Rapport - tilsyn med Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad ved Nav Narvik 2022

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Narvik kommune og besøkte i den forbindelse Nav Narvik fra 09.11.2022 til 10.11.2022. Vi undersøkte om kommunen sørger for at Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

1. Kommunen sørger ikke i tilstrekkelig grad for at Nav-kontoret ivaretar barns behov når familien søker om økonomisk stønad. Det mangler helhetlig kartlegging av familiens
2. Kommunen gjør ikke tilstrekkelige individuelle vurderinger og beslutninger. Kommunen praktiserer bruk av stordriftsfordel for familier med flere enn tre Nav gjør ikke individuelle vurderinger av om stønaden som de innvilger er tilstrekkelig til familiens livsopphold. Vi finner ikke at barns beste er vurdert ut fra situasjonen og behovet.
3. Kommunen tilbyr ikke i tilstrekkelig grad oppfølging til tjenestemottakerne, verken ved samtaler, samarbeid med andre tjenester og/eller vedtak etter § 17.

Dette er lovbrudd på: forvaltningsloven §§ 17, 24, 25 og 41, lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 43 og § 25-1 i kommuneloven.

Kommunen sine styringstiltak sikrer ikke at familienes behov blir kartlagt, og at utmåling av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen da kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten i tjenestene. Svikten kan med dette få store konsekvenser for den enkelte familie.

1.   Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

• Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
• Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
• Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene. Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2.   Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem i søknadene hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål.

Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven § 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker kvalifisert tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det fremgår at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det kommer frem av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad.

Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3.   Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Narvik kommune er tredje største by og kommune i Nordland fylke. Kommunen hører geografisk til distriktet Ofoten, i nordre del av Nordland. Etter kommunesammenslåing 01.01.2020 omfatter Narvik kommune også den tidligere Ballangen kommune og deler av tidligere Tysfjord kommune.

Ifølge SSB hadde kommunen i 2.kvartal 2022 21573 innbyggere. 3998 av innbyggerne er under 18 år. 337 barn levde i husholdninger med vedvarende lavinntekt. Dette ifølge tall fra Barne,- ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir).

Arbeidsledigheten i Narvik er lav. Ifølge tall fra Nav var 1,1% av arbeidsstyrken helt ledige i oktober 2022. To store konsern er i ferd med satsninger innen grønn energi som vil ha stor betydning for Narvik-samfunnet og arbeids- og boligmarkedet de neste årene. Narvik havn er svært viktig for utskiping av jernmalm fra gruver i Kiruna.

Vertskommunesamarbeid

Narvik kommune, Gratangen kommune og Evenes kommune har inngått vertskommunesamarbeid for kommunale Nav- tjenester. Nav Narvik forvalter tjenestene for alle de tre kommunene. Nav har fem kontorsteder i kommunen, som er Gratangen, Evenes, Kjøpsvik, Ballangen og Narvik. Nav sine tjenester er tilgjengelige gjennom minimum to kontordager hver uke i alle delene av kommunen. I tilsynet er det kun tjenester til innbyggere i Narvik som er undersøkt.

Intern organisering

Nav Narvik er organisert i Helse- og velferdsavdelinga. Her er også barneverntjenesten, forebyggende helsetjenester, integrering, legetjeneste og tildelingskontor organisert. Nav-kontoret har cirka 65 stillinger, hvorav 22,85 er kommunale stillinger. Sju stillinger, inkludert fagansvarlig, er organisert i et velferdsteam. Disse saksbehandler og følger opp brukere som søker økonomisk stønad. 3,5 stillinger er tilknyttet økonomisk rådgivning og gjeldsrådgivning, og to stillinger arbeider med Kvalifiseringsprogram. En stilling er tilknyttet Husbanken sine tjenester som startlån og bostøtte.

Velferdsteamet har ukentlige fagmøter. Disse møtene har ikke fast agenda, men brukes både til faglig informasjon og drøfting av enkeltsaker. I tillegg er det jevnlige tverrfaglige møter hvor rettigheter og oppfølging av brukere kan drøftes. Nav-kontoret har opplæringsplan hvor det ukentlig er satt av tid til oppdatering på fagtema som verge og vergemål, taushetsplikten, klarspråk, sosialtjenesteloven, barneperspektivet og IT-sikkerhet.

Overordnet styring og ledelse

Kommuneledelsen er tett på tjenestene som er knyttet til samarbeid og samordning av tjenester rundt barn og familier. Det er fokus på at oppvekstreformen angår hele kommunen og at tverrfaglighet og samordning av tjenester er viktig. Tverrfaglighet ses på som viktig for å bedre overgangen fra barn til voksen og bidra til at unge blir selvstendige voksne. Det er også et mål å sikre at personer med behov for bistand blir godt ivaretatt i det kommunale hjelpeapparatet. Nav Narvik har også tilstedeværelse i videregående skole i byen.

Narvik kommune har jobbet med samhandlingsmodellen og prosjektet Bedre tverrfaglig innsats (BTI) som har fått prosjektmidler fra Bufdir. Prosjektet handler om å bygge laget rundt barnet og koordinere tjenester rundt barn. Nav-kontoret har blitt involvert i arbeidet etter hvert, og ses som en viktig og integrert del av kommunens tjenestetilbud. Det uttrykkes at Nav har et viktig ansvar for å avdekke om familier har behov for tverrfaglige tjenester.

Nav-leder deltar i månedlige ledermøter i Helse- og velferdsavdelinga i kommunen. I tillegg er det månedlige møter mellom kommunalsjef, Nav-leder og økonomiavdelinga i kommunen. I tillegg til økonomi drøftes også andre aktuelle tema som kvalitet i tjenestene, arbeidsmarkedsmuligheter og barneperspektiv. Det er også hyppig kontakt på telefon mellom kommunalsjef og Nav-leder hvor det utveksles informasjon løpende. Nav-leder rapporterer månedlig til kommunen.

På systemnivå har Nav-kontoret samarbeidsavtaler med integreringsenheten og barneverntjenesten. Det avholdes samarbeidsmøter med barneverntjenesten fire ganger i året, og det arbeides med å konkretisere samarbeidsavtalen. På ett av disse møtene har også barneperspektivet vært et tema. Kommunalsjef deltar i samarbeidsmøter med barneverntjenesten og Nav, og han har også god oversikt over andre tjenester i kommunen. Det bidrar til å knytte tjenestene bedre sammen.

Avvikssystem

Narvik kommune er i gang med å innarbeide kvalitetssystem. Her skal Nav Narvik sine rutiner legges inn. I dette systemet skal det også leveres avvik. Avvikene behandles av Nav-leder.

Konsulenttjenester fra Sofak

Nav Narvik har i store deler av 2022 kjøpt konsulentbistand fra Sofak hvor hensikten har vært å få en gjennomgang av tjenesten. Sofak sin rolle har vært internkontroll, saksbehandling og å kartlegge praksisen og påpeke områder hvor tjenestene kan forbedres. Dette arbeidet er i gang og har blant annet bidratt til at Nav-kontoret har innført et kartleggingsskjema, og det er avdekket at fokus mot oppfølging av barnefamilier kan bli bedre.

Funn fra tilsynet

Tilsynsmyndigheten redegjør videre for de funn som ble avdekket gjennom dokumentgjennomgang, intervju med ansatte, Nav-leder, kommunalsjef og brukere. Funnene sorteres under tilsynets hovedtema; kartlegging, vurdering og beslutning og oppfølging. 20 saksmapper med vedtak og journalnotat er gjennomgått.

Kartlegging

Ansvar for brukerne er fordelt på fødselsdato, og kartleggingen av familien skal gjøres av den som får tildelt ansvaret for brukeren. Ansatte informerer i intervju om at det ofte har vært en omfordeling av datoer som følge av omorganisering. De fleste søknadene om økonomisk stønad mottas digitalt.

Ved gjennomgang av tjue saksmapper har vi funnet en sak som tilfredsstiller tilsynets krav til kartlegging. I tillegg fant vi en saksmappe hvor barns behov var delvis kartlagt. I sju saksmapper fant vi spor av at barns behov var kartlagt, men i disse var ikke hvert enkelt barn kartlagt. Det framkommer ikke noen systematisk kartlegging av familiens eller barnas behov. Innhenting av informasjon er i hovedsak knyttet til økonomi og faktiske forhold rundt den konkrete søknaden som foreligger. Helhetlig kartlegging av familiens behov finner vi lite av. I den grad det er gjort kartlegging er det knyttet til materielle behov som klær, sko, sykler, fritidsaktivitet, SFO og barnehage. Det finnes i alle sakene opplysninger om hvor mange barn som tilhører familien, samt alder og kjønn på barna. I et tilfelle har vi funnet notert at bruker ikke har ønsket å gi opplysninger til Nav.

I intervju beskrives det at det ikke gjøres en helhetlig kartlegging. Det informeres om at barneperspektivet ikke alltid er i fokus. Fram til uka før tilsynet fant sted, hadde Nav-kontoret ikke hatt i bruk noen form for kartleggingsverktøy, selv om kontoret hadde kartleggingsverktøy tilgjengelig. Av intervjuene kom det fram at det er forskjeller i hvordan kartleggingen blir gjennomført. Det er ikke en omforent forståelse av hva som skal kartlegges eller hvordan kartleggingen skal skje. Narvik kommune dekker et stort geografisk område, noe som er en utfordring i tilknytning til fysiske møter. Det informeres om at mye av samtalene blir gjort per telefon, og at fysiske møter blir samlet til enkeltdager og avholdt ved Nav-kontoret i Narvik sentrum.

Kontoret har påbegynt arbeidet med å endre sine rutiner rundt kartlegging og det legges opp til at det skal avholdes fysiske kartleggingssamtaler med alle nye familier.

I en sak finner vi at det er gjort helhetlig kartlegging av forhold rundt barn, og to saker hvor Nav samarbeider med barneverntjenesten rundt oppfølgingen av familien.

Brukermedvirkning

Flere brukere uttrykker at de ikke har fått informasjon om økonomiske rettigheter og muligheter, og at de selv må finne ut hvilke rettigheter de har. Det kan for eksempel dreie seg om nødhjelp eller anledning til å søke om innbo eller klær og utstyr barna har behov for. Noen brukere har opplevd å få åpne spørsmål rundt om barnet/ barna har noen behov. Noen brukere oppgir også at de ikke har opplyst om hvilke behov barna eller familien har. Enten fordi de trodde de ikke kunne søke stønad til det aktuelle formålet, eller at de var redd for at opplysningene ville kunne føre til at det ville bli meldt bekymring til barnevernet. Noen brukere har unnlatt å kontakte Nav og heller lånt penger til livsopphold privat i perioder hvor de hadde lite eller ingen inntekt.

Tilsynsmyndigheten har også sett at det i vedtak om stønad til stengt strøm eller husleierestanse opplyses om at Nav må melde bekymring til barnevernet dersom lignende atferd fortsetter. I vedtak er det også informert om at brukere må sette av penger til spesielle formål og ikke kan regne med å motta stønad til aktuelt formål, selv om vedkommende med jevne mellomrom hadde behov for økonomisk stønad.

Tolk

Det benyttes tolk ved behov og tilgangen til tolk er god. Flyktninger fra Ukraina kan ofte engelsk, og da benyttes det ikke alltid tolk.

Vurdering og beslutning

Saksbehandling og rutiner

Fagmøtene i velferdsteamet ledes av fagansvarlig. Møtene skal favne mye og ansatte opplever at det ikke alltid er tid nok. Ved veiledning av fagansvarlig eller kollegaer er det anledning å drøfte saker og oppfølging. Deling av fagrelatert informasjon skjer også i en chat i Teams. Gjennom intervjuene fremkommer det at ansatte opplever dette som uoversiktlig og tidkrevende og sette seg inn i.

Nav-kontoret har utarbeidet en intern kvalitetshåndbok som er ment å være til hjelp i saksbehandlingen og bidra til lik praksis. Av intervjuene kommer det fram at kontoret har ulike maler og rutiner, men at disse er for omfattende og lite brukervennlige i hverdagen. Vedtakene inneholder mye standardtekst med ulik informasjon til brukerne om retten til, og framgangsmåten ved klage, refusjonsadgangen, plikt til å melde fra om endringer i livssituasjonen og kontaktinformasjon til Nav-kontoret. Her er det også tatt inn et avsnitt som følger: «Du kan ikke regne med å få ytterligere hjelp til de samme formål som er behandlet i dette vedtaket innenfor det tidsrommet dette vedtaket gjelder for. Vedtatt utbetalingshyppighet kan vurderes i løpet av vedtaksperioden».

Gjennom intervjuene finner tilsynsmyndigheten at praksisen ved Nav Narvik er varierende. Det er i liten grad felles forståelse av hvordan arbeidet skal utføres. Opplæring av nyansatte er ikke satt i system. Det blir informert om at det ikke blir satt av tilstrekkelig tid til dette, og at opplæringen blir noe tilfeldig. Det kommer fram at en del av opplæringen skjer gjennom tilbakemeldinger når vedtak besluttes. Det er ofte ikke tilstrekkelig tid til ordentlig gjennomgang fordi det haster å få godkjent vedtak. Kontoret har retningslinjer for hvilke opplysninger som skal kontrolleres ved godkjenning av vedtak. Dette er tidkrevende, og det blir informert om at det jobbes med å opprette et beslutterteam for å fordele oppgavene bedre.

Det finnes journalnotat i de fleste sakene. Notatene gir et bilde av at det er personlig kontakt med brukerne, enten i telefonsamtaler eller møter. Hvilke opplysninger som noteres varierer, men er i hovedsak i tilknytning til den konkrete søknaden.

Kontoutskrifter

Nav Narvik etterspør rutinemessig kontoutskrifter som dokumentasjon. Av intervju kommer det fram at det sjelden begrunnes hvorfor slik dokumentasjon er nødvendig. Ansatte er kjent med at opplysninger kan sladdes, men det informeres ikke alltid om det til brukerne. Kontoutskriftene oppleves å ha verdifull informasjon, selv om den ikke er strengt nødvendig for å behandle søknaden. Opplysningene brukes til å snakke med brukerne om disponering av inntekt.

Stønadsnivået

Narvik kommune bruker statens veiledende satser for livsopphold. I tillegg bruker de korttidssatser og nødhjelpssatser som er utarbeidet av Sofak.

Satser for livsopphold

Kategorier	Ordinær sats per måned	Korttidssats per måned	Nødhjelpssats (dagsats)
Enslig	6550	4912	81
Person i bofellesskap	5450	4088	74
Ektepar	10950	8213	147
Barn 0-5 år	3200	2400	53
Barn 6-10 år	3300	2475	55
Barn 11-17 år	4300	3225	72
Hjemmeboende unge voksne 18-23 år	4300	3225	72

I alle saker hvor familien har mer enn tre barn finner vi at Nav Narvik praktiserer bruk av stordriftsfordel. Fra fjerde barn innvilges ikke livsopphold. Vi finner ikke spor i vedtak av om det er foretatt en konkret og individuell vurdering, eller om den utmålte stønaden er tilstrekkelig til å dekke familiens behov. Bruken av stordriftsfordel skjer gjennomgående i de sakene vi gjennomgikk hvor mer enn tre barn bodde i familien.

Tilsynsmyndigheten ser at kontoret har et høyt antall nødhjelpssøknader, dette bekreftes i intervjuene. I nødhjelpssakene brukes nødhjelpssatsene gjennomgående i sju dager, med ett unntak. Dersom behovet for nødhjelp varer lengre enn sju dager benyttes en høyere sats fra åttende dag. I påfølgende vedtak om livsopphold ser vi også at innvilget nødhjelp trekkes fra livsoppholdet for neste periode.

Intervjuene har vist at økonomi og beregning over og under norm har et sterkt fokus. Det er sterke føringer for å bruke Nav sine interne retningslinjer for bruk av livsoppholdssats. Samtidig kommer det fram i intervjuene at det er ønskelig med et sterkere fokus på oppfølging av brukere, med formål om å bidra til at brukerne blir selvforsørget.

Det opplyses i intervju at det er administrasjonen i kommunen som har besluttet bruk av stordriftsfordel og nødhjelpssatser. Etter det tilsynsmyndigheten har forstått er ikke dette vedtatt av kommunestyret i kommunen, selv om kommunestyret årlig vedtar kommunens livsoppholdssatser.

Stønad til dekning av barns behov

Det er i liten grad spor i vedtak av at hvert enkelt barn sine behov er vurdert. Vi har i seks saksmapper funnet at det er innvilget stønad til formål som direkte dekker barns behov, som klær, sko, skolesekk, sykkel, ferie og kjeveortoped. Det informeres også om ferietilbud fra ideelle organisasjoner. Stønad til SFO og barnehage er ikke tatt med i denne sammenhengen.

Barnetrygden

Nav Narvik har regnet barnetrygden som inntekt fram til lovendringen trådte i kraft i september 2022. I familier med mer enn tre barn hvor stordriftsfordel blir brukt, er barnetrygden fra fjerde barn ikke beregnet som inntekt. Etter at lovendringen er iverksatt er barnetrygden ikke lenger beregnet som inntekt. Ved et tilfelle, i forbindelse med nytt regelverk om barnetrygd, fant vi at klær og sko var avslått med begrunnelse i barnetrygda. Vi fant også et tilfelle hvor klær og sko var avslått med henvisning til at familien mottok hjelpestønad til barn.

Oppfølging

I journalnotat og i noen vedtak finner vi spor av at det er personlig kontakt med bruker, enten i telefonsamtaler eller i fysiske møter. I totalt sju saksmapper har vi funnet spor av at det tilbys oppfølging. Kontakten er i stor grad knyttet til den enkelte søknaden eller om oppfølging i forhold til arbeid. I to saksmapper har vi funnet kartlegging rundt barns individuelle behov og at dette er fulgt opp gjennom samarbeid med familien og barnevernet.

I intervjuene er det mange uttrykk for at det er ønskelig å jobbe mer med oppfølging, og mindre med økonomi. Dette har fått større fokus etter den siste omorganiseringen. Det er mange tanker og planer for hvordan kontoret kan jobbe bedre på dette feltet, men det vises enda ikke i praksis.

Brukere har i intervju opplyst at det oppleves som vilkårlig hvilken oppfølging man får, avhengig av hvem som er veileder. De opplever ikke at det er rutiner eller felles praksis rundt dette.

Vedtak om opplysning, råd og veiledning

Tilsynsmyndigheten finner at det fattes vedtak etter sosialtjenesteloven § 17. I de fleste tilfellene er imidlertid bestemmelsen brukt på feil måte. Det refereres til dokumentasjon bruker må levere i en eventuell ny søknad eller det gis informasjon som omfattes av den generelle opplysningsplikten etter forvaltningsloven. Vi ser også at tilbud om opplysning, råd og veiledning blandes sammen med vilkår i vedtak. Det er da satt som krav at bruker møter til time. I to tilfeller finner vi at tjenesten opplysning, råd og veiledning er innvilget på korrekt måte, og da i tilknytning til økonomisk rådgivning.

4.   Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

I forbindelse med søknad om økonomisk stønad til barnefamilier må Nav-kontoret foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, og behovene til hvert enkelt familiemedlem skal undersøkes. Nav skal ha et særlig fokus på barns behov. Det er videre viktig at tjenestemottakerne får formidlet sine behov, samt får informasjon om sine rettigheter. Basert på informasjonen skal Nav-kontoret gjøre konkrete individuelle vurderinger av hjelpebehovet. Det er både en rett og plikt lagt til kontoret å gjøre skjønnsmessige vurderinger i hver enkelt sak, og lovens formål skal være førende for avgjørelsen.

Kartlegging

Innhenting av relevante opplysninger er avgjørende for å kunne fatte riktige avgjørelser i vedtak om økonomisk stønad og er et krav i forvaltningsloven. En del informasjon kan vanskelig dokumenteres og hovedkilden til informasjon blir da samtaler med foreldrene. Det at Nav Narvik ikke etterspør og nedtegner informasjon om barns behov medfører en risiko for at familiene ikke tilbys målrettede og individuelt tilpassede tjenester, slik loven krever.

Brukermedvirkning

Enkelte utsagn i Nav Narvik sine vedtak virker begrensende for brukernes adgang til å søke om hjelp. Det er i motstrid til brukers rett til å få sitt hjelpebehov vurdert. Dette er svært uheldig sett i sammenheng med Nav- kontoret sin funksjon som siste sikkerhetsnett og plikt til å tilby forsvarlige tjenester. Videre har brukerne uttrykt utrygghet om hvordan Nav forvalter informasjon. Dette utgjør en risiko for at brukerne ikke gjør kjent sine behov og at tjenestene ikke er bygd på brukerens innflytelse og reelle behov.

Når kartleggingen er mangelfull øker risikoen for følgefeil ved vurdering og beslutning av vedtak, og vurdering av hvilken oppfølging den enkelte familie har behov for. Når Nav- kontorer ikke informerer om stønadsrettigheter, er det også en risiko for at familier kan ha gått glipp av ytelser de kunne hatt krav på.

Vurdering og beslutning

Som følge av mangelfull kartlegging har ikke Nav-kontoret tilstrekkelig informasjon i hver sak til å foreta en forsvarlig vurdering og beslutning. Det er ikke gjort beregninger av om at stønadsbehovet er tilstrekkelig til å dekke formålet det er gitt til.

Særlig om kontoutskrifter

Nav Narvik etterspør rutinemessig kontoutskrifter som dokumentasjon i saksbehandlinga. De fleste økonomiopplysninger kan dokumenteres på annen måte. Kontoutskrifter gir tilgang til omfattende personlig informasjon som ikke er nødvendig for å fatte beslutninger om økonomisk stønad.

Sosialtjenesteloven gir ikke anledning til å innhente kontoutskrifter rutinemessig, og bruker skal også gis anledning til å sladde unødvendig informasjon. Bruken av kontoutskrifter begrunnes heller ikke. Denne praksisen er samlet sett ikke i tråd med kravene i sosialtjenesteloven.

Særlig om stønadsnivået

For familier med mer enn tre barn benyttes det rutinemessig stordriftsfordel der det ikke innvilges livsopphold fra barn nummer fire. Barnetrygden fra barn fire er ikke beregnet som inntekt i disse sakene. Livsoppholdet fra barn fire tilsvarer da barnetrygden og er potensielt så lavt at det ikke dekker basisbehov som mat og klær, og langt mindre mulighet for å delta i sosiale aktiviteter. Det begrunnes heller ikke konkret hvordan stordriftsfordel er mulig i hvert enkelt tilfelle. Barns behov er ikke vektet opp mot andre hensyn.

Både intervju og saksmapper har vist at det er høy frekvens av nødhjelpssøknader. Stønadssatsen som benyttes i inntil sju dager for nødhjelp er svært lav, og det er faste satser for nødhjelp til barn. Nødhjelp trekkes også av livsoppholdssatsen i påfølgende vedtak. Nødhjelpen framstår da som et lån, eller forskudd på livsopphold. Det gjøres ikke konkrete eller individuelle vurderinger av hva familiens behov på kort sikt er, eller om nødhjelpssatsen er tilstrekkelig til å dekke behovet. Det gjøres heller ikke vurderinger av om barna har særlige behov som må ivaretas i en slik akutt situasjon.

Samlet sett vurderer vi praksisen ved kontoret å ikke være forsvarlig etter §§ 18 og 19 i sosialtjenesteloven, siden kontoret ikke har grunnlag for å foreta konkrete og individuelle vurderinger, og dermed ikke kan gjøre forsvarlige beslutninger.

Oppfølging

Samtaler er et viktig verktøy i oppfølgingen av brukere. Hensikten med oppfølgingsarbeidet er å løse eksisterende sosiale problemer og å forebygge at slike problemer oppstår. Nav Narvik har dialog med brukerne, men det er i liten grad knyttet til barns behov. Kontoret fatter vedtak etter § 17, men i de fleste tilfellene er bestemmelsen brukt på feil måte. Vedtakene er i strid med loven da de i enkelte tilfeller kan forveksles som vilkår, og det stilles krav om dokumentasjon eller oppmøte til

samtale for å få søknaden behandlet. Tjenesten opplysning, råd og veiledning er frivillig og lavterskel, og det kan ikke stilles vilkår om oppmøte.

Selv om det gjennom intervju er opplyst at kontoret ønsker å jobbe mer med oppfølging, vurderer tilsynet at dette ikke vises i praksis. Det er lite fokus på relasjons -og endringsarbeid. Vi vurderer at det ikke i tilstrekkelig grad tilbys oppfølging, og at oppfølgingsarbeidet ikke er systematisk og målrettet. Når Nav-kontoret i liten grad tilbyr oppfølging øker risikoen for at familiene vil bli værende unødig lenge i en vanskelig situasjon, og ikke får støtte til å bli selvhjulpen.

Styring og ledelse

Nav Narvik har møtefora, kollegaveiledning og rutiner for godkjenning av vedtak som bidrar til å kvalitetssikre arbeidet. For lite tid i fagmøter og uoversiktlig deling av viktig informasjon kan være en risiko for at kontoret ikke har lik og omforent praksis, og at viktig informasjon ikke når fram til de som trenger den.

Det er tett og god kontakt mellom Nav-leder og kommunalsjef. Det er rutiner for faste møter og rapportering. Denne kontakten er også nyttig for å binde kommunens tjenester tettere sammen og gi et helhetlig tilbud til kommunens innbyggere. Vi kan imidlertid ikke se at samordningen og fokus på barns behov på systemnivå, har bidratt til at barnas behov blir ivaretatt i tilstrekkelig grad på individnivå.

Praksis rundt bruk av stordriftsfordel og nødhjelpssatser er ansett å være en administrativ oppgave, selv om kommunens livsoppholdssatser er vedtatt av kommunestyret. Praksis rundt bruk av stordriftsfordel og nødhjelpssatser er ikke kjent for kommunalsjefen. Internkontrollen er på dette punktet ikke tilstrekkelig til å avdekke lovstridig praksis.

Nav Narvik har planlagt å revidere Kvalitetshåndboka og andre interne rutiner slik at de er lettere å bruke i det daglige arbeidet. Nav Narvik har avdekt mangler ved kartleggingen, og nylig innført et kartleggingsskjema. Det er positivt at tjenesten gjennom internkontroll har avdekt svikt. Disse endringene er imidlertid så langt ikke synlig i dagens praksis overfor brukerne, men vil kunne være gode verktøy for å bedre kvaliteten på tjenestene i framtiden.

5.   Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

1. Kommunen sørger ikke i tilstrekkelig grad for at Nav-kontoret ivaretar barns behov når familien søker om økonomisk stønad. Det mangler helhetlig kartlegging av familiens
2. Kommunen gjør ikke tilstrekkelige individuelle vurderinger og beslutninger. Kommunen praktiserer bruk av stordriftsfordel for familier med flere enn tre Nav gjør ikke individuelle vurderinger av om stønaden som de innvilger er tilstrekkelig til familiens livsopphold. Vi finner ikke at barns beste er vurdert ut fra situasjonen og behovet.
3. Kommunen tilbyr ikke i tilstrekkelig grad oppfølging til tjenestemottakerne, verken ved samtaler, samarbeid med andre tjenester og/eller vedtak etter § 17.

Dette er lovbrudd på: forvaltningsloven §§ 17, 24, 25 og 41, lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 43 og § 25-1 i kommuneloven. 

Kommunen sine styringstiltak sikrer ikke at familienes behov blir kartlagt, og at utmåling av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Kommunen har videre ikke avdekket feil ved egen praksis. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen da kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten i tjenestene. Svikten kan med dette få store konsekvenser for den enkelte familie.

6.   Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre i prosessen for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddet, og sende den til Statsforvalteren innen 27.02.2023.

Planen skal inneholde følgende:

• Hvilke tiltak som skal gjennomføres
• Frister for iverksetting av tiltak - med hvem har ansvar for hva (navn)
• Frister for evaluering/justering av tiltakene (etter at tiltakene har virket en periode)
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Første dialogmøte med Statsforvalteren om oppfølgingen vil avholdes 14.03.2023, og ellers etter avtale med Nav-kontoret.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i dialogmøte den 14.03.2023.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

Med hilsen

Daniel Wie Sandbakk
(e.f.) underdirektør

Vanja Os
seniorrådgiver

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 22.07.2022. Tilsynet hadde tre samtaler med Nav Narvik i forkant av besøket.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Narvik, og innledet med et kort informasjonsmøte 09.11.2022. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 10.11.2022.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Organisasjonskart over Narvik kommune og Nav Narvik, og ansattlister
• Kvalitetshåndbok
• Sjekkliste for godkjenning av vedtak
• Kvalitetssikring av vedtak om økonomisk sosialhjelp
• Årsberetning
• Opplæringsplan
• Partnerskapsavtale mellom Nav Narvik og Nav Nordland
• Samarbeidsavtale mellom Narvik, Gratangen og Evenes kommuner
• Virksomhetsgjennomgang av Narvik, utført av Sofak
• Rutiner, planer og prosedyrer

Det ble valgt 19 saksmapper etter følgende kriterier. De ulike saksmappene inneholder vedtak fra flere kategorier:

• Tre saksmapper med vedtak fra nye familier
• Sju saksmapper med vedtak fra langtidsmottakere (mer enn seks mnd)
• Tre saksmapper med vedtak fra familier med flere enn tre barn
• Fire saksmapper med vedtak som omhandler samvær
• Fem saksmapper med vedtak av akutt karakter

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Seks brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet. Vi henvendte oss til tjue aktuelle intervjukandidater, uten av vi lyktes med å intervjue flere. Tolk ble benyttet der det var nødvendig.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Vanja Os, Statsforvalteren i Nordland, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Lena Stifjell, Statsforvalteren i Nordland, revisor
• seniorrådgiver, Ole-Kristian Bruksås, Statsforvalteren i Nordland, revisor
• underdirektør, Daniel Wie Sandbakk, Statsforvalteren i Nordland, observatør

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk