Rapport fra tilsyn med Tjenestekontoret og koordinerende enhet i Brønnøy kommune 2022

Statsforvalteren i Nordland viser til tidligere korrespondanse i saken, og spesielt oversendte utkast til rapport fra oss 15.11.2022.

Vi mottok noen tilbakemeldinger på faktagrunnlaget i foreløpig rapport, og har derfor foretatt noen små justeringer i den endelige rapporten.

Under følger endelig rapport fra tilsynet, med plan for oppfølging. Som del av oppfølgingen er det bedt om plan for oppretting av lovbrudd med frist 24.2.2023. det er også bedt om en internrevisjon med tilbakemelding til oss innen 1.6.2023. innholdet er nærmere beskrevet i rapporten.

Statsforvalteren i Nordland gjennomførte tilsyn med Brønnøy kommune v/Tjenestekontoret og koordinerende enhet og besøkte i den forbindelse kommunen 30.8.2022. I tilsynet undersøkte vi om Brønnøy kommune gjennom systematisk styring og ledelse sørger for at innbyggerne i kommunen blir tildelt gode og trygge tjenester i henhold til aktuelle lovkrav.

Temaet for tilsynet var om kommunens saksbehandling av vedtak er i samsvar med saksbehandlingsreglene som gjelder i denne type saker. Tilsynet har hatt særlig fokus på utredningsplikten, om det er foretatt individuell vurdering og innholdet i vedtakene, deriblant begrunnelse og lovpålagt informasjon.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Statsforvalteren.

Statsforvalterens konklusjon:

Brønnøy kommune sikrer ikke systematisk kartlegging og individuell vurdering av hjelpebehov hos personer som har behov for helse- og omsorgstjenester. Kommunen oppfyller ikke alltid saksbehandlingsreglene ved tildeling av helse- og omsorgstjenester. Det er avdekt svikt i styringssystemet i Brønnøy kommune. Kravet om styringssystem innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av helse- og omsorgslovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

Dette er lovbrudd på:

Pasient- og brukerettighetsloven § 2-1a, helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1, jf. 4-1, forvaltningsloven § 25 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesteloven § 8a.

1.  Tilsynets tema og omfang

I dette kapitlet beskriver vi hva som ble undersøkt under tilsynet.

Vi har undersøkt, vurdert og vil gi tilbakemelding på om kommunens saksbehandling er i samsvar med saksbehandlingsregler som er gjeldende i denne type saker.

Tilsynet hadde et særlig fokus på:

• Brukermedvirkning
• Utredningsplikten og individuell vurdering
• Vedtak:
  • Begrunnelse
  • Innhold
  • Informasjon om klageadgang

Tilsynet er gjennomført som en systemrevisjon, basert på dokumentgjennomgang, intervju med pasienter/brukere/pårørende, og med intervjuer av ansatte og ledere i Brønnøy kommune. I dette tilsynet står kravet til forsvarlig virksomhet og retten til nødvendig helsehjelp sentralt, noe som inkluderer krav til ledelse og kvalitetsforbedring (systematisk styring).

2.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 og helsetilsynsloven § 4.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Forsvarlighetskravet

Det er et grunnleggende krav til helse- og omsorgstjenesten at de tjenestene som ytes og tilbys er forsvarlige. Dette kravet stilles også til både helsepersonells utøvelse av helsehjelpen og til virksomheten. Virksomheten skal også legge til rette for at helsepersonell kan yte forsvarlig helsehjelp og overholde sine lovpålagte plikter. Denne plikten følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.

Saksbehandlingen starter med at kommunen blir kjent med et mulig hjelpebehov. Hjelpebehovet kan varsles av brukeren selv, pårørende eller andre, og varslingen kan skje både muntlig og skriftlig. For å sikre forsvarlig saksbehandling må henvendelser som kan forstås som en søknad om tjenester dokumenteres. Hvis henvendelsen ikke skjer skriftlig, må kommunen derfor skrive ned henvendelsen, jf. notatplikten etter forvaltningsloven § 11 d.

Den innledende saksbehandlingen skal ellers være i samsvar med pasient- og brukerrettighetsloven og forvaltningsloven. Det stiller blant annet krav til habilitet, taushetsplikt og bruk av fullmakt hvis det ikke er bruker selv som søker, jf. forvaltningsloven §§ 6, 12 og 13. kommunen plikter også å gi veiledning innenfor sitt saksområde. Gi parter innsyn i sakens dokumenter og sende forhåndsvarsel før endring av vedtak, jf. det kontradiktoriske prinsipp (at partene skal ha innsyn i alle dokumentene som avgjørelsen skal bygges på, for å kunne komme med innsigelser mot den andres fremstilling). I tillegg skal kommunen behandle alle saker uten ugrunnet opphold og sende et foreløpig svar hvis henvendelsen ikke kan besvares i løpet av en måned, jf. forvaltningsloven § 11 a.

Brukermedvirkning

Det følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1 at det skal legges til rette for at pasient og bruker får medvirke i utføringen av helsehjelp, og om det legges til rette for at tjenestetilbudet så langt det er mulig, utformes i samarbeid med pasient/bruker. Hvis pasienten ikke har samtykkekompetanse, har nærmeste pårørende rett til å medvirke sammen med pasienten.

Helse- og omsorgstjenesten skal ha systemer og rutiner som legger til rette for informasjon og dialog med pårørende. Pårørende er ofte en sentral informasjonskilde, og er representant for pasienten. Et systematisk arbeid med involvering av brukerens pårørende kan gi viktig innsikt i brukers behov og hvordan de ønsker å bli møtt i vanskelige situasjoner.

Virksomhetens plikt til å sørge for å gjøre bruk av erfaring fra pasienter, brukere og pårørende, følger av forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 7 bokstav e. Den som har det overordnede ansvaret for virksomheten skal sørge for at erfaringer fra pasienter, brukere og pårørende blir innhentet og tatt i bruk. I kravet ligger det at det må skaffes informasjon om hvordan pasienter, brukere og pårørende opplever tilbudet og tjenestene de mottar, og hva de mener bør forbedres. Pasienter, brukere og pårørende skal aktivt involveres i forbedringsarbeidet.

Ifølge «pårørendeveileder» publisert av Helsedirektoratet, skal helse- og omsorgstjenesten ha systemer og rutiner som legger til rette for informasjon, samtale og dialog med pårørende. Dette gjelder enten pårørende har rolle som informasjonskilde, representant for pasient/bruker, omsorgsgiver eller støtte for pasienten/brukeren eller pårørende er berørt og har egne behov for støtte. Rammer og muligheter for dialog med den enkelte pårørende er ledelsens ansvar og må kommuniseres til pasienter, brukere og pårørende.

Helseforetak og kommuner har også plikt til å etablere systemer for innhenting av pårørendes erfaringer og synspunkter på ulike nivå, og gjøre bruk av disse erfaringene i sitt forbedringsarbeid. Pårørende kan ha verdifull informasjon til bruk i arbeidet med kvalitetsforbedring og tjenesteutvikling.

Utredningsplikten og individuell vurdering

For å kunne gi søkeren det tjenestebehovet vedkommende har behov for og rett til, må hjelpebehovet til den enkelte utredes godt nok før avgjørelsen tas, jf. forvaltningsloven § 17. avhengig av hva saken dreier seg om, kan det være aktuelt å innhente ulike opplysninger om helsetilstand/diagnose, funksjonsnivå fra fastlege, spesialisthelsetjenesten mm. Et viktig prinsipp er at tjenestetilbudet skal tilpasses den enkeltes behov for tjenester etter en individuell vurdering.

Forskjellige former for standardisering av tjenestetildeling og -utmåling kan dermed lett komme i konflikt med retten til en individuell vurdering og individuelt tilpassede tjenester, og med den enkeltes rett til å medvirke ved utformingen av tjenestetilbudet, se Helsedirektoratets rundskriv IS- 2442 pkt. 3.1.2. Sentralt i dette arbeidet er utarbeiding og bruk av oppdaterte og riktige vurderinger av brukerens ADL-ferdigheter, som registreres i IPLOS. Ifølge IPLOS-veileder IS-1112 tilsvarer score 1 og 2 som «lite/avgrenset bistandsbehov». Personer som er vurdert til score 3, er vurdert til å ha et

«Middels behov for bistand/assistanse/helsehjelp», og score 5 er «Fullt behov for bistand/assistanse/helsehjelp», som betyr at bruker trenger personbistand til alle aktivitetene.

Om utredningsplikten går det i Helsedirektoratets veileder for saksbehandling etter helse- og omsorgstjenesteloven (IS-2442), punkt 2.1.4 blant annet frem: «Å være part i en sak gir rettigheter som saksbehandleren må opplyse om og bidra til å oppfylle. Det kan dreie seg om rett til veiledning og informasjon, rett til å bli holdt løpende underrettet om nye opplysninger av betydning for saken, rett til innsyn i saksdokumentene eller rett til å klage.»

Videre følger det av punkt 2.4.4. at parten skal få gjøre seg kjent med informasjon som eventuelt innhentes fra andre kilder i saken, jf. punkt 2.4.1, og gis mulighet til å komme med sitt syn på denne og eventuelt rette opp eventuelle feil og misforståelser. Dette er en viktig rettssikkerhetsgaranti, som også forebygger feilaktige vedtak og unødige klager på grunn av dette.

Vedtak

Avgjørelser om tildeling av personlig assistanse, praktisk bistand og opplæring, og støttekontakt/avlastning som er ment å vare lenger enn to uker, skal følge reglene i forvaltningsloven for enkeltvedtak, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-7 og helse- og omsorgstjenesteloven § 2-2. Det betyr blant annet at avgjørelsen skal være skriftlig og at parten skal underrettes om vedtaket så snart som mulig, jf. forvaltningsloven § 23 og § 27.

Begrunnelse

Enkeltvedtak skal begrunnes, og begrunnelsen skal gis samtidig med vedtaket, jf. forvaltningsloven § 24. Begrunnelsen skal gi brukeren tilstrekkelig informasjon til å forstå kommunens avgjørelse og til å kunne vurdere om avgjørelsen skal påklages. Vedtaket må derfor inneholde en redegjørelse for hvilke regler som er brukt, en beskrivelse av de faktiske forholdene som er lagt til grunn og en redegjørelse for hovedhensynene som har vært avgjørende i skjønnsutøvelsen (den individuelle vurderingen), jf. forvaltningsloven § 25. Bruker skal alltid sikres forsvarlige og nødvendige helse- og omsorgstjenester basert på en individuell helse- og omsorgsfaglig behovsvurdering, også i ferier og høytider, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 og § 4-1.

Et vedtak må til slutt inneholde en så konkret og presis konklusjon at bruker vet hvilke tjenester som skal gis, i hvilket omfang og til hvilken tid. Dette sikrer forutsigbarhet for brukeren. Samtidig bør konkusjonen ikke være så spesifikk at vedtaket stadig må endres ved normale svingninger i brukerens hjelpebehov. Kommunen må likevel gjøre fortløpende vurderinger for om det vil være behov for endringer i vedtaket.

Innhold og klageadgang

I underretningen om avgjørelsen skal det fremkomme informasjon om hvilke rettigheter bruker har. Det skal alltid gis informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåten ved klage, samt om partens rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 27 tredje ledd.

Hvis vedtaket tenkes gjennomført til skade for parten før en eventuell klagesak er avgjort, skal det også gjøres oppmerksom på adgangen til å be om utsatt iverksettelse etter forvaltningsloven § 42.

Systematisk styring og kvalitetsforbedring

Helse- og omsorgstjenestene skal være forsvarlige, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. Det er kommunens ansvar å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten slik at tjenestene er forsvarlige i innhold og omfang. For å oppfylle dette kravet må kommunen organisere og legge til rette for at helsepersonell kan utøve sin virksomhet forsvarlig. Det innebærer blant annet å sørge for tilstrekkelig bemanning og sikre at helsepersonell har nødvendig kunnskap og kompetanse, samt gi nødvendig opplæring.

Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2 pålegger kommunen å drive systematisk arbeid for kvalitetsforbedring og pasientsikkerhet. Dette systematiske arbeidet skal inngå som en del av styringssystemet, jf. helsetilsynsloven § 5. Kravet til forsvarlig virksomhet omfatter flere forhold som faller sammen med kravet til ledelse og kvalitetsforbedring, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten, under dette systematisk arbeid for å ivareta pasientsikkerheten.

Den som har det overordnede ansvaret for en virksomhet, har også det overordnede ansvaret for styringssystemet. Det vil si hvordan aktiviteter i virksomheten er planlagt, gjennomført, evaluert og korrigert i samsvar med krav som er fastsatt i, eller i samsvar med, helse- og omsorgslovgivningen. Styringssystemet, jf. pliktene i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6 til 9 skal være tilpasset størrelsen på virksomheten, egenarten, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfanget som er nødvendig.

Basert på kravene ovenfor, må det blant annet forventes at:

• Ledelsen sørger for at ansvar, oppgaver og myndighet er avklart, og at ansatte ved Tjenestekontoret og Koordinerende enhet har nødvendig kompetanse.
• Ledelsen sørger for å utarbeide rutiner for helhetlig forvaltningspraksis slik at saksbehandling og vedtak sikrer at innbyggerne i Brønnøy kommune mottar nødvendige helse- og omsorgstjenester i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift.
• Ledelsen følger med på at utarbeidede rutiner fungerer og blir fulgt, og gjør nødvendige korrigerende tiltak når det blir meldt om feil, mangler eller uønskede hendelser.
• Ledelsen har oversikt over områder i virksomheten der det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av lovkrav, håndtering av avvik og at det arbeidet systematisk med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet.

3.  Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Organisering

Brønnøy kommune hadde per mai 2022 ca. 8000 innbyggere.

Brønnøy kommune har ett tjenestekontor hvor nye søkere av helse- og omsorgstjenester/tjenestemottakere/tjenesteytere og samarbeidspartnere kan henvende seg. Koordinerende enhet for habilitering- og rehabilitering er en del av tjenestekontoret.

Tjenestekontoret skal sikre koordinerte tjenester til de innbyggere som trenger det. Pr. 1.1.2022 består Tjenestekontoret av leder/fagkonsulent i 100 % stilling, fagkonsulent vernepleie i 100 % stilling og fagkonsulent sykepleie i 100 % stilling.

Enheten har det overordnede ansvar for:

• Saksbehandling av helse- og omsorgstjenester inkludert omsorgsboliger med bemanning
• Veiledning til pasient og pårørende og samarbeidspartnere
• På systemnivå sikre at formålet med forskrifter habilitering/rehabilitering, individuell plan og koordinator blir ivaretatt

I forbindelse med tilsynet er det lagt frem til sammen 19 saker der det var søkt om ulike helse- og omsorgstjenester i hjemmet. I tilsynet er det sett nærmere på:

• Fem vedtak om omsorgsstønad
• Fire vedtak om brukerstyrt personlig assistent
• Fem vedtak om praktisk bistand
• Fem vedtak om avlastning i institusjon

Brukermedvirkning

Brukere har rett til å medvirke ved utforming og gjennomføring av helse- og omsorgstjenester, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med brukeren.

Kommunen har utarbeidet egen rutine for brukermedvirkning. Rutinen innebærer at pasienten som mottar tjenester og ytelser selv aktivt skal medvirke og ta beslutninger i forhold som angår dem.

Brukermedvirkning skjer når pasienten på ulike nivå får delta i planleggingen, gjennomføringen og evalueringen av vedtak.

Av rutinen for brukermedvirkning, går det frem at brukermedvirkning gir pasienten mulighet til å ta ansvar for eget liv og ta egne valg, og at dette deles inn i to nivå:

1. Individnivå
   Samarbeid mellom den enkelte bruker og pleiepersonell er grunnlaget for en god samhandling, brukerkompetansen og fagkompetansen utfyller hverandre.
   Pasienten/bruker og pårørende kjenner pasientens egen livssituasjon og behov for pleie og omsorg. Bakgrunnsopplysningene innhentes med bakgrunn av «Min livshistorie». Denne danner grunnlag for utarbeidelse av tiltaksplanen i Gerica.
2. Systemnivå
   På systemnivå tilrettelegges brukermedvirkning gjennom pasientmøter, pårørendemøter og pårørendegrupper.

I intervjuer kommer det frem at det Tjenestekontoret har stort fokus på brukermedvirkning, og at brukermedvirkning i hovedsak ivaretas i forbindelse med hjemmebesøk. Her gis det informasjon til pasient/bruker og pårørende om blant annet klageadgang, samt at det noteres ned hvilke behov for tjenester pasient/bruker og pårørende ser for seg. Brønnøy kommune har ikke opplyst i alle gjennomgåtte vedtak at det har vært gjennomført samtaler med bruker eller dennes pårørende, hjemmebesøk eller lignende i de saker der det har vært aktuelt.

Ansatte ble av brukere og pårørende i stor grad beskrevet som velvillige og imøtekommende når de tok kontakt, mens enkelte hadde en subjektiv opplevelse av å ikke føle seg tilstrekkelig hørt ved formidling av hjelpebehov.

Utredningsplikten og individuell vurdering

I tillegg til formkrav, stilles det krav til innhold i vedtaket. Enkeltvedtak skal begrunnes, og begrunnelsen skal gis samtidig med vedtaket. Begrunnelsen skal gi bruker tilstrekkelig informasjon til å forstå kommunens avgjørelse og til å kunne vurdere om avgjørelsen skal påklages. Vedtaket må derfor inneholde en redegjørelse for hvilke regler som er brukt, en beskrivelse av de faktiske forholdene som er lagt til grunn og en redegjørelse for hovedhensynene som har vært avgjørende i skjønnsutøvelsen (den individuelle vurderingen). Bruker skal alltid sikres forsvarlige og nødvendige helse- og omsorgstjenester basert på en individuell helse- og omsorgsfaglig behovsvurdering.

Det skal fremgå av vedtaket hvorfor vedkommende, eventuelt ikke, oppfyller vilkårene for tjenester. Utmålingen av tjenesten skal bygge på en individuell vurdering, og omfanget av tjenestene som gis skal være tilstrekkelig til å dekke hjelpebehovet. Det skal også fremgå tydelig når tjenestene settes i gang, og avgjørelsen skal ivareta brukers rett til medvirkning. Det skal derfor fremgå hva kommunen har lagt til grunn for utmålingen av tjenestetilbudet, og hvorfor kommunen vurderer de tjenestene som tilbys vil dekke det aktuelle behovet på en forsvarlig måte.

Brønnøy kommune starter vedtakene med informasjon om hva som innvilges eller avslås, og med nærmere informasjon om hva et eventuelt tjenestetilbud omfatter. Videre informeres det om hva bruker vil få bistand til, samt informasjon om økonomi/eventuell egenbetaling for de tjenester som krever det. Beskrivelse av grunnlaget for egenbetaling foreligger i alle vedtak dette er relevant for. Oversikt over satser er imidlertid ikke oppgitt, men det henvises til brukers inntektsgrunnlag for aktuelt inntektsår.

I flere av sakene er ikke dokumentasjonen vi har mottatt tilstrekkelig til å vurdere om tjenestetilbudet som er gitt er forsvarlig. Det vises i flere vedtak til at vurderingen bygger på faglig skjønn, uten at det vises til saksutredninger, IPLOS-registreringer eller annen dokumentasjon som brukers funksjonsnivå på aktuelle områder. Et eksempel er at i vedtakene om avlastning har kommunen ikke vurdert helse- og omsorgsbehovet til bruker, men at pårørende/ektefelle har behov for avlastning. Bruker har i disse sakene ikke fått vedtak om retten til helse- og omsorgstjenester.

Det kom frem av intervju at kartleggings-/hjemmebesøk ikke alltid ble gjennomført hos brukere som var godt kjent, men at det alltid gjennomføres kartleggingsbesøk i de tilfeller bruker ikke er kjent. Det kommer frem i intervju at det ligger en mal i Gerica der vurderingene kommer tydeligere frem. Det fremkommer ikke om notat eller referat fra samtaler eller kartleggingsbesøk er sendt til bruker eller pårørende.

I vedtakene om omsorgsstønad er det i større grad gjort en konkret og individuell vurdering, og tatt stilling til det bruker har søkt om bistand til.

Brønnøy kommune har separate kartleggingsskjema for barn og voksne som etter Statsforvalterens vurdering ved bruk kan gi en meget god beskrivelse av brukerens samlede tjenestebehov, som igjen vil gi et godt grunnlag for både vurderinger og tiltak. Det opplyses i intervju at kartleggingsskjema som hovedregel brukes, men i de tilfeller der bruker er godt kjent, eller hvis behovet er åpenbart benyttes skjemaet ikke.

Vedtak

Brønnøy kommune har fattet skriftlige vedtak i alle tilsendte saker.

Kommunen har utarbeidet en egen rutine for saksbehandling ved Tjenestekontoret med Koordinerende enhet. Det fremkommer ikke i prosedyren når den sist ble gjennomgått og revidert. Kommunen har også en håndbok for Tjenestekontoret der blant annet rutiner for saksbehandling er beskrevet.

Begrunnelse

Vedtakene er stort sett riktig hjemlet, men i vedtakene om BPA vises det ikke til pasient- og brukerrettighetsloven. I vedtak om BPA vises det til helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8 om brukerstyrt personlig assistent, der kommunen skal ha tilbud om personlig assistanse etter § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b, i form av praktisk bistand og opplæring, organisert som brukerstyrt personlig assistanse. Det henvises derimot ikke til pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d og helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8, herunder vilkårene for å ha rett til brukerstyrt personlig assistanse.

I vedtak om avlastning vises det ikke til helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 pkt 6.

De tilsendte sakene viser at kommunen har ulik praksis for hvordan begrunnelsen for vedtaket utformes. I noen av sakene gjengis deler av bakgrunnsopplysningene uten individuell vurdering av brukers helhetlige situasjon, mens det gjøres en individuell vurdering i andre. I de sakene som mangler individuell vurdering, inneholder vedtaket en kort oversikt over de fakta som er kartlagt og innhentet. Beskrivelsen av de faktiske forhold gir imidlertid ikke en tilstrekkelig begrunnelse til at bruker kan vurdere om vedtaket bør påklages eller til at kommunen senere kan omgjøre vedtaket.

Det går frem av vedtaket at bruker kan kontakte Tjenestekontoret dersom vedkommende ønsker å se saksdokumentene.

Det går ikke klart frem av vedtakene om tjenesten er innvilget helt eller delvis. Ved delvis innvilgelse, blir det ikke gitt en konkret og individuell begrunnelse for hvorfor søknaden ikke imøtekommes fullt ut.

Brønnøy kommune har i de fleste tilsendte saker i vedtaket dokumentert dato for mottak av søknadene, med unntak av 3 revurderinger av enkeltvedtak der det vises til tidligere mottatt søknad, uten at mottaksdato for denne kommer frem.

Saksbehandlingstiden er noe varierende, men ligger i hovedsak innenfor 4 uker.

Innhold og klageadgang

Brønnøy kommune angir omfang av bistand dels i timetall, for eksempel to timer hver andre uke. Dels av beskrivelse av hvilke oppgaver som bruker får innvilget bistand til. I enkelte av vedtakene fremgår det at hjelpen gis «inntil» et visst antall timer/dager.

I vedtakene om avlastning i institusjon kommer tidsperioder for avlastningen frem i samtlige vedtak. Samtlige tilsendte vedtak er unntatt offentlighet etter Offl. § 13, jf. Fvl. § 13.

Avsnitt om «Underretning om enkeltvedtak» blir i de fleste saker benyttet til å gi opplysning om at hjelpebehovet fortløpende vil bli vurdert, og at tjenestetilbudet kan bli endret som følge av endret hjelpebehov. Dette opplyses det om i vedtak for avlastning i institusjon, omsorgsstønad og enkelte vedtak om BPA.

I vedtak om omsorgsstønad opplyses det om at tjenestemottaker/-yter plikter å melde fra til kommunen ved forandringer i brukerens hjelpebehov. Videre opplyses det om at dersom brukeren innlegges i institusjon, sykehus m.v., skal dette varsles av den som er tildelt omsorgsstønad, og at ved fravær mer enn 14 dager reduseres stønaden tilsvarende.

I melding om vedtak som sendes søker, er det opplyst om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage i samtlige saker. Det opplyses også i alle saker om partens rett til innsyn i sakens dokumenter.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapitlet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Brukermedvirkning

Kommunen har en prosedyre for brukermedvirkning. Prosedyren beskriver rutine for hvordan brukermedvirkning skal ivaretas på individ- og systemnivå, men gir ingen føringer for strukturerte tilbakemeldinger og informasjon, eller hvordan henvendelser fra brukere eller pårørende skal håndteres eller innpasses i det daglige kvalitetsforbedringsarbeidet. Det opplyses i prosedyren at brukermedvirkning på systemnivå tilrettelegges gjennom pasientmøter, pårørendemøter og pårørendegruppe. Av intervju med brukere og pårørende fremkom det at disse ikke var kjent med om det var etablert pårørendegrupper.

Det fremgår ikke av alle tilsendte vedtak informasjon om at det har vært gjennomført samtaler med bruker eller dennes pårørende i forbindelse med utforming av tjenestetilbudet. Det går i større grad frem i enkelte vedtak om BPA og omsorgsstønad hva som er brukers ønske og hvordan det er vektlagt, en øvrige vedtak. Vi vurderer at brukers ønske i flere saker burde vært vektlagt og dokumentert. Dette er i strid med pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1.

Utredningsplikten og individuell vurdering

Kommunen plikter å ha en tverrfaglig og forsvarlig utredning av brukers hjelpebehov, jf. forvaltningsloven § 17 og IPLOS-veileder. Vi kan ikke finne at kommunen har rutine for å sende ut dokumentasjon fra kartlegging og samtaler til bruker og pårørende før det fattes avgjørelse i saken. Det kan føre til at disse ikke gis mulighet til å rette opp i eventuelle misforståelser og feil. Dette er en viktig rettssikkerhetsgaranti som også kan forebygge feilaktige vedtak og unødige klager på grunn av dette, jf. forvaltningsloven §§ 16 og 17.

Det er i flere av vedtakene ikke tilstrekkelig dokumentasjon til å vurdere om tjenestetilbudet som er tildelt er forsvarlig. Det blir dermed ikke synliggjort noen helhetsvurdering av brukers livssituasjon, og dermed mangler det en sikring av om tjenestene er forsvarlige i forhold til omfang, kvalitet og koordinering, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6.

Kommunen synes ikke å ha vurdert BPA etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d, men kun etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8, og har da heller ikke vurdert om bruker fyller vilkårene og har rett på BPA.

Brønnøy kommune har i flere vedtak ikke synligjort at brukers individuelle ønsker og behov er vurdert. Dette er i strid med kravet til å vurdere den enkeltes behov konkret og individuelt, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a, jf. helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1 og 4-1.

Vedtak

Begrunnelse

Kommunen har prosedyrer og rutiner for saksbehandling, og det henvises i håndbok for Tjenestekontoret til forvaltningsloven § 24 og 25 som setter krav til at enkeltvedtak skal begrunnes. I flere av de tilsendte vedtakene inngår ikke en tilstrekkelig beskrivelse av de faktiske forhold som er lagt til grunn for vedtaket, annet enn at det vises til at vurderingen bygger på faglig skjønn. Det ble i intervju opplyst om at kartlegging og utredning av brukers hjelpebehov legges inn i Gerica, men at det ikke inngår i selve vedtaket som blir sendt til bruker. Det som står igjen i vedtaket vurderer vi som ikke tilstrekkelig for å oppfylle kravene som følger av forvaltningsloven § 25 andre og tredje ledd. Vedtaket må være detaljert nok til at det kan bli klart for bruker og pårørende eller andre bistandspersoner hva som konkret er innvilget, og hvorfor dette ansees tilstrekkelig, jf. IS-2442, Veileder for saksbehandling, Helsedirektoratet.

Videre fremkommer det heller ikke at det er lagt ved kopi av tidligere fremstilling som opplysning i de saker der det er aktuelt.

Innhold og klageadgang

Brønnøy kommune har tatt inn den generelle informasjonen i selve vedtaket. Det opplyses om riktig klagemulighet, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage i alle de tilsendte vedtakene.

Kommunen opplyser korrekt om at det er 4 uker klagefrist. Det er i samtlige vedtak opplyst om søkers rett til innsyn i sakens dokumenter etter forvaltningsloven § 18, jf. § 19.

5.  Statsforvalterens konklusjon

Brønnøy kommune oppfyller ikke alltid saksbehandlingsreglene ved tildeling av helse- og omsorgstjenester.

Dette er brudd på forvaltningsloven § 25.

Brønnøy kommune sikrer ikke systematisk kartlegging og vurdering av hjelpebehov hos alle brukere som søker om helse- og omsorgstjenester, eller ved endret behov for tjenester.

Dette er brudd på helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1 og 4-1, og pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a.

Kravet om styringssystem innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av helse- og omsorgslovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid. Statsforvalteren vurderer at ledelsen ikke godt nok kontrollerer om de ansatte følger rutiner, eller om rutinene fungerer som de skal.

Dette er brudd på forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 8a.

6.  Oppfølging av påpekte lovbrudd

Vi ber om at Brønnøy kommune utarbeider en plan med tidsfrister for hvordan de vil rette opp de påpekte lovbruddene. Planen bør inneholde tiltak, redegjørelse for hvordan tiltak skal implementeres samt hvordan kommunen vil følge med på at tiltakene virker etter hensikten. Planen oversendes Statsforvalteren innen 24.2.2023.

Vi ber også om at kommunen gjennomfører en internrevisjon med gjennomgang av 20 vedtak etter at tiltakene har fått virke noe tid. Vi foreslår følgende målepunkter:

• Om vedtakene inneholder systematisk kartlegging og individuell vurdering av hjelpebehov hos pasienter med behov for helse- og omsorgstjenester.
• Om vedtakene inneholder informasjon om brukermedvirkning, herunder om det har vært gjennomført samtaler med bruker/pårørende i forbindelse med utforming av tjenestetilbudet.
• Om vedtakene er tilstrekkelig begrunnet jf. forvaltningsloven §§ 24 og 25.

Vi ber om at kommunen utarbeider en rapport etter internrevisjonen som sendes til Statsforvalteren. Frist for innsending av rapport settes til 1.6.2023.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 17.7.2022

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Tjenestekontoret og Koordinerende enhet i Brønnøy, og ble innledet med et kort informasjonsmøte 30.8.2022. Oppsummerende møte med gjennomgang av foreløpige funn ble avholdt samme dag.

Mesteparten av dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, men enkelte dokumenter ble mottatt og gjennomgått under tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Organisasjonskart Brønnøy kommune
• Håndbok for Tjenestekontoret
• Oversikt over ansatte og kompetanse på Tjenestekontoret
• Rutine for saksbehandling, Tjenestekontoret med Koordinerende enhet
• Prosedyre for individuell plan
• Prosedyre for oppnevning av koordinator
• Rutine for melding og oppfølging bekymringsmelding for mennesker som oppholder seg i Brønnøy
• Rutine for fornyet vurdering av vedtak/endringsvedtak
• Rutine når brukere med enkeltvedtak avviser helsehjelp
• Kartleggingsskjema – barn og barnefamilier
• Kartleggingsskjema – voksne
• Rutine for brukermedvirkning
• Rutine for etablering, gjennomføring og avslutning av ansvarsgruppearbeid
• Rutine for registrering av avvik og uønskede hendelser i Brønnøy kommune
• Rutine for bolig for unge med spesielle behov
• Rutine korttidsplasser i sykehjem
• Rutine for oppretting og oppbevaring av journal på Tjenestekontoret
• Rutine for samhandling med Tjenestekontoret
• 19 vedtak

i tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet.

Ikke publisert her

3 brukere/pårørende ble intervjuet i forbindelse med tilsynet

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Seniorrådgiver, Gry-Hege Bech, Statsforvalteren i Nordland, revisjonsleder
• Seniorrådgiver, Marianne Pettersen Bygdnes, Statsforvalteren i Nordland, revisor
• Rådgiver, Karoline O. Johnsen, Statsforvalteren i Nordland, revisor
• Rådgiver, Rigmor Tjønndal, Statsforvalteren i Nordland, revisor

Med hilsen

Beate Iren Johansen (e.f.)
underdirektør

Gry-Hege Bech
seniorrådgiver