Rapport fra tilsyn med Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad ved Nav Rana 2023

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Rana kommune og besøkte i den forbindelse Nav Rana fra 08.03.2023 til 09.03.2023. Vi undersøkte om kommunen sørger for at Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

1. Nav-kontoret gjør ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov når familien søker økonomisk stønad. Nav kartlegger ikke alles behov. Kartleggingen er ikke tidlig nok, og heller ikke helhetlig for alle. Mangelfull kartlegging kan medføre at behov og rettigheter ikke blir ivaretatt ved vurdering, beslutning og oppfølging ved søknad om økonomisk stønad.
2. Nav-kontoret gjør ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier. Dette er som følge av mangelfull kartlegging og at Nav ikke har tilstrekkelig informasjon i hver sak til å gjøre konkrete og individuelle vurderinger og beslutninger. Kommunens praksis ved vurdering og beslutning ved tildeling av økonomisk stønad kan medføre at vanskeligstilte familier ikke får de tjenestene som de har behov for. Familiene, og særlig barna i familiene, risikerer en levestandard som ikke ivaretar deres individuelle behov for utvikling og deltakelse, inkludert mulighet for deltakelse på de samme sosiale arena som jevnaldrende.

Dette er lovbrudd på: forvaltningsloven §§ 17, 24, 25 og 41, lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 43 og § 25-1 i kommuneloven

Statsforvalteren finner ikke grunnlag for å konkludere med lovbrudd på om familier som mottar økonomisk stønad får oppfølging ved behov. Kvaliteten på oppfølgingen er ikke undersøkt.

Kommunens styringstiltak sikrer ikke at barnas behov blir kartlagt tilstrekkelig, og at utmålingen av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Kommunen gjennomførte en risiko- og sårbarhetsanalyse i februar 2023 og avdekket enkelte feil ved egen praksis. Arbeidet med endringene var påbegynt da tilsynet var på besøk, men kommunen skal ha dette med seg i arbeidet for å endre egen praksis. Svikten, som både kommunen selv fant, samt tilsynet, kan få betydelige konsekvenser for den enkelte familie som ikke får oppfylt rettigheter etter lov om sosiale tjenester.

Statsforvalteren ba om at eventuelle kommentarer/innsigelser til faktagrunnlaget. Vi fikk tilbakemelding den 16.05.2023 om når tid gjennomføringen av ROS-vurdering fant sted i kommunen. Det er rettet i denne rapporten.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

1. Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
2. Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
3. Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene. Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester, jf.§ 4 i sosialtjenesteloven. Kravet er en rettslig standard, og innholdet vil i stor grad bli bestemt av normer utenfor selve loven og utvikles over tid, med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjoner, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer.

Forsvarlighetskravet nå tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav- kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det kommer frem at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det kommer frem av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad.

Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Rana kommune er den nest største kommunen i Nordland fylke. Kommunen hører geografisk til Helgeland. Ifølge SSB var folketallet 25 980 i 4. kvartal i 2022. Antall barn under 18 år er 4 934, og 6.6 % av barna lever i husholdninger med vedvarende lavinntekt. I 2020 var det 5,8 % av barn i familier som mottok sosialhjelp i Rana kommune. Dette ifølge tall fra Barne- ungdoms og familiedirektoratet (Bufdir).

Arbeidsledigheten i Rana er lav. Tall fra Nav viser at 0,9 % av arbeidsstyrken var helt ledig i februar 2023. Det planlegges bygging både av ny flyplass og en batterifabrikk. Dette vil gi kommunen økt vekst, men også økte behov for kommunale tjenester.

Generelt om organiseringen

Nav er organisert i enhet for helse og omsorg sammen med; tildelingskontoret, institusjonstjenester, hjemmetjenester og rehabilitering, miljøterapeutisk avdeling, psykisk helse og sosiale tjenester, legetjenester og samfunnsmedisin, samt Nav kommune. Enheten ledes av kommunaldirektør.

Kommunaldirektør for helse- og omsorg, som Nav-leder rapporterer til, ble ansatt i stillingen i september 2022. Nav-leder startet i jobben i januar 2023. De har etablert faste møter og Nav-leder er en del av kommunedirektørens ledergruppe. De har nylig gjennomført en risikovurdering, som de skal støtte seg på i det videre arbeidet.

Nav-kontoret har 62 stillinger, hvorav 19,3 er kommunale årsverk. Kontoret har også ei kommunal prosjektstilling. Nav endret organisering i november 2022, og har følgende 4 avdelinger med oppgaver:

• Mottak med 10 Bistår personer med behov for hjelp for en kortere periode, dagpenger, permitterte, eneforsørgere, flyktningeteam, mottaksverter, gjeldsrådgivning og familieoppfølging. 4 statlige ansatte inkludert avdelingslederen.
• Marked med 13 stillinger, hvorav 1 er kommunal, som bistår med sykefraværsoppfølging, AAP, beholde arbeide, rekruttering og markedskoordinator.
• Oppfølging 1 med 15 stillinger, samt en vikar for en I avdelingen er det 7 statlige ansatte og 8 kommunale ansatte. Avdelingen består av sosialteamet, AAP og oppfølging langtidsledige, samt økonomisk rådgivning.
• Oppfølging 2 med 20 stillinger samt en vikar og en prosjektstilling, ungdomsteam, kvalifiseringsprogram og IPS -jobbspesialister.

Sosialteamet har ukentlige fagmøter. Fagmøtene ledes av den som har fagansvaret i teamet, og møtene brukes både til faglig informasjon og drøftinger av enkeltsaker.

Om familieoppfølging

Nav Rana var et av kontorene i landet som var en del av prosjektet helhetlig oppfølging av lavinntektsfamilier (HOLF). De har videreført arbeidet, og har i dag to familiekoordinatorer, som jobber metodisk med familieoppfølging. Metoden i oppfølgingen består av en forberedelsesfase, oppfølgingsfase og etterrefleksjon (FGE). De har støtteverktøy som ble utviklet nasjonalt i forbindelse med HOLF, og som brukes når Nav skal kartlegge familienes og barnas situasjon og behov.

Planleggingsmøtene er alltid hjemme hos familiene, og i fellesskap lager de en familieplan. Familiekoordinatorene samarbeider etter behov med barnevernet.

Om risikovurdering

Den nylig gjennomførte risikovurderingen omtaler blant annet mangelfull kartlegging, skriftlig- gjøring, herunder journalføring og samhandling, og at Nav må bli mer tydelig på oppfølgingen som skal tilbys.

Om avvikssystem

Kommunen har besluttet at Nav skal bruke det statlige avvikssystemet når det gjelder å melde faglig feil og mangler på sosialtjenesteområdet, og at kommunen får tertialrapporteringer på dette.

Kommunen jobber per tiden med å innføre et nytt avvikssystem. All internkontroll er å finne i dette systemet også. Løsningen er valgt for å unngå dobbeltarbeid, uten å miste nødvendig informasjon.

Funn fra tilsynet

Tilsynsmyndigheten redegjør videre for de funn som ble avdekket gjennom dokumentgjennomgang, intervju med ansatte, ledere og brukere av tjenestene. Funnene sorteres under tilsynets hovedtema: kartlegging, vurdering og beslutning, samt oppfølging. 20 saksmapper med vedtak og journalnotat er gjennomgått.

Kartlegging

Ansvar for brukerne er fordelt på fødselsdato i den kommunale delen av Nav, og kartleggingen skal gjøres av den som får tildelt ansvaret for brukeren.

Ved gjennomgang av 20 saksmapper fra siste året har vi funnet 6 saker som tilfredsstiller tilsynets krav til kartlegging. Det kommer ikke frem noen systematisk kartlegging av familier eller barns behov, med unntak når familien får familieoppfølging og tjenesten opplysning, råd og veiledning.

Vi finner lite kartlegging om barns behov. Det er verken opplysninger i vedtak eller i journal. I intervju kommer det frem at de ikke har støtteverktøy eller rutiner i forbindelse med kartlegging, med unntak av arbeidet som familieoppfølgerne og økonomiske rådgivere gjør. Det er ulik oppfatning av hva som skal kartlegges og i stor grad forstås dette som dokumentasjonsinnhenting i forbindelse med den konkrete saken til bruker. Vi finner ikke bruk av kravene som sosialtjenesteloven stiller når det gjelder kartlegging av hvert enkelt barns behov, med unntak som nevnt ovenfor.

Innhenting av informasjon er i hovedsak knyttet til økonomi og faktiske forhold rundt den konkrete søknaden. Helhetlig kartlegging finner vi kun der familier har fått tilbud om og takket ja til å få oppfølging av familiekoordinatorene ved kontoret.

I alle saker finner vi opplysninger om antall barn og hvor gamle barna er. Vi finner ingen samlet informasjon i saksmappene. Det mangler kartlegging av blant annet psykisk og fysisk helse, fritidsaktiviteter, utstyr, nettverk, sosiale og kulturelle forhold, bosituasjon og omsorgssituasjon. Barna er ikke konkret og individuelt beskrevet i sakene.

Intervju med ansatte og ledelsen

I intervju beskrives det at det ikke gjøres en helhetlig kartlegging verken ved første gangs søknad eller av de som har hatt hjelp over flere år, med unntak av de som har familieoppfølging. Det er ikke en omforent forståelse av hva som skal kartlegges i tidlig fase, og vi finner ikke at den kartleggingen som gjøres blir journalført.

Generelt sett spør ikke veilederne om barnas behov, dersom bruker ikke har uttrykt et behov. Det kommer frem at Nav selv vurderer at de må bli mer oppmerksomme på behov familier kan ha, som er avhengige av tjenestene til Nav over lengre tid.

Barneperspektivet beskrives å være i fokus selv om helhetlig kartlegging ikke gjøres. Veilederne i Nav tar kontakt med familiekoordinatorene dersom de vurderer at familien kan ha nytte av denne tjenesten, men vi finner ikke at de har en felles forståelse av når det er aktuelt å informere om tjenesten, eller et system for når de skal ta kontakt med familiekoordinatorene.

Veilederne gjør en vurdering av om det er hensiktsmessig for bruker å søke stønad ut over supplering, det vil si det som kan være ekstra stønad ut over norm.

Om brukermedvirkning

Tilsynet intervjuet tolv brukere i forbindelse med tilsynet. De fleste brukerne opplever ikke at Nav verken spør om eller snakker om barnas behov. To brukere opplever at de ikke får ekstra stønad til for eksempel klær til barna, og en bruker informerer om at det ikke føles greit å søke om ekstra stønad til barna. Flere brukere anbefaler Nav om å informere om rettigheter.

Det er unntak for de med oppfølging av familiekoordinatorer. Her synes de i hovedsak å være fornøyde, med ett unntak. En bruker, med familieoppfølging, opplyser å ikke ha fått spørsmål om barnas behov.

Tilsynet finner i saksmappene at to saker med familieoppfølging i hovedsak har oppfølging rettet mot arbeid og aktivitet.

Om bruk av tolk

Det benyttes tolk ved behov.

Vurdering og beslutning

Fagmøtene i sosialteamet ledes av fagansvarlig. Med på møtene er også økonomiske rådgiverne og veilederne i flyktningeteamet. Det er møter i teamet to ganger per uke. Fagmøtene brukes til å drøfte vanskelig saker og problemstillinger, og sikre mest mulig likebehandling. Det er også rutine på å drøfte søknader som de vurderer etter § 19 i dette møtet.

Saksbehandling og rutiner

Det er oppdatert delegasjon på vedtak til Nav. Ny-ansatte i Nav følges opp i cirka 6 måneder med co-signering på vedtak av fagansvarlig.

Det er journalnotat å finne i de fleste saksmappene. Opplysningene som noteres varierer, men er i hovedsak tilknyttet en konkret søknad. I saker der brukerne har hatt bistand over år finner vi ikke alltid oppdaterte opplysninger. Det kan være flere år siden siste notat, og vi finner, som nevnt ovenfor, svært lite informasjon om barnas behov her, med unntak av noen få saker om aktiviteter til barna.

Mange vedtak kan ikke etterprøves. Det er fordi det mangler opplysninger om saken både i vedtak og i journal. Noen vedtak har en økonomisk oversikt, men oversikten er ikke fullstendig, og inneholder spørsmåltegn på utgifter.

Kontoret gjør også inntil- og rammevedtak på supplerende livsopphold og andre formål. Heller ikke disse vedtakene viser hvordan de er kommet frem til totalsummen som familien vurderes å være berettiget i stønad. Vedtakene viser ikke hva som skal dekkes og for hvem. Det vil si at de ikke er konkrete. Det gjelder også for vedtak som omhandler nødhjelp.

I inntilvedtak og rammevedtak blir stønaden nødvendigvis ikke utbetalt. Vi fant vedtak om stønad til strøm som ikke var utbetalte.

Søknader om nødhjelp behandles innen forsvarlig tid. Imidlertid er det i flere saker gitt nødhjelp med lav norm i mer enn en uke sammenhengende, og uten at vi ser hva stønaden skal dekke og hvem stønaden skal være for. I en sak hadde en familie nødhjelp i 24 dager, og i en saksmappe var det gitt nødhjelp over to perioder rett etter hverandre i tid. I en annen sak fikk en bruker nødhjelp over 18 dager med lav norm. Det kom ikke frem i vedtak hva stønaden skulle dekke og om noen skulle forsørges.

Om individuelle vurderinger

Nav Rana bruker i hovedsak statens veiledende norm i de fleste sakene, med unntak er nødhjelp. Vi finner også at barnetrygden holdes utenfor. Gjennom politiske vedtak har barnetrygden vært holdt utenfor vurdering og beslutning i flere år i Rana kommune.

Vi finner lite bruk av individuelle vurderinger og få spor av vurderinger etter § 19. Kun en sak der vi fant en reell § 19-vurdering. Vi finner ikke vedtak der det innvilges stønad til klær og sko ut over norm, med unntak av saker som omhandler nyetablering i landet.

Barnas behov blir ikke belyst i vurderingene, og det står at familiene må sette av penger til diverse utgifter. Vi ser ikke en økonomisk vurdering i den forbindelse og om Nav i så fall ikke medregner midlene ved senere søknader.

Intervju med ansatte

Det kommer frem at Nav har jobbet med vedtaksmalene, og har justert og bedret disse også når det gjelder språket.

Når det gjelder stønad til aktiviteter til barna, informerer Nav om at de innvilger èn aktivitet per barn per år. De informerer også om gratistilbud som supplement. Fagmøtene brukes aktivt for å drøfte saker og sikre likebehandling, og det informeres om at det er tett dialog mellom veilederne om sak, etter behov.

Det kommer også frem at vurderingene ikke blir notert i journal.

Brukerintervju

En bruker forteller at han ikke får vedtakene sine. Brukerne forteller at de i liten grad er kjent med rettighetene. To familier informerer om at det ikke er midler igjen når måneden er slutt, men de sørger for at barna er sikret å ha det de trenger.

Ved avslag forstår ikke bruker alltid at det kan være mulig å klage på avgjørelsen. De forstår ikke alltid at det er to forskjellige instanser som vurderer sakene, der Nav ikke omgjør vedtaket selv.

Oppfølging

Veilederne i sosialteamet skal følge opp de som ikke har andre veiledere som følger dem opp. Teamet har kort saksbehandlertid. Oppfølging er i de fleste sakene spisset mot jobb og aktivitet. Kontoret har få brukere i kvalifiseringsprogrammet. Per 31.12.2022 var det fire deltakere i kvalifiseringsprogram.

Veilederne informerer om en lav terskel på å informere om og drøfte sak med familiekoordinatorene som følger opp familier tett, men det er ikke en klar systematikk på henvisningene per tiden. Det er under planlegging ved kontoret å jobbe med et henvisningsskjema, og få på plass henvisningsrutiner.

Nav gjør vedtak etter § 17 der bruker innvilges familiekoordinator. Råd og veiledning gis også som en del av andre vedtak. Vi ser i journal at det er samtaler med brukerne, men fokus er i liten grad barns behov. I vedtaksmalene har Nav-kontoret et generelt tilbud til bruker om at de kan ta kontakt ved behov for opplysning, råd og veiledning.

Familiekoordinatorene følger opp brukerne når de har fått saken. De jobber til enhver tid med cirka 20 familier.

I forbindelse med oppfølging av familier informeres det om at kontoret skriver referat på det som handler om kartlegging og oppfølging. Det lagres i Velferd, men det som handler om arbeid lagres i Modia.

Brukerne som vi i tilsynet har snakket med informerer variabelt om oppfølging. Noen sier at de har lite kontakt med Nav, og at det er lite informasjon, eller tilbud om oppfølging. En person forteller at vedkommende har all den oppfølging som personen trenger. En annen person forteller om jevnlig oppfølging, samt at Nav har lagt til rette for samarbeid med andre tjenester.

Tilsynet finner at når en person har oppfølging av familiekoordinator, så er rutinene klare og oppfølgingen tett. Vi finner journalnotat på oppfølgingen og at også samarbeidsparter er involverte ved behov.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

I forbindelse med søknad om økonomisk stønad til barnefamilier må Nav-kontoret foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, og behovene til hvert enkelt familiemedlem skal undersøkes. Nav skal ha et særlig fokus på barns behov. Det er videre viktig at tjenestemottakerne får formidlet sine behov, samt får informasjon om sine rettigheter. Basert på informasjon skal Nav- kontoret gjøre konkrete individuelle vurderinger av hjelpebehovet. Det er både rett og plikt lagt til kontoret å gjøre skjønnsmessige vurderinger i hver enkelt sak, og lovens formål skal være førende for avgjørelsen.

Kartlegging

Innhenting av relevante opplysninger er avgjørende for å kunne fatte riktige avgjørelser i vedtak om økonomisk stønad, og er et krav i forvaltningsloven.

Statsforvalteren vurderer at Nav-kontoret ikke sikrer at sakene er tilstrekkelig opplyst og kartlagt før det fattes vedtak om økonomisk stønad. Med unntak av sakene som har familieoppfølging og/eller økonomisk råd og veiledning, kan vi ikke finne at Nav systematisk etterspør, kartlegger og nedtegner informasjon om barnas behov. Det er ikke alltid det kommer tydelig frem hva familien har behov for i en søknad. Kartlegging skal i slike tilfeller avdekke behovet og hva familien trenger av bistand.

Ansatte og ledelsen vurderer at det mangler et felles system og verktøy for å kartlegge behovene til familiene som ikke har oppfølging av familiekoordinatorer. Tilsynet vurderer at dette heller ikke sikres i tilstrekkelig grad i fagmøtene.

Vurdering og beslutning

Tilsynet vurderer at Nav Rana ikke gjør individuelle vurderinger av barnas behov ved søknader om økonomisk stønad. Barnas beste er ikke vurdert opp mot andre hensyn. Dette er som følge av mangelfull kartlegging og at Nav ikke har tilstrekkelig informasjon i hver sak til å gjøre en forsvarlig vurdering og beslutning.

Ved beregning av stønad etter lov om sosiale tjenester § 18 tar Nav Rana utgangspunkt i statens veiledende norm, med unntak av saker som omhandler nødhjelp. Vi ser ikke at det gjøres konkrete vurderinger og beslutninger i vedtak, selv om det i noen få tilfeller innvilges ekstra stønad til aktiviteter. Nav Rana innvilger inntil- og rammevedtak. Vedtakene er ikke individuelt vurdert, og det er vanskelig å vite om stønadsbehovet er tilstrekkelig til å dekke formålet det er gitt til. Innvilget stønad ble ikke alltid utbetalt fordi brukeren ikke leverte nødvendig dokumentasjon, som strømregning. Vi vurderer videre at det ikke foretas konkrete individuelle vurderinger etter § 19, siden vi ikke ser dette i journal eller vedtak, med ett unntak. Nav-kontoret sikrer da ikke at familier som trenger hjelp for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon får den hjelpen som de trenger.

Når det gjelder nødhjelp vurderes satsene å være lave og de benyttes i flere saker i mer enn sju dager. Vedtakene viser ikke individuelle vurderinger, eller hvem stønaden skal gå til. Vedtakene er ikke forsvarlige da det ikke fremkommer hva stønaden skal dekke og om barna har særlige behov, herunder om de forsvarlig ivaretatt.

Oppfølging

Samtaler er et viktig verktøy i oppfølgingen av brukerne, hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer og å forebygge at slike problemer oppstår. Nav Rana har dialog med brukerne, og lav terskel for å tilby samtaler og oppfølging, både generelt, og spesielt opp mot økonomisk råd og veiledning, samt helhetlig familieoppfølging. Selv om kontoret mangler rutiner og felles forståelse på når tilbud om familieoppfølging skal gis, er den totale vurderingen at oppfølgingen Nav Rana tilbyr er forsvarlig.

Kvaliteten og innholdet i oppfølgingen er utenfor det tilsynet skulle undersøke.

Styring og ledelse

Nav Rana har fagmøter, kollegaveiledning og rutiner for godkjenning av vedtak som skal bidra til å sikre gode og forsvarlige tjenester.

Ansvaret for kartlegging av barn i familier som mottar økonomisk stønad er lagt til veilederen, som etter dato og innsatsbehov følger opp bruker. Nav mangler system som sikrer tidlig og systematisk kartlegging. Det er ingen faste møtearenaer der saker drøftes på tvers av avdelingene. Sakene drøftes sporadisk mellom de som er ansvarlige for saken på dato. Det er ikke gjennomført opplæring i hvilke krav sosialtjenesteloven stiller når det gjelder kartlegging av hvert enkelt barn. Mangel på opplæring og/eller mangel på struktur på kartlegging utgjør i seg selv risiko for at bruker ikke får tilstrekkelig med informasjon om rettigheter de kan ha og hva de kan søke om stønad til.

Nav-kontoret er ikke en del av det kommunale avvikssystemet, som vil kunne fange opp feil eller mangler. Det er dermed en risiko for at faglige feil ikke blir synlige både for Nav og for ledelsen. Det statlige avvikssystemet er ikke egnet til å melde om faglige feil og mangler på sosialtjenesteområdet, siden det først og fremst er ment for HMS-avvik.

Statsforvalteren vurderer at kommunens styringstiltak ikke sikrer at barns behov blir kartlagt tidlig nok og tilstrekkelig systematisk, med unntak av de som får bistand fra familieveilederne og økonomiske rådgivere. Videre har ikke kommunen styringstiltak som sikrer at utmåling av stønad er konkret og individuelt begrunnet.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

1. Nav-kontoret gjør ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov når familien søker økonomisk stønad. Nav kartlegger ikke alles behov. Kartleggingen er ikke tidlig nok, og heller ikke helhetlig for alle. Mangelfull kartlegging kan medføre at behov og rettigheter ikke blir ivaretatt ved vurdering, beslutning og oppfølging ved søknad om økonomisk stønad.
2. Nav-kontoret gjør ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier. Dette er som følge av mangelfull kartlegging og at Nav ikke har tilstrekkelig informasjon i hver sak til å gjøre konkrete og individuelle vurderinger og beslutninger. Kommunens praksis ved vurdering og beslutning ved tildeling av økonomisk stønad kan medføre at vanskeligstilte familier ikke får de tjenestene som de har behov for. Familiene, og særlig barna i familiene, risikerer en levestandard som ikke ivaretar deres individuelle behov for utvikling og deltakelse, inkludert mulighet for deltakelse på de samme sosiale arena som jevnaldrende.

Dette er lovbrudd på: forvaltningsloven §§ 17, 24, 25 og 41, lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 17, 18, 19, 42 og 43 og § 25-1 i kommuneloven

Statsforvalteren finner ikke grunnlag for å konkludere med lovbrudd på om familier som mottar økonomisk stønad får oppfølging ved behov. Kvaliteten på oppfølgingen er ikke undersøkt.

Kommunens styringstiltak sikrer ikke at barnas behov blir kartlagt tilstrekkelig, og at utmålingen av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Kommunen gjennomførte en risiko- og sårbarhetsanalyse i februar 2023 og avdekket enkelte feil ved egen praksis. Arbeidet med endringene var påbegynt da tilsynet var på besøk, men kommunen skal ha dette med seg i arbeidet for å endre egen praksis. Svikten, som både kommunen selv og tilsynet har avdekket, kan få betydelige konsekvenser for den enkelte familie som ikke får oppfylt rettigheter etter lov om sosiale tjenester.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre i prosessen for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeid en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddet, og sende den til Statsforvalteren innen 28. august 2023.

Planen skal inneholde følgende:

• Hvilke tiltak som skal gjennomføres
• Frister for iverksetting av tiltak – med hvem har ansvar for hva (navn)
• Frister for evaluering/justering av tiltakene (etter at tiltakene har virket en periode)
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt.

Første dialogmøte med Statsforvalteren om oppfølging vil avholdes 12.09.2023, og ellers etter avtale med dere.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i dialogmøtet den 12.09.23.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

Med hilsen

Daniel Wie Sandbakk (e.f.)
underdirektør                                                          

Vanja Ailin Os
seniorrådgiver

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 02.01.2023. Tilsynet hadde samtaler og dialog med kontaktperson ved Nav-kontoret i forkant av besøket.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Rana, og innledet med et kort informasjonsmøte 08.03.2023. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 09.03.2023.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Skjema for egenrapportering
• Organisasjonskart, kommunen og Nav
• Oversikt ansatte
• Partnerskapsavtale
• Virksomhetsplan
• Møtestruktur
• Avviksrutiner, rapport og serviceklager
• Veiledende normer for 2023
• Interne saksflyt, rutiner og møtevirksomhet
• Delegasjonsreglement og delegering av myndighet til Nav-leder fra 01.23
• Kartleggingsskjema familieoppfølging, selvhjelpsskjema «Pengepraten» til brukere
• Budsjett og økonomiplan 2023-2026
• Lenke til siste årsmelding
• Informasjon om ulike fritidstilbud i kommunen til barn og unge og et samarbeid mellom helse- familietjeneste og Nav til unge gravide -Drømmehuset.

Det ble valgt 20 mapper etter følgende kriterier:

• Nye familier
• Langtidsmottakere (stønad mer enn seks måneder)
• Familier med flere enn tre barn
• Samvær
• Nødhjelpssaker

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

12 brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet. Vi henvendte oss til 16 aktuelle intervjukandidater. Tolk i tilsynsteamet hos Statsforvalteren ble benyttet ved behov.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Vanja Ailin Os, Statsforvalteren i Nordland, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Lena Stifjell, Statsforvalteren i Nordland, revisor
• seniorrådgiver, Hildegunn Estensen, Statsforvalteren i Nordland, revisor
• rådgiver, Rami Sadaah, Statsforvalteren i Nordland, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk