Rapport fra tilsyn med kommunens folkehelsearbeid ved Vågan kommune 2019

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Vågan kommune 28.-29. mai 2019. Vi undersøkte om kommunen fører tilsyn med barnehager og skoler i samsvar med aktuelle lovkrav slik at inne- og utemiljø fremmer helse og trivsel og forebygger sykdom og skade hos barn i barnehager og skoleelever.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

• Vågan kommune har ikke etablert et system for å følge med på tilsynsarbeidet innen miljørettet helsevern i skoler og barnehager.

Dette er brudd på kravet om internkontroll jf. folkehelseloven § 30.

Kommunen har vurdert hvilke forhold som har medvirket til brudd på kravet i folkehelseloven og har sendt dokumentasjon på tiltak som skal iverksettes for å lukke det påpekte lovbruddet. Tilsynet ansees dermed som avsluttet.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Det landsomfattende tilsynet med folkehelseloven i 2019 er rettet mot kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Tilsynet har som formål å bidra til at kommunen oppfyller plikten til å føre tilsyn med at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarn og elevers helse og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Barnehagers og skolers inne- og utemiljø er av stor betydning for helse, trivsel og prestasjoner blant barn og unge. Mange barnehager og skoler har for eksempel et dårlig inneklima. Problemene har vist seg ofte å være knyttet til sviktende forvaltning, drift og vedlikehold. Varierende og mangelfull tilsynspraksis kan også medvirke til at barnehager og skoler over tid utvikler dårlig inneklima og andre miljømessige problemer etter at godkjenning ble gitt. Kartlegginger fra statlig hold av kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler har påvist store forskjeller kommunene imellom når det gjelder omfang av tilsyn og oppfølging av tilsyn der det er blitt påvist brudd på regelverket.

Fylkesmannen har ført tilsyn med om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar ved å sørge for:

• klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
• oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager
• at risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp og at det føres regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen
• at tilsyn systematisk følges opp der det er avdekket lovbrudd

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om det er klart hvem som er delegert tilsynsmyndighet og tilhørende oppgaver og at de som skal ivareta tilsynsoppgaven (videre omtalt som tilsynsorganet) er tilstrekkelig uavhengig av virksomhetene det skal føres tilsyn med. Dette er særlig aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehager og skoler. Fylkesmannens tilsyn har også omfattet om kommunen har sørget for at tilsynsorganet har nødvendig kompetanse om miljørettet helsevern, tilsynsmetodikk og saksbehandling. Det er også undersøkt om kommunen har dokumentert hvordan de ovennevnte forholdene blir ivaretatt.

Kommunens tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at barnehager og skoler ikke drives uten godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus er blant annet nødvendig når tilsynsorganet skal prioritere hvilke barnehager og skoler det skal føres tilsyn med. Fylkesmannen har derfor undersøkt og vurdert om kommunen har sørger for å ha nødvendig oversikt over disse forholdene og at dette er dokumentert.

Kommunen tilsynsoppgaver omfatter både å følge opp risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole og å føre regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen. Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sørger for at tilsynsorganet får tilstrekkelig informasjon om risikoforhold ved miljøet i skoler og barnehager og at tilsynsaktivitetene baseres på risikovurderinger. Dette er nødvendig både i forbindelse med oppfølging av forhold med mulig helserisiko i miljøet i enkeltbarnehager og –skoler og i forbindelse med den regelmessige tilsynsvirksomheten. Fylkesmannen har også undersøkt om kommunen sørger for å følge med på at tilsynsoppgavene gjennomføres som forutsatt og at det er dokumentert hvordan tilsynsoppgavene planlegges og gjennomføres.

For at tilsyn som virkemiddel skal fungere etter sin hensikt, må tilsyn der det er påvist lovbrudd følges opp slik at tilsynet kan avsluttes. Fylkesmannen har undersøkt om kommunen sørger for at oppfølgingen av tilsyn foregår på en systematisk måte og at det er dokumentert hvordan dette arbeidet skal gjøres.

Informasjon om tilsynet
På miljørettet helsevernområdet er fylkesmannens tilsyn begrenset til å føre tilsyn med om kommunene oppfyller sine plikter som tilsynsmyndighet. Fylkesmannen fører altså «tilsyn med kommunens tilsyn». Fylkesmannen omfatter derfor ikke om kommunen som eier sørger for å oppfylle kravene til miljørettet helsevern i sine barnehager og skoler.

Mange kommuner har delegert tilsynsmyndighet og -oppgaver til et interkommunalt selskap (IKS) eller til en vertskommune i et interkommunalt samarbeid. Kommuner kan også kjøpe miljørettet helseverntjenester fra andre kommuner. Fylkesmannens tilsyn er rettet mot kommunen, uavhengig av hvordan miljørettet helseverntjenesten er organisert.

Fylkesmannens tilsyn omfatter kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i private og offentlige barnehager, grunnskoler og videregående skoler innenfor kommunens geografiske område, og som omfattes av virkeområdet forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler gjelder for (definert i § 2).

Fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen fører tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med tilsyn og ved dette sørger for at tilsynsvirksomheten oppfyller de aktuelle lovkravene.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens folkehelsearbeid etter folkehelseloven § 31.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Rettslig grunnlag for fylkesmannens tilsyn
Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid etter lov 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelseloven), jf. folkehelseloven § 31. Fylkesmannens lovlighetskontroll med miljørettet helsevern (MHV) gjelder folkehelseloven §§ 8 og 9 og § 30 om internkontroll. Fylkesmannens tilsyn er avgrenset til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven kapittel 10 A.

Rettslig grunnlag for kommunens tilsyn
I følge kapittel 3 Miljørettet helsevern i folkehelseloven skal kommunen ha sin oppmerksomhet rettet mot hele befolkningen, uavhengig av sektor. Kommunen har virkemidler både overfor privat og offentlig virksomhet og eiendom, og har blant annet som oppgave å føre tilsyn med faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Kommunens tilsynsansvar med miljørettet helsevern fremgår av folkehelseloven § 9.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. oppstiller en rekke krav til blant annet internkontroll, uteområder, inneklima, renhold, vedlikehold, smittevern, måltider mv., som er rettet mot eier/leder av virksomheten. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler overholdes, noe som er presisert i forskriftens § 25.

Tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn
I det følgende gir vi en oversikt kravene i lov og forskrift som gjelder på områdene som skal undersøkes i tilsynet.

Kommunens plikt til internkontroll</em
Kommunen har en plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i folkehelseloven eller i medhold av folkehelseloven overholdes, jf. folkehelseloven § 30. Det er ikke gitt en egen forskrift som utdyper kravene til internkontroll. Kommunens plikt til internkontroll med tilsynsoppgaven bygger på det alminnelige systemet for internkontroll i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 23 nr. 2.

Kommunen har en særskilt plikt til å dokumentere tilsyn med miljørettet helsevern
Folkehelseloven § 30 annet ledd bestemmer at kommunenes tilsyn etter § 9 skal dokumenteres særskilt. Det er presisert i folkehelseloven § 30 annet ledd at uavhengighet og likebehandling i tilsynet skal dokumenteres, men det forsterkede dokumentasjonskravet gjelder generelt for tilsynsoppgaven etter § 9.

Klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet. Kommunen kan delegere oppgaver og myndighet innen miljørettet helsevern innad i kommunen eller til en vertskommune etter de alminnelige reglene om delegering i kommuneloven eller et interkommunalt selskap (IKS), jf. folkehelseloven § 9 første ledd annet punktum.

Krav om et uavhengig tilsyn
Kommunene må organisere seg slik at de personene eller enhetene som ivaretar tilsyn med MHV, er tilstrekkelig uavhengige av underliggende virksomhet som det skal føres tilsyn med. Kommunen må dokumentere tilsynsorganets uavhengighet, jf. folkehelseloven § 30 annet ledd.

Krav til kompetanse
Kommunens plikt til å føre tilsyn med MHV etter folkehelseloven § 9, forutsetter at kommunen har nødvendig kompetanse til å utføre tilsynsoppgaven forsvarlig, jf. også kravet til internkontroll i lovens § 30. Kommunen må dokumentere at de som har ansvar for å føre tilsyn med MHV har nødvendige forutsetninger, herunder kompetanse.

Krav om oversikt over godkjenningsstatus
Det inngår i kommunens tilsynsansvar i folkehelseloven § 9 å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler i kommunen. Å ha en oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehager og skoler er også å anse som en del av det løpende arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringene i kommunen, som kommunen skal foreta etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsen.

Risikobasert tilsyn
Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal vært basert på risikovurderinger. Kommunen må følge opp forhold som kan tilsi at miljøet i barnehager og skoler er uforsvarlig og ut fra en risikovurdering føre regelmessig tilsyn med skoler og barnehager i kommunen. Forskrift om MHV § 4 annet ledd annet punktum presiserer at kommunen skal prioritere tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko. Kommunens risikovurderinger bør blant annet bygge på kunnskap om folkehelseutfordringer som kommunen skal ha etter § 5 i folkehelseloven.

Opplysnings- og informasjonsplikten
Kommunen må som en del av kravet til internkontroll følge med på at kommunens barnehager og skoler etterlever opplysningsplikten i forskrift om MHV i barnehager og skoler § 5 og sørge for at det interne/eksterne tilsynsorganet mottar opplysningene.

Valg av tilsynsmetode
Kommunens tilsynsmetoder ved tilsyn med MHV må gi tilstrekkelig faktagrunnlag til å kunne konkludere og må sikre forsvarlig saksbehandling. Når kommunen kan komme til å konkludere med pålegg, må utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 overholdes.

Oppfølging og avslutning av tilsyn
Når kommunen har ført tilsyn med en barnehage eller skole, uavhengig av utfall, skal tilsynet alltid avsluttes, jf. også forvaltningsloven § 11 a. Kravet til interkontroll i folkehelseloven §30 innebærer at kommunen systematisk må følge opp det enkelte tilsyn og alle tilsyn som ikke er avsluttet, herunder ha oversikt over frister, rutiner for purring og ha en plan for videre oppfølging.

Krav til saksbehandlingen
Kommunen er bundet av lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og forvaltningsrettslige prinsipper i sin utøvelse av tilsyn. Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen gjennom sin organisering og styring må sikre at kravene til saksbehandlingen i forvaltningsloven overholdes.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Kommunens fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse.

Vågan kommune er organisert i 4 ulike enheter herunder Helse og omsorg, samt Oppvekst og utvikling. Hver enhet ledes av en kommunalsjef.

Kommuneoverlegen er organisert under fagstab i enhet for Helse og omsorg.

Rådmannen har delegert myndighet med ansvar for kommunens godkjenning av og tilsyn med barnehager og skoler innen miljørettet helsevern til kommuneoverlegen.

Kommuneoverlegen har erfaring med folkehelsearbeid på kommunalt nivå og er spesialist i samfunnsmedisin.

Kommuneoverlegens tilsynsmyndighet er nedfelt i kommunens delegasjonsreglement, men oppgaver er ikke klart definert. Kommunen har heller ikke et system for å følge med på at tilsynsarbeidet blir utført som forutsatt.

Vågan kommune har ikke rutiner for å håndtere saker der kommuneoverlegen er inhabil.

Godkjenningspliktige barnehager og skoler i kommunen

I Vågan kommune er det åtte kommunale og ti private barnehager, ni kommunale skoler og en privatskole. I kommunen er det også en videregående skole.

Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler fremkommer av kommunens «Plan for miljørettet helsevern i barnehager og skoler», fastsatt av kommuneoverlegen 21.01.2019. Av denne plan fremkommer det at to skoler ikke har godkjenning, mens alle barnehagene er godkjente. Nyeste godkjenning er fra 2018 og dette gjelder en skole. De øvrige godkjenningene er fra 2013-2015.

Risikoforhold, gjennomføring og oppfølging av tilsyn

I følge intervju og «Plan for miljørettet helsevern» skal kommunen føre risikobaserte tilsyn, men det fremkommer ikke hvordan risikovurderingen gjennomføres eller hvor ofte det skal gjøres. Risikovurderinger i skoler og barnehager er ikke dokumentert. Barnehager og skoler melder avvik på miljørettet helsevern og disse avvikene blir sendt til kommunalsjef oppvekst og utdanning. Kommunalsjefen videreformidler aktuelle avvik til kommuneoverlegen. Det fremkommer gjennom intervju at det er god informasjonsutveksling mellom enheten oppvekst og utdanning og enhet helse og omsorg.

Kommunen gjennomførte et tilsyn i januar 2019. I 2020 er det planlagt skriftlig tilsyn med stort sett alle barnehager og skoler for å få status over forhold knyttet til miljørettet helsevern.

Det foreligger ikke oversikt over kommunens tidligere gjennomførte tilsyn.

Det er ikke faste møtepunkter mellom kommunens ledelse og miljørettet helsevern. Det er heller ikke iverksatt rapporterings-/oppfølgingsrutiner for arbeidet med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Kommunenes ledelse har dermed ikke tilstrekkelig oversikt over arbeidet med miljørettet helsevern.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern skal bidra til at miljøet i barnehager og skoler skal fremme helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og forebygger sykdom og skade.

Fylkesmannen finner at kommunens delegering av tilsynsmyndighet med barnehager og skoler er avklart og kjent. Kommuneoverlegen er tilstrekkelig uavhengig til å gjennomføre tilsyn, men det er ikke tatt stilling til evt inhabilitetsspørsmål.

Opplysninger om gjennomføringen av tilsynet med barnehager og skoler tilsier at det hittil ikke er ført regelmessig tilsyn på grunnlag av en oppdatert og tilgjengelig vurdering av forhold som kan ha negativ innvirkning på helsen til barn i barnehager og skoleelever.

Kommunen har ikke et system som sikrer at gjennomførte tilsyn der det blir avdekket lovbrudd, blir systematisk fulgt opp og at utbedringen skjer innen rimelig tid. Dette er sentralt i kommunens tilsynsplikt i folkehelseloven § 9 og manglende oppfølging på dette område medfører stor risiko for svikt.

Kommunen har ikke iverksatt nødvendige ordninger for å følge med på arbeidet med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Dette er i strid med krav til styring i folkehelseloven § 30.

5. Fylkesmannens konklusjon

Fylkesmannens konklusjon:

• Vågan kommune har ikke etablert et system for å følge med på tilsynsarbeidet innen miljørettet helsevern i skoler og barnehager.

Dette er brudd på kravet om internkontroll jf. folkehelseloven § 30.

Kommunen har vurdert hvilke forhold som har medvirket til brudd på kravet i folkehelseloven og Fylkesmannen har fått tilsendt dokumentasjon på tiltak som skal iverksettes for å lukke det påpekte lovbruddet. Tilsynet ansees dermed som avsluttet.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 26.03.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Vågan kommune, og innledet med et kort informasjonsmøte 29.05.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 29.05.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Plan for miljørettet helsevern i barnehager og skoler
• Kommunens egenvurdering av arbeidet med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler
• Delegeringsreglement for Vågan kommune
• Organisasjonskart
• Godkjenningsliste for barnehager i Vågan kommune
• Søknad om driftsgodkjenning
• Sjekkliste for skolens inne- og uteområde
• Rapport fra to tilsyn, ett med oppfølging
• Årsplan
• Plan for elevenes og barnehagebarnas psykososiale miljø

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• rådgiver, Marianne P. Bygdnes, Fylkesmannen i Nordland, revisor
• seniorrådgiver, Solveig Hovet, Fylkesmannen i Nordland, revisor
• seniorrådgiver, Julie Tangen, Fylkesmannen i Nordland, revisjonsleder

 

---

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk etter tilsynsrapporter

Søk