Rapport fra tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid ved Dønna kommune 2019

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Dønna kommune og besøkte i den forbindelse kommunen fra 25. til 26.09.2019. Vi undersøkte om kommunen fører tilsyn med barnehager og skoler i samsvar med aktuelle lovkrav slik at inne- og utemiljø fremmer helse og trivsel og forebygger sykdom og skade hos barn i barnehager og skoler.

I tilsynet som ble gjennomført ble det påpekt ett lovbrudd:

Dønna kommune har ikke etablert en internkontroll som sikrer at arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir ivaretatt.

Fylkesmannen ber om at Dønna kommune vurderer hvilke forhold som har medvirket til brudd på folkehelseloven og at de bruker denne vurderingen til å planlegge og gjennomføre tiltak for å rette det avdekte lovbruddet. Vi ber om at det innen 20. februar 2020 sender oss en plan for retting der følgende går fram:

• Hvilke tiltak som er planlagt satt i verk
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir gjennomført
• Hvordan ledelsen vil følge med på om tiltakene virker som planlagt etter at de har fungert over en periode
• Hvordan ledelsen vil følge opp arbeidet med tilsyn i barnehager og skoler
• Kommunens egne tidsfrister for gjennomføring og evaluering av tiltakene

Med hilsen

Morten Juul Sundnes
(e.f.) fylkeslege

Solveig Johnsen Hovet
revisjonsleder

Dokumentet er elektronisk godkjent

Tilsynets tema og omfang

Det landsomfattende tilsynet med folkehelseloven i 2019 er rettet mot kommunens arbeid med miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Barnehagers og skolers inne- og utemiljø er av stor betydning for helse, trivsel og prestasjoner blant barn og unge. Mange barnehager og skoler har for eksempel et dårlig inneklima. Problemene har vist seg ofte å være knyttet til sviktende forvaltning, drift og vedlikehold. Varierende og mangelfull tilsynspraksis kan også medvirke til at barnehager og skoler over tid utvikler dårlig inneklima og andre miljømessige problemer etter at godkjenning ble gitt. Kartlegginger fra statlig hold av kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler har påvist store forskjeller kommunene imellom når det gjelder omfang av tilsyn og oppfølging av tilsyn der det er blitt påvist brudd på regelverket.

Fylkesmannen har ført tilsyn med om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar ved å sørge for:

• klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
• oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager
• at risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp og at det føres regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen
• at tilsyn systematisk følges opp der det er avdekket lovbrudd

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om det er klart hvem som er delegert tilsynsmyndighet og tilhørende oppgaver og at de som skal ivareta tilsynsoppgaven (videre omtalt som tilsynsorganet) er tilstrekkelig uavhengig av virksomhetene det skal føres tilsyn med. Dette er særlig aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehager og skoler. Fylkesmannens tilsyn har også omfattet om kommunen har sørget for at tilsynsorganet har nødvendig kompetanse om miljørettet helsevern, tilsynsmetodikk og saksbehandling. Det er også undersøkt om kommunen har dokumentert hvordan de ovennevnte forholdene blir ivaretatt.

Kommunens tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at barnehager og skoler ikke drives uten godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus er blant annet nødvendig når tilsynsorganet skal prioritere hvilke barnehager og skoler det skal føres tilsyn med. Fylkesmannen har derfor undersøkt og vurdert om kommunen har sørger for å ha nødvendig oversikt over disse forholdene og at dette er dokumentert.

Kommunen tilsynsoppgaver omfatter både å følge opp risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole og å føre regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen. Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sørger for at tilsynsorganet får tilstrekkelig informasjon om risikoforhold ved miljøet i skoler og barnehager og at tilsynsaktivitetene baseres på risikovurderinger. Dette er nødvendig både i forbindelse med oppfølging av forhold med mulig helserisiko i miljøet i enkeltbarnehager og –skoler og i forbindelse med den regelmessige tilsynsvirksomheten. Fylkesmannen har også undersøkt om kommunen sørger for å følge med på at tilsynsoppgavene gjennomføres som forutsatt og at det er dokumentert hvordan tilsynsoppgavene planlegges og gjennomføres.

For at tilsyn som virkemiddel skal fungere etter sin hensikt, må tilsyn der det er påvist lovbrudd følges opp slik at tilsynet kan avsluttes. Fylkesmannen har undersøkt om kommunen sørger for at oppfølgingen av tilsyn foregår på en systematisk måte og at det er dokumentert hvordan dette arbeidet skal gjøres.

1. Informasjon om tilsynet

På miljørettet helsevernområdet er fylkesmannens tilsyn begrenset til å føre tilsyn med om kommunene oppfyller sine plikter som tilsynsmyndighet. Fylkesmannen fører altså «tilsyn med kommunens tilsyn». Fylkesmannen omfatter derfor ikke om kommunen som eier sørger for å oppfylle kravene til miljørettet helsevern i sine barnehager og skoler.

Mange kommuner har delegert tilsynsmyndighet og -oppgaver til et interkommunalt selskap (IKS) eller til en vertskommune i et interkommunalt samarbeid. Kommuner kan også kjøpe miljørettet helseverntjenester fra andre kommuner. Fylkesmannens tilsyn er rettet mot kommunen, uavhengig av hvordan miljørettet helseverntjenesten er organisert.

Fylkesmannens tilsyn omfatter kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i private og offentlige barnehager, grunnskoler og videregående skoler innenfor kommunens geografiske område, og som omfattes av virkeområdet forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler gjelder for (definert i § 2).

Fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres som systemrevisjon. Det innebærer at Fylkesmannen fører tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med tilsyn og ved dette sørger for at tilsynsvirksomheten oppfyller de aktuelle lovkravene.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens folkehelsearbeid etter folkehelseloven § 31.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Rettslig grunnlag for fylkesmannens tilsyn
Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid etter lov 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelseloven), jf. folkehelseloven § 31. Fylkesmannens lovlighetskontroll med miljørettet helsevern (MHV) gjelder folkehelseloven §§ 8 og 9 og § 30 om internkontroll. Fylkesmannens tilsyn er avgrenset til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven kapittel 10 A.

Rettslig grunnlag for kommunens tilsyn
I følge kapittel 3 Miljørettet helsevern i folkehelseloven skal kommunen ha sin oppmerksomhet rettet mot hele befolkningen, uavhengig av sektor. Kommunen har virkemidler både overfor privat og offentlig virksomhet og eiendom, og har blant annet som oppgave å føre tilsyn med faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Kommunens tilsynsansvar med miljørettet helsevern fremgår av folkehelseloven § 9.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. oppstiller en rekke krav til blant annet internkontroll, uteområder, inneklima, renhold, vedlikehold, smittevern, måltider mv., som er rettet mot eier/leder av virksomheten. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler overholdes, noe som er presisert i forskriftens § 25.

Tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn
I det følgende gir vi en oversikt kravene i lov og forskrift som gjelder på områdene som skal undersøkes i tilsynet.

Kommunens plikt til internkontroll
Kommunen har en plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i folkehelseloven eller i medhold av folkehelseloven overholdes, jf. folkehelseloven § 30. Det er ikke gitt en egen forskrift som utdyper kravene til internkontroll. Kommunens plikt til internkontroll med tilsynsoppgaven bygger på det alminnelige systemet for internkontroll i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 23 nr. 2.

Kommunen har en særskilt plikt til å dokumentere tilsyn med miljørettet helsevern
Folkehelseloven § 30 annet ledd bestemmer at kommunenes tilsyn etter § 9 skal dokumenteres særskilt. Det er presisert i folkehelseloven § 30 annet ledd at uavhengighet og likebehandling i tilsynet skal dokumenteres, men det forsterkede dokumentasjonskravet gjelder generelt for tilsynsoppgaven etter § 9.

Klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet. Kommunen kan delegere oppgaver og myndighet innen miljørettet helsevern innad i kommunen eller til en vertskommune etter de alminnelige reglene om delegering i kommuneloven eller et interkommunalt selskap (IKS), jf. folkehelseloven § 9 første ledd annet punktum.

Krav om et uavhengig tilsyn
Kommunene må organisere seg slik at de personene eller enhetene som ivaretar tilsyn med MHV, er tilstrekkelig uavhengige av underliggende virksomhet som det skal føres tilsyn med. Kommunen må dokumentere tilsynsorganets uavhengighet, jf. folkehelseloven § 30 annet ledd.

Krav til kompetanse
Kommunens plikt til å føre tilsyn med MHV etter folkehelseloven § 9, forutsetter at kommunen har nødvendig kompetanse til å utføre tilsynsoppgaven forsvarlig, jf. også kravet til internkontroll i lovens § 30. Kommunen må dokumentere at de som har ansvar for å føre tilsyn med MHV har nødvendige forutsetninger, herunder kompetanse.

Krav om oversikt over godkjenningsstatus
Det inngår i kommunens tilsynsansvar i folkehelseloven § 9 å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler i kommunen. Å ha en oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehager og skoler er også å anse som en del av det løpende arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringene i kommunen, som kommunen skal foreta etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsen.

Risikobasert tilsyn
Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal vært basert på risikovurderinger. Kommunen må følge opp forhold som kan tilsi at miljøet i barnehager og skoler er uforsvarlig og ut fra en risikovurdering føre regelmessig tilsyn med skoler og barnehager i kommunen. Forskrift om MHV § 4 annet ledd annet punktum presiserer at kommunen skal prioritere tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko. Kommunens risikovurderinger bør blant annet bygge på kunnskap om folkehelseutfordringer som kommunen skal ha etter § 5 i folkehelseloven.

Opplysnings- og informasjonsplikten
Kommunen må som en del av kravet til internkontroll følge med på at kommunens barnehager og skoler etterlever opplysningsplikten i forskrift om MHV i barnehager og skoler § 5 og sørge for at det interne/eksterne tilsynsorganet mottar opplysningene.

Valg av tilsynsmetode
Kommunens tilsynsmetoder ved tilsyn med MHV må gi tilstrekkelig faktagrunnlag til å kunne konkludere og må sikre forsvarlig saksbehandling. Når kommunen kan komme til å konkludere med pålegg, må utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 overholdes.

Oppfølging og avslutning av tilsyn
Når kommunen har ført tilsyn med en barnehage eller skole, uavhengig av utfall, skal tilsynet alltid avsluttes, jf. også forvaltningsloven § 11 a. Kravet til interkontroll i folkehelseloven §30 innebærer at kommunen systematisk må følge opp det enkelte tilsyn og alle tilsyn som ikke er avsluttet, herunder ha oversikt over frister, rutiner for purring og ha en plan for videre oppfølging.

Krav til saksbehandlingen
Kommunen er bundet av lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og forvaltningsrettslige prinsipper i sin utøvelse av tilsyn. Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen gjennom sin organisering og styring må sikre at kravene til saksbehandlingen i forvaltningsloven overholdes.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler fungerer.

Kommunens fordeling av myndighet, oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
Dønna kommune er organisert med to kommunalsjefer som rapporterer til rådmannen. Begge kommunalsjefene har ansvar for alle enhetene.

Kommunen har i sitt administrative reglement for delegering av myndighet fra 01.09.09 og revidert 02.12.10, delegert ansvar, myndighet og oppgaver innen miljørettet helsevern til kommunelege I. Denne delegeringen er gjort under Generell faglig myndighet etter kommunehelsetjenesteloven. I delegeringen fremkommer det at: «Kommunelege I har for øvrig følgende ansvar, myndighet og oppgaver etter lov om heletjenesten i kommunene: § 1-3 pkt. 1a; Miljørettet helsevern med tilhørende forskrift».

Det fremgår også av stillingsbeskrivelse for kommunelege I, at forebyggende arbeid/miljørettet helsevern er at av stillingens ansvarsområder. Det er ikke beskrevet hvilke oppgaver innen miljørettet helsevern kommunelegen har. Kommunelege I er ansatt i og leder enhet helse/legetjenesten, og har dermed nødvendig uavhengighet. Kommunelege I har nødvendig kompetanse innen helsevern, men mangler nødvendig kompetanse innen tilsyn og oppfølging. Kommuneledelsen er kjent med at kommunelege I ikke har kapasitet til å utføre de aktuelle oppgavene innen tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Godkjenningspliktige skoler og barnehager
Dønna kommune har tre grunnskoler og tre barnehager. Kommunen har oversikt over hvilke barnehager og skoler som ikke er godkjente etter MHV. To av skolene er ikke godkjent, mens en privat skole ble godkjent i 2010. Det samme gjelder for barnehagene, en privat barnehage ble godkjent i 2010, mens de to kommunale barnehagene ikke er godkjent.

Risikoforhold, gjennomføring og oppfølging av tilsyn
Kommunen har tidligere hatt et samarbeid med en av nabokommunene på dette feltet, men dette fungerte ikke etter planen og er ikke videreført. Vi har mottatt dokumentasjon fra tilsyn med barnehager etter lov om barnehager gjennomført i perioden 2015 - 2019. Den ene kommunale barnehagen har i august 2019 flyttet inn i et nytt bygg. Kommunen har ikke gjennomført tilsyn med miljørettet helsevern i skoler og barnehager på mange år.

Dønna kommune har et HMS-system med blant annet avvikshåndtering, risikoanalyser og vernerunder. Det er ansatte i skoler og barnehager som gjennomfører disse vernerundene. Kommunen mener at vernerundene, i tillegg til tilsyn etter barnehageloven og opplæringsloven delvis ivaretar miljørettet helsevern-kravene. Bygningsmessige forhold blir fulgt opp av teknisk avdeling.

Kommunen jobber med å innføre Compilo. Avvik eller mangler fra skoler og barnehager meldes som oftest til vaktmester.

Det gjennomføres ikke tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Dønna kommune har ikke utarbeidet en risikobasert tilsynsplan for miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Dønna kommune har inngått avtale med Helse- og miljøtilsyn Salten for å gjennomføre godkjenning av barnehager og skoler etter forskrift om miljørettet helsevern. Dette gjelder en barnehage og de to offentlige skolene i kommunen.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapitlet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kommunens fordeling av myndighet, oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
Det er uklart for Fylkesmannen hvem som er tilsynsorgan i kommunen. I administrativt reglement for delegering er tilsynsoppgaver ikke omtalt eller definert. Kommuneledelsen er kjent med at kommunelege I ikke har kapasitet til oppgaven, men oppgavene har ikke blitt delegert til noen andre.

Godkjenningspliktige skoler og barnehager
Kommunen har oversikt over hvilke barnehager og skoler som er godkjenningspliktige.

Risikoforhold, gjennomføring og oppfølging av tilsyn
Forhold som innebærer risiko etter miljørettet helsevern-kravene blir ikke meldt systematisk til kommunens ledelse. Det er ikke utarbeidet et system for arbeidet med tilsyn som baseres på risikovurderinger. Det er ikke avklart hvem som har ansvar for å føre tilsyn med alle barnehagene og skolene etter reglene i folkehelseloven.

Vernerundene som gjennomføres ved skolene og barnehagene utføres av personell som ikke er tilstrekkelig uavhengige av skole/barnehage. Vernerundene har ikke fokus på miljørettet helsevern og er heller ikke hjemlet i regelverk som omhandler miljørettet helsevern i skoler og barnehager.

Det er ingen risikovurdering av virksomheten eller plan for tilsyn med barnehager og skoler etter folkehelseloven.

Kommunen har ikke sørget for tilstrekkelig styring med arbeidet med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Dønna kommune utfører ikke regelmessig tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler, og har ikke opprettet internkontroll for å sikre at krav fastsatt i folkehelseloven overholdes.

Dette er brudd på:

Folkehelseloven § 9 og § 30.

Mangelen på tilsynsvirksomhet kan føre til at barnehager og skoler utvikler miljømessige problemer som kan få negative konsekvenser for barnehagebarns og elevers helse, trivsel og læringsmiljø.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet gjør vi rede for hva vi forventer at kommunen skal gjøre for å rette lovbruddet, slik at kravene til kvalitet og trygghet for tjenestemottakerne blir ivaretatt.

Fylkesmannen ber om at Dønna kommune vurderer hvilke forhold som har medvirket til brudd på folkehelseloven og at de bruker denne vurderingen til å planlegge og gjennomføre tiltak for å rette det avdekte lovbruddet. Vi ber om at det innen 20.februar sender oss en plan for retting der følgende går fram:

• Hvilke tiltak som er planlagt satt i verk
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir gjennomført
• Hvordan ledelsen vil følge med på om tiltakene virker som planlagt etter at de har fungert over en tid
• Hvordan ledelsen vil følge opp arbeidet med tilsyn i barnehager og skoler
• Kommunens egne tidsfrister for gjennomføring og evaluering av tiltakene

Vedlegg:

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført og hvem som deltok. Varsel om tilsyn ble sendt 01.07.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Dønna kommune, og innledet med et kort informasjonsmøte 25.09.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 26.09.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Organisasjonskart
• Stillingsbeskrivelse kommunelege I
• Stillingsbeskrivelse folkehelsekoordinator
• Delegasjonsreglement for Dønna kommune
• Administrativt reglement for Dønna kommune
• Oversikt over kommunens offentlige og private virksomheter som omfattes av forskriften

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

Seniorrådgiver Julie Tangen, revisor
Rådgiver Marianne P. Bygdnes, revisor
Seniorrådgiver Solveig Hovet, revisjonsleder

 

---

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk etter tilsynsrapporter

Søk