Hopp til hovedinnhold
Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad ved Nav Meløy 2022

Tidsrom for tilsynsbesøket:

20.09.22-21.09.22

Statsforvalteren i Nordland

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Kontakt etaten som har utført tilsynet for status på avviket.

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Meløy kommune og besøkte i den forbindelse Nav Meløy fra 20.09.2022 til 21.09.2022. Vi undersøkte om kommunen sørger for at Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

  1. Kommunen sørger ikke i tilstrekkelig grad for å ivareta barns behov når familien søker om økonomisk stønad. Det mangler helhetlig kartlegging av familiens situasjon.
  2. Kommunen gjør ikke forsvarlige individuelle vurderinger og beslutninger. Kommunen har vedtatt bruk av stordriftsfordel for familier med flere enn tre Nav gjør ikke alltid individuelle vurderinger om stønaden som de innvilger er tilstrekkelig til familiens livsopphold. Vi finner ikke at barns beste er vurdert ut fra situasjonen og behovet.
  3. Kommunen tilbyr ikke i tilstrekkelig grad oppfølging til tjenestemottakerne, verken ved samtaler, samarbeid med andre tjenester og/eller vedtak etter 17.

Dette er lovbrudd på: lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 43, § 25-1 i kommuneloven, samt §§ 17, 24, 25 og 41 i forvaltningsloven.

Kommunens styringstiltak sikrer ikke at familienes behov blir kartlagt, og at utmåling av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Kommunen har videre ikke avdekket feil ved egen praksis. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen da kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten i tjenesten. Svikten kan med dette får store konsekvenser for den enkelte familie.

1.   Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

  • Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
  • Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til
  • Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

Om barnetrygden og avgrensning

Regjeringen har lovfestet at barnetrygden skal holdes utenfor når sosialhjelp skal beregnes jfr. Sosialtjenestelovens § 18 tredje ledd. Lovendringen trådte i kraft den 01. september 2022, og har ikke tilbakevirkende kraft for tilsynet. Formålet med lovendringen er at barnetrygden er en universell ordning som alle mottar uavhengig av inntekt, og kan være et virkemiddel for å bedre familiens økonomi. En lovendring som innebærer at barnetrygden ikke skal tas hensyn til i vurderingen av søknader om økonomisk sosialhjelp, er derfor et virkemiddel for å bedre økonomien til denne gruppen.

Gjennomføringen av dette tilsynet kom rett etter endring av regelverket når det gjelder å holde barnetrygden utenfor vurderingen. Det var derfor ikke mulig å få sett praksis på dette feltet.

For ordens skyld vil vi også nevne at vi ikke har sett på samarbeidet mellom kommunene: Meløy, Gildeskål og Rødøy, som har felles Nav-leder. Tilsynet har kun sett på saker fra Meløy kommune.

2.   Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven)
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
  • Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav-loven)

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem i søknadene hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål.

Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven § 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker kvalifisert tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det fremgår at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det fremgår av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad.

Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3.   Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Om Meløy kommune

Meløy kommune hører historisk og geografisk til distriktet Helgeland, men har de siste årene blitt politisk og administrativt orientert mot Salten, både i regionrådssamarbeid og i samarbeid med Nav- kontor. Ifølge SSB har kommunen 6 209 innbyggere i andre kvartal 2022. 1 245 er barn under 18 år, og 11,7 % av barna lever i familier med vedvarende lavinntekt. Arbeidsledigheten er ifølge statistikk fra Nav Nordland lav, med 1% prosent per august 2022. Vi ser av dokumentasjonen at Nav-kontoret følger med på hvor mange sosialhjelpsmottakere som har barn i alderen 0-18 år. I april 2021 viser dokumentasjonen at det var det 34 stønadsmottakere med barn.

Om samarbeid mellom tjenester i kommunen

På systemnivå finner vi at kontoret har samarbeidsavtaler med barneverntjenesten, med kommunen om introduksjonsordningen samt tjenesten for psykisk helse og rus. De har en møteplan som viser flere møter hvert år, og ifølge intervju med ansatte gjennomføres møtene etter planen.

Ifølge arbeidsprogrammet/plan til Nav for 2022 er intensjonen med samarbeidet blant annet å gi kompetanseheving til alle ansatte. Videre er målet å sørge for å gi gode tjenester til barn og unges oppvekst, samt få til bedre inkludering og integrering.

Om aktiviteter for barn og unge i Meløy

«Alle med i Meløy» er et tilbud i regi av kulturkontoret for alle barn og unge i kommunen slik at de jevnlig kan delta på fritidsaktiviteter. Målgruppen er barn og unge i alderen fra 6 år til og med 18 år som lever i lavinntektshusholdning i kommunen. Her kan det søkes støtte til å dekke kontingent og/eller utstyr som er nødvendig for å delta i organisert fritidsaktivitet. De kan også gi tilskudd til deltakelse i turneringer, leirer med videre. Det er voksne rundt barnet/ungdommen som kan søke. Dette er for eksempel helsesøstre, lærere, lagledere, trenere, foresatte med flere. Nav kan ta kontakt med tjenesten, etter ønske og samtykke fra brukerne i kontoret, for å bistå dem etter behov.

Kommunene har også en minibuss som leies ut i denne forbindelse, slik at barna får en faktisk mulighet til å delta.

Kommunen samarbeider med ideelle organisasjoner om ferietilbud til barnefamilier.

Kommunen har en familieveileder som Nav kan samarbeid med dersom behovet oppstår. Vi finner ikke at det er aktive saker som de samarbeider om. Det kan skyldes at det har vært en prosess rundt ansettelse av ny person i denne stillingen.

Møtevirksomhet i Nav-kontoret

Det informeres om at det er ukentlige møter på kontoret, både der alle deltar, samt for de spesifikke fagområdene, som fagmøte for sosialtjenesten. Her drøftes søknader og problemstillinger, og veiledning blir gitt. I tillegg til de faste ukentlige møtene er det satt av tid til opplæring og kontormøter der fagtema tas opp og gjennomgås. Fagleder er tilgjengelig for veiledning og gjennomgang/kontroll av saker ut over de fastsatte møtene.

Som en del av intern opplæring har Nav hatt barneperspektivet som tema. Både barnekonvensjonen og formålsparagrafen har vært i fokus når de har drøftet dette.

Om organisering, styring og ledelse

Nav Meløy er organisert i helse og velferd, som ledes av en kommunalsjef. Barn- og familietjenestene er også en del av denne.

Lederstillingen i Nav er delt mellom kommunen og stat. Videre er den kommunale delen delt mellom kommunene Meløy, Gildeskål og Rødøy. Leder er ca. 3 dager på kontoret i Meløy, som er den største kommunen av disse tre. Kommunen har ca. 6 årsverk fordelt på 8 ansatte ved Nav-kontoret.

Kontoret har et ungdomsteam med 200 % stilling, gjeldsrådgiver med 100% stilling,

kvalifiseringsprogram med 50% stilling, merkantil med 60% stilling og øvrige sosiale saker med 200% stilling, i tillegg til fagleder med 70% stilling.

Kommunen har per tiden en konstituert kommunaldirektør. I stillingen som kommunalsjef for helse og velferd ble det ansatt en ny person i mai, som begynte i stillingen i august. På Nav-kontoret er ansvaret for å lede fagmøtene, gi veiledning på saksnivå, samt godkjenne vedtak delegert til en veileder i fagleders fravær.

Ifølge egenvurderingen og intervju har ledelsen i Nav-kontoret regelmessige møter med kommuneledelsen, hvor status på de ulike områdene i kontoret er tema. Nav-leder deltar månedlig i møtene til kommunalsjef for helse og velferd. Nav-leder er ikke en del av kommunens strategiske ledergruppe, men deltar i disse møtene to ganger per år.

Kommunen har ikke gjort en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse for de kommunale tjenestene i Nav-kontoret. Risikovurdering i forhold til svikt ble gjennomført i forbindelse med pandemien og skal også være gjort i forhold til fravær, som ferie og sykefravær i personalet. De har system for å melde avvik, men har ikke gjennomført en brukerundersøkelse og rapporterer i egenvurderingen at de ikke har involvert brukerne. Ledelsen mener at kartleggingsskjema kan brukes i forbindelse med førstegangssamtaler, men ifølge ansatte mangler det rutiner rundt kartlegging.

Rutiner rundt føring av journalnotat er ikke avklart. Noen av de veiledende normene i kommunen er gamle og utdaterte, og det samme gjelder for vedtaksmaler. De jobber med å få et system på dette i en prosedyrebank. Dette er et arbeid som de ansatte informerer om har vært påbegynt flere ganger de siste årene, men som til nå ikke har gitt de resultatene og verktøyene de trenger. I intervju kommer det frem usikkerhet om hvordan de skal bruke systemet de har i dag. Det var et skifte av saksbehandlersystem i 2021. Internt i Nav-kontoret har de ikke avklart hva som skal registreres i journal og vedtak. Ledelsen er kjent med at rutinene er gamle og utdaterte.

Om barnetrygden

Som nevnt var dette tilsynet rett etter endring av regelverket når det gjelder å holde barnetrygden utenfor vurderingen. Det var således ikke mulig å få sett praksis på feltet, men vi fikk imidlertid bekreftet i intervju og møte med de ansatte at de er kjent med endring i regelverket, men at de er noe usikre på hvordan det skal håndteres.

Kartlegging

Ansvar for brukerne er fordelt på datoer, og kartleggingen i forbindelse med søknader for familier skal gjøres av den som får tildelt ansvaret for brukeren.

De fleste søknadene blir mottatt digitalt. Når søknadene er mottatt har noen av veilederne praksis på å ringe bruker ved uklarheter. Det kan for eksempel være for å avklare hva søker må levere av dokumentasjon. Det kommer frem i intervju at de sjelden kartlegger barns behov, med unntak av navn på barna og alder. Det informeres om at dersom de i forbindelse med søknad får opplysninger om sykdom hos foreldrene, så kartlegger de barnas behov. Vi finner at de ikke har felles rutiner rundt kartlegging ved søknader. Når det gjelder arbeid med kvalifiseringsprogrammet kartlegger de mer, også når det gjelder barns behov.

I søknader om nødhjelp finner vi at de gjør en begrenset kartlegging av det bruker søker stønad til. Vi ser i dokumentene, og det bekreftes i intervju, at nødhjelpssaker er prioriterte. I vedtak om nødhjelp ser vi informasjon om at normen for en enslig voksen er kroner 90 per dag og kroner 60 per barn.

Gjennom intervju får vi informasjon om at det ofte er møter med fremmedspråklige. Vi får også informasjon om at tolk brukes ved behov, og at tilgjengeligheten til tolketjenesten er god.

Av de 22 saksmappene vi har gått gjennom finner vi ikke spor av samarbeid med andre enheter. Veilederne som vi intervjuet hadde ingen pågående saker der de samarbeidet med andre tjenester per tiden, men vi fikk ett eksempel litt tilbake i tid. Av de brukerne vi intervjuet var det få som informerte om tjenester fra andre kommunale enheter, men den informasjonen vi fikk var at det ikke var et samarbeid. Saksmappene inneholder ikke utfyllende opplysninger om barns behov, selv om formålet det søkes stønad til er knyttet til barns behov.

Vi finner svært få journalnotat. Av de journalnotatene vi finner er det kun to som sier litt om kartlegging av barn. Ifølge intervju er det ikke praksis å ha hjemmebesøk, verken i forbindelse med søknader, karlegging eller oppfølging. Det informeres av ansatte at dette ble gjort tidligere, men at det er noen år siden. I journalnotatene som vi så var det få spor av samtaler med bruker. Det samme gjelder for vedtakene til brukerne. De viser heller ikke når tid dialogen fant sted.

Ansatte informerer om mangel på rutiner og verktøy, som for eksempel et kartleggingsverktøy å støtte seg til i arbeidet. Det informeres om at arbeidet med rutiner er påbegynt, og skal inn i en prosedyrebank. Ingen av de 22 saksmappene dokumenterer tilstrekkelig kartlegging av barns behov. Det er likevel spor av kartlegging i noen vedtak, og unntaksvis i noen få journalnotat.

Opplysningene støttes av brukerintervju. Brukerne informerer om at de kun får spørsmål om det de søker stønad til. Det kommer også fram i brukerintervju at de må finne ut av rettigheter og tjenester selv, og at to brukere informerer om at de har opparbeidet seg gjeld som følge av liten kunnskap om hva det kan søkes om stønad til.

Vi finner ufullstendig kartlegging av situasjonen til familiene som søker stønader. Behovene til hvert enkelt familiemedlem, herunder barna, er ikke undersøkt. I intervju av ansatte finner vi ikke at de har en felles forståelse av, eller et felles system på hva som skal kartlegges.

Vurdering og beslutning

I forbindelse med intervju av ansatte kommer det frem at Nav Meløy mangler rutiner, maler og system i arbeidet med vurdering og beslutning av søknader om økonomisk stønad til barnefamilier. Vi finner også at veilederne mangler felles forståelse av hvordan sakene skal behandles, og at fokus i fagmøtene i stor grad er økonomi, og i mindre grad er barns behov.

Det mangler vurderinger i vedtak. Cirka halvparten av vedtakene har ikke en økonomisk oversikt. Det medfører at det er vanskelig å etterprøve vurderingen som blir gjort. Det er svært få journalnotat, og vi finner heller ikke her vurderinger om sakene.

Særlig om bruk av norm

I hovedsak finner vi at kommunen bruker statens veiledende normer for utmåling av økonomisk stønad. Kommunestyret vedtok den 07.12.17 reduksjon i livsoppholdssatsen for familier fra barn nummer fire. Vedtak viser at familier ikke får innvilget stønad til flere enn tre barn. Det mangler individuell vurdering hvor det tas konkret stilling til hvordan en stordriftsfordel vil bli for dem som søker stønad. Det er ikke vurdert om det er tilstrekkelig til mat, klær og andre behov. Dette gjelder for alle saker som omhandler familier med flere enn tre barn.

Stønad til nødhjelp innvilges for enslig voksen med kroner 90 per dag og for barn med kroner 60 per barn. Ett vedtak viser varighet på over 1 uke. Nav Meløy har kort saksbehandlingstid på nødhjelp.

Kontoret uttrykker stor tillit til brukerne som har behov for nødhjelp. Kontoret etterspør saldoutskrift i forbindelse med søknadene. Dersom bruker ikke har den tilgjengelig vurderer de søknaden uten denne.

Generelt om behandling av sakene

Praksis rundt arbeidet med vedtakene uttrykkes å være svært forskjellige. Ansatte informerer om ulik forståelse av hva de skal ha med av opplysninger i saken og hvordan de skal bruke opplysningene. De uttrykte usikkerhet om hvilken informasjon som kunne gjengis i vedtak.

Vedtaksmalene inneholder standardtekst der det henvises til et rundskriv som er utgått. De viser usikkerhet om bruk av lovverk, og stønad innvilges etter både §§ 18 og 19. Vi finner ett vedtak der Nav har brukt kun § 19 til grunn for innvilgelsen og få saker der det er en reell vurdering etter § 19 ved avslag etter § 18. Alle vedtak inneholder en standardtekst ved avslag etter § 19.

Vi har sett noen få vedtak der familier er innvilget stønad til aktiviteter til barn. Av de sakene vi gikk gjennom var det to innvilgelser og ett avslag. To vedtak viser at begrunnelsen også er knyttet til barneperspektivet. Det er ellers samsvar mellom det bruker søker om stønad til og de vurderingene som blir gjort i vedtak.

I noen saker er det tatt hensyn til pass av barn i forbindelse ved at bruker er i arbeids- eller aktivitet, men i øvrige saker kan vi i liten grad se hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov.

Oppfølging

Gjennom intervju av ansatte får vi informasjon om at det gjennomføres samtaler med brukerne i forbindelse med søknader, ofte ved at de ringer brukerne. Vi finner få spor av oppfølging i journal og vedtak med unntak av det som omhandler kvalifiseringsprogrammet. Vi har sett ett eksempel på at det tas hensyn til barn i forbindelse med samvær, og to eksempler på vedtak der familier er innvilget stønad til aktivitet til barna. Det kommer også frem i intervju av ansatte at det er noe oppfølging i tilknytning til aktiviteter for barn. Det kommer frem i intervju av ansatte at barnefamilier får informasjon om ferietilbud i regi av ideelle organisasjoner.

Det er, som nevnt, få spor av samtaler i journal og vedtak. Det gjelder både for nye brukere og for de som har mottatt stønader over tid. Det kommer ikke frem i intervju av ansatte at det er system for når og hvordan brukerne skal følges opp ut. De brukerne vi har intervjuet informerer også om få samtaler.

Den oppfølgingen som vi finner er knyttet til økonomi og arbeid, men i liten grad knyttet til barna. I en sak, der søker har flere barn og jevnlig stønad fra Nav, finner vi ikke ut hva familien har levd av i en periode på to måneder. Det er ingen spor av dialog. Generelt sett er det få spor av § 17 i vedtakene.

Meløy kommune har en familieveileder. Det er nylig ansatt en person i denne stillingen igjen. Ansatte uttrykker forventinger til denne stillingen, både når det gjelder veiledning på oppfølging av brukere, og i forbindelse med samhandling på tvers av enheter i kommunen.

4.   Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

I forbindelse med søknad om økonomisk stønad til barnefamilier må Nav-kontoret foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, og behovene til hvert enkelt familiemedlem skal undersøkes. Nav skal ha et særlig fokus på barns behov. Det er videre viktig at tjenestemottakerne får formidlet sine behov, samt får informasjon om sine rettigheter. Basert på informasjonen skal Nav-kontoret gjøre konkrete individuelle vurderinger av hjelpebehovet. Det er både en rett og plikt lagt til kontoret å gjøre skjønnsmessige vurderinger i hver enkelt sak. Lovens formål skal være førende for avgjørelsen. Det er ikke et krav i seg selv at det skal foreligge journalnotat, men Nav må sørge for at opplysningene som er nødvendige og relevante for sakene er tilgjengelige og kan finnes igjen.

Kartlegging

Forvaltningsloven pålegger Nav-kontoret å påse at informasjonsgrunnlaget er tilstrekkelig for å kunne fatte riktige avgjørelser i vedtakene om økonomisk stønad og oppfølging. Statsforvalteren vurderer at Nav Meløy har en praksis med liten grad av kartlegging, og at det som blir kartlagt i hovedsak omhandler det bruker har søkt stønad til. Dette bryter med lovens krav til at kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelig opplysninger før vedtak fattes. Svikt i kartleggingen av søkerens helhetlige situasjon, herunder barns behov, kan medføre at hjelpebehovet ikke blir tilstrekkelig avdekket og at Nav ikke gir forsvarlig hjelp.

Muntlige opplysninger må nedtegnes skriftlig av Nav-kontoret i sakene. Viktig informasjon om for eksempel behov for klær, utstyr til barna, medisiner, nettverk eller andre sosiale forhold er i liten grad innhentet og nedtegnet. Det er da en risiko for at de ikke fanger opp vanskelige livssituasjoner.

Tjenestene skal så langt som mulig utformes i samarbeid med brukerne. Samtalen med brukerne er et viktig verktøy i den forbindelse, for å skaffe nødvendig informasjon. Kartlegging er avgjørende for å ha tilstrekkelig kunnskap om hjelpebehovet. I Nav Meløy jobbes det ikke strukturert og omforent med kartlegging av brukernes behov, og brukerne gis ikke en mulighet til å medvirke til å utforme tjenestetilbudet.

Vurdering og beslutning

Tilsynet erfarer at det som vurderes og besluttes i vedtak, sammenfaller med det bruker har søkt om stønad til. Men det at kartleggingen er mangelfull medfølger at det er en risiko for at vurderingen og beslutningene også blir mangelfulle. I Nav Meløy er behovet til hver enkelt person i husstanden ikke kartlagt og vurdert. Barnets beste er ikke vurdert opp mot andre hensyn i saken. Det mangler også økonomisk oversikt i sakene, som gjør at det er vanskelig å etterprøve om vurderingene og beslutningene er forsvarlige.

Særlig om norm

Etter lov om sosiale tjenester er det behovet til brukeren som skal ligge til grunn for beregningen av økonomisk stønad. Ved bruk av norm som er lavere enn statens veiledende norm, må kontoret være mer oppmerksomme på de individuelle vurderingene og beslutningene.

Statsforvalteren vil spesielt trekke fram at kommunen praktiserer reduksjon av stønad til livsopphold til barnefamilier med flere enn tre barn. Kontoret har ikke vurdert om stønaden de innvilger er tilstrekkelig, verken når det gjelder mat, klær og andre behov. Vurderingene er ikke konkrete, og kontoret har ikke vurdert hvordan familiene kan spare inn på livsoppholdsutgifter. Videre vurderer vi at normen Nav-kontoret bruker når det søkes om nødhjelp synes å være svært lav. Siden den brukes i alle sakene gjøres det heller ikke her en individuell vurdering og beslutning.

Videre vurderer vi at kontoret ikke alltid er sikker på når de skal beslutte en stønad etter § 18 eller etter § 19. Det vi finner av § 19 vurderinger er i hovedsak sammen med en innvilgelse av stønad etter § 18. Det er stor sannsynlighet for at kontoret ikke alltid gjør en reell vurdering etter § 19 i aktuelle saker, som skal bidra til at familier overvinner eller tilpasser seg en vanskelig livssituasjon. I intervju kommer det frem eksempler på når kontoret gjør § 19 vurderinger, men vi finner ikke saker som støtter informasjonen. Sett sammen med bruk av et utgått rundskriv understøtter dette at kontoret ikke forvalter regelverket i henhold til lovkrav.

Tilsynet kan ikke se at det i tilstrekkelig grad tas hensyn til barns behov ved vurdering og utmåling av økonomisk stønad. Det kan ha konsekvenser for barna, men også for hele familien at det ikke gjøres en tilstrekkelig og forsvarlig vurdering og beslutning.

Den kartleggingen og dokumentasjonen vi finner vurderes å være svært mangelfull. Vi vurderer at risikoen for følgefeil i videre saksbehandling er stor. Dette gir høy risiko for svikt og fare for uforsvarlige tjenester. Det er vanskelig å etterprøve sakene, både når det gjelder behov og nivå på stønad, og fordi det mangler økonomisk oversikt i mange vedtak. Det vil da også være vanskelig å kvalitetssikre vedtak for fagleder og leder.

Samlet sett vurderer vi praksisen ved kontoret å ikke være forsvarlig etter §§ 18 og 19 i sosialtjenesteloven, siden kontoret ikke foretar konkrete individuelle vurderinger.

Oppfølging

Familiene som mottar stønad kan være i en situasjon hvor de har, eller står i fare for å få sosiale problemer. Tilbud om oppfølging er viktig for å bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. I veilederen til § 17 vektlegges kompetanse til å kunne identifisere hjelpebehovet, og tilby tjenesten til de som trenger den. Ved manglende kartlegging er risikoen stor for at behovet for oppfølging ikke blir avdekt.

I intervju av ansatte informeres det om dialog med brukerne, men opplysningene tyder på at det ikke er en systematikk i oppfølgingen. Dialogen med brukerne er i tilknytning til søknadene. Det informeres om at det er lite fokus på barns behov i oppfølgingen av brukerne, med unntak av om henvendelsen fra søker konkret handler om barnas behov.

Det at vi finner få spor av tilbud om samtaler, og få spor av faktiske gjennomførte samtaler, indikerer at familier ikke får den oppfølging som de kan ha krav på. Det er da stor risiko for at familier ikke får helhetlig og samordnet tjenestetilbud, slik det fremgår av lov om sosiale tjenester §§ 1, 13 og 17.

På systemnivå har kommunen plan for samarbeid, og kommunen informerer om at de jobber i henhold til planene her. Når det gjelder samarbeid med andre tjenester i konkrete saker, kan ikke tilsynet finne at kontoret har dette i dag, men de har forventinger om samarbeid med andre, spesielt knyttet til familieveilederen i kommunen.

Vi vurderer at Nav Meløy ikke tilbyr tilstrekkelig oppfølging ved behov. Vi finner få spor av samtaler med brukerne. Dette dokumenteres i manglende spor i journal og vedtak, samt bekreftes i intervju av både ansatte og brukerne.

Styring og ledelse

Ledelsen har informert om revidering av prosedyrebanken, samt at arbeidet har tatt tid, og at ikke alt er på plass. Det er ikke gjennomført brukerundersøkelse ved kontoret, som kunne bidratt til bedre tjenester. Nav har imidlertid system på å registrere avvik dersom det er nødvendig. Når det gjelder fagmøtene uttrykkes det på den ene siden at barneperspektivet er til stede, samtidig som det uttrykkes at barna ikke har mye plass, men at økonomien i sakene har det.

Vi ser at kommunen og Nav-kontoret har barns behov som tema på overordnet nivå, men vi kan ikke se at styringen har ført til at barna får de tjenestene som de kan ha behov for og krav på. Med få unntak finner vi ikke at intensjonen rundt gode tjenester til barna faktisk når barnefamiliene i kartlegging, vurdering, beslutning og oppfølging av tjenestene. Unntakene er en stønad til samvær og to stønader om innvilgelse av aktivitet.

Styringen av tjenesten gjennom kommunestyrevedtak av 07.12.17 har lagt føringer på en reduksjon av stønad til barnefamilier fra barn nummer fire. Ansatte følger dette vedtaket uten å gjøre individuelle vurderinger for å sikre forsvarlige tjenester i hver enkelt sak.

Tilsynet vurderer at Meløy kommune ikke har et styringssystem i henhold til kravene i kommunelovens § 25-1.

5.   Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

  1. Kommunen sørger ikke i tilstrekkelig grad for å ivareta barns behov når familien søker om økonomisk stønad. Det mangler helhetlig kartlegging av familiens situasjon.
  2. Kommunen gjør ikke forsvarlige individuelle vurderinger og beslutninger. Kommunen har vedtatt bruk av stordriftsfordel for familier med flere enn tre barn. Veiledende kommunal norm tilsvarer da barnetrygden for den enkelte. Nav gjør ikke individuelle vurderinger om stønaden som de innvilger er tilstrekkelig til familiens livsopphold. Vi finner ikke at barns beste er vurdert ut fra situasjonen og
  3. Kommunen tilbyr ikke i tilstrekkelig grad oppfølging til tjenestemottakerne, verken ved samtaler, samarbeid med andre tjenester og/eller vedtak etter 17.

Dette er lovbrudd på: forvaltningsloven § 17, 24,25 og 41 lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 17, 18, 19, 42 og 43 og § 25-1 i kommuneloven

Vi har avdekket mangler i kommunens styringssystem som gjør at tjenestene ikke alltid blir vurdert og behandlet i henhold til lov- og forskriftskrav. Rutinene de har i dag er gamle og utdaterte.

Styringstiltakene sikrer ikke at familiens behov blir kartlagt, og at utmålingen av stønad ikke er konkret og individuelt begrunnet. Familiene får ikke tilbud om nødvendig oppfølging. Videre finner vi ikke at det er foretatt en helhetlig risiko og sårbarhetsanalyse for de kommunale tjenestene ved Nav-kontoret.

Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte familie.

6.   Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddet, og sender den til Statsforvalteren innen 28.02.23.

Planen skal inneholde følgende:

  • Hvilke tiltak som skal gjennomføres
  • Frister for iverksetting av tiltak -med hvem som har ansvar for hva (navn)
  • Frister for evaluering/justering av tiltakene (etter at tiltakene har virket en periode)
  • Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
  • Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Første dialogmøte med Statsforvalteren om oppfølgingen vil avholdes den 16.03.2023 og ellers etter avtale med Nav-kontoret. Det er kommunens plan som vil være tema på møtet, i tillegg til at det planlegges for videre dialog.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i dialogmøte den 16.03.2023.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

Med hilsen

Daniel Wie Sandbakk (e.f.)
underdirektør

Vanja Os
seniorrådgiver

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 20.06.2022. Tilsynet hadde tre samtaler med Nav Meløy i forkant av besøket.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Meløy, og innledet med et kort informasjonsmøte 20.09.2022. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 21.09.2022.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Skjema for egenrapportering
  • Kommunedirektørens delegasjonsreglement for 2020-2023
  • Rutiner og møtevirksomhet
  • Interne saksbehandlingsrutiner og system for elektronisk administrativ saksbehandling og arkiv.
  • Samarbeidsavtaler med: barneverntjenesten, psykisk helse- og rustjenesten og med kommunen om introduksjonsordningen. Samarbeidsavtalen mellom Meløy kommune og Nav Nordland.
  • Lederavtale og driftsavtale
  • Barneperspektivet -intern kompetanse og samarbeid i kommunen, herunder BTI-veileder
  • Oversikt ansatte og oppgaver
  • Årsberetning
  • Kommunale normer og retningslinjer
  • Planer: virksomhetsplan, beredskapsplan og arbeidsprogram

Det ble valgt 22 mapper etter følgende kriterier:

  • Nye familier
  • Langtidsmottakere (stønad mer enn seks måneder)
  • Familier med flere enn tre barn
  • Samvær
  • Nødhjelpssaker

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Vi intervjuet 3 brukere i forbindelse med tilsynet. Vi henvendte oss til 20 aktuelle intervjukandidater, uten at vi lyktes med å få intervjue flere. Tolk var også bestilt der det var nødvendig.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver, Vanja Ailin Os, Statsforvalteren i Nordland, revisjonsleder
  • seniorrådgiver, Lena Stifjell, Statsforvalteren i Nordland, revisor
  • rådgiver, Linn-Charlotte Nordahl, tidligere ansatt hos Statsforvalteren i Nordland. Fra 01.08.22 ansatt hos Statsforvalteren i Troms og Finnmark.

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk