Tilsynsrapport

Rapport med pålegg om retting av lovbrudd Nav-kontorets ansvar for å ivareta barnas behov når familien søker om økonomisk stønad 2024

Tidsrom for tilsynsbesøket:

12.09.24 - 25.09.24

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus 28.11.2024

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Kontakt etaten som har utført tilsynet for status på avviket.

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med bydel Gamle Oslo og besøkte i den forbindelse Nav fra 12.09.24 til 25.09.24. Vi undersøkte om bydel Gamle Oslo sørger for at Nav ivaretar barns behov når familien søker økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven, slik at tjenestemottakerne får trygge og gode sosiale tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som en del av Statsforvalterens egeninitierte tilsyn.

Statsforvalterens utkast til rapport med foreløpig vurdering og konklusjon, samt varsel om å pålegge retting av lovbrudd, ble sendt til bydelen. Bydel Gamle Oslo hadde anledning til å komme med innsigelser eller kommentarer til Statsforvalterens beskrivelse av de faktiske forhold, gjennomføringen av tilsynet, vurderingene og frister for retting av lovbrudd i kapittel 6. Bydelen, ved Nav Gamle Oslo, ba om to ukers utsettelse av fristene i kapittel 6 punkt 5. Disse fristene er utsatt i tråd med Nav-kontorets ønske.

Statsforvalteren har kommet til at Nav Gamle Oslo har brutt sosialtjenesteloven §§ 4, 18, 19, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 17, 24 og 25 og kommuneloven § 25-1. Denne rapporten er derfor også et pålegg om å rette lovbrudd i medhold av kommuneloven § 30-4.

Statsforvalterens konklusjon

Ved dette tilsynet ble det avdekket følgende lovbrudd:

Nav Gamle Oslo sørger ikke for at barns behov ivaretas når familien søker økonomisk stønad. Dette er lovbrudd på: sosialtjenesteloven §§ 4, 18, 19, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 17, 24 og 25 og kommuneloven § 25-1.

Bydelens praksis gjennom manglende kartlegging og individuelle vurderinger av barnas behov, kan innebære at allerede vanskeligstilte familier ikke får de tjenestene de trenger, og at barna kan risikere en levestandard som ikke ivaretar deres fysiske, psykiske og sosiale utvikling.

Statsforvalteren finner ikke grunnlag for å gi lovbrudd på om familier som mottar økonomisk stønad får oppfølging ved behov.

Bydelen har ikke en tilstrekkelig internkontroll som er systematisk og tilpasset virksomheten når det gjelder ivaretagelse av barns behov når familien søker økonomisk stønad. Det foreligger rutiner for kartlegging, godkjenning av vedtak og stikkprøvekontroll. Tilsynet viser at disse ikke i tilstrekkelig grad brukes som styringsverktøy, slik at kartlegging av familienes behov gjennomføres systematisk og at vurderinger og beslutninger er konkret og individuelt begrunnet.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om bydelen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan bydelen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i bydelen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Sosialtjenesteloven slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Det følger av regelverket at kommunen skal sørge for at alle tjenester som ytes etter sosialtjenesteloven er forsvarlige, jf. § 4. Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard hvor innholdet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven og utvikles over tid med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav- kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det kommer frem at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det kommer frem av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad.

Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker. Hos familier som er nye på Nav-kontoret vil det naturlig nok være mindre aktuelt med oppfølgingssamtaler.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Bydelsinformasjon

Bydel Gamle Oslo består av delbydelene Grønland, Kampen, Enerhaugen, Nedre Tøyen, Vålerenga, Ensjø, Etterstad, Kværnerbyen og Bispevika og øyene utenfor. Ifølge Oslo kommunes bydelsfakta er innbyggertallet i 2024 på 63 712. Tall fra Oslo kommunes statistikkbank viser at bydelen hadde 2 681 mottakere av økonomisk stønad i 2023. Dette er nest høyest av kommunens bydeler. Bydel Gamle Oslo er den bydelen i Oslo kommune der flest barn er berørt av økonomisk stønad. Tall fra statistikkbanken viser at totalt 1 510 barn var berørt av økonomisk stønad i 2023.

Det kommer frem av Folkehelseprofil 2024 at andelen som bor i husholdninger med vedvarende lav inntekt, er høyere i bydelen enn i landet som helhet. Vedvarende lav husholdningsinntekt er her definert som at inntekten i en treårsperiode er under 60 prosent av median husholdningsinntekt i Norge. Andelen som mottar stønad til livsopphold, er lavere enn i landet som helhet.

I bydelens Årsberetning for 2023 fremgår det at antallet ikke-sysselsatte i enkelte delbydeler i Gamle Oslo er høyere enn for gjennomsnittet i Oslo. Det oppgis at en stor del av denne gruppen er lavinntektshusholdninger med barn og unge voksne uten fullført videregående skole. Dette er prioriterte målgrupper for Nav og arbeidet med ungdom, unge voksne og lavinntektsfamilier ble intensivert i 2023.

Organisering, styring og ledelse

Det er bydelsdirektøren som er den øverste administrative lederen i bydelen. Nav er organisatorisk plassert i en egen avdeling, i tillegg er det en Organisasjonsavdeling, avdeling for Mestring og helse, avdeling for Lokalsamfunn, avdeling for Oppvekst og avdeling for Innovasjon og utvikling. Nav-leder sitter i bydelsdirektørens ledergruppe og rapporterer direkte til bydelsdirektør. Nav-kontoret er organisert i fem ulike avdelinger; Analyse og prosjekter, Avklaring og oppfølging, Marked og kvalifisering, Oppfølging ung og Vedtak og fellesfunksjoner. Hver av avdelingene har egne resultat- og utviklingsplaner. Det er ca. 250 ansatte fordelt på statlige og kommunale oppgaver.

Avdeling Avklaring og oppfølging er delt inn i tre team med hver sin teamleder. Avdelingen avklarer nye brukere og gir helhetlig oppfølging til brukere uavhengig av ytelse. Det er ansatte i denne avdelingen som kartlegger og har oppfølging av barnefamilier som mottar økonomisk stønad.

Tilsvarende har avdeling Oppfølging Ung helhetlig oppfølging av brukere under 30 år uavhengig av ytelse. Avdeling Vedtak og fellesfunksjoner er delt i tre team; Vedtak, Team fellesfunksjoner og Team forvaltning/oppfølging. Det er tre fagutviklere i team vedtak og teamet fatter vedtak etter sosialtjenesteloven.

Bydelen har et tverrfaglig prosjekt “Familien i fokus” hvor det jobbes etter en tilpasset modell med utgangspunkt i Asker Velferdslab. Her bidrar bydelens tjenester med ressurser som familiekoordinatorer. Det kommer frem av årsberetningen for 2023 at bydelen så gode resultater av arbeidet og besluttet implementering av metodikken for utsatte familier med behov for flere tjenester i bydelen. Nav-kontoret har fått tilskudd av Statsforvalteren til prosjektet «Hjemmebesøk som verktøy i kartlegging av barnefamilier», kalt Hjemmebesøksprosjektet. Det er utarbeidet en innsiktsrapport som er ment å danne et grunnlag for et videre arbeid med å utvikle nye arbeidsmåter og metodisk tilnærming i oppfølgingsarbeidet av brukergruppen ved Nav-kontoret.

Referater fra partnerskapsmøter viser at barnefamilier er tema i møter. Videre har Nav-kontoret blant annet avdelingsmøter, tverrfaglig saksdrøft, statusmøter og tiltaksworkshop der sosiale tjenester er tema. Avdeling Avklaring og oppfølging har møter med avdelingsleder og teamledere og team vedtak har møter med avdelingsleder og fagutviklere. Av virksomhetsplanen for 2024 kommer det frem at Nav-kontoret har en virksomhetsstrategi for perioden 2022-2025. Strategien har tre strategiske prioriteringer med tilhørende hovedgrep: bedre samhandling med brukerne, helhetlig arbeidsrettet oppfølging uavhengig av ytelse og trygge og profesjonelle medarbeidere. Utsatte barnefamilier er blant prioriterte målgrupper for arbeidsrettet oppfølging i 2024.

Nav-kontoret får ukentlige rapporter på internkontroll i fagsystemet Fasit som velger ut hvert 25. vedtak. Rapportene gjennomgås i Fasit. Nav-kontoret har avvikssystemer og prosedyre for melding og behandling av avvik/uønskede hendelser. Av prosedyren kommer det frem at det er ett avvikssystem for statlig ansatte og ett for kommunalt ansatte. Det er registrert avvik i 2023 og 2024. Det er nærmeste leder som er ansvarlig for behandling av avvik.

Kommunerevisjonens rapport «Økonomisk sosialhjelp og økte levekostnader» Kommunerevisjonen undersøkte i 2023 om søknader om økonomisk sosialhjelp ble behandlet i samsvar med gjeldende regler i bydelene Gamle Oslo, Stovner, Søndre Nordstrand og Vestre Aker. Formålet med undersøkelsen var å skaffe informasjon om bydelenes behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp og avdekke eventuelle svakheter og avvik for å kunne bidra til forbedringer i kommunens arbeid på området. Kommunerevisjonen anbefalte bydel Gamle Oslo å iverksette tiltak som sikrer at alle sakene om økonomisk stønad er tilstrekkelig opplyst, herunder at behovet til langtidsmottakere oppdateres jevnlig, det enkelte barnets behov kartlegges og at alle nye søkere kartlegges. Videre ble bydelen anbefalt å iverksette tiltak som sikrer at det gjøres individuelle vurderinger i alle saker om økonomisk stønad og tiltak som sikrer at vedtak om økonomisk stønad blir tilstrekkelig begrunnet.

I uttalelse til rapporten oppga bydelen at de har iverksatt tiltak, og vil iverksette flere tiltak, når det gjelder kartlegging av barnas situasjon ved vurdering og utmåling av sosialhjelp. Nav-kontoret har laget årshjul for 2024 med en konkret plan på hvordan de vil implementere barneperspektivet i alt arbeid barn omfattes av. Videre oppga de at det skal utarbeides og innføres bruk av kartleggingsverktøy for barnas situasjon, samt en systematisk gjennomgang av alle barnefamilier med økonomisk sosialhjelp. Dette skulle gjennomføres innen 30.06.24. Nav ville også synliggjøre kartleggingsopplysninger. I intervjuer med ansatte opplyses det at Nav-kontoret hadde fagdag for alle ansatte med temaet barneperspektivet i juni 2023. Årshjulet for barneperspektivet inneholder kompetansehevende og holdningsskapende tiltak på ulike nivå i organisasjonen. Ledelsen oppgir i intervju at det er varierende kompetanse blant de ansatte når det gjelder temaet for tilsynet. Det var planlagt ny evaluering september 2024 for å måle effekten av tiltakene Nav-kontoret har gjort gjennom 2023 og 2024. I intervjuer opplyses det at Nav-kontoret ikke har kommet i gang med evalueringen og at det foreløpig ikke er gjennomført en systematisk gjennomgang av alle barnefamilier med økonomisk sosialhjelp. Derimot planlegges det en systematisk gjennomgang av brukergruppen enslige forsørgere med tre eller flere barn innen utgangen av året.

Kartlegging

Statsforvalteren har i tilsynet gjennomgått 20 saksmapper i Fasit, som er Oslo kommunes fagsystem for sosiale tjenester. Dette tilsvarer en gjennomgang av over 100 vedtak fattet til barnefamilier inkludert tilhørende søknader og dokumentasjon, samt journalnotater i de 20 saksmappene. Det er også foretatt en gjennomgang av de statlige systemene Modia og Gosys knyttet opp mot de respektive saksmappene. Vi har undersøkt brukere i ulike livssituasjoner, og har derfor valgt mapper som omfatter nye familier, familier som hadde mottatt økonomisk stønad i over seks måneder, familier som hadde mottatt stønad i en nødsituasjon og foreldre med samvær.

Nav-kontoret har en rutine for saksbehandling av økonomisk sosialhjelp fra juni 2024 som blant annet omhandler kartlegging av barn og barnas behov, samt et familiekartleggingsskjema og et skjema for kartlegging av blant annet bolig og fritidsaktiviteter. I intervjuer med ansatte kommer det frem at familiekartleggingsskjemaet er i ferd med å innføres. På tilsynstidspunktet var ikke alle kjent med skjemaet. Det er ikke spor av bruk av kartleggingsverktøy verken i vedtak eller journal. Det kommer i hovedsak ikke frem opplysninger om barna gjennom vedtak eller journal, verken der barna bor fast hos foreldrene eller der det gjennomføres samvær. Det dreier seg her om opplysninger som eksempelvis bolig, helse, fritidsaktiviteter, SFO, skole, barnehage, klær og utstyr, nettverk, venner og transportbehov. Brukerne vi har intervjuet opplyser at Nav-kontoret ikke etterspør hva barna deres trenger. Manglende dokumentasjon i vedtak og journal underbygger påstandene da journalnotat fra samtaler ikke inneholder nevneverdige opplysninger om barna.

Mappegjennomgangen viser at det er opp til brukerne å fremme søknad og informere om behov. I saker der det søkes om stønad til spesifikke formål, kartlegges ikke det konkrete behovet.

Eksempelvis søkes det om vinterklær til barn, men det kartlegges ikke konkret hva barnet trenger av klær.

Ved gjennomgang av saksmapper kommer det frem at det ikke innvilges stønad til samvær, med mindre samværsavtale dokumenteres. Eksempelvis ble brukeren i en sak beregnet som enslig aleneboende frem til det ble levert samværsavtale, til tross for opplysninger om at barna bor med brukeren 50 prosent og går på skole i bydelen.

Vurdering og beslutning

I gjennomgåtte vedtak er det beregnet livsoppholdsbeløp for hvert enkelt barn etter Oslo kommunes veiledende satser for økonomisk stønad. Disse satsene er høyere enn de statlig veiledende satsene. Nav-kontorets beregning innebærer en differensiering av familiemedlemmene, det vil si hva som er tiltenkt hvert enkelt barn og de voksne i familien når det gjelder livsoppholdsbeløp. Vi ser ikke at det gjøres en reduksjon i utmålt hjelp der det er familier med flere barn, såkalt stordriftsfordel. Barnetrygden er i gjennomgåtte vedtak holdt utenfor beregningen av stønadsbehovet, noe som også bekreftes av de ansatte i intervjuer.

Livsoppholdsbeløpet til familiene er utelukkende beregnet med henvisning til Oslo kommunes veiledende satser, uten en vurdering av behov, barnets beste og hvorvidt utmålt hjelp kan anses forsvarlig. I en klar overvekt av sakene kommer det ikke frem hvorfor innvilget beløp til eksempelvis livsopphold, klær, høytidsfeiringer og sommeraktivitet er forsvarlig, og dermed tilstrekkelig og i tråd med behovet til den enkelte familie. Nav foretar ikke en individuell vurdering ut fra familiens behov, og det kommer ikke frem en vurdering av barnets beste, eller en vekting av barnets beste opp mot andre hensyn der det er relevant for saken. Gjennom intervjuer med ansatte kommer det frem at det er en bevissthet rundt om det er barn eller ikke i sakene, og vi ser at det eksempelvis er dekket husleierestanse av hensyn til barn og at det er gitt stønad til klær i forbindelse med skolestart. Det foreligger imidlertid ikke konkrete og individuelle vurderinger.

Ved avslag etter § 18 vises det i hovedsak til § 19, uten at det gjøres reelle vurderinger av det faktiske behovet. I enkelte saker foreligger det kun en henvisning til § 19 som bestemmelse.

Oppfølging

I et flertall av gjennomgåtte saker har vi ikke sett journalføring av samarbeid med andre instanser. Vi har sett at det er fattet noen vedtak etter § 17 på økonomisk rådgivning. Det foreligger ikke vedtak etter § 17 til annen råd og veiledning. Gjennomgåtte saker viser at det er gjennomført samtaler i minst 50 prosent av sakene. Det kommer også frem av brukerintervjuer at brukerne får samtaler.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging

Statsforvalterens gjennomgang viser at Nav-kontoret har skriftlige rutiner og prosedyrer for hvordan barnefamilier skal kartlegges. På tilsynstidspunktet er disse imidlertid ikke implementert og i systematisk bruk. Det er ikke et krav etter sosialtjenesteloven å bruke kartleggingsskjema, men det kan bidra til en systematisk og lik kartleggingsprosess. Innhenting av relevante og nødvendige opplysninger er avgjørende for å kunne fatte riktige avgjørelser i vedtak om økonomisk stønad og oppfølging. Det er ikke et krav i seg selv at det skal foreligge journalnotat, men Nav må sikre at opplysninger som er nødvendige og relevante for en forsvarlig saksbehandling er tilgjengelig og kan finnes igjen. Det skal imidlertid ikke innhentes flere opplysninger enn det som er nødvendig for å yte tjenester.

Det er mange brukere som ikke vet hva de kan søke om eller hva som er relevant for Nav å vite. Brukerne må derfor få tilpasset veiledning om hva Nav kan bidra med og hvilken informasjon Nav trenger for å kunne gi denne hjelpen. Videre fordrer dette at Nav er aktive og systematiske i kartleggingsprosessen slik at det blir avdekket hva den enkelte familien har behov for.

Familiene kan ha behov for sosiale tjenester som de ikke kan dokumentere. Opplysningene familiene gir, skal da skrives ned av Nav. Dette kan være opplysninger om behov for klær og utstyr til barna, opplysninger om boligstandard, samvær, nettverk eller sosiale forhold. Eksempler knyttet til forhold det er vanskelig å dokumentere, kan være hvorvidt barna har det de trenger i det daglige sett opp mot normalforventninger for aldersgruppen, om de har mulighet til å ha venner på besøk, om de har et sted å gjøre lekser, og om de har eventuelle sosiale utfordringer eller manglende nettverk. Statsforvalteren viser til at det her er de samme kravene til kartlegging ved samvær, som der hvor barnet bor fast med en eller begge foreldrene.

Samværsavtaler kan i noen tilfeller være svært vanskelig å skaffe, fordi det krever samarbeid med den som har daglig omsorg. Det kan også være situasjoner hvor avtalen ikke praktiseres slik den opprinnelig var tenkt, eller det er gjort muntlige avtaler mellom foreldrene. Nav må i tilfeller hvor samvær eventuelt ikke lar seg dokumentere, foreta en sannsynlighetsvurdering av hvorvidt oppgitt samvær er reelt eller ikke.

Statsforvalteren vurderer at det er lite informasjon om barna i gjennomgåtte saker. Det er avgjørende at Nav aktivt etterspør og innhenter opplysninger om barnas behov gjennom samtaler med foreldrene for å ha tilstrekkelig innsikt i hjelpebehovet, samt at dette dokumenteres. En konsekvens av den mangelfulle kartleggingen kan være at familiene ikke får tjenester som er basert på en individuell vurdering av behovet for hjelp. Når det i hovedsak blir opp til bruker å opplyse om og dokumentere egne behov, vurderer vi videre at det er en risiko for at brukere ved Nav Gamle Oslo ikke søker om de ytelsene de trenger. Vi vurderer at risikoen blir særlig høy for de familiene som mangler språk- og systemforståelse.

Vurdering og beslutning

Statsforvalteren vurderer at Nav Gamle Oslo ikke gjør konkrete vurderinger av familiens situasjon og behov ved vurdering av behovet for økonomisk stønad. Manglende konkrete vurderinger er en naturlig følgefeil av at det ikke foreligger en tilstrekkelig kartlegging av familiens behov.

Et flertall av gjennomgåtte saker vurderes som ganske likelydende og med fokus på det rent økonomiske. Vi finner at Nav utmåler livsopphold utelukkende med en henvisning til gjeldende satser, og uten en systematisk vurdering av behov, barnets beste og hvorvidt utmålt hjelp kan anses som forsvarlig. Sosialtjenesteloven gir ikke adgang til å fastsette stønadsbeløpet i henhold til satser alene uten å foreta konkrete og individuelle vurderinger. Når familiens behov ikke er vurdert opp mot beløpet som er innvilget i vedtaket, kan resultatet av behovsvurderingen bli tilfeldig ved at den ikke er tilpasset den enkelte familie. Når barns behov videre ikke er konkret og individuelt vurdert i alle saker som omhandler barn, utgjør dette en risiko for at det ikke tas særlige hensyn til deres behov. Manglende konkret og individuell vurdering av livsoppholdsbeløp for barnefamilier gjør at det blir vanskelig for brukerne, ledere og andre ansatte å vite hvordan utmålingen faktisk er vurdert og beregnet. Dette gjør det også vanskelig for brukeren å forstå at ytelsen er skjønnsbasert og kan klages på, noe som kan gå utover familiens rettssikkerhet.

Barna og hensynet til barnets beste kommer i liten grad frem av vurderingene. I saker om for eksempel avslag på stønad til klær er det en ren økonomisk begrunnelse, der det er vist til at utgiften kan dekkes av livsoppholdsbeløpet. Hvordan Nav vurderer at utgiften skal kunne betales uten at det går utover et forsvarlig livsopphold for familien kommer ikke frem. Av mappegjennomgangen ser vi at noen familier har fått ekstra stønad til klær til barn, mens andre familier har fått avslag. Det er her ikke vurdert konkret i hver sak, slik at det ikke er tydelig for Statsforvalteren hvorfor utfallet er ulikt. Avhengig av den enkeltes families situasjon vil ikke nødvendigvis alle ha rett på eksempelvis ekstra stønad til klær til barn, men den konkrete vurderingen av dette må stå i vedtaket. Dette gjelder alle vurderinger av økonomisk stønad, og ikke bare tilleggsytelser som stønad til klær til barn som her er brukt som eksempel. Når slike vurderinger mangler er det en risiko for at like saker ikke behandles likt. I saker der det er innvilget stønad til klær til barn, er dette gjort uten at det konkrete behovet for klær er kartlagt. Det medfører at utmålingen fremstår som tilfeldig og det er en risiko for at innvilget stønad ikke ivaretar behovet.

Det er et sentralt prinsipp i sosialt arbeid at tjenestilbudet så langt som mulig skal utformes med utgangspunkt i tjenestemottakers behov og ønsker. Hvis barn er berørt av tjenestetilbudet, vil deres behov og eventuelle synspunkter som oftest fremmes gjennom foreldre og foresatte. Vi kan som nevnt ikke se at barns behov er konkret og individuelt vurdert, og videre ikke at barnets beste er vurdert opp mot andre hensyn i saken. Når Nav videre ikke gjør reelle vurderinger av det faktiske behovet etter § 19, sikrer de ikke at familier som trenger det mottar hjelp til å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon.

Oppfølging

Gjennomgåtte saker viser at det tilbys og gjennomføres samtaler i minst 50 prosent av sakene. Videre har vi sett at det er fattet enkelte vedtak etter § 17 på økonomisk rådgivning. Vi har derfor ikke grunnlag for å konkludere med lovbrudd på dette området. I dette tilsynet tar vi ikke stilling til verken innholdet eller kvaliteten på selve innholdet.

Statsforvalteren vurderer likevel at mangelfull kartlegging og vurdering vil påvirke innholdet i oppfølgingen, og hvorvidt oppfølgingen er systematisk og i samsvar med de behov den enkelte familie har. Samtaler vil alltid være et viktig element i oppfølgingsarbeidet. Vi anser det derfor av betydning at Nav innlemmer oppfølging som en naturlig del av både kartleggingsarbeidet og individuelle vurderinger av behovet for barnefamilier.

Styring og ledelse

Det er nær sammenheng mellom styring av tjenesten og at tjenestene som ytes er forsvarlige. God styring og ledelse skal sørge for at brukerne får oppfylt sine rettigheter, og at tjenestene er i samsvar med de kravene som loven stiller. Ledelsen oppgir i intervju at det er varierende kompetanse blant de ansatte når det gjelder temaet for tilsynet. Vi finner med bakgrunn i gjennomførte ansattintervjuer ikke grunnlag for å si at manglende kompetanse blant de ansatte er årsaken til svikten i tjenestene.

Gjennomgang av oversendte dokumenter og ansattintervjuer viser at Nav-kontoret har fokus og oppmerksomhet på barn og barneperspektivet. Samtidig viser gjennomgang av saksmappene og intervjuer med ansatte og brukere at det er mangelfull kartlegging og at dette virker inn på de vurderinger og beslutninger som foretas. Tilsynet viser dermed at det ikke er tilstrekkelig å ha oppmerksomhet på barneperspektivet i seg selv. Bydelens og Nav-kontorets ledelse må styre og ha systemer som sikrer forsvarlig praksis.

Nav-kontoret har rutiner for godkjenning av vedtak og stikkprøvekontroll. Gjennom intervjuer kommer det frem at det er gjort prioriteringer for å sikre at brukerne får utbetalt stønad, noe som gjør at vedtak blir godkjent selv om de ikke er i tråd med rutinen. Det er imidlertid ikke registrert avvik på dette området. Gjennom vedtaksgodkjenningen har ledelsen mulighet til å få oversikt over kontorets samlede praksis og hvor det ofte kan svikte. Denne innsikten kan inngå i Nav-kontorets internkontroll ved at det eksempelvis foreligger systemer for å systematisk nedtegne feil og mangler som oppdages i vedtaksgodkjenningen. Et slikt system kan sikre oversikt over praksisutøvelsen både på kontoret som helhet og hos den enkelte veilederen/saksbehandleren. På den måten kan vedtaksgodkjenningen også fange opp eventuelle behov for mer oppfølging av ansatte.

Vedtaksgodkjenningen gir også mulighet til å følge med på, og kontrollere om barnefamiliene kartlegges. Dette er også et eget punkt i Nav-kontorets rutine for vedtaksgodkjenning.

Det foreligger et skjema for familiekartlegging som det opplyses om at skal implementeres. Statsforvalteren vurderer at dette er et tiltak som vil kunne bidra til at det gjennomføres systematisk kartlegging av barnefamilier. På tilsynstidspunktet forelå det ikke en rutine for hvor kartleggingen skal journalføres. Det kan vurderes om det er behov for en slik rutine for å sikre at opplysningene er tilgjengelige. Det er ikke et krav i seg selv at det skal foreligge rutiner eller kartleggingsskjemaer, da det er kontorets praksis som er avgjørende. Større Nav-kontor og Nav-kontor med varierende kompetanse blant de ansatte kan likevel ha økt behov for rutiner og retningslinjer for å sikre lik praksis og for å ivareta en god styring av tjenestene. Vi ser at Nav-kontoret etter kommunerevisjonens rapport ville gjennomføre en systematisk gjennomgang av alle barnefamilier. Denne gjennomgangen er foreløpig ikke igangsatt. Statsforvalteren oppfordrer Nav-kontoret til å vurdere om det er enkelte barnefamilier som bør prioriteres for en slik gjennomgang. Ettersom en systematisk gjennomgang av samtlige barnefamilier er et omfattende og tidkrevende tiltak, må det også vurderes andre tiltak som sikrer at den løpende kartleggingen kommer i gang. Løpende kartlegging, som ved mottak av søknader, vil også kunne bidra til at vurderinger og beslutninger i vedtak kan begrunnes konkret og individuelt.

I egenrapporteringen er det opplyst at bydelen ikke har foretatt en systematisk vurdering av hvor det er fare for svikt i arbeidet med å etterleve lov- og forskriftskrav på tilsynsområdet. Bydelen må påse at det gjøres en systematisk vurdering av hvor det er fare for svikt i arbeidet med å etterleve sosialtjenesteloven. Etter vårt syn er en slik systematisk vurdering nødvendig for å oppfylle kravet til internkontrollen om å avdekke og følge opp avvik og risiko for avvik, jf. kommuneloven § 25-1.

Samlet vurderer Statsforvalteren at Nav-kontoret ikke har en tilstrekkelig internkontroll som er systematisk og tilpasset virksomheten når det gjelder ivaretagelse av barns behov når familien søker økonomisk stønad.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon

Ved dette tilsynet ble det avdekket følgende lovbrudd:

Statsforvalteren finner ikke grunnlag for å gi lovbrudd på om familier som mottar økonomisk stønad får oppfølging ved behov.

6. Vedtak om å pålegge retting av lovbrudd

Statsforvalteren pålegger kommunen å rette lovbrudd i medhold av kommuneloven § 30-4.

Pålegg om retting innebærer at:

Bydelen skal iverksette tiltak for å sørge for at tjenestene er i tråd med sosialtjenesteloven § 4, 18, 19, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 17, 24 og 25 og kommuneloven § 25-1 på følgende områder:
1. Tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad
2. Forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad
Bydelen skal legge en plan for forbedringsarbeidet med egne frister, og oversende denne til Planen skal inneholde en beskrivelse av hvordan bydelen vil følge med på om de iverksatte tiltakene fører til endring, ved å sammenligne de forventede og faktiske resultatene.
Lovbruddene skal i det vesentlige være rettet innen 05.24. Dette innebærer at det innen denne fristen må foreligge opplysninger om barna og barnas behov i et flertall av sakene og at det gjøres konkrete vurderinger ut fra kartlagt informasjon. Når det gjelder tiltak for å sikre varig praksisendring vil arbeidet med dette kunne pågå utover denne fristen.
Innen denne fristen skal bydelen oversende følgende til Statsforvalteren:
1. beskrivelse av gjennomførte tiltak
2. beskrivelse av hvordan bydelen evaluerer tiltakenes effekt
3. beskrivelse av hvordan bydelen skal følge med på at tjenesten fremover er i tråd med lovkrav
4. resultatet av en eventuell
Bydelen skal oversende plan for forbedringsarbeidet til Statsforvalteren innen 11.24. Første dialogmøte gjennomføres innen 06.12.24.

Statsforvalteren skal deretter vurdere og evaluere bydelens oppfølging av vedtaket på bakgrunn av dokumentasjonen bydelen sender, og ta stilling til om tilsynet kan avsluttes.

Statsforvalteren vil etter behov avtale dialogmøter med bydelen og Nav som del av oppfølgingen av lovbruddet.

Klagerett

Det er klagerett på dette vedtaket, jf. forvaltningsloven § 28. Klagefristen er tre uker fra mottak av vedtaket. En eventuell klage sendes til Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus.

Statens helsetilsyn er klageinstans, jf. forvaltningsloven § 28.

Med hilsen

Mari Hagve
avdelingsdirektør
Sosial

Siri Agathe Hustad-Jørgensen
seniorrådgiver