Hopp til hovedinnhold
Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med barneverntjenestens arbeid med undersøkelser i Narvik kommune 2021

Tidsrom for tilsynsbesøket:

22.03.21 – 23.03.21

Statsforvalteren i Nordland

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Kontakt etaten som har utført tilsynet for status på avviket.

Statsforvalteren gjennomførte digitalt tilsyn med Narvik kommune 22. – 23.03.21. Vi undersøkte om Narvik kommune sørger for at barneverntjenestens arbeid med undersøkelser blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barn og foreldre får trygge og gode tjenester. 

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

Barneverntjenesten i Narvik sikrer ikke:

  • at barn over 15 år får gjøre sine partsrettigheter gjeldende i barnevernets undersøkelser.
  • at det alltid foreligger et informert og dokumentert samtykke fra parten før det innhentes personlige opplysninger om vedkommende fra eks. lege og politi. Dette gjelder saker der barnevernet ikke har vurdert at de har hjemmel for å innhente opplysninger ved pålegg.
  • at alle planlagte og nødvendige undersøkelsesaktiviteter er gjennomført og dokumentert før undersøkelsen konkluderes, herunder at det legges til rette for kontradiksjon.

Barneverntjenesten, både ledelse og ansatte, er kjent med lovbestemmelsene som regulerer praksis på disse områdene. Ledelsen sørger imidlertid ikke for tilstrekkelig internkontroll og kvalitetssikring slik at avvik fanges opp og rettes.

Dette er lovbrudd på:

Barnevernloven § 1-4 Krav til forsvarlighet
Barnevernloven § 1-6 Barnets rett til medvirkning
Barnevernloven § 1-7 Barnevernets plikt til å samarbeide med barn og foreldre
Barnevernloven § 4-3 Rett og plikt for barneverntjenesten til å foreta undersøkelser
Barnevernloven § 6-3 Barns rettigheter under saksbehandlingen, annet ledd, første punktum.
Barnevernloven § 6-7 Taushetsplikt, første ledd jf. forvaltningsloven § 13
Barnevernloven § 6-1 Anvendelse av forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 17
Barnevernloven § 2-1 Kommunenes oppgaver, annet ledd, jf. kommuneloven § 25-1.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at barneverntjenestens arbeid med undersøkelser er forsvarlig. Tilsynet med forsvarlig undersøkelsesarbeid innebærer en undersøkelse og vurdering av om barneverntjenesten har

  • forberedt og planlagt undersøkelsen ut fra innholdet i meldingen og eventuelt tidligere undersøkelser/annen kontakt med familien
  • sørget for at undersøkelsens innhold, omfang og fremdrift er i tråd med alvoret i situasjonen for barnet
  • gjort relevante barnevernfaglige og juridiske vurderinger underveis og til slutt i undersøkelsen
  • konkludert undersøkelsen i tråd med de vurderingene som er gjort.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal barneverntjeneste, etter barnevernloven § 2-3 b.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Barneverntjenesten har en rett og plikt til å foreta undersøkelse i saken når den vurderer at det er «rimelig grunn til å anta» at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven kapittel 4. Formålet med undersøkelsen er å vurdere og konkludere om barnet lever i en omsorgssituasjon som kan gi grunnlag for barneverntiltak. Kravene til undersøkelsen følger av lovbestemmelser i barnevernloven (bvl.) og forvaltningsloven (fvl.).

Forsvarlighet

Alle tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige etter bvl. § 1-4.

Barnevernlovens regel om forsvarlighet har et helhetlig utgangspunkt. Innholdet i kravet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven, for eksempel prinsippet om barnets beste. Videre vil både barnevernlovens og forvaltningslovens saksbehandlingsregler gi innhold til kravet om forsvarlig gjennomføring av undersøkelsene.

Kravet om forsvarlighet er rettet mot både tjenester og tiltak, og innebærer også krav til ledelse, organisering og styring. Det er en nær sammenheng mellom kravet til forsvarlighet og kravet om internkontroll for å sikre at oppgavene blir utført i samsvar med krav fastsatt i medhold av lov, jf. bvl. § 2-3 tredje ledd.

Barnets beste

Prinsippet om barnets beste fremgår av Barnekonvensjonen artikkel 3 og Grunnloven § 104. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn. I barnevernloven er prinsippet nedfelt i § 4-1, som sier at det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet. Bestemmelsen slår også fast at det i vurderingen skal legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen. Prinsippet utgjør en selvstendig rettighet for hvert barn, men det skal også vektlegges når andre lovbestemmelser skal fortolkes og virke som en retningslinje for saksbehandlingen i saker som berører barn.

Barnets rett til medvirkning

Barnets rett til å bli hørt er nedfelt i bvl. § 1-6. Bestemmelsen gir barnet en ubetinget og selvstendig rett til å medvirke, men ingen plikt. Retten gjelder i hele beslutningsprosessen og i alle forhold som berører barnet, ikke bare når det skal tas rettslige eller administrative avgjørelser. Retten til medvirkning betyr at beslutningstakerne har en plikt til gi barnet en mulighet til å medvirke. I en undersøkelse plikter barneverntjenesten å sikre at barnet får oppfylt sin rett til medvirkning.

Prinsippet om barnets beste henger uløselig sammen med barnets rett til medvirkning. Formålet med medvirkning er å få frem barnets synspunkter om egen situasjon for å bidra til at de avgjørelser barnevernet fatter i en undersøkelsesfase er til barnets beste.

Samarbeid med foreldrene

Foreldrene som undersøkelsen omhandler, har selvstendige rettigheter i undersøkelsessaken. Når foreldrene er part i barnevernssaken, vil de ha rett til å uttale seg etter fvl. § 17. Barnevernet skal i utgangspunktet forelegge opplysninger som de mottar under undersøkelsen, for foreldrene for uttalelse. Barneverntjenesten bør også gjøre foreldrene kjent med andre opplysninger som er av vesentlig betydning etter fvl. § 17.

Barnevernet skal utøve sin virksomhet med respekt for og så langt som mulig i samarbeid med barnet og barnets foreldre, jf. bvl. § 1-7.

Nærmere krav til undersøkelsens innhold, omfang og fremgangsmåte

Forvaltningsloven pålegger barneverntjenesten å påse at sakens faktum er klarlagt så langt det er mulig før det treffes vedtak, jf. fvl. § 17. Dette innebærer at relevante sider av saken må komme frem. Barnverntjenesten må vurdere riktigheten av de opplysninger som kommer inn underveis i undersøkelsen. Hvor omfattende undersøkelse barneverntjenesten skal gjøre beror på en konkret vurdering av meldingens innhold og karakter og annen informasjon i saken. Momenter som alvorlighet, kompleksitet og hastegrad har betydning for hvor grundig barneverntjenesten skal undersøke.

Barnevernloven § 4-3 andre ledd slår fast at undersøkelsen skal gjennomføres slik at den minst mulig skader noen som den berører, og den skal ikke gjøres mer omfattende enn formålet tilsier. Foreldrene eller den barnet bor hos, kan ikke motsette seg at en undersøkelse blir gjennomført ved besøk i hjemmet, jf. bvl. § 4-3 tredje ledd, og barneverntjenesten kan også engasjere sakkyndige, jf. bvl. § 4-3 fjerde ledd.

Etter bvl. § 6-4 femte ledd skal barneverntjenesten innhente opplysninger i samarbeid med foreldrene. Innhenting av taushetsbelagte opplysninger fra andre forvaltningsorganer og helsepersonell omfattes av taushetsplikten. Dette innebærer at barneverntjenesten må ha gyldig samtykke fra foreldrene for å innhente opplysningene, jf. fvl. § 13 a nr. 1 eller en lovhjemmel som gir adgang til å unnta fra taushetsplikten. Barneverntjenester har hjemmel til å pålegge offentlige myndigheter m.fl. pålegg om å gi taushetsbelagte opplysninger i de situasjonene som er beskrevet i bvl. § 6-4.

I følge bvl. § 6-9 skal undersøkelser gjennomføres snarest og senest innen tre måneder, eventuelt seks måneder i særlige tilfeller.

Dokumentasjon

Det hører til god forvaltningsskikk å sørge for tilstrekkelig og etterrettelig dokumentasjon, slik at man kan gjøre rede for hva som er gjort i saken og begrunnelsen for dette. Dokumentasjonsplikten er også en følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll.

Både avgjørelser om å innvilge hjelpetiltak og henleggelse av en sak etter undersøkelse regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. bvl. § 6-1 andre ledd og § 4-3 sjette ledd. Dette innebærer at vedtaket skal begrunnes etter reglene i forvaltningsloven §§ 24 og 25. I tillegg skal det etter bvl. § 6- 3a fremgå av vedtaket hva som er barnets synspunkt, og hvilken vekt barnets mening er tillagt.

Hvordan barnets beste er vurdert skal også fremgå av vedtaket.

Kravene til styring og ledelse

Kravet til internkontroll er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Kravene til internkontroll er regulert i kommuneloven jf. bvl. § 2-1 andre ledd.

Kommuneloven § 25-1 slår fast at kommunen skal ha internkontroll med barneverntjenestens arbeid med undersøkelser. Målet med internkontrollen er å sikre at barnevernloven med tilhørende forskrifters krav til undersøkelser følges. Kommunedirektøren er ansvarlig for internkontrollen. Kommunen må også kunne redegjøre for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll.

Internkontrollplikten innebærer at kommunen skal ha systematiske tiltak som sikrer at barnevernets aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med de lov- og forskriftskrav som regulerer aktivitetene.

Det følger av bvl. § 2-1 syvende ledd at kommunen skal sørge for at ansatte som gjennomfører undersøkelser i barneverntjenesten får tilstrekkelig opplæring og vedlikeholder sine kvalifikasjoner til å utføre arbeidet på en forsvarlig måte. Det er opp til kommunen å vurdere hvilke krav som skal stilles til nødvendig kvalifikasjoner. Kommunen skal identifisere behov for opplæring og/eller veiledning av de ansatte, og iverksetter kvalifikasjonshevende tiltak ved behov.

I kommuneloven § 25-1 tredje ledd bokstav a til e stilles det krav til innholdet i internkontrollen. Kommunen skal skaffe seg oversikt over, og følge med på, områder hvor det er fare for svikt i tjenesteenhetene eller at tjenestene ikke følger lov- og forskriftskravene. Hvilke styringsaktiviteter som er nødvendige for å få oversikt vil variere avhengig av blant annet organisering og størrelse på tjenestene.

Det skal iverksettes tiltak slik at mangler i tjenestene fanges opp. Kommunen skal utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge feil og mangler i tjenesten. Det er opp til kommunen å vurdere i hvilken grad det er behov for rutinebeskrivelser for å oppfylle lovkravene. Rutiner som ikke er skriftlige, men som åpenbart er kjent for ansatte, kan være tilstrekkelig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Kort om barneverntjenesten i Narvik kommune

Fra 01.01.20 ble tidligere Ballangen kommune og halve Tysfjord kommune slått sammen med Narvik kommune. Fra samme dato har Narvik kommune vært vertskommune for et interkommunalt samarbeid med Evenes kommune om barneverntjenesten.

Ved utgangen av 2020 hadde Narvik kommune 21 661 innbyggere og en barnebefolkning på 4057 barn i alderen 0-17. Evenes kommune hadde på sin side 1324 innbyggere og en barnebefolkning på 210 barn i alderen 0-17.

Barneverntjenesten er organisert under Enhet barnevern og ressursteam. Enhetsleder er leder for barneverntjenesten. Tjenesten har i dag 23,8 årsverk.

Barneverntjenesten er organisert i tre team. Arbeidet med undersøkelser er lagt til undersøkelsesteamet som har 12 medarbeidere. I tillegg har tjenesten et tiltaksteam og et omsorgsteam. Fagleder i barneverntjenesten har ansvar for oppfølging av de tre teamene, herunder lede teammøter, påse at fremdriften i enkeltsakene blir ivaretatt, kvalitetssikre arbeidet, godkjenne vedtak mv. I tillegg har fagleder oppgaver knyttet til meldingsgjennomgang og fordeling av saker.

Myndighet til å treffe beslutninger i undersøkelsessaker, herunder også vedtak om henleggelse eller hjelpetiltak, ligger hos barnevernleder og er videredelegert til fagleder. Fagleder er også barnevernleders stedfortreder.

Medarbeiderne i undersøkelsesteamet har treårig høyskoleutdanning som henholdsvis sosionom og barnevernspedagog. Fagleder er utdannet sosionom fra 2010 og har master i barnevern fra 2018.

Barnevernleder er utdannet barnevernspedagog fra 1996 og har bla. klinisk spesialisering fra barne- og ungdomspsykiatrien. Han har innehatt stillingen som barnevernleder fra august 2019.

Ny rutinebeskrivelse fra februar 2021

Barneverntjenesten i Narvik har nylig utarbeidet en ny rutinebeskrivelse for undersøkelsesarbeidet. Dokumentet som beskriver dette, «Rutiner for arbeid med undersøkelser», ble ferdigstilt i januar 2021 og tatt i bruk fra 09.02.21. Samtidig har tilsynet i hovedsak undersøkt barnevernets praksis i perioden før de nye rutinene var på plass. Tilsynslaget har gjennomgått saksmappene i de 23 sist avsluttede undersøkelsene pr. 08.01.21. Alle undersøkelsessakene var dermed sluttført før rutineendringene i februar 2021. Videre har de ansatte i noen grad beskrevet hvordan de har pleid å jobbe med undersøkelser, til forskjell fra hvordan de gjør det nå, eller hvordan de skal gjøre det framover.

De rutinene det refereres til nedenfor er de nye rutinebeskrivelsene fra februar 2021, med mindre annet er presisert. Vi legger til grunn at rutinebeskrivelsene i stor grad speiler den praksisen barneverntjenesten har hatt over tid, mens de på noen områder representerer en presisering eller justering av barnevernets praksis.

Barnets rett til medvirkning

I barneverntjenestens rutiner for arbeid med undersøkelser refereres det bl.a. til gjeldende bestemmelser om barnets rett til medvirkning (bvl. § 1-6), barns rettigheter under saksbehandlingen (bvl. § 6-3) og krav til begrunnelse (bvl. § 6-3 a).

Ifølge rutinene del 3.6 bør det gjennomføres minst én barnesamtale som et ledd i undersøkelsen. I tillegg bør barnet få tilbud om en avslutningssamtale. Ifølge ny mal for undersøkelsesplan skal barnet både få tilbud om en gjennomgang av innhentede opplysninger og en avsluttende samtale der barnevernet informerer om aktuelle tiltak. Det fremgår videre av rutinene del 3.6 at barnet skal gis nødvendig informasjon om egen situasjon, barnevernsaken, rettigheter og alternative tiltak - for å kunne uttrykke sine synspunkter.

De tilbudene barnet får til å medvirke skal dokumenteres i fagsystemet. Dersom barnet ikke gis anledning til å medvirke skal barnevernets begrunnelse for dette dokumenteres. Videre er tjenestens vedtaksmaler utformet slik at barnets mening, barneverntjenestens vektlegging av barnets mening og vurdering av barnets beste skal gå fram av vedtaket.

Ved samtaler med barn i alderen 3-11 år kan saksbehandler velge å bruke heftet «Min barnesamtale» som utgangspunkt. Heftet er på 21 sider og omfatter spørsmål og tema knyttet til barnets hverdag, venner, interesser, aktiviteter med familien, gode og dårlige opplevelser og ulike følelser. Tilsynet er ikke kjent med heftets opphav eller opprinnelige formål.

Ungdom i alderen 12-18 år kan, som et ledd i undersøkelsen, få tilbud om et intervju basert på EuroADAD, et internasjonalt kartleggingsverktøy. Metoden forutsetter sertifisering.

I saksutvalget på 23 saker hadde barnevernet snakket med 15 av barna. Tre av barna hadde barnevernet to samtaler med. De øvrige 12 barna hadde de én samtale med.

Åtte av barna hadde ikke barnevernet snakket med. Årsakene til dette er ulike; barna var små, undersøkelsen var svært begrenset, barnet hadde samtaler med andre hjelpetjenester eller barnet ønsket ikke å snakke med barnevernet. I ett tilfelle finner vi ingen begrunnelse for at barnevernet ikke snakket med et barn på 8 år.

I om lag halvparten av sakene der barnevernet snakket med barna fremgår det av journalnotatene at barnevernet har presentert seg for barnet og forklart hva som er barnevernets oppgave. Dette kan være tilfelle i flere av sakene, men det er ikke dokumentert.

I bare fire av sakene er det dokumentert at barnet fikk tilpasset informasjon om bakgrunnen for undersøkelsen og at barnevernet snakket med barnet om barnets og familiens situasjon relatert til dette temaet. Samtalene med de øvrige barna omhandlet mer generelle tema. Dette framstår som mangelfullt.

Vi ser i liten grad at barnevernet drøfter hvilken informasjon barna bør få om meldingen og/eller sakens tema. Dette gjelder både interne drøftinger og drøftinger med foreldrene. I noen saker er det

uavklart både hva foreldrene skal/bør fortelle barna, og hva barnevernet skal fortelle barna som et grunnlag for en mer inngående samtale.

Når barnevernet verken gir barnet tilpasset informasjon eller tar initiativ til en mer inngående samtale med barnet, blir det også vanskelig å referere «barnets synspunkter» i vedtakene. Vi ser at flere av vedtakene bærer preg av dette.

I utvalget på 23 saker ser vi ingen eksempler på at barneverntjenesten har gjennomgått innhentede opplysninger med barnet. Det er heller ikke gjennomført avsluttende samtaler med noen av barna. Slike avsluttende samtaler er ikke like aktuelle i alle saker, for eksempel vil det sjelden være aktuelt i saker der barnevernet har valgt å ikke snakke med barnet som et ledd i undersøkelsen. At barnevernet ikke har gitt barnet tilbud om en avsluttende samtale fremstår imidlertid som mangelfullt i 12 av sakene.

I kommunens rutiner del 3.1 til 3.4 poengteres det at barn over 15 år skal gis partsrettigheter og at de skal ha informasjon om rettighetene dette gir. De ansatte er kjent med disse reglene, de viser til erfaring med dette og kan gjøre rede for hvordan de legger til rette for at barn over 15 år kan gjøre sine partsrettigheter gjeldende. I våre intervjuer med foreldre fikk vi også høre om to ungdommer som hadde blitt innkalt til første samtale sammen med foreldrene.

I saksutvalget på 23 saker var imidlertid bildet et annet. Her var det tre uavhengige saker med ungdommer over 15 år. Det er ikke dokumentert at noen av de tre ungdommene fikk informasjon om sine rettigheter som part i egen sak. Vi kan heller ikke se at barneverntjenesten forholdt seg til dem som parter. En av de tre sakene var gjenstand for en svært begrenset undersøkelse som ble henlagt fordi det viste seg at barnet hadde flyttet til en annen kommune. I de to andre sakene gjennomførte barneverntjenesten fullstendige undersøkelser som så ble konkludert med vedtak om tiltak. Nedenfor beskriver vi disse to sakene nærmere.

I begge sakene hadde barnevernet samtaler med ungdommene. Den ene av sakene startet med et meldingsmøte der foreldrene var invitert, men ikke ungdommen. I begge sakene ble det innhentet opplysninger om både foreldrene og ungdommene uten at ungdommene var informert og bedt om å samtykke. De innhentede opplysningene ble ikke gjennomgått med ungdommene, og barnevernet tok ikke initiativ til et avsluttende møte for oppsummering og konklusjon med ungdommene. I begge sakene konkluderte barneverntjenesten med tiltak uten at ungdommene ble gjort kjent verken med tiltaket, vedtaket eller begrunnelsen.

Samarbeid med foreldrene

Ifølge kommunens rutiner del 4 skal barneverntjenesten på et tidlig tidspunkt ta stilling til hvem av foreldrene som skal ha status som part i den enkelte undersøkelsen, og sørge for at partene får informasjon om hvilke rettigheter dette utløser. Dette er særlig relevant når foreldre har del i foreldreansvaret, men ikke bor sammen med barnet. Foreldre som ikke har foreldreansvar skal også informeres om undersøkelsen, og få anledning til å gi opplysninger og synspunkter. Vårt inntrykk fra saksgjennomgangen er at samværsforeldre blir inkludert i undersøkelsene.

Kommunens rutiner punkt 2.13 har en sjekkliste for meldingssamtaler. Her går det fram at foreldrene skal informeres om hvordan barnevernet jobber, og informasjonen skal tilpasses den enkelte saken. Hvilken informasjon foreldrene faktisk får i meldingsmøtene er i liten grad gjengitt i referatene fra meldingsmøtene. Fra samtaler med de ansatte er vårt inntrykk at foreldrene i regelen

får muntlig informasjon om saksgang og rettigheter, og at informasjonen som blir gitt er relevant og tilpasset den enkelte saken. Vi har også sett eksempler i saksutvalget på at barnevernet ved behov bruker tolk eller skriver brev på engelsk.

Skriftlig informasjon som sendes ut rutinemessig

I saksgjennomgangen har vi imidlertid sett at barneverntjenesten rutinemessig sender ut skriftlig informasjon i forbindelse med innkalling til første samtale med barnevernet (meldingssamtalen). Denne informasjonen fremstår i liten grad som relevant og tilpasset den enkelte saken. Her informeres alle foreldre/parter kort om partsrettigheter, herunder hvilke opplysninger som kan unntas fra partsoffentlighet. Videre opplyses det om at partene har rett til å la seg bistå av advokat, og når barnevernssaker behandles i fylkesnemnda eller av domstolene har de rett til gratis advokatbistand. Det informeres også om at Fylkesmannen er klageinstans for vedtak fattet av barneverntjenesten, og at vedtak fattet av fylkesnemnda kan ankes til tingretten innen to måneder. I intervjuene kom det frem at de ansatte, til tross for at de jevnlig sender ut denne informasjonen, er lite oppmerksom på innholdet i infoskrivet.

Et annet eksempel på ikke-tilpasset skriftlig informasjon er et brev som ble sendt til ei mor som selv hadde kontaktet barneverntjenesten fordi hun ønsket veiledning i en vanskelig situasjon. Et par uker senere sendte barnevernet henne et brev med overskriften: Bekreftelse på mottatt melding fra privat melder. Dette er et skriv som sendes ut rutinemessig til privatpersoner som har inngitt melding til barneverntjenesten, som en bekreftelse på at meldingen er mottatt. I brevet ble hun informert om at barneverntjenesten har mottatt en bekymringsmelding og at denne vil bli fulgt opp i overensstemmelse med lov om barneverntjenester. Videre står det: «Det vil innen en uke etter mottatt melding bli tatt beslutning om barnevernundersøkelse skal igangsettes, eller om meldingen skal henlegges. Dersom det er grunn til å tro at barnet/ungdommen trenger tiltak fra barneverntjenesten, vil det bli iverksatt en undersøkelse.»

For den aktuelle moren var ikke dette brevet mulig å forstå. Hun kontaktet derfor barnevernet med spørsmål om det var noen som hadde meldt dem til barnevernet. Brevets innhold og språk var ikke tilpasset at det var mor selv som hadde bedt om hjelp, og at barnevernet på dette tidspunktet allerede hadde besluttet at de ville undersøke saken med utgangspunkt i mors ønske om veiledning. At brevet var formulert svært formelt til en fremmedspråklig mor, bidro heller ikke til å gjøre barnevernets budskap forståelig.

Foreldrenes rett til kontradiksjon

Ifølge kommunens rutiner punkt 2.12 skal barneverntjenesten som en hovedregel be foreldrene om samtykke til innhenting av opplysninger. De skal informeres om hvem barnevernet vil kontakte og hvilke opplysninger de vil be om. Videre skal foreldrene informeres om barnevernets adgang til å innhente opplysninger ved pålegg, i hvert fall i den grad dette er relevant for saken.

Ifølge kommunens rutiner del 4 skal barnevernet legge til rette for kontradiksjon ved at referater fra hjemmebesøk og kontorsamtaler i regelen skal sendes til foreldrene. Videre skal foreldrene innkalles til et avsluttende møte for gjennomgang av innhentede opplysninger, og de skal gis anledning til selv å komme med forslag til tiltak. I den nye malen for undersøkelsesplan legges det opp til at barneverntjenesten både skal ta initiativ til et møte for å gjennomgå innhentede opplysningene med foreldrene, og senere en oppsummeringssamtale der barneverntjenesten legger frem sine vurderinger og evt. forslag til tiltak.

I saksutvalget på 23 saker finner vi ingen eksempler på at referater fra hjemmebesøk og samtaler sendes ut til foreldrene. Dette kan skyldes at denne rutinen ikke var iverksatt da vi mottok saksmappene.

Barnevernet har innhentet opplysninger i 17 av de 23 sakene. Foreldre har ikke fått tilsendt kopi av innhentede opplysninger underveis i undersøkelsen i noen av de 17 undersøkelsene. I 7 av sakene er det gjort avtale om at innhentede opplysninger sendes ut etter at undersøkelsen er konkludert og avsluttet. Dette har imidlertid ingen direkte betydning for ivaretakelse av kontradiksjon. Noen av saksbehandlerne fortalte at det hender at de videresender innhentede opplysninger til foreldrene, eller at foreldrene får med seg kopier i møter med barnevernet. Inntrykket er at praksis på dette området er variabel.

I de 17 sakene der barneverntjenesten hadde innhentet opplysninger ble disse gjennomgått i møte med foreldrene i 6 av sakene. I tillegg hadde barnevernet tatt initiativ til en slik gjennomgang i ytterligere to saker uten å lykkes. I ni av sakene ser vi ikke at barnevernet har tatt initiativ til gjennomgang av innhentede opplysninger.

Barneverntjenesten har gjennomført avsluttende møte for oppsummering og konklusjon i 9 av de 23 sakene. Fem av sakene hadde så begrenset omfang at det trolig ikke var grunn til å gjennomføre et avsluttende møte. I de resterende 11 sakene fremstår fraværet av et avsluttende møte som mangelfullt.

Nærmere krav til undersøkelsens innhold, omfang og fremgangsmåte

I barnevernets nye mal for undersøkelsesplan framgår det at undersøkelser som et utgangspunkt skal innledes med et meldingsmøte med foreldrene og en innledende samtale med barnet.

Videre i undersøkelsen skal barnevernet gjennomføre hjemmebesøk og mer utdypende samtaler med foreldrene og barnet. Barnevernet skal videre innhente opplysninger fra ulike instanser og evt. gjennomføre møter med andre hjelpeinstanser el.

I kommunenes rutiner påpekes det at en undersøkelse ikke skal gjøres mer omfattende enn nødvendig. Samtidig skal barnevernet sørge for at saken blir tilstrekkelig opplyst.

Nedenfor vil vi se nærmere på barneverntjenestens rutiner og praksis ved innhenting av opplysninger og ved avslutning av undersøkelser.

Innhenting av opplysninger

Barneverntjenesten har utarbeidet en rekke brevmaler for innhenting av opplysninger - en mal for hver instans som barneverntjenesten jevnlig innhenter opplysninger fra. Malene har litt ulike titler;

«Uttalelse i forbindelse med barnevernssak» eller «Anmodning om opplysninger fra X med hjemmel i barnevernloven § 6-4».

I de fleste malene er det vist til at foresatte eller foreldrene har samtykket skriftlig til innhenting av informasjon fra den aktuelle instansen. I malene til BUP og PPT er denne setningen utelatt. I malen til Ressursteamet må saksbehandler velge mellom alternativene; foreldrene har samtykket / ikke samtykket. Når brevene sendes ut er det ikke nødvendigvis nærmere spesifisert, ved navn eller rolle, hvem av partene som faktisk har samtykket.

Alle malene viser til lov om barneverntjenester § 6-4 om å gi opplysninger uten hinder av taushetsplikt, eller offentlige myndigheters opplysningsplikt.

Hver av brevmalene for innhenting av opplysninger inneholder en rekke standardspørsmål eller momenter som barnevernet ønsker svar på. I malene til BUP, PPT og Ressursteamet blir informantene bedt om å bruke listen som en veiledning, og kommentere eller svare ut de spørsmålene informanten selv finner relevant.

At de ulike malene har noe ulik utforming mht. overskrift, informasjon om samtykke og om det stilles spørsmål eller listes opp veiledende momenter, fremstår for tilsynet som tilfeldig.

Spørsmålene som sendes ut er i all hovedsak de samme som står i brevmalene. Det vil si at spørsmålene eller momentene som sendes ut framstår som rutinemessige, heller enn tilpasset den enkelte saken.

Flere av saksbehandlerne har forklart at de legger ved kopi av foreldrenes samtykke til innhenting av opplysninger når de innhenter opplysninger fra fastlegen. Dette skyldes at legene på generelt grunnlag har bedt om kopi av samtykkene. En av saksbehandlerne sa at dette ikke bare gjelder fastlegene, men også andre helseinstanser, samt familievernkontoret. Hun tilføyde at her er det nok litt ulik praksis. Vi finner ikke at denne praksisen er beskrevet i kommunens rutiner, og det fremgår heller ikke av de aktuelle malene at kopi av samtykket skal vedlegges.

Innhenting av opplysninger baserer seg i all hovedsak på samtykke. Vi har ikke sett eksempler på at barnevernet har gitt pålegg om å gi opplysninger, men noen av saksbehandlerne har fortalt om at de har erfaring med det. Tjenesten har ikke en egen mal som viser hvordan et pålegg utformes.

I saksutvalget har vi funnet i alt tre uavhengige saker der barnevernet har innhentet opplysninger om personlige forhold uten samtykke. Forløpet i alle sakene har vært at foreldrene ble innkalt til samtale med barnevernet, men bare den ene møtte. Den frammøtte av foreldrene har så skrevet under et samtykkeskjema for innhenting av opplysninger om barnet og foreldrene fra flere instanser. To av de tre sakene gjelder ungdommer over 15 år. Ungdommene skulle dermed hatt partsrettigheter på linje med foreldrene.

I den ene saken ber barnevernet om opplysninger om ungdommen fra skolen, helsestasjonen, fastlegen, PPT og BUP uten samtykke fra barnet, og uten at barnet er informert. I brevene til skolen og helsestasjonen vises det til at foreldrene eller foresatte har samtykket, selv om det bare foreligger samtykke fra den ene. I brevene til BUP og PPT står det ikke vist til noe samtykke.

I brevet til fastlegen ber barnevernet om opplysninger om foreldrenes rus, medikamentmisbruk, psykisk og fysisk helse og evt. vold i hjemmet. Barnevernet viser til at foresatte har samtykket skriftlig, selv om det bare foreligger samtykke fra den ene. Kopi av samtykke er ikke vedlagt. På dette grunnlaget gir legen barnevernet opplysninger om begge foreldrene.

I den andre saken, som også handler om et barn over 15 år, ber barnevernet om opplysninger om barnet fra skolen, helsestasjonen, politiet, PPT og BUP. Barnevernet har ikke innhentet samtykke fra ungdommen, og vedkommende er heller ikke informert. I brevene til skolen, helsestasjonen og politiet vises det til at foreldrene eller foresatte har samtykket, selv om det bare foreligger samtykke fra den ene. I brevene til BUP og PPT står det ikke vist til noe samtykke. Det viste seg senere at barnet verken var henvist til BUP eller PPT.

I brevet til politiet ber barnevernet om opplysninger om begge foreldrene, herunder evt. negativ omgangskrets, husbråk, forseelser, anmeldelser og dommer. De viser til at foresatte har samtykket, selv om det bare foreligger samtykke fra den ene.

I en tredje sak innhentet barnevernet opplysninger fra familiens fastlege. De forklarer i brevet at den ene forelderen (A) har samtykket, men at de ikke enda har fått snakket med den andre (B). Likevel ber barnevernet om opplysninger om begge foreldrenes rus, medikamentmisbruk, psykisk og fysisk helse og evt. vold i hjemmet. Dagen etter at brevet ble sendt til legen hadde barnevernet et møte med B der vedkommende signerte den samme samtykkeerklæringen som A hadde skrevet under på en måned tidligere. Det er samtidig journalført at B ikke samtykket til innhenting av opplysninger fra fastlegen. Barnevernet tok likevel ikke kontakt med fastlegen for å presisere at de ikke hadde et rettslig grunnlag for å be om opplysninger om B. Barnevernet mottok dermed opplysninger fra legen om både A og B.

Vi kan ikke se at barnevernet vurderte om de hadde grunnlag for å innhente opplysninger ved pålegg, altså uten samtykke, i medhold av barnevernloven § 6-4 annet ledd i den aktuelle saken. Når barnevernet innhenter opplysninger ved pålegg, skal dette fremgå helt entydig i brevet til informanten.

Avslutning av undersøkelser innen frist

Vi har tidligere vist til at barnevernet, ifølge kommunens rutiner del 4, skal legge til rette for kontradiksjon ved at foreldrene skal gis anledning til innsyn, innhentede opplysninger skal gjennomgås med foreldrene, barnevernet skal notere seg foreldrenes synspunkter og dele sine vurderinger.

Barneverntjenesten i Narvik kommune har i hovedsak hatt ca 10 % fristbrudd hvert halvår i sine undersøkelser i perioden 2017-19. I 2020 ble fristbruddene færre, 2 % i første og 5 % i andre halvår. Evenes kommune har ingen fristbrudd. Dette er svært fine tall, både sammenlignet med andre tjenester i Nordland og med landet for øvrig.

Tilsynet har gjennomgått 23 undersøkelser. Av disse ble 16 undersøkelser henlagt, mens 7 ble avsluttet med tiltak. Samtlige undersøkelser ble konkludert innen fristen.

Saksgjennomgangen viser imidlertid at flere av undersøkelsene er konkludert uten at alle nødvendige undersøkelsesaktiviteter er gjennomført. Vi har funnet mange eksempler på at opplysninger ikke er gjennomgått med partene, eller at barnevernet ikke har lagt fram sine vurderinger og drøftet aktuelle tiltak med partene før undersøkelsen konkluderes, se bl.a. eget punkt lenger opp: Foreldrenes rett til kontradiksjon. Vi ser også at barnevernet jevnlig konkluderer undersøkelsene før de har mottatt alle opplysninger de har etterspurt fra andre instanser. Vi vil nedenfor illustrere dette med noen eksempler.

En undersøkelse ble besluttet henlagt rett i forkant av en høytid. Undersøkelsesfristen gikk ut umiddelbart etter høytiden, så her hadde barnevernet lite tid igjen til å gjennomføre gjenstående undersøkelsesaktiviteter innen fristen. På tidspunktet da undersøkelsen ble henlagt hadde barnevernet gjennomgått opplysninger de hadde mottatt med mor, men ikke med far. Barnevernet hadde imidlertid ikke mottatt alle de etterspurte opplysningene i saken ennå. De hadde heller ikke gjennomført et avsluttende møte for oppsummering og konklusjon med foreldrene. Omtrent samtidig med henleggelsesdatoen mottok barnevernet etterspurte opplysninger fra familiens fastlege. Dette var informasjon som var svært relevant for saken, og som kunne hatt betydning for barnevernets vurdering av behovet for tiltak. Tre uker etter henleggelsen ble den ene forelderen

informert om henleggelsen pr telefon. Samtidig ble h*n gjort kjent med opplysningene fra legen, og fikk anledning til å kommentere disse. Den andre forelderen fikk en tilbakemelding pr telefon mer enn en måned etter henleggelsesdatoen. Vedkommende fikk da tilbud om at barnevernet kunne sende kopi av innhentede opplysninger. Vedtak om henleggelse ble sendt til foreldrene etter denne samtalen, altså mer enn en måned etter henleggelsen.

I en annen sak kom det fram relevant informasjon om en av foreldrene da det ennå gjenstod syv uker av undersøkelsestiden. Det tok tid før barnevernet fikk gått igjennom opplysningene med begge foreldrene. Kort tid før undersøkelsesfristen ga en av foreldrene uttrykk for at barnet, som var over 15 år, burde gjøres kjent med de aktuelle opplysningene. Barneverntjenesten konkluderte med vedtak om hjelpetiltak innen fristen. I vedtaket fremgår det kort at barnevernet har valgt å ikke informere ungdommen. Det fremgår ikke av saken at spørsmålet om ungdommen burde informeres ble drøftet verken med foreldrene eller internt i tjenesten, før saken ble konkludert med tiltak. Det ble heller ikke gjennomført et oppsummeringsmøte, verken med foreldrene eller ungdommen.

Ungdommen ble verken informert om tiltaket, begrunnelsen i vedtaket eller innholdet i den tilhørende tiltaksplanen.

Vi har også sett et eksempel på at barneverntjenesten kontaktet foreldrene per sms to dager før fristens utløp. I sms´en skriver barnevernet at de vil tilby videre hjelpetiltak, og de lister opp forslag til hjelpetiltak. Foreldrene oppfordres til å samtykke pr sms samme dag. Videre forklarer barnevernet at samtykket når som helst kan trekkes, men at barnevernet da må vurdere hva de vil gjøre videre. En av foreldrene ønsket betenkningstid. Vedkommende fikk snakke med barnevernet pr telefon samme dag, og valgte etter dette å samtykke til hjelpetiltak.

Utover dette har vi funnet noen saker der det er vanskelig å forstå på hvilket tidspunkt undersøkelsen faktisk ble konkludert og vedtak fattet, og på hvilket grunnlag. Dette skyldes at datoene ikke framstår som logiske, og at undersøkelsesrapporten, som er skrevet i ettertid, viser til opplysninger som barnevernet har mottatt først etter at undersøkelsen ble konkludert.

Dokumentasjon

I barnevernets rutiner for undersøkelsesarbeid del 6 fremgår det at alle opplysninger som kommer frem om barnet og familien skal dokumenteres i fagsystemet. Videre skal barneverntjenestens undersøkelsesaktiviteter dokumenteres. Barnets og foreldrenes synspunkter skal dokumenteres og vektes. Tjenestens vedtaksmaler er utformet slik at barnets synspunkter skal gjengis, og videre skal barnevernet beskrive hvordan barnets mening er vektlagt og vurderingen av barnets beste.

Barnevernets vurderinger og konklusjoner underveis i undersøkelsen skal også dokumenteres. Videre skal det skrives en undersøkelsesrapport som skal ferdigstilles innen fire uker etter endt undersøkelse.

I rutinene del 2.11 er det presisert at alle barnevernfaglige og juridiske vurderinger skal dokumenteres løpende i fagsystemet.

I saksutvalget finner vi i hovedsak god sammenheng mellom melding, undersøkelse og konklusjoner i vedtak og undersøkelsesrapporter. Vi finner også at samtaler og hjemmebesøk dokumenteres, og enkelte vurderinger knyttet til disse. Vi har imidlertid funnet flere eksempler på mangelfull dokumentasjon av barnevernets beslutninger eller vurderinger underveis i undersøkelsen. Vi finner svært få eksempler på at problemstillinger har vært drøftet og avklart med fagleder eller i undersøkelsesteamet, eller at undersøkelser er gjenstand for en type «midtveisevaluering». Eksempler på drøftinger/vurderinger vi savner i enkelte saker er: hvilken informasjon bør barnet få om tema for undersøkelsen, hva bør barnevernet spørre eller snakke med barnet om, hvor omfattende bør undersøkelsen være, når er undersøkelsen fullført og klar for å konkluderes, hvilken informasjon skal barnet ha om hjelpetiltak rettet mot foreldrene.

Vi har også funnet mange eksempler på feildateringer av dokumenter. Riktig datering av beslutninger, vedtak og andre sentrale dokumenter er viktig i barneverntjenestens arbeid med undersøkelser, både av hensyn til barneverntjenestens og partenes oversikt over saksforløpet, og lovpålagte tidsfrister.

Barneverntjenesten skal, innen fristen på tre måneder, beslutte om det skal iverksettes tiltak, eller om undersøkelsen skal henlegges. Dersom det iverksettes tiltak, skal vedtaket godkjennes innen tremånedersfristen. Hvis ikke blir undersøkelsen registrert med fristbrudd.

Et vedtak om henleggelse skal ideelt sett også utferdiges og godkjennes så snart beslutningen er tatt og innen fristdato. Fagsystemet Familia åpner imidlertid for at vedtak om henleggelse kan skrives og godkjennes etter fristen, uten at undersøkelsen av den grunn blir registrert med fristbrudd. Det forutsettes imidlertid at beslutningen om henleggelse reelt sett er tatt innen fristen.

I 11 av de 16 henlagte undersøkelsene fant vi ingen dokumentasjon på at barneverntjenesten hadde besluttet å henlegge undersøkelsen innen fristen utover at det er registrert en konklusjonsdato i sluttrapporten. Vi finner med andre ord ikke noe som dokumenterer aktivitetene som lå til grunn for beslutningen den aktuelle datoen, f.eks. møter med partene eller interne møter, der beslutningen om henleggelse og begrunnelsen for denne er nedfelt. I 6 av de 11 sakene har barneverntjenesten riktignok tatt opp spørsmålet om henleggelse eller tiltak med foreldrene 1- 4 uker før henleggelsesdatoen. Når vedtaket om henleggelse så skrives og godkjennes på et senere tidspunkt, ofte 2-7 uker etter fristen, vises det heller ikke her til når og hvordan beslutningen om henleggelse i realiteten ble tatt.

Det fremgår heller ikke av vedtakene når vedtaket faktisk er godkjent. Dette skyldes at vedtaket automatisk dateres når vedtaksdokumentet opprettes i Familia, mens dato for elektronisk godkjenning ikke fremgår. Når det går flere dager eller uker før vedtaket ferdigstilles og godkjennes elektronisk, uten at datoen korrigeres, vil vedtakets dato bli misvisende. Dette ser vi kan være en særlig utfordring ved vedtak om henleggelse, fordi ferdigstilling av vedtakene ofte trekker ut i tid.

Ifølge interne rutiner skal barneverntjenesten utarbeide en rapport som oppsummerer undersøkelsen, og denne rapporten skal ferdigstilles senest fire uker etter at undersøkelsen ble konkludert med henleggelse eller tiltak. En undersøkelsesrapport er ikke et lovpålagt dokument, men det ansees som god forvaltningsskikk å oppsummere en barnevernundersøkelse ved at de vesentlige funnene sorteres og samles i en oversiktlig rapport sammen med barnevernets vurderinger.

Nøkkeltallene for Narvik og Evenes viser at barneverntjenesten har store restanser på undersøkelsesrapporter. Intervjuene med fagleder og øvrige ansatte bekrefter denne situasjonen. I det tilsendte saksutvalget var det imidlertid utarbeidet undersøkelsesrapporter i 22 av de 23 sakene.

Vi finner at flere av undersøkelsesrapportene er tilnærmet identiske med vedtakene. Flere bærer også preg av at mye tekst er «klippet og limt» inn fra journalnotater, uten at de vesentlige opplysningene er skilt ut fra det mindre vesentlige. Noen av undersøkelsesrapportene var på 16 sider, til tross for at undersøkelsen ikke hadde vært videre omfattende. Hensikten med dokumentet svekkes dermed noe ved at rapportens innhold blir for omfattende og lite poengtert.

Noen av rapportene dokumenterer beslutninger og tilhørende begrunnelser som vi ikke finner dokumentert i journalnotatene. Tidspunktene for beslutninger som tas underveis i saken fremgår imidlertid ikke, noe som kan gjøre det vanskelig å få tak i utviklingen i saken.

12 av de 22 undersøkelsesrapportene er feildatert. I kommunens rutiner oppfordres saksbehandlerne til å opprette undersøkelsesrapporten tidlig i undersøkelsen, slik at opplysninger kan fylles inn løpende. Når rapportene så ferdigstilles noen uker etter konklusjonsdato blir dato fra da rapporten ble opprettet ofte stående som rapportens eneste dato. Dermed blir feilmarginen på anslagsvis fire måneder. De øvrige 10 rapportene er datert 4-7 uker etter at undersøkelsen ble konkludert, noe vi kan anta er en reell dato for ferdigstillelse av rapportene.

Kravene til styring og ledelse

Barnevernleder er enhetsleder for Enhet barnevern og ressursteam. Nærmeste overordnede er kommunalsjef for Helse og velferd. Helse og velferd består av legetjenesten, tildelingskontoret, helsestasjonen, hjemmetjenesten, rehabilitering, integrering og krisesenter, i tillegg til barnevernet.

Kommunikasjonen mellom barnevernleder og kommunalsjef beskrives som god, med lav terskel for å ta kontakt. Hver måned har barnevernleder en gjennomgang av økonomi, sykefravær og aktivitet med kommunalsjef og økonomiansvarlig. Fokus beskrives å være rettet mot oppfyllelse av lovkravene.

Barneverntjenesten fikk på plass årlig tilstandsrapportering til kommunestyret fra 2020. Barnevernleder opplever selv at kommunikasjonen opp mot både administrativ og politisk ledelse er god.

Undersøkelsesteamet med sine 12 medarbeidere har ukentlige teammøter med fagleder og barnevernleder.

Fagleder i barneverntjenesten har hovedansvaret for oppfølging av de tre teamene for henholdsvis undersøkelser, tiltak og omsorg. Fagleder skal bl.a. påse at fremdriften i alle enkeltsakene blir ivaretatt og at arbeidet blir kvalitetssikret. Videre har fagleder oppgaver knyttet til meldingsgjennomgang og fordeling av saker. Myndighet til å treffe beslutninger i undersøkelsessaker og vedtak om henleggelse eller hjelpetiltak, er delegert fra barnevernleder til fagleder. Fagleder er også barnevernleders stedfortreder i dennes fravær. Samtidig trer barnevernleder inn og følger opp enkeltsaker, godkjenner vedtak mv. i fagleders fravær.

Ifølge de ansatte bestreber fagleder seg på å være tilgjengelig for saksbehandlerne når saker må drøftes og avklares, og hun rekker over mye. Samtidig beskriver de at hun har svært mange oppgaver, det er ofte «kø» utenfor kontoret hennes og hun må ofte prioritere de mest alvorlige eller viktigste sakene.

Ifølge rutinene har undersøkelsesteamet et ukentlig teammøte for saksgjennomgang med fagleder og barnevernleder. Innholdet i møtene er ikke nærmere beskrevet. I samtalene med de ansatte beskrives teammøtene, slik de har fungert inntil nylig, som en statusoppdatering eller saksgjennomgang i plenum. Vi har i mindre grad fått teammøtene beskrevet som et fora for drøfting av faglige problemstillinger i enkeltsaker. I den grad enkeltsaker drøftes i teammøtene, drøftes sakene anonymt. Avklaringer av faglige problemstillinger eller nødvendige beslutninger for videre framdrift i undersøkelsessakene ivaretas ofte ved særskilte drøftinger med fagleder, etter initiativ fra saksbehandler. Alternativt kan de to saksbehandlerne som sammen har ansvar for undersøkelsen drøfte og avklare med hverandre.

Ifølge de nye rutinene fra februar 2021 skal fagleder innkalle hver av saksbehandlerne til en månedlig gjennomgang av den enkeltes saksportefølge. Her har tjenesten valgt å ta i bruk en internt utarbeidet sjekkliste for framdrift i undersøkelsessaker.

Barneverntjenesten har nylig tatt i bruk en ny mal for undersøkelsesplaner. I vårt saksutvalg var ikke den nye malen tatt i bruk ennå. Vi har heller ikke fått et klart inntrykk av hvordan undersøkelsesplanene har vært brukt tidligere. Noen av saksbehandlerne fortalte at de hadde forventninger til at den nye malen for undersøkelsesplaner ville fungere bedre enn den gamle, og at planene nå skulle utformes i samarbeid med foreldrene. Den nye malen inneholder noen flere punkter, bla. skal det settes tidspunkt for når barnevernet skal gjennomgå innhentede opplysninger og barnevernets konklusjon med henholdsvis foreldrene og barnet. Utover at saksbehandler skal ta planen i bruk og at den skal fylles ut i samarbeid med foreldrene, har vi ikke fått noen nærmere beskrivelse av hvordan planen skal brukes, f.eks. i hvilken grad den vil bli brukt som et styringsverktøy.

Barneverntjenesten har tilgang til KF Avviksbehandling. I praksis brukes dette i liten grad for avvik relatert til faglige forhold. Ledelsen har imidlertid som mål at dette skal oppleves trygt for den enkelte.

Vi har fått beskrevet ett eksempel på et avvik som ble tatt opp internt, slik at alle medarbeiderne ble gjort oppmerksom på risikoen for denne type avvik, og hvordan de kan unngå noe tilsvarende skjer igjen. Utover dette har vi i liten grad fått eksempler på at konkrete avvik og risiko for nye avvik blir delt og drøftet på en åpen og styrt måte internt i tjenesten. I intervjuene kom det bl.a. fram at barneverntjenesten ikke har tradisjon på at statsforvalterens avgjørelser og veiledning i tilsynssaker eller andre klagesaker blir delt med medarbeiderne i tjenesten. Slike avgjørelser og tilbakemeldinger har i regelen bare blitt delt i ledelsen og med den aktuelle saksbehandleren.

Barneverntjenesten i Narvik har ikke gjennomført brukerundersøkelser. Undersøkelsesteamet har imidlertid tatt i bruk et tilbakemeldingsskjema for barn som har hatt barnevernundersøkelse. Her kan barna krysse av for hvordan de har opplevd kontakten med barnevernet og hvordan de forstod undersøkelsen. Vi har ikke sett skjemaet i bruk i vårt saksutvalg. Ifølge de ansatte er tilbakemeldingsskjemaet lite brukt, og det er heller ikke foretatt noen sammenfatning av de svarene barnevernet tidligere har innhentet.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Barneverntjenesten i Narvik fikk på plass nye rutiner for undersøkelsesarbeidet like forut for tilsynet. Det er for tidlig å vurdere hvordan de nye rutinene vil påvirke undersøkelsesarbeidet, men inntrykket er at rutinene beskriver en god praksis. For øvrig er inntrykket at barneverntjenesten i Narvik har god faglig kompetanse og dyktige medarbeidere. Mye av undersøkelsesarbeidet holder god kvalitet, vi finner gjennomgående god sammenheng mellom melding, undersøkelse og konklusjon og vi har inntrykk av at det i regelen er gode samarbeidsrelasjoner mellom barneverntjenesten og familiene.

Statsforvalteren har likevel konkludert med lovbrudd på i alt tre områder. Nedenfor vil vi gjøre rede for våre vurderinger knyttet til disse.

Barneverntjenesten i Narvik sikrer ikke at barn over 15 år får gjøre sine partsrettigheter gjeldende i barnevernets undersøkelser. 

Statsforvalteren legger til grunn at både ledelse og ansatte er godt kjent med bestemmelsen i barnevernloven § 6-3 annet ledd første punktum, der det heter at: «Et barn kan opptre som part i en sak og gjøre partsrettigheter gjeldende dersom det har fylt 15 år og forstår hva saken gjelder».

Bestemmelsen er også nedfelt i barneverntjenestens nye rutiner der det poengteres at barn over 15 år skal gis partsrettigheter og at de skal ha informasjon om rettighetene dette gir.

Likevel viser saksgjennomgangen at ungdommenes rett til å gjøre partsrettigheter gjeldende i undersøkelsessaker kan bli avglemt. Videre har ikke tjenesten systemer som sikrer at slike avvik fanges opp og rettes.

Barneverntjenesten i Narvik sikrer ikke at det alltid foreligger et informert og dokumentert samtykke fra parten før det innhentes personlige opplysninger om vedkommende fra f.eks. lege og politi. Dette gjelder saker der barnevernet ikke har vurdert at de har hjemmel for å innhente opplysninger ved pålegg. 

Barneverntjenesten baserer seg i all hovedsak på å innhente opplysninger basert på samtykke fra sakens parter. Det innhentes da skriftlig samtykke fra hver av partene. Det skriftlig samtykket legges noen ganger ved i brevene der barnevernet ber om opplysninger. Denne praksisen er imidlertid ikke beskrevet i tjenestens rutiner og/eller maler, og praksis varierer fra sak til sak.

I saksgjennomgangen har vi funnet eksempler på at det innhentes personlige og potensielt svært sensitive opplysninger fra bl.a. politi og fastlege, uten at alle partene som omfattes av saken faktisk har gitt sitt samtykke. Brevene ofte formulert slik at informantene har grunn til å tro at de nødvendige samtykkene foreligger idet det vises til at foreldrene eller foresatte har samtykket.

Det framgår ikke av disse sakene at barneverntjenesten har vurdert at de har grunnlag for å innhente opplysninger ved pålegg, dvs. uten partens samtykke.

I saksgjennomgangen har vi også funnet flere eksempler på at det innhentes opplysninger om barn over 15 år, uten at de det gjelder er informert om informasjonsinnhentingen og har gitt sitt samtykke.

Resultatet av denne praksisen er at barneverntjenesten urettmessig innhenter sensitive opplysninger fra andre i saker der det verken foreligger samtykke fra parten eller hjemmel for å innhente opplysninger ved pålegg.

Barneverntjenesten sikrer ikke at alle planlagte og nødvendige undersøkelsesaktiviteter er gjennomført og dokumentert før undersøkelsen konkluderes, herunder at det legges til rette for kontradiksjon. 

Det går frem av barneverntjenestens rutiner og malen for undersøkelsesplan at innhentede opplysninger skal legges frem for partene for kontradiksjon. Videre skal barneverntjenesten legge frem sine vurderinger og forslag til tiltak, før undersøkelsen konkluderes. Også barnet skal informeres om innhentede opplysninger og barnevernets vurderinger, og få anledning til å uttale seg.

I mange av sakene ser vi ikke at foreldrene har fått framlagt innhentet informasjon og barnevernets vurderinger til uttalelse. Tvert imot ser vi mange eksempler på at slike gjennomganger droppes. Vi har også sett eksempler på at foreldrene informeres i etterkant av at saken er konkludert, eller at foreldrene får informasjon om forslag til tiltak pr SMS med beskjed om å svare tilbake samme dag. Vi finner heller ikke mange eksempler på at barn får informasjon om innhentede opplysninger og barnevernets vurderinger, før undersøkelsen konkluderes.

Likevel blir undersøkelsene gjennomgående konkludert innen fristen. Inntrykket er at fristdatoen blir styrende for når undersøkelsen konkluderes, uavhengig av om barneverntjenesten har fått innhentet de nødvendige opplysningene, lagt til rette for kontradiksjon og barnets medvirkning i konklusjonsfasen.

Vi ser at undersøkelsene i regelen påbegynnes på riktig tidspunkt, dvs. kort tid etter at melding er mottatt, samtidig som de konkluderes innen fristen. Mange undersøkelser preges imidlertid av lite aktivitet en kortere eller lengre periode i løpet av undersøkelsestiden, og at det så blir veldig travelt mot slutten av undersøkelsen, når fristdatoen nærmer seg. Tilsynet har ikke inntrykk av at framdriften underveis i den enkelte undersøkelsen er gjenstand for tilstrekkelig styring fra ledelsens side, f.eks. ved aktiv bruk av undersøkelsesplanene for å påse at det er satt av tid til alle nødvendige aktiviteter eller at alle planlagte aktiviteter faktisk er gjennomført før undersøkelsen konkluderes.

Styring og ledelse i barneverntjenesten

En barneverntjeneste er en organisasjon som preges av at det daglig må treffes svært mange beslutninger, både i form av enkeltvedtak og andre avgjørelser, som hver for seg kan ha stor betydning for de personene beslutningene gjelder. Barneverntjenesten står i det daglige overfor mange vanskelige avveininger. Fallgruvene er mange - mye kan gå galt, med negative konsekvenser for de berørte. Styring i form av kvalitetssikring og internkontroll blir derfor viktig.

I en barneverntjeneste er det i regelen lite ønskelig at den enkelte saksbehandler løser oppgavene «på sin måte». For å sikre den faglige kvaliteten er det ønskelig med felles rutiner og metoder og at vurderinger drøftes i fellesskap før beslutninger treffes. Det er et mål at saksbehandlingen i én sak står i forhold til saksbehandlingen i andre sammenlignbare saker.

Samtidig må barneverntjenesten ha systemer som sikrer at avvik fanges opp og rettes løpende. Tydelige rutiner og gode maler vil ikke alltid være tilstrekkelig for å forebygge avvik. Ledelsen bør også, løpende eller jevnlig, føre kontroll med egen virksomhet, f.eks. ved å sjekke om barn over 15 år som har barnevernundersøkelse faktisk får partsrettigheter.

Samtidig som at ledelsen må erkjenne og ivareta sitt ansvar for kvalitetssikring og internkontroll, er det viktig at også saksbehandlerne anerkjenner dette lederansvaret. Det er viktig at de ansatte opplever ledelsens kvalitetssikring og internkontroll som metoder for å sikre kvaliteten på barnevernets tjenester, og ikke som uttrykk for mistillit til medarbeiderne.

Slik vi ser det er det viktig at ledelse og medarbeidere tar initiativ til å dele erfaringer som tjenesten kan lære av, på en måte som alle medarbeiderne er bekvem med. Dette kan handle om avvik eller risiko for avvik som tjenesten selv har avdekket, klager fra brukere eller samarbeidspartnere, avgjørelser fra statsforvalteren eller annet.

Kvalitetssikring, internkontroll og fagutvikling er oppgaver som fordrer kapasitet hos ledelsen. I barneverntjenesten i Narvik er vedtaksmyndighet og kvalitetssikring oppgaver som i hovedsak er lagt til fagleder. Fagleder har fagansvar for hele barneverntjenesten, en stor tjeneste med tre ulike fagteam. Tilsynet er i tvil om det er rimelig å forvente at èn person kan ivareta det daglige fagansvaret, herunder vedtaksmyndighet og kvalitetssikring, for en så stor tjeneste, uten at dette går på bekostning av behovet for styring og ledelse av virksomheten. Vi viser her til kommuneloven § 25- 1 annet ledd: Internkontrollen skal være systematisk og tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold.

5. Statsforvalterens konklusjon

Barneverntjenesten i Narvik sikrer ikke:

  • at barn over 15 år får gjøre sine partsrettigheter gjeldende i barnevernets undersøkelser.
  • at det alltid foreligger et informert og dokumentert samtykke fra parten før det innhentes personlige opplysninger om vedkommende fra eks. lege og politi. Dette gjelder saker der barnevernet ikke har vurdert at de har hjemmel for å innhente opplysninger ved pålegg.
  • at alle planlagte og nødvendige undersøkelsesaktiviteter er gjennomført og dokumentert før undersøkelsen konkluderes, herunder at det legges til rette for kontradiksjon.

Barneverntjenesten, både ledelse og ansatte, er kjent med lovbestemmelsene som regulerer praksis på disse områdene. Ledelsen sørger imidlertid ikke for tilstrekkelig internkontroll og kvalitetssikring slik at avvik fanges opp og rettes.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd 

Statsforvalteren har konkludert med tre lovbrudd på undersøkelsesområdet, jf. del 5. Som et ledd i oppfølgingen ber vi kommunen om å:

  • Gjøre sin egen vurdering av hvilke forhold som påvirker og bidrar til hvert av Disse vurderingene kan være nyttige for kommunens videre forbedringsarbeid. Vi ber imidlertid ikke om å få vurderingene tilsendt.
  • Utarbeide en plan med tiltak for å rette lovbruddene.
  • Bekrefte at de ulike tiltakene er iverksatt.
  • Gjennomgå og vurdere om tiltakene har virket som planlagt etter at de har vært virksomme en tid.

Vi ber om en plan som omfatter de tiltak som skal iverksettes og tidspunktene for dette, samt de tiltak som eventuelt allerede er iverksatt.

Videre ber vi om en plan for hvordan kommunen vil gjennomgå og evaluere de ulike tiltakene etter at de har vært virksomme en tid, og når dette skal gjennomføres.

Vi ber om at ovennevnte er oss i hende innen 05.11.21.

Endelig rapport oversendes Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no.

Med hilsen

Merete Troli (e.f.)
avdelingsdirektør

Jakob Wuttudal
underdirektør

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:

Evenes kommune

Statens helsetilsyn Postboks 231 Skøyen 0213    OSLO

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Varsel om tilsynet ble sendt 08.01.2021.

Det ble gjennomført samtaler med foreldre og barn i ukene 9-11 i mars 2021.

Tilsynet ble gjennomført digitalt 22. – 23.03.21, og innledet med et kort informasjonsmøte 22.03.2021. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 25.03.2021.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i etterkant av intervjuene. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

Delegeringsreglement – Narvik kommune
Organisasjonskart - barneverntjenesten
Tilstandsrapport for barneverntjenesten og ressursteam - udatert Stillingsbeskrivelse fagleder
Stillingsbeskrivelse sosialkurator barnevern
Rutiner for arbeid med undersøkelser – januar 2021:

  1. Krav til ledelse styring og kvalitet
  2. Kravet til forsvarlighet i arbeid med undersøkelser
  3. Barnets rett til medvirkning
  4. Samarbeid med foreldrene
  5. Dokumentasjon Diverse vedlegg

Maler – undersøkelser:

  • Gjennomgang melding
  • Bekreftelse på mottatt melding fra privat melder
  • Innkalling til meldesamtale
  • Informasjon til partene
  • Undersøkelsesplan
  • Samtykkeerklæring
  • Flere maler for innhenting av opplysninger
  • Undersøkelsesrapport
  • Melding om vedtak – henleggelse
  • Melding om vedtak - tiltak

Min barnesamtale
PP-presentasjon – fagdag undersøkelsesfasen 04.09.20.
PP-presentasjon - fagmøte om forvaltningsrett 28.01.21

I tillegg har tilsynslaget gjennomgått saksmappene i de 23 sist avsluttede undersøkelsene, regnet fra dato for varsel om tilsyn, altså den 08.01.21.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte etter tilsynet.

Ikke publisert her

5 barn og foreldre ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

Seniorrådgiver Gunhild Westergaard, Statsforvalteren i Nordland, revisjonsleder
Seniorrådgiver Lise Tymi, Statsforvalteren i Nordland, revisor
Rådgiver Vilde Åmo, Statsforvalteren i Nordland, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2020–2021 Undersøkelser i barnevernet

Søk etter tilsynsrapporter

Søk