Rapport etter tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap Steigen kommune 2022

1. Sammendrag

Tilsynet er gjennomført med hjemmel i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) § 29, forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10 og lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. (helsetilsynsloven) § 2. Dette er særlovsbestemmelser som gjør at kommunelovens bestemmelser om statlige tilsyn i kap. 30 kommer til anvendelse.

Målet med tilsynet var å undersøke om kommunens arbeid med kommunal beredskap og helseberedskap er i samsvar med kravene til kommunal beredskapsplikt og kommunal helseberedskap.

Statsforvalterens hovedinntrykk av kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap og helseberedskap, samt resultater fra tilsynet, er beskrevet under kapittel 4 i rapporten.

Statsforvalteren avdekket 5 avvik under tilsynet i Steigen kommune.

2. Bakgrunn/Formål

Helseberedskap og kommunal beredskapsplikt er basert på de samme prinsippene og har et felles mål om beskyttelse av befolkningen.

Kommunene har ansvar for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn, og opprettholde nødvendige tjenester også når lokalsamfunnet rammes av uønskede hendelser som utfordrer kommunen, enten de forekommer i fredstid, ved sikkerhetspolitiske kriser eller i væpnet konflikt.

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i sivilbeskyttelsesloven § 29, forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10 og helsetilsynsloven § 2. I tillegg finnes tilsynshjemler i ulike særlover på helseberedskapsområdet.

Tilsynet skal følge bestemmelsene i kapittel 30 i kommuneloven.

Målet med tilsynet var å undersøke om kommunens arbeid med kommunal beredskap og helseberedskap er i samsvar med kravene i sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15, forskrift om kommunal beredskapsplikt, helseberedskapsloven, forskrift om krav til beredskapsplanlegging, helse- og omsorgstjenesteloven, smittevernloven, folkehelseloven, forskrift om miljørettet helsevern og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

Statsforvalteren vil med tilsynet undersøke om følgende er i tråd med kravene i lov og forskrift:

• En beredskapsplanlegging som bygger på risiko- og sårbarhetsanalyser av uønskede hendelser som kan inntreffe i egen kommune
• En forberedt kriseorganisasjon for håndtering av uønskede hendelser, herunder;
  • en forberedt kriseledelse
  • en kriseorganisasjon som kjenner egne beredskapsplaner
  • om kommunen har sikker informasjonsstyring og plan for krisekommunikasjon
  • om beredskapen er øvet, evaluert og oppdatert

3. Rammer for tilsynet

Tilsynet er gjennomført etter prinsippene for systemrevisjon. Varsel om tilsyn ble sendt 13.05.2022.                               

Denne rapporten omhandler eventuelle avvik og andre inntrykk som er avdekket under revisjonen. Avvik er manglende etterleving av krav i lov og forskrifter som kommunen har plikt til å etterleve innenfor kommunal beredskapsplikt og kommunal helseberedskap.

Vi gjør oppmerksom på at Statsforvalteren kun undersøker om kommunens arbeid med kommunal beredskap og kommunal helseberedskap er i tråd med lov og forskrift. Tilsynet gir derfor ikke en fullstendig vurdering av kommunens arbeid med dette.

4. Hovedinntrykk

4.1 Kommunal beredskapsplikt

Steigen kommune har god forståelse og oppfatning av kommunens ansvar innenfor samfunnssikkerhet og beredskap, og er bevisst og kjenner sin rolle i dette arbeidet. Kommunen deltar årlig i øvelser, og evaluerer disse, i tillegg deltar de i samarbeidet i beredskapsforum Salten. Steigen håndterer godt de hendelsene som dukker opp, og har de siste 2 årene stått i en krevende situasjon med pandemihåndtering, i tillegg til andre hendelser.

Utfordringen er derfor at planverket ikke er blitt oppdatert og dokumentert i henhold til lov og forskrift. Dette har vi forståelse for. I tillegg har kommunen ressursmangel, både når det gjelder personell og økonomi. Steigen kommune startet arbeidet med oppdatering av kommunens helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse tidligere i år, men dette arbeidet har stoppet opp, og har per i dag ikke en plan for den videre prosessen.

Ved forrige tilsyn i 2018 ble det avdekket 1 merknad på at kommunens helhetlige og systematiske samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid kan forbedres, jf. § 3 i forskrift om kommunal beredskapsplikt. Dette gjaldt i hovedsak oppfølgingsplanen. Vi kan ikke se at dette er gjort noe med.

Kommunens helhetlige og systematiske samfunnssikkerhet- og beredskapsarbeid er for dårlig, og det er derfor viktig at kommunen får på plass rutiner og et godt system som også skal sikre dokumentasjon av dette arbeidet.

Kommunen har planverk som kan fungere som et utgangspunkt i det videre arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.

Statsforvalteren anbefaler at kommunen nå fokuserer på systematisk og helhetlig arbeid på fagområdet, på tvers av sektorene i kommunen. Første steg bør være å gjennomføre ny ROS-analyse. Vi anbefaler å bruke SaltenROS som utgangspunkt. Resterende planer må revideres iht. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 6, samordnes på tvers av sektorene og gjøres godt kjent for kommunens ansatte. Eierskap til planene er viktig for å sikre god bruk når de må benyttes.

4.2   Helseberedskap

Steigen kommune har ikke en helseberedskapsplan. Kommunen plikter å utarbeide en beredskapsplan for de helse- og omsorgstjenester de skal tilby eller er ansvarlige for, jf. helseberedskapsloven § 2-2.

For helseberedskap skal risiko og sårbarhet reduseres gjennom forebyggende og skadeavvergende tiltak i henhold til helseberedskapsloven § 2-2, jf. forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 3. For at ROS-analysen skal ha praktisk nytte, må kommunen ta stilling til hvilke tiltak som kommunen skal prioritere og forberede for å sette kommunen i stand til å håndtere slike hendelser. Det er et krav om at helseberedskapsplaner skal sikre tilstrekkelig produksjon av tjenester ved mulige hendelser knyttet til avdekket risiko og sårbarhet.

Kommunen har sektor ROS på legekontor/legevakt, men ikke i de andre tjenesteområdene. I intervju kom det frem at dette skal utarbeides, men det var ikke laget en plan for når arbeidet skulle starte eller avsluttes.

Det et lovkrav at beredskapsplanene skal være samordnet, noe som innebærer at det er viktig at kommunen ser sammenhengen mellom ROS-analysen og de ulike beredskapsplanene.

Kommunen skal sørge for at alle som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen med hensyn til smittsom sykdom er sikret nødvendige forebyggende tiltak, undersøkelsesmuligheter, behandling og pleie utenfor institusjon og pleie i sykehjem eller annen kommunal helseinstitusjon, jf. smittevernloven § 7-1.

Kommunen har i samarbeid med Digipro og andre saltenkommuner, laget en digitalisert smittevern- og pandemiplan. Denne blir forløpende evaluert og oppdatert.

Steigen kommune har et etablert psykososialt kriseteam som er tverrfaglig sammensatt. Teamet har faste møtepunkter to ganger i året. Det er leder for teamet som blir tilkalt ved hendelser og han gjør en vurdering av hvilken kompetanse som trengs og hvor mange av teamets medlemmer som må tilkalles. Teamet har nettopp revidert plan for psykososialt kriseteam.

Kommunen gjennomførte TISK øvelse under covid-19 og har gjennomført øvelse på steigentunet med evakuering av pasienter. Det kom frem av intervjuene at evaluering etter øvelser og hendelser i Steigen er lite systematisert. Evt. oppfølgingspunkter etter evaluering blir i liten grad fulgt.

Helse- og omsorgslovgivningen setter krav til ledelse og systematisk styring for å sikre forsvarlige tjenester. Kommunens aktiviteter skal planlegges, iverksettes, evalueres og korrigeres. I henhold til forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 2 skal kommunestyret sørge for fastsettelse og oppdatering av beredskapsplaner. Videre skal det fremgå av beredskapsplanen hvor ofte planen og risiko – og sårbarhetsanalysen den bygger på skal evalueres og oppdateres. Evaluering og oppdatering skal dateres og dokumenteres.

5. Resultater fra tilsynet

Avvik 1

Steigen kommunes helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse oppfyller ikke kravene i sivilbeskyttelsesloven § 14, tredje ledd, og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2 og § 6 første ledd.

Begrunnelse og utfyllende kommentar:

Avviket er gitt på bakgrunn av manglede revidering hvert fjerde år i henhold til frist i forskrift, jf. § 6. Kommunens helhetlige ROS-analyse er fra 2016. Denne har behov for gjennomgang og oppdatering.

Analysen har også innholdsmessige svakheter, i henhold til § 2 i forskrifta. ROS-analysen skal omfatte kommunens evne til å opprettholde sin virksomhet når den utsettes for en uønsket hendelse og evnen til å gjenoppta sin virksomhet etter at hendelsen har inntruffet. I tillegg skal ROS-analysen omfatte behovet for befolkningsvarsling og evakuering.

ROS-analysen bør inneholde beskrivelse av kommunens særtrekk, og særlig dens sårbarheter. Kommunen bør i tillegg vurdere sine sårbarheter og risiko rundt kvikkleire, atom- og digitale hendelser/trusler.

Vi vil anbefale at «Veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen» (DSB 2014) legges til grunn i revisjonsarbeidet.

Avvik 2

Steigen kommunes beredskapsplan oppfyller ikke kravene i sivilbeskyttelsesloven § 15, tredje ledd og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 4 og § 6 andre ledd.

Begrunnelse og utfyllende kommentar:

Kommunens overordnede beredskapsplan er ikke oppdatert årlig, i henhold til krav i forskrift, § 6 andre ledd. Beredskapsplanen er fra 06.02.2017.

Beredskapsplanen er et overordnet dokument som skal samordne og integrere øvrige beredskapsplaner i kommunen.

Ved revisjon bør det vurderes om atomberedskap tas inn i den  overordnaberedskapsplanen eller om det skal lages egen atomberedskapsplan.

Det er viktig at blant annet ressurslisten er oppdatert.

Avvik 3

Steigen kommunes helhetlige og systematiske samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid oppfyller ikke kravene i forskrift om kommunal beredskapsplikt, jf. § 1, § 3, § 7 og § 9.

Begrunnelse og utfyllende kommentar:

Kommunen kan ikke dokumentere skriftlig at de med bakgrunn i den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen har en tilstrekkelig plan for oppfølging av samfunnssikkerhet og beredskap, jf. forskriftens § 3 a). Oppfølgingsplanen skal bidra til at kommunen etablerer system og rutiner som sikrer at de lovpålagte oppgavene blir ivaretatt. Den skal også sikre at kommunen jobber helhetlig og systematisk med samfunnssikkerhet gjennom året.

Kommunen har en oppfølgingsplan fra 2016, som bygger på den helhetlige ROS-analysen, men det er ikke dokumentert at denne blir fulgt opp.

Samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet krever helhetlig og systematisk arbeid gjennom året.

Dette må dokumenteres, gjennom kontrollerende dokumenter som viser at kommunens planer, systemer, rutiner, tiltak og oppfølging blir fulgt opp og utført. Oppfølgingsplanen bør være navet i kommunens beredskapsarbeid.

Oppfølgingsplanen bør revideres årlig og ta opp i seg de oppfølgingspunkt som kommer fra bla. evaluering av hendelser og øvelser. Det må fremgå av dokumentene at de er revidert, hvem som har revidert og når de er revidert.

Plan for oppfølging bør omhandle hvilke rutiner kommunen har for å sikre at lovpålagte oppgaver innen samfunnssikkerhet blir ivaretatt. Dette kan være:

• Langsiktige mål, strategier og prioriteringer
• Krav til rutinemessig oppdatering og vedlikehold
• Rutiner for regelmessige aktiviteter ved bruk av for eksempel et årshjul
• Ansvarsforhold og tidsfrister
• Øvelsesplan
• Rutiner for hvordan evalueringer håndteres
• Rutiner for oppdatering av planverk og ROS-analyser
• Rutiner for møter (kriseledelse, beredskapsråd )
• Rutiner for rapportering
• Prioriterte oppfølgingstiltak som er avdekket i helhetlig ROS-analyse og etter evaluering av uønskede hendelser og øvelser
• System for opplæring (også forskriftens 7)
• Et system som sikrer dokumentasjon av utførte og ikke utførte tiltak, arbeidsoppgaver

Vi viser til at krav til revisjon av ROS-analysen også gjelder for oppfølgingsplan, jf. veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt § 6. Dette må også sees i sammenheng med krav til internkontroll i kommuneloven § 25-1.

Vi kan ikke se at kommunen kan dokumentere et system for opplæring som skal sikre at alle som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering har tilstrekkelige kvalifikasjoner, jf. forskriftens § 7 andre ledd. Dette vil være spesielt viktig for nyansatte og ansatte som er ny i en rolle i kommunens krisehåndtering.

Kommunen skal kunne dokumentere skriftlig at alle forskriftens krav er oppfylt, jf. § 9. Dette for å sikre helhetlig og systematisk samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid.

Avvik 4

Kommunen oppfyller ikke kravet om å inneha beredskapsplan for de helse- og omsorgstjenester de skal tilby eller er ansvarlige for, jf. helseberedskapsloven § 2-2.

Avvik 5

Kommunen må evaluere og oppdatere plan for helsemessig og sosial beredskap, jf. Forskrift om krav til beredskapsplanlegging mv. § 2.

6. Dokumentgrunnlag

7. Deltakere

Ikke publisert her

Asgeir Jordbru
Fylkesberedskapssjef
Kommunal- og beredskapsavdelingen

Morten Sundnes
Fylkeslege
Helse- og vergemålsavdelingen