Rapport fra tilsyn med Narvik kommunes langsiktige og systematiske arbeid etter folkehelseloven for å fremme barn og unges psykiske helse 2024

Tilsynet ble gjennomført i tidsrommet fra 27.05.24 til 28.05.24 og er et ledd i et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn. Statsforvalteren undersøkte i hvilken grad kommunen arbeider i tråd med forventningene til det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet i henhold til folkehelseloven §§ 5-7 og § 30. Det vises til formålet i folkehelseloven § 1, som lyder:

«Formålet med denne loven er å bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevner sosiale helseforskjeller. Folkehelsearbeidet skal fremme befolkningens helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse.

Loven skal sikre at kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter setter i verk tiltak og samordner sin virksomhet i folkehelsearbeidet på en forsvarlig måte. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid.»

Tilsynet startet med en spørreundersøkelse til samtlige kommuner i landet. Deres kommune ble valgt ut for intervjuer for utfyllende informasjon.

1.  Tilsynets tema og formål

Tema for tilsynet er kommunens langsiktige og systematiske folkehelsearbeid for å fremme god psykisk helse hos barn og unge. Tilsynet er avgrenset til folkehelselovens §§ 5, 6, 7 og 30.

Målgruppen for tilsynets tema er avgrenset til barn og unge 0-18 år.

Gjennom tilsynet vil vi få et landsomfattende tilstandsbilde av om kommunene har oversikt over barn og unges helsetilstand og faktorer i oppvekst- og levekårsforhold som påvirker deres psykiske helse, om dette gjenspeiles i kommunens planarbeid og om det følges opp med relevante tiltak.

Det er mange undersøkelser som viser en økt forekomst av psykisk uhelse hos barn og unge. Tidlig innsats er viktig i et folkehelseperspektiv, og for å bidra til et bærekraftig samfunn på sikt. Temaet understøtter også regjeringens satsing på å fremme psykisk helse og livskvalitet jf. Folkehelsemeldinga (Meld. St. 15 (2022-2023)).

2.  Gjennomføring

Første del av tilsynet var i form av et spørreskjema til alle landets kommuner. På bakgrunn av dette, og lokalkunnskap, har Statsforvalteren valgt ut noen kommuner for dybdeintervjuer. Hensikten er å få en bedre innsikt i og forståelse av om, og hvordan, kommunen ivaretar det langsiktige og systematiske arbeidet for å fremme barn og unges psykiske helse, og om det er forankret i ledelsen.

Rapporten bygger på informasjonen som kom frem gjennom spørreundersøkelse, aktuelle dokumenter og samtaler med ledere og medarbeidere i ulike sektorer. Vi har også hatt møter med et utvalg barn og unge. Av hensyn til barnas anonymitet gjengis ikke deres uttalelser eksplisitt.

3.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalterens hjemmel til å føre tilsyn med kommunens folkehelsearbeid følger av folkehelseloven § 31. Det følger av bestemmelsen at Statsforvalteren skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens og fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av folkehelseloven §§ 4 til 9, 20, 21 og 27 til 30 og kommuneloven § 25-1. Reglene i kommuneloven kapittel 30 gjelder for denne tilsynsvirksomheten.

Med utgangspunkt i folkehelselovens krav, har Statsforvalteren undersøkt kommunens langsiktige og strategiske arbeid for å fremme god psykisk helse for barn og unge. Det skal ikke konkluderes med lovbrudd eller ikke i dette tilsynet. Vi vil imidlertid gi en vurdering av i hvilken grad kommunen arbeider i tråd med forventningene til det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet i folkehelseloven §§ 5-7 og § 30.

Folkehelseloven § 5 første og andre ledd lyder:

Kommunen skal ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Oversikten skal blant annet baseres på:

a. opplysninger som statlige helsemyndigheter og fylkeskommunen gjør tilgjengelig etter § 20 og 25,

b. kunnskap fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene, helse- og omsorgstjenesteloven § 3-3 og

c. kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som kan ha innvirkning på befolkningens helse.

Oversikten skal være skriftlig og identifisere folkehelseutfordringene i kommunen, herunder vurdere konsekvenser og årsaksforhold. Kommunen skal særlig være oppmerksom på trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale eller helsemessige problemer eller sosiale helseforskjeller.

Folkehelseloven § 6 lyder:

Oversikten etter § 5 annet ledd skal inngå som grunnlag for arbeidet med kommunens planstrategi. En drøfting av kommunens folkehelseutfordringer bør inngå i strategien, jf. plan- og bygningsloven § 10-1.

Kommunen skal i sitt arbeid med kommuneplaner etter plan- og bygningsloven kapittel 11 fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte de utfordringer kommunen står overfor med utgangspunkt i oversikten etter § 5 annet ledd.

Folkehelseloven § 7 første ledd lyder:

Kommunen skal iverksette nødvendige tiltak for å møte kommunens folkehelseutfordringer, jf. § 5. Dette kan blant annet omfatte tiltak knyttet til oppvekst- og levekårsforhold som bolig, utdanning, arbeid og inntekt, fysiske og sosiale miljøer, fysisk aktivitet, ernæring, skader og ulykker, tobakksbruk og alkohol- og annen rusmiddelbruk.

Folkehelseloven § 30 lyder:

Kommunen og fylkeskommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1 med krav fastsatt i eller i medhold av denne loven.

4.  Beskrivelse av kommunens arbeide med det langsiktige og systematiske folkehelsearbeidet med å fremme god psykisk helse hos barn og unge

Narvik kommune har ca. 21 500 innbyggere og er i nordnorsk sammenheng en relativt stor kommune. I 2020 ble Ballangen kommune og deler av Tysfjord kommune sammenslått med Narvik kommune. Til tross for kommunesammenslåingen, er det samlet sett en nedgang i befolkningen. Narvik kommune har en høyere andel eldre enn landsgjennomsnittet og mange unge flytter fra kommunen.

Statsforvalteren har hatt til gjennomsyn aktuelle dokumenter som kommunen har oversendt (se vedlegg). I forkant av møtet med kommunen, møtte vi representanter fra ungdomsrådet. Vi fikk informasjon om deres medvirkning og hvordan det jobbes for at det skal satses på barn og unge i kommunen.

Vi gjennomførte intervjuer med seks ansatte i kommunen. Møtet med tre av disse; kommuneoverlegen, rådgiver miljørettet helsevern, rådgiver helse og omsorg ble holdt fysisk på rådhuset. De siste tre snakket vi med på Teams ettersom de var forhindret i å møte oss under oppholdet vårt i Narvik. Dette var rådgiver stab oppvekst, samt to ansatte i skolehelsetjenesten i kommunen.

Vi fikk informasjon om at kommunen i lengre tid ikke har hatt folkehelsekoordinator, men at det nå er ansatt en person i stillingen. Vedkommende har for tiden foreldrepermisjon, så rådgiver for miljørettet helsevern ivaretar en del av denne stillingen i hennes fravær.

Oversiktsdokumentet var kjent for de tre vi snakket med på møtet i Narvik. Ansvaret for å utarbeide dokumentet har blitt lagt på enkeltpersoner opp gjennom årene, noe som har gjort dette arbeidet sårbart og lite kjent ellers i organisasjonen. Arbeidet er nå noe mer tverrfaglig, og det er nylig opprettet ei tverrfaglig arbeidsgruppe. I arbeidsgruppa er det ikke representanter for oppvekst.

Kunnskap fra denne sektoren er innhentet skriftlig og tatt inn i oversiktsdokumentet. Ansvaret for utarbeidelse av dokumentet ble lagt til teknisk avdeling og plan.

Kommunen har ikke tradisjon for å bruke oversiktsdokumentet aktivt. De vi snakket med mente at oversiktsdokumentet kunne inneholdt mer lokal kunnskap. Før dokumentet ble politisk vedtatt, ble det sendt på høring til alle råd i kommunen, samt frivillige lag/ organisasjoner. Det var kun eldrerådet som hadde gitt innspill. I samtale med ungdomsrådet ble vi fortalt at de fikk tilsendt alle høringer på e-post. Det var ingen utsiling av informasjonen de mottok, og heller ikke anbefalinger av hvilke dokumenter eller områder som spesielt angikk barn og unge. De kunne ikke erindre å ha lest oversiktsdokumentet.

Selv om det foreligger et politisk vedtak på at oversiktsdokumentet 2020-2023 skulle brukes som grunnlag for planstrategien, så har ikke dette blitt gjort. Det er ikke trukket ut spesielle indikatorer kommunen burde følge spesielt med på. Kommunen har flere tiltak som er rettet mot alle barn og unge, men tiltakene ses ikke i sammenheng og gjenfinnes ikke i kommunens planer.

I oversiktsdokumentet skriver kommunen at oppvekstsektoren har en unik mulighet til å jobbe med helsefremming og tidlig innsats. Da vi etterspurte arbeidet med helsefremmende tiltak for barn og unge, forteller kommunen at de er «behandlingstunge». I det legger kommunen at fokuset har i stor grad vært på behandlingstilbud. Vi får informasjon om at det har vært ei endring i barn og unges psykiske helse, på lik linje med funn nasjonalt. I de nye planene for helse og oppvekst er det større fokus på forebyggende tiltak.

Kommunen har et pågående arbeid med å få alle barnehager og skoler i kommunen til å bli helsefremmende. Når vi spør ungdomsrådet om de er kjent med hva som menes med helsefremmende skoler, kjenner de ikke til dette og har ikke fått informasjon om hva det innebærer.

Arbeidet med ungdomsklubbene i kommunen blir trukket frem både av kommunen og ungdomsrådet som et av kommunens helsefremmende tiltak. Tilbudet retter seg mot ungdom i aldersgruppen 13-18 år. Det har akkurat kommet et vedtak på at ungdomsklubbene skal være åpne også i skoleferien. Ungdomsklubbene har et allsidig tilbud for å treffe alle ungdommer, men ungdommene mener at kommunen burde promotere tilbudene bredere. Det kommer frem at ungdomsklubbene sentralt i Narvik er dårlig merket og derfor vanskelig å lokalisere.

I Teamsmøte med rådgiver i oppvekstsektoren, kommer det frem at kommunen bruker verktøyene «Snakke» og «Jeg vet» i skoler og barnehager. Det er likevel ingen systematikk i dette arbeidet, og det er ukjent for informantene i hvilken grad disse verktøyene brukes. Disse tiltakene gjenfinnes ikke i kommunens planer. Vi etterspør hvordan informasjon om barn og unges psykiske helse brukes i kommunens arbeid med å iverksette helsefremmende tiltak, men får til svar at det ikke fins arenaer der slik informasjon etterspørres eller drøftes. Vi får informasjon om at kommunen er i en omorganiseringsprosess der alle tjenesteytere som jobber med barn og unge fra juni -24 er organisert i samme sektor. Kommunen tror dette vil bidra til et tettere samarbeid mellom sektorene.

Elevundersøkelsen gjennomføres vanligvis på 5. og 10. trinn. I Narvik har man bestemt at undersøkelsen skal gjennomføres årlig på alle klassetrinn fra 5. til 10. trinn. Selv om kommunen besørger lokale tall hvert skoleår, er det likevel Ungdata- tall som brukes i oversiktsdokumentet når det refereres til trivsel på skolen. Der kommer det frem at 70% av ungdomsskoleelevene i Narvik er fornøyd med skolen de går på, noe som er en høyere andel enn på landsbasis. Vi fikk ikke informasjon om hva resultatene fra den årlige elevundersøkelsen brukes til.

Skolene i Narvik kommune jobber med Olweus-programmet mot mobbing og antisosial atferd. Det har som mål å blant annet øke bevisstheten om mobbing og innføring av systematisk arbeid for å forebygge og stoppe mobbing. Ungdommene vi snakket med var kjent med programmet, men hadde varierende erfaring med det alt etter hvilken skole de hadde gått på.

Statsforvalteren etterspurte fokus på samisk kultur og identitet, spesielt med tanke på kommunesammenslåingen i 2020. Da ble Ballangen kommune og deler av Tysfjord kommune innlemmet i nye Narvik kommune. Gamle Tysfjord kommune lå i kjerneområdet for lulesamisk, markesamisk og nordsamisk språk og kultur. Markesamisk brukes ofte som et samlebegrep om den samiske befolkninga i et område som strekker seg fra Skjomen i Nordre Nordland, til Salangen og Senja i Tromsø, og omfatter også dagens Narvik og Ballangen. De store markebygdene finner man i Salangen, Narvik, Evenes, Gratangen, Tjeldsund og Skånland (Balto 2019:10)ⁱ.

I forkant av kommunesammenslåingen ønsket Fellesnemda i nye Narvik kommune å styrke kommunens satsing på samisk språk, kultur, næringsliv, samfunnsliv og identitet. For å kunne fatte gode beslutninger trengte de et godt kunnskapsgrunnlag. Forskningsinstituttet NORCE fikk oppdraget med å gjøre kartleggingen og utarbeidet rapporten Samisk kultur, identitet og samfunnsliv i Nye Narvik kommune (RAPPORT 21 – 2019, NORCE Samfunnsforskning)ⁱⁱ. Rapporten lister opp en rekke tiltak for å sikre samisk perspektiv i den nye kommunen, og har blant annet et kapittel om samiske ungdomserfaringer fra Narvik. Rapporten var ikke kjent for de vi snakket med under tilsynet, og var heller ikke referert til i dokumenter kommunen sendte over. I intervjuet med kommunen framkommer det at kommunen ikke har særskilt fokus på det samiske. Det blir sagt at det er få innbyggere med samisk tilknytning i kommunen.

5. Statsforvalterens tilbakemelding og kommentar

Folkehelseloven skal bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, herunder utjevner sosiale helseforskjeller. Folkehelseloven skal danne et grunnlag for bedre samordning av folkehelsearbeid på tvers av sektorer og mellom kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid.

Det skal ikke konkluderes med lovbrudd eller ikke i tilsynet. Med utgangspunkt i folkehelselovens krav, har Statsforvalteren undersøkt kommunens langsiktige og strategiske arbeid for å fremme god psykisk helse for barn og unge, og vil gi en tilbakemelding på dette. Tilbakemeldingen bygger på informasjon fra spørreundersøkelsen, kommunale dokumenter (se vedlegg) og intervjuer.

I tilsynet har Statsforvalteren undersøkt om kommunen;

• Har oversikt over positive og negative faktorer som kan påvirke barn og unges psykiske helse.
• Følger opp oversikten i planarbeidet med mål, strategier og utbedrende tiltak.
• Iverksetter nødvendige tiltak for å møte utfordringene for barn og unges psykiske helse.

Kommunen har i noen grad et oppdatert oversiktsdokument som inkluderer faktorer med betydning for barn og unges psykiske helse. Enkelte faktorer er trukket frem, men blir i liten grad drøftet og analysert. Dokumentet inneholder lite lokal kunnskap knyttet til barn og unge. Informasjon fra dokumentet blir ikke brukt til å utarbeide tiltak, og informasjonen etterspørres heller ikke av ledelsen i kommunen. Arbeidet med folkehelse har ikke vært et prioritert område i kommunen, noe både oversiktsdokumentet og systematikken i arbeidet bærer preg av. Det er ikke etablert arenaer for å diskutere folkehelseutfordringer, ei heller utfordringer knyttet til barn og unges oppvekst og levekår. Arbeidet med folkehelse følges ikke opp og evalueres ikke.

Barn og unges medvirkning er i liten grad omtalt og vektlagt i kommunens planer. Dette ble bekreftet i vår samtale med kommunen. Barn og unge involveres i liten grad i spørsmål som omhandler dem. Ungdomsrådet får tilsendt alle høringer på e-post uten at noen veileder dem på hva de skal mene noe om. Det gjør det svært vanskelig for barn og unge å medvirke når det ikke går tydelig frem hva de kan og bør medvirke på, eller at dokumentene er så omfangsrike at de er utfordrende å lese. Kommunen bør legge til rette for reell medvirkning i større grad.

Kommunen har ikke spesielt fokus på samiske perspektiv i sitt folkehelsearbeid til tross for at kommunen rommer tradisjonelle samiske områder. Den samiske folkehelsemeldingenⁱⁱⁱ skisserer flere tiltak med betydning for den samiske befolkningen. Denne, sammen med brukerinvolvering og tidligere rapporter, kan gi hjelp til i større grad få inn det samiske perspektivet i folkehelsearbeidet - også for barn og unge i Nye Narvik kommune.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 19.04.2024.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Narvik rådhus 27. og 28. mai 2024.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Kommuneplanens arealdel 2017-2028
• Kommuneplanens samfunnsdel 2022-2040
• Kunnskapsgrunnlag Narvik kommune 2020-2024
• Kunnskapsgrunnlag (oversikt over folkehelsen) 2023-2027
• Partnerskapsavtale
• Planprogram, Narvik kommune
• Planstrategi 2020-2023

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Teamsmøte mandag 3. juni 2024:

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten

• seniorrådgiver, Nina Skille, Statsforvalteren i Nordland, revisor
• seniorrådgiver, Solveig Hovet, Statsforvalteren i Nordland, revisor
• seniorrådgiver, Eli Mietinen Ljønes, Statsforvalteren i Nordland, revisor
• seniorrådgiver, Linn Sund, Statsforvalteren i Nordland, revisjonsleder

i .Balto, Kjersti Myrnes (2019). Innlemmelse i forvaltningsområdet for samisk språk. Utredningsdokument bestilt av Fellesnemnda for Tjeldsund 2020

ii Rapport NORCE Samfunn 21-2019.pdf (unit.no)

iii Ny stortingsmelding løfter samiske perspektiv inn i folkehelsearbeidet - regjeringen.no

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2024 Folkehelsearbeidet til kommunen for å fremme god psykisk helse hos barn og unge

Søk etter tilsynsrapporter

Søk