Hopp til hovedinnhold
Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad i Alstahaug kommune ved Nav Ytre Helgeland 2023

Tidsrom for tilsynsbesøket:

23.05.2023–25.05.2023

Statsforvalteren i Nordland

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Kontakt etaten som har utført tilsynet for status på avviket.

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Alstahaug kommune og besøkte i den forbindelse Nav Ytre Helgeland fra 23.05.2023 til og med 25.05.2023. Vi undersøkte om kommunen sørger for at Nav- kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

  1. Nav-kontoret kartlegger ikke i tilstrekkelig grad barns behov når familien søker økonomisk stønad.
    Kartleggingen som gjøres er ikke systematisk og dekker ikke barnas helhetlige situasjon. Mangelfull kartlegging kan føre til at behov og rettigheter ikke blir ivaretatt ved vurdering, beslutning og kvalitet på oppfølgingen ved søknad om økonomisk stønad.
  2. Nav-kontoret gjør ikke en forsvarlig individuell vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier. Dette er som følge av mangelfull kartlegging og at Nav- kontoret ikke har tilstrekkelig informasjon i hver enkelt sak til å gjøre konkrete og individuelle vurderinger og beslutninger.
    Kommunens praksis ved vurdering og beslutning ved tildeling av økonomisk stønad kan føre til at vanskeligstilte familier ikke får de tjenestene de har behov for. Familiene, og særlig barna i familiene, risikerer en levestandard som ikke ivaretar deres individuelle behov for utvikling og deltakelse, inkludert mulighet for deltakelse på de samme sosiale arenaer som jevnaldrende.

Dette er lovbrudd på: forvaltningsloven §§ 17, 24, 25 og 41, lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 43 og § 25-1 i kommuneloven.

Statsforvalteren finner ikke grunnlag for å konkludere med lovbrudd på om familier som mottar økonomisk stønad får oppfølging ved behov. Kvaliteten på oppfølgingen er ikke undersøkt. Alstahaug kommunes styringstiltak sikrer ikke at barnas behov blir tilstrekkelig kartlagt og at Nav, ved utmåling av økonomisk stønad, gjør en konkret og individuell vurdering og beslutning. Dette kan føre til at enkelte familier ikke får ivaretatt sine rettigheter etter lov om sosiale tjenester og kan få betydelige konsekvenser for familienes medlemmer.

Statsforvalteren ba om eventuelle kommentarer/innsigelser til faktagrunnlaget. Vi fikk tilbakemelding den 14.07.2023 om korrekt antall kommunalt ansatte og om idrettslagenes plan for informasjon til foreldre. Dette er rettet opp i rapporten.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad. Statsforvalteren har undersøkt om:

  1. Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
  2. Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
  3. Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene. Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester, jf.§ 4 i sosialtjenesteloven. Kravet er en rettslig standard, og innholdet vil i stor grad bli bestemt av normer utenfor selve loven og utvikles over tid, med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjoner, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer.

Forsvarlighetskravet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor er en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad. Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav- kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, som sier at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav- kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det kommer frem av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Alstahaug kommune hører geografisk til på Helgeland og er et knutepunkt for kommunikasjon i regionen. Kommunen er vertskommune for kommunene Dønna, Herøy, Leirfjord og Træna og har siden 01.01.2022 driftet det felles Nav-kontoret Nav Ytre Helgeland, sammen med Arbeids- og velferdsetaten ved direktør for Nav Nordland.

Ifølge SSB var folketallet i Alstahaug 7 313 i 4. kvartal 2022. Antall barn under 18 år var 1 411. Ifølge kommunens oppvekstprofil, var andelen barn som bor i husholdninger med vedvarende lavinntekt ikke forskjellig fra landsgjennomsnittet. Andelen barn i familier som har mottatt sosialhjelp minst en gang i løpet av året er 7,1 %, noe som er høyere enn landsgjennomsnittet på 5,7 %. 6% av barna i kommunen har barnevernstiltak mot 3,9 % ellers i landet. I siste Ungdata junior-undersøkelsen, som gjelder for barn i 5. til 7. klassetrinn, fant vi for Alstahaug kommune at det er 33 % som oppgir at de ikke deltar i noen form for organisert fritidsaktivitet. Dette er betydelig høyere enn landsgjennomsnittet, som er 24 %. For de som oppgir å delta på en, og ikke flere fritidsaktiviteter, er tallet 13% mot 20 % ellers i landet.

Generelt om organiseringen

Nav i Alstahaug kommune er organisert i enhet for Helse og velferd sammen med pleie og omsorg, helse, tjeneste for funksjonshemmede og barnevern. Enheten ledes av kommunalsjef for Helse og velferd.

Kommunalsjef for helse og velferd har vært konstituert i stillingen siden høsten 2022 og har arbeidet i Alstahaug kommune siden 2013 i forskjellige stillinger og på flere nivå. Som kommunalsjef for helse og velferd, er hun en del av kommunens strategiske ledergruppe. Nav-leder har hatt stillingen siden Kommunalsjef og Nav-leder har faste månedlige møter. Da kommunen mottok varselet om tilsyn, arbeidet kommunalsjef, Nav-leder og avdelingsleder sammen med utfylling av egenvurderingen.

Nav Ytre Helegand har totalt 30,2 stillinger, fordelt på 32 ansatte, hvorav 13,2 er kommunale årsverk. Ifølge vertskommuneavtalen om felles sosialfaglige tjenester, har Alstahaug kommune 5,2 ansatte, men alle ansatte må regne med å utføre oppgaver i hele tjenesteområdet og må kunne møte på tvers av kommunene. Kommunen har også to ansatte som arbeider med IPS (Individuell jobbstøtte) i Nav-kontoret. Nav Ytre Helgeland er organisert i to avdelinger, Oppfølging 1 og Oppfølging 2.

Avdelingene er oppdelt i team, med egne avdelingsledere, som beskrevet under. I tillegg har de en basisavdeling med ansatte, som jobber direkte under Nav-leder. Dette gjelder en med merkantile oppgaver, en controller og en med marked og tiltak som arbeidsoppgaver.

Oppfølging 1:

  • Situasjonsbestemt innsats for de over 30 år
  • Økonomisk sosialhjelp, midlertidig bolig, gjeldsrådgivning og Kvalifiseringsprogram
  • Mottak
  • Ungdomsteam

Oppfølging 2:

  • Spesielt tilpasset innsats for de over 30 år
  • SYFO (oppfølging av sykemeldte)
  • IPS (individuell jobbstøtte)

Mottaket har åpent mandag, tirsdag og torsdag mellom klokken 12.00 og 14.00. Det er alltid en ansatt med sosialfaglig kompetanse til stede i mottaket.

Om møtestruktur

I kontoret er det ukentlige møter for de som arbeider med sosialtjenesteloven. Avdelingsleder for Oppfølging 1 har ansvaret for disse møtene og møtene brukes til opplæring, arbeid med rutiner, klagesaker og drøfting av enkeltsaker. Det er teammøter hver andre uke hvor sosiale tjenester tematiseres. Her gjennomgås antall nye saker, restanser, antall gjeldssaker, råd og veiledningssaker, frivillig og tvungen forvaltning og fordeling mellom saksbehandlere. Kontoret har møter for alle ansatte hver andre uke, der saker som struktur, rutiner rundt mottak og håndtering av søknader og endringer i regelverk er tema.

Nav Ytre Helgeland har månedlige møter med flyktningetjenesten i Alstahaug kommune. Her diskuteres i hovedsak spørsmål som gjelder arbeidsretting, men spørsmål som gjelder sosiale tjenester kan også tas opp.

Nav Ytre Helgeland deltar månedlig på kommunens boligmøter der kommunale boliger tildeles og har fra våren 2023 også etablert et månedlig møte der saker som gjelder startlån drøftes. Nav- kontoret bruker mye ressurser på å etablere gode boforhold for familien og samarbeider med boligkontoret for å spre flyktningfamilier geografisk i kommunen og finne boliger uten for lang avstand til skolene barna skal gå på. Nav-leder har deltatt i kommunens arbeid med boligplan.

Etter etableringen av Nav Ytre Helgeland, har kontoret arrangert halvårlige fagdager for de som arbeider etter sosialtjenesteloven der lovverket og fagsystemene har blitt tematisert.

Om risikovurdering

Alstahaug kommune har ikke gjennomført risikovurdering spesielt rettet mot målgruppen for tilsynet, men har i sin virksomhetsplan for 2023 beskrevet tiltak som skal løftes og spesielt prioriterte oppgaver og grupper. Dette gjelder blant annet innvandrere fra land utenfor EØS og barneperspektivet. Her planlegges det at barneperspektivet skal ivaretas og tematiseres i kontor- og fagmøter. Kontoret skal også gi et økt fokus på kartlegging og bistand til barnefamilier og øke omfanget av hjemmebesøk, der det anes hensiktsmessig. I planen fører Nav opp flere risikofaktorer under disse punktene, blant annet disse: for få ressurser etter økning av antall flyktninger som følges opp, ikke lik forståelse i kontoret av hva barneperspektivet er og hvordan dette skal ivaretas i arbeidsrettet oppfølging, og manglende forståelse for bruk av tolk.

Om avvikssystem

Kommunen bruker avvikssystemet Compilo, som skal brukes både for HMS-avvik og faglige avvik. Avvik som blir meldt skal behandles av leder. Dersom det ikke blir behandlet innen 14 dager blir meldingen sendt videre til behandling hos kommunalsjef. Dersom det ikke blir behandlet der innen 14 dager, blir avviket sendt til HR-leder.

Funn fra tilsynet

Tilsynsmyndigheten redegjør videre for de funn som ble avdekket gjennom dokument- gjennomgang, intervju med ansatte, ledere og brukere av tjenestene. Funnene sorteres under tilsynets hovedtema: kartlegging, vurdering og beslutning, samt oppfølging. 22 saksmapper med vedtak og journalnotat er gjennomgått og tilsynet har gjennomført 11 telefonintervju med brukere i målgruppen.

Kartlegging

Ansvar for brukerne er i hovedsak fordelt på fødselsdato mellom to veiledere, men kan også fordeles på andre veiledere i kontoret, av hensyn til kapasitet hos den enkelte ansatte.

Kontoret har et eget kartleggingsskjema med spørsmål om spesielle utfordringer, behov, fritidsaktiviteter, kontakt med barnevernet og annet.

Ved gjennomgang av 22 saksmapper fra siste året fant vi ingen saker som tilfredsstiller tilsynets krav til kartlegging. Barnas alder, behov for barnehage og SFO er kartlagt i nesten samtlige saker. Kun unntaksvis finner vi informasjon om fritidsaktiviteter og andre forhold. Det mangler kartlegging av blant annet fysisk og psykisk helse, fritidsaktiviteter, utstyr, nettverk, sosiale og kulturelle forhold, bosituasjon og omsorgssituasjon. Barna er ikke konkret og individuelt beskrevet i sakene. Det som ligger i sakene av dokumentasjon, gjelder økonomiske forhold. Tilsynet fant ett utfylt kartleggingsskjema, men dette var fra før perioden for tilsynet.

Intervju med ansatte og ledelse

I intervju med ansatte hører vi at det gjøres noe kartlegging av om barna deltar i fritidsaktiviteter, og det er kjent blant de ansatte at kartleggingsskjema skal benyttes. Det gjøres ikke en systematisk og helhetlig kartlegging ved første gangs søknad. Det gjøres heller ikke oppdatering av nye behov for de som mottar løpende ytelse.

Ansatte beskriver at kartlegging er spesielt utfordrende med mange fremmedspråklige, både i samtaler med og uten tolk. Hjemmebesøk brukes ikke i forbindelse med kartlegging. Veiledere og avdelingsleder forteller om økt saksmengde, med bl.a. flere flyktninger og færre ressurser på saksbehandling økonomisk stønad. Dette gjør at presset på hver enkelt veileder blir større og at de opplever at tiden ikke strekker til for å gjøre grundig kartlegging.

På spørsmål om fare for svikt, svarte alle at manglende/utilstrekkelig kartlegging gjør at tjenesten blir dårlig og får konsekvenser for vurderingene de skal gjøre. Dette kan føre til at brukere ikke får nødvendig informasjon om rettigheter og muligheter og skaper utfordringer når veiledere skal behandle saker i andres fravær.

Kontoret har laget et eget kartleggingsskjema der noen opplysninger om barna skal etterspørres, slik som fritidsaktiviteter og spesielle behov. Under tilsynsbesøket fikk vi nytt revidert kartleggingsskjema, der det også skal etterspørres andre ting, som kontakt med barnevern og om det er noe bruker mener at Nav bør vite om familiens situasjon. Tilsynet fikk i intervjuene høre at avdelingsleder etterspør bruken av disse i alle faste møter, uten at dette har ført til at skjemaene tas i bruk. Av intervjuene gikk det fram at det ikke er en felles praksis for om og hvordan denne kartleggingen skal gjøres og vi fant ikke at den kartleggingen som eventuelt var blitt gjort kom fram i journalnotat eller vedtak.

Generelt sett spør veilederne lite om barnas situasjon og behov, dersom bruker ikke selv har tatt dette opp som tema. Det kommer frem at Nav selv vurderer at de må bli mer oppmerksomme på behov familier som er avhengige av sosiale tjenester kan ha, og at denne informasjonen må nedtegnes.

Vi finner ingen felles forståelse av hva som skal kartlegges og hvordan dette skal dokumenteres utover barnas alder og om de går i barnehage eller SFO. Veilederne vurderer selv om det er hensiktsmessig for bruker å søke stønad ut over veiledende sats for livsopphold og informerer ikke systematisk om hvilke rettigheter barna kan ha og om mulighetene for å søke.

Nav leder har gjennomført informasjonsmøter hos lokale idrettslag og idrettsråd for å informere om at Nav kan bistå familier som ikke har råd til å betale kontingenter og annet. Det er etablert et fond som idrettslagene kan bruke av dersom foreldrene spør om det. Idrettslagene har planlagt å legge informasjonsskriv om Nav ved faktura til alle foreldre.

Brukerintervju

I de 22 familiene tilsynet har gjennomgått saksmapper på, er det til sammen 65 barn. Av disse familiene er de fleste familier med flyktningbakgrunn. Tilsynet intervjuet 11 brukere i forkant av tilsynet. 6 av disse forteller at de har fått lite informasjon om hva de kan søke om og at de ikke har blitt spurt spesifikt om barnas situasjon og behov. Tilsynet fikk høre om familier med utfordrende omsorgssituasjoner og enkelte barn som ikke deltok i noen form for fritidsaktivitet.

Om bruk av tolk

Nav bruker tolk når de vurderer at det er nødvendig. Mange samtaler skjer i forbindelse med uplanlagt besøk i mottak og det er vanskelig å skaffe tolk uten at det er avtalt på forhånd. Noen brukere møter opp med bekjente eller familiemedlemmer som fungerer som tolk.

Vurdering og beslutning

Av vedtakene kan vi sjelden lese ut mer enn antall barn og alder, og da i økonomisk oversikt for beregning av ytelse. Barnetrygden holdes utenfor ved beregning av ytelser. Statens veiledende norm for livsopphold brukes systematisk, med unntak av i nødhjelpssaker, og alle barn regnes med i utmålingen av ytelsene. Ved gjennomgang av saksmappene har tilsynet lest 113 vedtak og funnet spor av individuelle vurderinger i fem av disse. Ved gjennomgang av alle journalnotat fra det siste året, finner vi ikke vurderinger som ligger til grunn for beslutninger i vedtakene. I ett av vedtakene fant vi at hensynet til barnets beste var vurdert/vektet opp mot andre hensyn. Da det mangler helhetlig og systematisk kartlegging, følger det at det vanskelig kan gjøres individuelle vurderinger i enkeltsaker. Tolkningen av hva som skal dekkes av veiledende norm for livsopphold synes streng og vedtakene er, på bakgrunn av manglende kartlegging og vurderinger, vanskelig å etterprøve.

Søknader om nødhjelp behandles raskt og nødhjelpssats gis som regel ikke for perioder utover en uke. Dette er positivt.

Ved avslag brukes standardtekst som viser til at det ikke er rimelighetsgrunn til å innvilge etter § 19. En reell vurdering og skjønnsutøvelse etter § 19 krever at det kommer fram hva som er vektlagt og hvordan dette er vektlagt. Dette mangler i avslagene.

Intervju med ansatte og ledelse

Nav-kontoret har arbeidet med å forbedre vedtaksmalene og har vært opptatt av å gjøre dem forståelig for mottaker. Tilsynet fikk høre om vurderinger som blir gjort, for eksempel i fagmøter, men disse finnes ikke igjen i vedtak, journalnotat eller referat fra fagmøter.

Saker som er utfordrende drøftes i fagmøter og det er lav terskel for kollegadrøfting.

Veiledere forteller at de bruker statens veiledende norm. På spørsmål om utgifter som skal dekkes, men som ikke ligger i veiledende norm, hører vi om lege- og medisinutgifter, barnehage, SFO, internett og fritidsaktiviteter. Samtidig hører vi også at utgifter til for eksempel klær forventes dekket av veiledende norm og at det ikke informeres aktivt om mulighet for å søke om bidrag til utgifter utover veiledende norm.

Kommunen har fattet vedtak om at alle barn skal få anledning til å delta på en rimelig fritidsaktivitet. Brukere informeres ikke rutinemessig om at de kan søke om bidrag til å få dekket fritidsaktiviteter til barna. Ansatte kjenner til utstyrsutlånssentralen Bua.

Ved behandling av saker og godkjenning i andres fravær hører vi at det oppleves som utfordrende å behandle og vurdere søknader, da det er lite kartlegging, faktagrunnlag og vurderinger i saksmapper og i vedtakene.

Brukerintervju

I brukerintervjuene hører vi om fornøyde brukere som forteller at de opplever tillit til Nav og sin veileder og at de blir behandlet med respekt. De forteller at de sjelden søker om noe utover livsopphold og boutgifter og at de regner med at de skal klare seg med den ytelsen de får. En av

brukerne fortalte at hen ikke var blitt spurt om samvær med barn for en periode vedkommende søkte nødhjelp. Brukerne forteller at de er kjent med klageadgangen, men at de ikke klager på vedtakene, da de antar at vedtakene er riktige.

Saksbehandling og rutiner

Alle vedtak skal godkjennes av avdelingsleder, Nav-leder eller to veiledere med sosialfaglig kompetanse, som har fått myndighet til slik godkjenning. Nav-kontoret har utarbeidet en egen rutine for vedtaksgodkjenning. Her skal godkjenner blant annet lese vurdering og ta stikkprøver på om alle sider av saken er belyst og om det er gjort notater der det burde ha vært gjort.

Nav-kontoret har laget en egen liste over diverse rutiner ved behandling av søknader. Her står det at ved søknad om ekstra til klær, skal livsopphold dekke utgiftene til klær da dette en del av livsoppholdet.

Oppfølging

Som utgangspunkt, skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler til alle familier som mottar økonomisk stønad. Oppfølging tilbys ved at det gis generell informasjon om § 17 i alle vedtak. Journalnotat fra gjennomgang av 22 mapper viser at det er kommunikasjon mellom Nav og brukerne, både ved oppmøte i mottak, i telefonsamtaler og oppsatte avtaler.

Intervju med ansatte og ledere

Veilederne forteller at de ikke har tid til den oppfølgingen som kan være nødvendig og at det er utfordringer med bruk av tolk. Dette handler både om kvalitet på tolketjenester og ved uplanlagte oppmøter i mottak. Tilsynet får høre at noen brukere mottar tjenester uten at de har hatt møte eller muntlig kontakt med veileder.

Brukerintervju

Alle brukerne forteller at veilederne er tilgjengelige ved behov. Noen har telefonnummer til sin veileder og alle forteller at de kan komme innom Nav-kontoret i mottakets åpningstider og at de da får snakke med en veileder.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

I forbindelse med søknad om økonomisk stønad til barnefamilier må Nav-kontoret foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, og behovene til hvert enkelt familiemedlem skal undersøkes. Nav skal ha et særlig søkelys på barns behov. Det er videre viktig at tjenestemottakerne får formidlet sine behov, samt får informasjon om sine rettigheter. Basert på informasjon skal Nav- kontoret gjøre konkrete individuelle vurderinger av hjelpebehovet. Det er både rett og plikt lagt til kontoret å gjøre skjønnsmessige vurderinger i hver enkelt sak, og lovens formål skal være førende for avgjørelsen.

Kartlegging

Innhenting av relevante opplysninger er avgjørende for å kunne fatte riktige avgjørelser i vedtak om økonomisk stønad, og er et krav i forvaltningsloven.

Statsforvalteren vurderer at Nav-kontoret ikke sikrer at sakene er tilstrekkelig opplyst og kartlagt før det fattes vedtak om økonomisk stønad. Vi kan ikke finne at Nav systematisk etterspør, kartlegger og nedtegner informasjon om barnas behov. Det er ikke alltid det kommer tydelig frem hva familien har behov for i en søknad. En grundig og systematisk kartlegging skal kunne avdekke barnas behov og hva familien trenger av bistand.

Det mangler en felles forståelse for hva som skal kartlegges og hvordan dette skal dokumenteres. Tilsynet vurderer at dette heller ikke sikres i tilstrekkelig ved vedtaksgodkjenning eller i fagmøtene.

Vurdering og beslutning

Som en følgefeil av mangelfull kartlegging og at Nav-kontoret ikke har tilstrekkelig informasjon i hver sak, kan ikke Nav-kontoret gjøre individuelle vurderinger av barnas behov ved søknader om økonomisk stønad. Nav-kontoret har svært begrenset kunnskap om barna og barnas beste kan derfor vanskelig vurderes opp mot andre hensyn.

Det er lite informasjon om hvilke fakta og vurderinger som ligger til grunn for beslutningene i vedtakene. Tilsynet vurderer dette som et rettssikkerhetsproblem for brukerne og at det kan føre til høyere terskel for å klage på enkeltvedtak.

Ved beregning av stønad etter lov om sosiale tjenester § 18 tar Nav-kontoret utgangspunkt i statens veiledende norm, med unntak av saker som omhandler nødhjelp. Vi ser ikke at det gjøres konkrete vurderinger og beslutninger i vedtak, selv om det i noen få tilfeller innvilges ekstra stønad til utgifter som fritidsaktiviteter. Vedtakene er ikke individuelt vurdert, og det er vanskelig å vite om stønadsbehovet er tilstrekkelig til å dekke formålet det er gitt til. Vi vurderer videre at det ikke foretas konkrete individuelle vurderinger etter § 19, siden vi ikke ser dette i journal eller vedtak, med ett unntak. Dette betyr at Nav-kontoret ikke sikrer at familier får den hjelpen som de trenger for å oppfylle lovens formål om å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon.

Oppfølging

Samtaler er et viktig verktøy i oppfølgingen av brukerne, hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problem og å forebygge at slike problem oppstår. Nav-kontoret har dialog med brukerne, og tilbyr samtaler og oppfølging, selv om dette ikke gjøres rutine- og planmessig. Brukere som vurderes å ha behov for det, orienteres om og tilbys økonomisk råd og veiledning. Selv om kontoret mangler rutiner og planmessighet på oppfølgingen, er den totale vurderingen at oppfølgingen Nav-kontoret tilbyr er forsvarlig.

Kvaliteten og innholdet i oppfølgingen er utenfor det tilsynet skulle undersøke.

Styring og ledelse

Nav-kontoret har fagmøter, jevnlige fagdager, lav terskel for kollegaveiledning og egne rutiner for kartlegging, vedtaksgodkjenning og saksbehandling som skal bidra til å sikre forsvarlige tjenester. Ansvaret for kartlegging av barn i familier som mottar økonomisk stønad ligger hos veileder som skal følge opp bruker. Nav-kontoret følger ikke egne rutiner og mangler et system for å sikre tidlig og systematisk kartlegging. Det er ikke kjent for veilederne hvilke krav sosialtjenesteloven stiller når det gjelder kartlegging av hvert enkelt barn. Fond som idrettslag disponerer og som familier kan søkes på, er ikke kjent blant kontorets ansatte.

Mangel på opplæring og/eller mangel på struktur på kartlegging utgjør i seg selv risiko for at bruker ikke får tilstrekkelig med informasjon om rettigheter de kan ha og hva de kan søke om stønad til.

Nav-kontorets tolkning av veiledende norm vurderes som for streng. Veiledende norm skal kun være veiledende for utmålingen, og skal ikke erstatte den individuelle vurderingen. Kontorets egne rutinebeskrivelse for behandling av søknader beskriver feil lovforståelse når det gjelder spørsmål om ekstra til klær.

Faglige avvik fanges ikke opp og meldes ikke i avvikssystemet og blir lite synlige for ledelsen. Ledelsen har planlagt, men ikke gjennomført Ros-analyse på temaet for dette tilsynet.

Statsforvalteren vurderer at kommunens styringstiltak ikke sikrer at barns behov blir kartlagt tidlig nok eller tilstrekkelig systematisk. Videre har ikke kommunen styringstiltak som sikrer at utmåling av stønad blir konkret og individuelt vurdert og begrunnet.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

  • Nav-kontoret gjør ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov når familien søker økonomisk stønad. Nav kartlegger ikke alles Kartleggingen er ikke tidlig nok, og heller ikke helhetlig for alle.

    Mangelfull kartlegging kan medføre at behov og rettigheter ikke blir ivaretatt ved vurdering, beslutning og oppfølging ved søknad om økonomisk stønad.
  • Nav-kontoret gjør ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier. Dette er som følge av mangelfull kartlegging og at Nav-kontoret ikke har tilstrekkelig informasjon i hver sak til å gjøre konkrete og individuelle vurderinger og beslutninger.

    Kommunens praksis ved vurdering og beslutning ved tildeling av økonomisk stønad kan medføre at vanskeligstilte familier ikke får de tjenestene som de har behov for. Familiene, og særlig barna i familiene, risikerer en levestandard som ikke ivaretar deres individuelle behov for utvikling og deltakelse, inkludert mulighet for deltakelse på de samme sosiale arena som jevnaldrende.

Dette er lovbrudd på: forvaltningsloven §§ 11 d, 17, 24, 25 og 41, lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 43 og § 25-1 i kommuneloven.

Som utgangspunkt skal NAV-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. NAV-kontoret har gjennomført oppfølgingssamtaler i 11 av de 22 familiene tilsynet har undersøkt. Seks av familiene følges opp av kommunenes flyktningetjeneste og to av sakene har en slik karakter at tilsynet vurderer oppfølging som uaktuelt. Nav-kontoret har ikke etablert praksis med å kalle inn familier jevnlig til samtaler. Statsforvalteren finner likevel ikke grunnlag for å konkludere med lovbrudd på om familier som mottar økonomisk stønad får oppfølging ved behov. Kvaliteten på oppfølgingen er ikke undersøkt.

Kommunens styringstiltak sikrer ikke at barnas behov blir kartlagt tilstrekkelig, og at utmålingen av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Kommunen har etter at de mottok varsel om tilsyn avdekket enkelte feil ved egen praksis og begynt arbeidet med endringene av kartleggingsskjema da tilsynet var på besøk. Svikten som er avdekket av tilsynet, kan få betydelige konsekvenser for den enkelte familie som ikke får oppfylt rettigheter etter lov om sosiale tjenester.

Endelig rapport oversendes Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre i prosessen for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddene, og sende den til Statsforvalteren innen 31.10.2023.

Planen skal inneholde følgende:

  • Hvilke tiltak som skal gjennomføres
  • Frister for iverksetting av tiltak, med oversikt over hvem som skal ha ansvar for hva
  • Frister for evaluering/justering av tiltakene (etter at tiltakene har virket en periode)
  • Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
  • Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Første dialogmøte med Statsforvalteren om oppfølging vil gjennomføres på Teams 14.11.2023 og ellers etter avtale med dere.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å gjennomføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i dialogmøtet den 14.11.2023. Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll, dersom det er nødvendig.

Med hilsen

Gunn Skjerve Gunn Randi Skjerve (e.f.)

underdirektør

Hildegunn Estensen

seniorrådgiver

Dokumentet er elektronisk godkjent

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 28.02.2023. Tilsynet hadde samtaler og dialog med Nav-leder og kontaktperson ved Nav-kontoret i forkant av besøket.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Ytre Helgeland, og innledet med et kort informasjonsmøte 24.05.2023. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 25.05.2023.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Skjema for egenrapportering
  • Organisasjonskart Nav Ytre Helgeland
  • Årsmelding 2022
  • Oversikt ansatte Nav ytre Helgeland
  • Partnerskapsavtale
  • Virksomhetsplan
  • Møtestruktur
  • Risikovurdering
  • Delegasjonsvedtak
  • Avtaler om interkommunalt samarbeid
  • Rutiner og sjekkliste ved vedtaksgodkjenning og stikkprøvekontroll
  • Vertskommuneavtale
  • Oversikt fagsystemer som brukes i sosialtjenesten
  • Opplæringsplan
  • Prosedyre for evaluering/forbedring av tjenesten
  • Rutiner for avvikshåndtering
  • Serviceklager
  • Normer for sosialhjelp Nav Ytre Helgeland per januar 2023
  • Diverse rutiner/saksflyt ved behandling av søknader
  • Kartleggingsskjema for sosialsaker
  • Revidert kartleggingsskjema for sosialsaker
  • Søknadsskjema for økonomisk stønad
  • Krav til dokumentasjon ved søknad om økonomisk stønad
  • Referat fra fagmøter sosiale tjenester for perioden januar til april 2023

Det ble valgt 22 mapper etter følgende kriterier:

  • Nye familier
  • Langtidsmottakere (stønad mer enn seks måneder)
  • Familier med flere enn tre barn
  • Samvær
  • Nødhjelpssaker

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her.

11 brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet. Vi henvendte oss til 26 aktuelle intervjukandidater. Vi brukte telefontolk og egen tolk fra vårt tilsynsteam ved behov.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver, Hildegunn Estensen, Statsforvalteren i Nordland, revisjonsleder
  • seniorrådgiver, Lena Stifjell, Statsforvalteren i Nordland, revisor
  • rådgiver, Rami Sadaah, Statsforvalteren i Nordland, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk