn med faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Kommunens tilsynsansvar med miljørettet helsevern fremgår av folkehelseloven § 9.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. oppstiller en rekke krav til blant annet internkontroll, uteområder, inneklima, renhold, vedlikehold, smittevern, måltider mv., som er rettet mot eier/leder av virksomheten. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler overholdes, noe som er presisert i forskriftens § 25.

Tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn

I det følgende gir vi en oversikt kravene i lov og forskrift som gjelder på områdene som skal undersøkes i tilsynet.

Kommunens plikt til internkontroll
Kommunen har en plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i folkehelseloven eller i medhold av folkehelseloven overholdes, jf. folkehelseloven § 30. Det er ikke gitt en egen forskrift som utdyper kravene til internkontroll. Kommunens plikt til internkontroll med tilsynsoppgaven bygger på det alminnelige systemet for internkontroll i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 23 nr. 2.

Kommunen har en særskilt plikt til å dokumentere tilsyn med miljørettet helsevern
Folkehelseloven § 30 annet ledd bestemmer at kommunenes tilsyn etter § 9 skal dokumenteres særskilt. Det er presisert i folkehelseloven § 30 annet ledd at uavhengighet og likebehandling i tilsynet skal dokumenteres, men det forsterkede dokumentasjonskravet gjelder generelt for tilsynsoppgaven etter § 9.

Klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet. Kommunen kan delegere oppgaver og myndighet innen miljørettet helsevern innad i kommunen eller til en vertskommune etter de alminnelige reglene om delegering i kommuneloven eller et interkommunalt selskap (IKS), jf. folkehelseloven § 9 første ledd annet punktum.

Krav om et uavhengig tilsyn
Kommunene må organisere seg slik at de personene eller enhetene som ivaretar tilsyn med MHV, er tilstrekkelig uavhengige av underliggende virksomhet som det skal føres tilsyn med. Kommunen må dokumentere tilsynsorganets uavhengighet, jf. folkehelseloven § 30 annet ledd.

Krav til kompetanse
Kommunens plikt til å føre tilsyn med MHV etter folkehelseloven § 9, forutsetter at kommunen har nødvendig kompetanse til å utføre tilsynsoppgaven forsvarlig, jf. også kravet til internkontroll i lovens § 30. Kommunen må dokumentere at de som har ansvar for å føre tilsyn med MHV har nødvendige forutsetninger, herunder kompetanse.

Krav om oversikt over godkjenningsstatus
Det inngår i kommunens tilsynsansvar i folkehelseloven § 9 å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler i kommunen. Å ha en oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehager og skoler er også å anse som en del av det løpende arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringene i kommunen, som kommunen skal foreta etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsen.

Risikobasert tilsyn
Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal vært basert på risikovurderinger. Kommunen må følge opp forhold som kan tilsi at miljøet i barnehager og skoler er uforsvarlig og ut fra en risikovurdering føre regelmessig tilsyn med skoler og barnehager i kommunen. Forskrift om MHV § 4 annet ledd annet punktum presiserer at kommunen skal prioritere tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko. Kommunens risikovurderinger bør blant annet bygge på kunnskap om folkehelseutfordringer som kommunen skal ha etter § 5 i folkehelseloven.

Opplysnings- og informasjonsplikten
Kommunen må som en del av kravet til internkontroll følge med på at kommunens barnehager og skoler etterlever opplysningsplikten i forskrift om MHV i barnehager og skoler § 5 og sørge for at det interne/eksterne tilsynsorganet mottar opplysningene.

Valg av tilsynsmetode
Kommunens tilsynsmetoder ved tilsyn med MHV må gi tilstrekkelig faktagrunnlag til å kunne konkludere og må sikre forsvarlig saksbehandling. Når kommunen kan komme til å konkludere med pålegg, må utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 overholdes.

Oppfølging og avslutning av tilsyn
Når kommunen har ført tilsyn med en barnehage eller skole, uavhengig av utfall, skal tilsynet alltid avsluttes, jf. også forvaltningsloven § 11 a. Kravet til interkontroll i folkehelseloven §30 innebærer at kommunen systematisk må følge opp det enkelte tilsyn og alle tilsyn som ikke er avsluttet, herunder ha oversikt over frister, rutiner for purring og ha en plan for videre oppfølging.

Krav til saksbehandlingen
Kommunen er bundet av lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og forvaltningsrettslige prinsipper i sin utøvelse av tilsyn. Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen gjennom sin organisering og styring må sikre at kravene til saksbehandlingen i forvaltningsloven overholdes.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Kommunens fordeling av myndighet, oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
Alstahaug kommune er organisert i tre ulike enheter, herunder oppvekst/kultur, samfunnsutvikling og helse/velferd. Hver enhet ledes av en kommunalsjef. Kommunalsjef for enhet helse/velferd er også kommuneoverlege.

Alstahaug kommune har delegert myndighet i folkehelseloven/miljørettet helsevern til kommuneoverlegen som har det overordnede ansvaret for miljørettet helsevern. Kommune- overlegens oppgaver er ikke klart definert og beskrevet i relevante dokumenter.

Kommuneoverlegen har delegert oppgaver innen miljørettet helsevern til folkehelsekoordinator.

Folkehelsekoordinator har ansvar for tilsyn med barnehager og skoler, saksbehandling og oversikt. Oversikt utarbeides ved behov eller ved endringer og når kommunen mottar søknader om godkjenning. Folkehelsekoordinator skal utarbeide og oppdatere internkontrollsystem for folkehelseloven § 4,5,6, 7, 9 og 30. Folkehelsekoordinator har ansvar for rapportering til strategisk ledelse.

Kommunens ledelse utgjør strategisk ledelse/styringsgruppe for miljørettet helsevern og denne styringsgruppa mottar opplysninger om tilstanden i skoler og barnehager. Det er ingen rutinebeskrivelse for hvordan kommunens ledelse sørger for å holde seg orientert om tilstanden i skoler og barnehager. Skole og barnehage har årlig møte hvor folkehelsekoordinator møter og presenterer denne delen av oversikten.

Kommuneoverlegen og folkehelsekoordinator deltar på tilsyn. Tilsynsorganet er dermed organisert i en annen enhet enn tilsynsobjektene. Det fremgår ikke av den dokumentasjon vi har mottatt at det gjøres habilitetsvurderinger i forbindelse med tilsyn, men det fremkommer i intervju at habilitet er et tema i virksomheten.

Kommuneoverlegen er under spesialisering i samfunnsmedisin og folkehelsekoordinator har relevant utdanning. Kompetansen er ikke dokumentert i styringsdokumentene. Kommunen har ikke utarbeidet stillingsbeskrivelser.

Godkjenningspliktige barnehager og skoler

Alstahaug kommune har sju skoler og ni barnehager. Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler finnes i dokumentet «Revisjon etter forskrift om MHV».

Ingen av skolene er godkjent etter miljørettet helsevern-kravene.

Risikoforhold, gjennomføring og oppfølging av tilsyn.
Alstahaug kommune har flere ulike systemer for å melde avvik. Vi har mottatt opplysninger gjennom intervju om at opplysninger om risikoforhold i miljøet i barnehager og skoler blir videreformidlet til tilsynsorganet. Smitteforhold meldes til tilsynsmyndigheten på e-post. Leder ved skolene rapporterer avvik i 13-10.no. Byggtekniske forhold meldes i FACILIT. Kommunen har i tillegg et eget avvikssystem - COMPILO. Lekeområder i barnehagene blir risikovurdert av lekeplasskontrollen.

Tilsynsmyndigheten mottar informasjon og gjør risikovurderinger når det kommer informasjon om endringer, som for eksempel når UngData-undersøkelsen er gjennomført. Det fremgår av intervjuer at informasjon om risiko følges opp. Tilsynsorganet utarbeider en oversikt/plan over kommende tilsyn og bruker denne som rettesnor ved gjennomføringen av tilsynene. Kommunen har en oversikt over ikke avsluttede tilsyn i en excelfil. Kommuneoverlegen setter inn tiltak dersom arbeidet ikke utføres som forutsatt.

Alstahaug kommune gjennomførte tilsyn i skoler og barnehager i 2011/2012 med oppfølging i 2014. Gjennomførte tilsyn har blitt fulgt opp med frister, men skoler og barnehager har ikke blitt vurdert eller godkjent etter oppfølgingen som ble gjort i 2014.

Unntaket er et privat bygg som kommunen leide til undervisningsformål, der ble det gjennomført befaring i 2017. Begrunnelsen for den lave tilsynsaktiviteten er at det har vært omorganisering av skolene over flere år.

Det er utarbeidet en tilsynsplan hvor det er gjort en overordnet risikovurdering av alle tilsynsobjekter i kommunen. Skoler og barnehager vurderes generelt med behov for tilsyn hvert 4.år. Det foreligger ikke en oppdatert tilsynsplan med risikovurdering som gjelder den enkelte skole eller barnehage.

Det skal gjennomføres tilsyn i alle skoler og barnehager i 2020 eller 2021.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapitlet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern skal bidra til at miljøet i barnehager og skoler skal fremme helse, trivsel og gode sosiale og miljømessige forhold og forebygge sykdom og skade. Fylkesmannen finner at kommunens delegering av tilsynsmyndighet med barnehager og skoler er avklart og kjent. Kommuneoverlegen er tilstrekkelig uavhengig til å gjennomføre tilsyn, det samme gjelder for folkehelsekoordinator.

Kommunen har ikke et system som sikrer at gjennomførte tilsyn der det har blitt avdekket lovbrudd, blir systematisk fulgt opp og at utbedringen skjer innen rimelig tid. Dette er sentralt i kommunens tilsynsplikt i folkehelseloven § 9. Manglende oppfølging av dette område medfører stor risiko for svikt.

Kommunen har ikke utarbeidet rutiner for systematisk oppfølging av skoler og barnehager som ikke har blitt godkjent.

Kommunens ledelse har dermed ikke et system for å følge med på at tilsynsarbeidet blir utført som forutsatt.

Kommunen har ikke iverksatt nødvendige ordninger for å følge med på arbeidet med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

5. Fylkesmannens konklusjon

 «Alstahaug kommune har ikke etablert en internkontroll som sikrer at arbeidet med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir ivaretatt».

Dette er brudd på kravet om internkontroll: Folkehelseloven § 30.

Kommunen har vurdert hvilke forhold som har medvirket til brudd på kravet i folkehelseloven og Fylkesmannen har fått tilsendt dokumentasjon på tiltak som skal iverksettes for å lukke det påpekte lovbruddet. Tilsynet ansees dermed som avsluttet.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt ut 01.07.2019.

Tilsynsbesøket i Alstahaug kommune ble gjennomført 23.09. – 24.09.2019, og innledet med et kort informasjonsmøte 23.09.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 24.09.2019. En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Kommunens egenvurdering av arbeidet med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler
• Organisasjonskart Alstahaug kommune
• Organisasjonskart helsetjenesten
• Oversikt over virksomheter som omfattes av forskriften
• Tilsynsplan miljørettet helsevern 2020 og 2021
• Tilsynsrapport 09.11.2017
• Oversikt over avvik og ikke avsluttede tilsyn
• Delegasjonsreglement
• Internkontroll – tilsynsplan 2014 – 2017
• Godkjenning av seks barnehager etter søknad i 2016
• Tilstandsrapporter barnehager fra lekeplasskontrollen 2018

I tabellen gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet og hvem som deltok i oppsummerende møte:

Ikke publisert her.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Seniorrådgiver, Julie Tangen, Fylkesmannen i Nordland, revisor
• Rådgiver Marianne Bygdnes, Fylkesmannen i Nordland, revisor
• Seniorrådgiver Solveig Hovet, Fylkesmannen i Nordland, revisjonsleder

---

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk etter tilsynsrapporter

Søk