Rapport fra tilsyn med Hadsel kommunes langsiktige og systematiske arbeid etter folkehelseloven for å fremme barn og unges psykiske helse 2024

Tilsynet ble gjennomført 05.06.2024 og 10.06.2024 og er et ledd i et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn. Statsforvalteren undersøkte i hvilken grad kommunen arbeider i tråd med forventningene til det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet i henhold til folkehelseloven §§ 5-7 og § 30. Det vises til formålet i folkehelseloven § 1, som lyder:

«Formålet med denne loven er å bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevner sosiale helseforskjeller. Folkehelsearbeidet skal fremme befolkningens helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse.

Loven skal sikre at kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter setter i verk tiltak og samordner sin virksomhet i folkehelsearbeidet på en forsvarlig måte. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid.»

Tilsynet startet med en spørreundersøkelse til samtlige kommuner i landet. Hadsel kommune var en av tre kommuner i Nordland som ble valgt ut til intervjuer for utfyllende informasjon.

1. Tilsynets tema og formål

Tema for tilsynet er kommunens langsiktige og systematiske folkehelsearbeid for å fremme god psykisk helse hos barn og unge. Tilsynet er avgrenset til folkehelselovens §§5, 6, 7 og 30.

Målgruppen for tilsynets tema er avgrenset til barn og unge 0-18 år.

Gjennom tilsynet vil vi få et landsomfattende tilstandsbilde av om kommunene har oversikt over barn og unges helsetilstand og faktorer i oppvekst- og levekårsforhold som påvirker deres psykiske helse, om dette gjenspeiles i kommunens planarbeid og om det følges opp med relevante tiltak.

Det er mange undersøkelser som viser en økt forekomst av psykisk uhelse hos barn og unge. Tidlig innsats er viktig i et folkehelseperspektiv, og for å bidra til et bærekraftig samfunn på sikt. Temaet understøtter også regjeringens satsing på å fremme psykisk helse og livskvalitet jf. Folkehelsemeldinga (Meld. St. 15 (2022-2023)).

2. Gjennomføring

Første del av tilsynet var i form av et spørreskjema til alle landets kommuner. På bakgrunn av dette, og lokalkunnskap, har statsforvalteren valgt ut noen kommuner for dybdeintervjuer.

Hensikten er å få en bedre innsikt i og forståelse av om, og hvordan, kommunen ivaretar det langsiktige og systematiske arbeidet for å fremme barn og unges psykiske helse, og om det er forankret i ledelsen.

Rapporten bygger på informasjonen som er kommet frem gjennom spørreundersøkelse, aktuelle dokumenter og samtaler med ledere og medarbeidere i ulike sektorer. Vi har også hatt møte med et utvalg barn og unge. Av hensyn til barnas anonymitet gjengis ikke deres uttalelser eksplisitt.

3. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalterens hjemmel til å føre tilsyn med kommunens folkehelsearbeid følger av folkehelseloven § 31. Det følger av bestemmelsen at statsforvalteren skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens og fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av folkehelseloven §§ 4 til 9, 20, 21 og 27 til 30 og kommuneloven § 25-1. Reglene i kommuneloven kapittel 30 gjelder for denne tilsynsvirksomheten.

Med utgangspunkt i folkehelselovens krav, har statsforvalter undersøkt kommunens langsiktige og strategiske arbeid for å fremme god psykisk helse for barn og unge. Det skal ikke konkluderes med lovbrudd eller ikke i dette tilsynet. Vi vil imidlertid gi en vurdering av i hvilken grad kommunen arbeider i tråd med forventningene til det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet i folkehelseloven §§ 5-7 og § 30.

Folkehelseloven § 5 første og andre ledd lyder:

Kommunen skal ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Oversikten skal blant annet baseres på:

a. opplysninger som statlige helsemyndigheter og fylkeskommunen gjør tilgjengelig etter §§ 20 og 25,

b. kunnskap fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene, helse- og omsorgstjenesteloven § 3-3 og

c. kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som kan ha innvirkning på befolkningens helse.

Oversikten skal være skriftlig og identifisere folkehelseutfordringene i kommunen, herunder vurdere konsekvenser og årsaksforhold. Kommunen skal særlig være oppmerksom på trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale eller helsemessige problemer eller sosiale helseforskjeller.

Folkehelseloven § 6 lyder:

Oversikten etter § 5 annet ledd skal inngå som grunnlag for arbeidet med kommunens planstrategi. En drøfting av kommunens folkehelseutfordringer bør inngå i strategien, jf. plan- og bygningsloven § 10-1.

Kommunen skal i sitt arbeid med kommuneplaner etter plan- og bygningsloven kapittel 11 fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte de utfordringer kommunen står overfor med utgangspunkt i oversikten etter § 5 annet ledd.

Folkehelseloven § 7 første ledd lyder:

Kommunen skal iverksette nødvendige tiltak for å møte kommunens folkehelseutfordringer, jf. § 5. Dette kan blant annet omfatte tiltak knyttet til oppvekst- og levekårsforhold som bolig, utdanning, arbeid og inntekt, fysiske og sosiale miljøer, fysisk aktivitet, ernæring, skader og ulykker, tobakksbruk og alkohol- og annen rusmiddelbruk.

Folkehelseloven §30 lyder:

Kommunen og fylkeskommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1 med krav fastsatt i eller i medhold av denne loven.

4. Beskrivelse av kommunens arbeide med det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet med å fremme god psykisk helse hos barn og unge

Hadsel kommune har ca. 8300 innbyggere spredt på kommunens fire øyer. Det har de siste årene vært en økning i innbyggertallet. En del av økningen kan tilskrives flyktninger fra Ukraina. Kommunen har lange tradisjoner med å ta imot andre kulturer. Kommunens barnehager og skoler hadde ved siste telling 24 språk representert. Antall fødte har variert i perioden 2013-2022 fra 63 til 93 per år.

Statsforvalteren har hatt til gjennomsyn aktuelle dokumenter som kommunen har oversendt (se vedlegg). Det har også vært gjennomført samtaler med representanter for tilsynets målgruppe. Møtet med kommunen ble gjennomført på rådhuset. Vi ønsket å møte ungdomsrådet da vi var i Hadsel, men det lot seg ikke gjøre. Vi gjennomførte Teamsmøte med rådet 10. juni.

Det ble gjennomført intervjuer med åtte ansatte i kommunen (se vedlegg). Det var ei god sammensetning av funksjoner som gjorde at vi fikk den informasjonen vi ønsket.

Hadsel kommune har nedsatt ei tverrsektoriell folkehelsegruppe. Den har eksistert siden 2013, og noen av deltagerne i gruppa har vært med hele veien. Gruppa består av representanter fra alle sektorene i kommunen og ledes av folkehelsekoordinator. Gruppa skal samarbeide om å utforme og oppdatere kommunens folkehelseoversikt, ha en rådgivende funksjon i folkehelserelaterte spørsmål og arbeide for at folkehelseperspektivet ivaretas i alt av kommunens planarbeid.

I intervjuet ble det diskutert om kommunen har vedtatt mål og strategier for folkehelsearbeidet. Det ble sagt at det ikke er overordnede mål for folkehelsearbeidet, men at hver sektor definerer mål for sitt arbeid i sine respektive planer. Det blir trukket frem at barn og unge er øverste prioritet, og at helsefremmende tiltak er et viktig innsatsområde der man ikke ser resultater før tiltakene har fått virket en stund.

Oversiktsdokumentet revideres hvert fjerde år samtidig med revisjon av kommunens planstrategi. Dette ansvaret er lagt til en person, men alle sektorer i kommunen er ansvarlig for å bidra med innspill til dokumentet. Det er ikke nødvendigvis store endringer som gjøres, men tallgrunnlag oppdateres og ny informasjon tas inn i dokumentet.

I dokumentet har folkehelsegruppa pekt ut fire områder som bør prioriteres i folkehelsearbeidet i kommende planperiode; sosial ulikhet i helse, levevaner og livsstil, psykisk helse og befolkningssammensetning/demografiske endringer. Videre skriver de at analysekunnskap og verktøy for å sammenstille og tolke svar fra ulike undersøkelser, er et kompetansefelt administrasjonen jobber med, og som vil gi kommunen tydeligere indikatorer for hvordan barn og unge har det. Denne informasjonen skal presenteres årlig gjennom kvalitetsrapporter for skole og barnehager.

Oversiktsdokumentet legges frem for politisk nivå samtidig med kommunens planstrategi hvert 4 år. I forrige kommunestyreperiode ble dokumentet presentert for politikere i flere råd og utvalg i Det oppleves som det er interesse for funnene, men at dokumentet vies mindre oppmerksomhet etter hvert som tiden går. Dokumentet får størst oppmerksomhet fra politikere (uavhengig av utvalg) med størst engasjement for barn og unges oppvekst. Revidert oversiktsdokument fremlegges til det nye kommunestyre i juni 2024.

I oversiktsdokumentet tar kommunen opp at de bør ha særskilt fokus på barns oppvekstsvilkår for å redusere fremtidige konsekvenser av uhelse. Videre at tiltakene bør være universelle, men med ekstra oppmerksomhet på å nå utsatte barn. Det nevnes eksempel på tiltak som å sikre at alle barn får lik tilgang til aktiviteter uavhengig av foreldrenes inntekt, fortsatt fokus på helsefremmende barnehager og skoler, og tiltak for å redusere frafall fra videregående skole.

Oppvekstplan 2022-2032 for Hadsel kommune ble vedtatt i desember 2022, og skal revideres hvert fjerde år. Planen er en politisk bestilling som skal legge føringene for et styrket utviklings- og kvalitetsarbeid for barns oppvekst. For Hadsel er dette en ny plan som skal være dekkende for et stort felt. Planen tar for seg barnet i et 24- timers perspektiv, og barnets beste- vurdering skal ligge til grunn for alle beslutninger. Oppvekstplanen er på samme plannivå som andre kommunedelplaner. I perioden oppvekstplanen er gjeldende vil det også komme en frivillighetsplan og plan for kommunens forebyggende arbeid. Det skal også utarbeides delplaner for skole, barnehage og kultur.

Som mange andre kommuner opplever også Hadsel utfordringer i det tversektorielle samarbeidet rundt barn, unge og deres familier. I 2020 satte de ned en prosjektgruppe for å styrke det systematiske arbeidet med å oppdage og følge opp sårbare barn. Målet er å gjøre det offentlige tjenestetilbudet mer tilgjengelig og sømløst for utsatte barn, unge og familier. Arbeidet vil skje etter en modell fra Helsedirektoratet, kalt «Bedre tverrfaglig innsats» (BTI). Prosjektet involverer alle kommunale hjelpetjenester som jobber mot barn og unge, foreldre og kommende foreldre. Dette arbeidet pågår fremdeles og BTI-prosjektgruppen har deltatt med innspill til utarbeidelsen av oppvekstplanen.

Barnehagene og skolene har tatt i bruk flere program for å styrke den psykiske helsen til barn og unge. Det nevnes blant annet «Zippys venner», «Passport» og «Æ e mæ». Av disse programmene er det bare sistnevnte som gjenfinnes i kommunens planverk. Kommunen sier at det i oppvekstplanen er nedfelt at barnehagene og skolene skal benytte kunnskapsbaserte program uten at det er spesifisert hvilke. Kommunen forteller at alle skolene har fokus på folkehelse og livsmestring, og skal implementere tema og aktiviteter i sin undervisning som fremmer dette.

Kommunen har identifisert utfordringer i oppvekstmiljøet som de har særskilt oppmerksomhet på. Hadsel kommune har over flere år hatt større andel barn som lever i husholdninger med vedvarende lav inntekt sammenlignet med Nordland og Norge. De nasjonale bestemmelsene for redusert foreldrebetaling for barnehage og SFO følges. Tall fra kommunen viser at dette har resultert i økt antall barn som benytter barnehage og SFO. Dette har betydning for barns psykiske helse og gir flere foreldre anledning til å delta i arbeidslivet.

NAV Hadsel har iverksatt et prosjekt med midler fra Statsforvalteren til familiekoordinator. Oppgaven til familiekoordinatoren er å orientere om lov om sosiale tjenester og hva NAV kan bidra med. Det er spesielt fokus på arbeidstilknytning for enslige forsørgere og hvordan man kan legge til rette for å ivareta både barn og voksne i en slik situasjon. NAV ser at det er mange barn som står utenfor og ønsker å legge til rette for deltagelse på sosiale arenaer.

Kommunen etablerte våren 2024 en arbeidsgruppe som skal gjennomgå veilederen Psykisk helsearbeid barn og unge. Arbeidsgruppen består av kommunepsykolog, ledende helsesykepleier, leder på kommunal psykiatri og familiekoordinator på NAV. Målet er å lage et forslag til hvordan kommunen best ivaretar sitt ansvar, lovverket og barns behov basert på veilederen. For å gjøre dette vil arbeidsgruppen hente innspill fra enheter i både helse og oppvekst, samt barn, unge og foreldre i kommunen. Videre gjennomgå eksisterende ressurser i kommunen, samt hva kommunen trenger/må jobbe videre med for å lage et fullverdig tilbud som ivaretar behovene og lovkravene.

Ifølge oversiktsdokumentet er andelen ungdom som ikke fullfører videregående opplæring også høyere enn både fylket og landet. I intervju med kommunen spesifiseres det at tallene er basert på ungdom som ikke fullfører videregående på normert tid, og at det i stor grad gjelder ungdom som flytter til kommunen for å gå på skolen.

I samarbeid med Hadsel videregående skole, har kommunen et femårig prosjekt de har kalt «Bli me», med midler gjennom folkehelseprogrammet. Tilbudet er et gratis lavterskeltilbud og gratis transport til og fra aktivitet, til elever i videregående skole. Kommunen estimerer at de har hatt 30-40 ulike tiltak gjennom det første prosjektåret. Målet er å få ungdom til å ta del i organiserte fritidsaktiviteter og at lokale lag, foreninger og organisasjoner etter hvert skal overta rekruttering og stå for aktivitetene.

Kommunen benytter Ungdata og elevundersøkelsen for å få informasjon om barn og unges psykiske helse og trivsel. Ungdommene vi snakket med fortalte at de årlig svarer på en trivselsundersøkelse. Det var ikke klart hva den het.

I tillegg gjennomfører kommunen foreldreundersøkelser i barnehagene årlig. Det har også vært gjennomført brukerundersøkelse i helsestasjonstjenesten. Utover brukerundersøkelsen har ikke kommunen hentet ut lokale tall fra helsestasjon- og skolehelsetjenesten til oversiktsdokument. Tjenesten fører elektronisk journal.

Det kom tydelig frem gjennom råd fra ungdom til voksne i workshop med ungdomsrådet og elever fra mellom- og ungdomstrinn, at de ønsker å være med å bestemme og påvirke hvordan oppvekstmiljø, fritidsaktivitet og tilbud for dem skal være. Kommunen sier at de vektlegger at barn og unge skal involveres når oppvekstplan og delplaner skal utarbeides eller revideres. De er bevisst på at de skal lytte til og respektere barn og unge og deres innspill, uten at avgjørelser overlates til dem alene.

I samtale med ungdomsrådet fikk vi informasjon om at de får uttale seg om saker som er viktige for dem og at deres stemme blir hørt. De hadde blant annet nettopp hatt den nye oppvekstplanen til gjennomgang. Rådet kunne ikke huske å ha blitt involvert i utarbeidelsen av planen, men fikk anledning til å komme med innspill. I intervju med kommunen, fremkommer det at barn og unge blir involvert i større grad i sektorene som jobber direkte med barn, som helse og oppvekst, og i mindre grad i sektor for plan og næring. Enhetsleder for plan og næring understreker at det pågår et arbeid med å få innarbeidet «Barnets beste»- vurderinger i alle saker som angår barn, direkte eller indirekte, også i denne seksjonen. .

5. Statsforvalterens tilbakemelding og kommentar

Folkehelseloven skal bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevne sosiale helseforskjeller. Folkehelseloven skal danne et grunnlag for bedre samordning av folkehelsearbeid på tvers av sektorer og mellom kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid.

Det skal ikke konkluderes med lovbrudd eller ikke i tilsynet. Med utgangspunkt i folkehelselovens krav, har statsforvalter undersøkt kommunens langsiktige og strategiske arbeid for å fremme god psykisk helse for barn og unge, og vil gi en tilbakemelding på dette. Tilbakemeldingen bygger på informasjon fra spørreundersøkelsen, kommunale dokumenter (se vedlegg) og intervjuer.

I tilsynet har statsforvalteren undersøkt om kommunen;

• Har oversikt over positive og negative faktorer som kan påvirke barn og unges psykiske helse.
• Følger opp oversikten i planarbeidet med mål, strategier og utbedrende tiltak.
• Iverksetter nødvendige tiltak for å møte utfordringene for barn og unges psykiske helse.

Kommunen har et oppdatert oversiktsdokument som også inkluderer faktorer med betydning for barn og unges psykiske helse. Oversiktsdokumentet inneholder lokal kunnskap og det er trukket frem spesielle utfordringer som gjelder barn og unge. Det ligger potensialer i å hente ut tall fra journalsystem på helsestasjon- og skolehelsetjenesten, og Statsforvalteren minner om informasjon gitt om rapportering fra tjenesten til kommunalt pasient- og brukerregister (KPR).

Kommunen har fokus på å «holde seg på veien», altså være tro mot de fokusområdene som er valgt ut for perioden. Det gjøres løpende evalueringer gjennom jobben den enkelte utfører, samt møter i folkehelsegruppa. Kommunen har årlige sjekkpunkter gjennom både nasjonale og lokale spørreundersøkelser til foreldre og barn og bruker denne kunnskapen i det videre arbeidet med planer.

Inntrykket vårt er at kommunen har god systematikk i arbeidet med folkehelse. Kommunens nedsettelse av ei folkehelsegruppe virker å sikre systematikken og det tverrfaglige fokuset. Kommunen kan likevel sikre det tverrsektorielle i enda større grad ved å definere felles mål og lage en plan for evaluering av arbeidet. Selv om kommunen ikke har utarbeidet konkrete mål for arbeidet, gjenfinnes mål i de ulike sektorplanene.

Hadsel kommune befinner seg ikke i kjerneområde for samisk bosetting, men kommunen har likevel økt oppmerksomhet på det samiske. I kommunens oppvekstplan står det at samisk kultur skal ha sin plass for barn og unge i Hadsel, både i barnehager og skoler som en del av den formelle opplæring, men også som del av det kulturelle i kommunens lag og foreninger. Det presiseres i samtale med kommunen at det ikke er sterke samiske kulturer i Hadsel. Det er en større andel i nabokommunen, Sortland. Det nevnes at barnehager og skoler skal bort fra å markere samisk uke og heller ta inn det samiske som en del av ordinær undervisning der det er naturlig, samt sette fokus på de samiske åtte årstidene. Kommunen legger til rette for at de familiene med barn som ønsker undervisning i samisk, får ta fjernundervisning og ta del i undervisningsopplegget i Åarjelsaemien Vierhtiesåafoe i Hattfjelldal.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 22.04.2024.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Hadsel rådhus 05.06.2024 og Teamsmøtet med Ungdomsrådet ble gjennomført 10.06.2024.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Oversiktsdokument folkehelse 2024
• Planstrategi 2020-2023
• Kommuneplanens samfunnsdel 2021-2032
• Kommuneplanens arealdel 2014-2026
• Kommuneplan trafikksikkerhet 2016-2026
• Kommunedelplan for omsorgstjenesten i Hadsel kommune 2017- 2026
• Kommunedelplan oppvekst 2022-2032
• Høringsutkast til planstrategi 2023-2027

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten

• seniorrådgiver, Nina Skille, Statsforvalteren i Nordland, revisor
• seniorrådgiver, Solveig Hovet, Statsforvalteren i Nordland, revisor
• seniorrådgiver, Eli Mietinen Ljønes, Statsforvalteren i Nordland, revisor
• seniorrådgiver, Linn Sund, Statsforvalteren i Nordland, revisjonsleder

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2024 Folkehelsearbeidet til kommunen for å fremme god psykisk helse hos barn og unge

Søk etter tilsynsrapporter

Søk