Vedtak om å pålegge retting og rapport Nav Nes kommune 2024

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus gjennomførte tilsyn med Nes kommune og besøkte i den forbindelse Nav Nes fra 10.09.24 til 11.09.24. Oppsummerende møte ble avholdt 27.09.24. Vi undersøkte om Nes kommune ved Nav-kontoret gir tjenesten økonomisk rådgivning til personer i krevende økonomiske situasjoner med behov for tjenesten.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Nes kommune/Nav Nes fikk anledning til å fremsette innsigelser eller kommentarer til Statsforvalterens foreløpige rapport med varsel om å pålegge retting av 18.10.2024. Det ble gitt kommentarer tilbake på foreløpig rapport. Kommentarene gjaldt tilbakemeldinger på faktiske beskrivelser ved organiseringen og arbeidsprosesser, og de fleste av kommentarene har Statsforvalteren brukt til å presisere egen tekst. Vi har også, basert på kommunens kommentarer endret noe på teksten vår under vurderingskapitlet. Statsforvalterens konklusjoner er uendret.

Statsforvalterens konklusjon

Ved dette tilsynet ble det avdekket følgende lovbrudd:

Nes kommune, ved Nav Nes har ikke systematisert tjenesten økonomisk rådgivning på en måte som gjør at alle som har behov for tjenesten får tilbud om bistand. Risikoen er for stor for at personer med behov for økonomisk rådgivning ikke får bistand i tide og får forverrede problemer.

Nes kommune, ved Nav Nes gir ikke rettighetsvedtak til alle som har rett til tjenesten, og har ikke styring med at alle får tjenesten ut fra sitt behov. Brukere får ikke vedtak på tjenesten og dermed de rettigheter vedtak gir. Ledelsen har ikke helhetlig oversikt over tjenesten og hvordan den gis.

Konsekvensen av dette er at brukeren kan få vedvarende økonomiske problemer.

Tilsynet viser samlet sett at kommunens styringstiltak og internkontroll ikke sikrer at det informeres om tjenesten til aktuelle søkere og at det fattes vedtak for alle som har rett på det. Videre viser brukersaker gjennomgått ved tilsynet at det er vanskelig å vite om innbyggere som mottar tjenesten får forsvarlig oppfølging.

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus har kommet til at Nes kommune/Nav Nes har brutt sosialtjenesteloven §§ 4, 17, 41, 42, 43, forvaltningsloven §§ 11, 11d, 17, 23 og kommuneloven § 25-1.

Statsforvalteren har på denne bakgrunn vedtatt å pålegge retting av lovbrudd, i medhold av kommuneloven § 30-4. Vedtaket fremkommer av kapittel 6.

1. Tilsynets tema og omfang

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om tjenesten økonomisk rådgivning til personer i en vanskelig økonomisk situasjon er forsvarlig.

Statsforvalteren har undersøkt om:

• Nav-kontoret gjør tjenesten økonomisk rådgivning tilgjengelig
• Nav-kontoret fatter skriftlig vedtak om tjenesten og starter opp tjenesten til riktig tid
• Nav-kontoret sørger for en forsvarlig oppfølging av tjenesten økonomisk rådgivning

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det betyr at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlig økonomisk rådgivning.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Statsforvalteren har derfor hatt samtale med et utvalg brukere i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren har myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9.

Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser.

Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Økonomisk rådgivning er en del av tjenesten opplysning, råd og veiledning som er hjemlet i sosialtjenesteloven § 17. I følge § 4 skal tjenesten skal være forsvarlig.

For å kontrollere om tjenesten er forsvarlig har statsforvalteren undersøkt:

Krav til forsvarlig tilgjengelighet til tjenesten

Nav-kontoret gjør tjenesten økonomisk rådgivning tilgjengelig, se sosialtjenesteloven §§ 17, 4, forvaltningsloven § 11 og kommuneloven § 25-1.

Kravet innebærer at kommunen ved Nav-kontoret

• identifiserer personers mulige behov for økonomisk rådgivning
• ikke avviser personer med mulig behov for økonomisk rådgivning ved å henvise til Økonomi og gjeldsrådgivningstelefonen i Nav eller andre aktører
• gir personer med mulig behov for økonomisk rådgivning tilpasset informasjon ut fra personens forutsetninger og behov, slik at de blir i stand til å søke om tjenesten
• nedtegner og dokumenterer muntlige søknader om økonomisk rådgivning

Krav til forsvarlig beslutning og oppstart av tjenesten

Nav-kontoret fatter skriftlig vedtak om tjenesten og starter opp tjenesten i riktig tid, se Sosialtjenesteloven §§ 17, 4, 41, 42, 43 forvaltningsloven §§ 17 og 23, og kommuneloven § 25-1.

Kravet innebærer at kommunen ved Nav-kontoret

• gir brukeren mulighet til samtale om sitt behov før det fattes vedtak
• fatter skriftlige vedtak om økonomisk rådgivning
• setter frist for oppstart av tjenesten i vedtaket, ut fra brukerens behov og om saken haster
• starter tjenesten ut fra brukerens behov og om saken haster

Krav til forsvarlig oppfølging

Nav-kontoret sørger for en forsvarlig oppfølging av tjenesten økonomisk rådgivning, Sosialtjenesteloven §§, 17, 4 og 42, kommuneloven § 25-1 forvaltningsloven §§ 17.

Kravet innebærer at kommunen ved Nav-kontoret

• gir brukeren tilbud om samtaler under oppfølgingen
• kartlegger brukerens økonomiske forhold, det vil si inntekter, utgifter, eiendeler/ og gjeld, og om brukeren har prioritert bort nødvendige utgifter
• kartlegger særskilte utgifter til barn, når brukeren har forsørgeransvar
• kartlegger om andre forhold i brukerens livssituasjon kan påvirke valg av tiltak i den
• økonomiske rådgivningen
• kartlegger i samarbeid med brukeren
• utformer tiltakene i samarbeid med brukeren
• tilbyr økonomisk rådgivning for ulike typer av økonomiske problemer med ulik alvorlighetsgrad
• dokumenterer opplysninger som kommer fram i oppfølgingen, slik at opplysningene kan kontrolleres og etterprøves, og for å sikre kontinuitet i tjenesten

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

Utgangspunktet er Nav-loven § 13 om at «Kontoret skal ivareta oppgaver for etaten og kommunens oppgaver etter lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen».

I brev av 23.05.16 fra Arbeids- og velferdsdirektoratet til Fylkesmannen fremgår det at etter § 13 er vedtaksfullmakten tillagt Nav-kontoret og kan ikke delegeres videre. Nav har dermed ansvaret for forsvarlig saksbehandling i hver enkelt sak. Tjenesten kan imidlertid utføres av andre, så lenge vedtakene fattes av Nav-kontoret.

For mer utfyllende informasjon, se Nav-kontorenes ansvar for tjenesten økonomisk rådgivning til personer i en vanskelig økonomisk situasjon | Helsetilsynet

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Generelt om kommunen og organiseringen av de sosiale tjenestene

Nes kommune hadde 24 859 innbyggere i 2. kvartal 2024. Nav Nes ligger sentralt til i Årnes sentrum og er ett middels stort kontor med omtrent 40 ansatte. Nav er organisert med en leder og to avdelingsledere som leder hver sin avdeling. Den ene avdelingen arbeider i stor grad med statlige ytelser og oppfølging som arbeidsavklaringspenger og sykepenger, men også kvalifiseringsprogrammet. Den andre avdelingen arbeider mest med sosiale tjenester. Nav-leder har faste møtepunkt med assisterende kommunalsjef for helse og velferd.

Det står i rapport utarbeidet for Nes kommune av firmaet SOFAK, at Nes kommune har lavere utgifter til sosiale tjenester enn gjennomsnittet av tilsvarende kommuner, samtidig som Nav Nes behandler et høyt antall søknader om økonomisk sosialhjelp pr saksbehandler sammenlignet med andre sammenlignbare kommuner. Ansatte opplyser i intervju at vedtak som fattes etter sosialtjenestelovens §§ 18 og 19 prioriteres på kontoret.

Det fremgår av mottatt, usignert partnerskapsavtale mellom Nes kommune og Nav Øst-Viken fra 2024 at Navs ansvar omfatter tjenester etter lov om sosiale tjenester i Nav, inkludert råd og veiledning.

Nes kommune er organisert med spesialistfunksjonen for økonomisk rådgivning i Boligkontoret. Boligkontoret er organisert under kommunalsjef for samfunn og miljø. Spesialistfunksjonen skal behandle de vanskelige sakene innen økonomisk rådgivning. De er i interne dokumenter definert som nivå tre-saker, som inkluderer gjeldsrådgivning og forhandlinger med kreditorer. Det er ikke fremlagt noe dokumentasjon for at det er etablert et samarbeid mellom Nav og Boligkontoret om tjenesten økonomisk rådgivning, og det er ikke lokalt regulert hvordan Nav styrer og kontrollerer denne delen av tjenesten.

Boligkontoret, og dermed kommunen, har en person som er spesialist i økonomisk rådgivning. Er spesialisten fraværende er det ingen andre som har kompetanse til å gi innbyggerne med nivå tre-saker økonomisk rådgivning.

Kommunen informerer på sin nettside om at de tilbyr økonomisk rådgivning. Telefonnummer til Boligkontoret og epost direkte til spesialist for økonomisk rådgivning er oppgitt, sammen med en kortfattet informasjon om hvilke tiltak kommunen gir til personer med økonomiske problemer. Det er lenker videre til Navs informasjon om tjenesten økonomisk rådgivning, og det er vist til Navs økonomi- og gjeldstelefon.

Boligkontoret har en rutine for økonomisk rådgivning. I rutinen står det at brukere skal henvises til Nav ved rådgivning på nivå 1. Spesialisten skal vurdere henvisning ved nivå 2. Nav har ingen rutine for henvisning til Boligkontoret, men det står i Navs kartleggingsskjema ved førstegangssamtale at de skal informere bruker om ulike tjenester vedkommende kan ta kontakt med, også økonomirådgiver.

Spesialisten for tjenesten økonomisk rådgivning behandler også søknader om startlån, og bruker da eget fagsystem for dette. I tillegg har hun en egen oversikt for saker om økonomisk rådgivning hos Boligkontoret, som Navs ledelse ikke har tilgang til. Spesialisten har tilgang til Navs saksbehandlingssystem Socio der hun fatter vedtak og bruker modulen for økonomisk rådgivning for brukere som får vedtak på tjenesten. Det er ikke formelle møter eller samarbeid på systemnivå mellom Boligkontoret og Nav om tjenesten økonomisk rådgivning. Samtidig som Nav opplyser at de ikke styrer tjenesten som spesialisten gir, opplyser Boligkontoret at de legger til grunn at spesialisten faglig blir styrt av Nav.

Spesialisten på Boligkontoret bistår med råd og veiledning i enkeltsaker hos Nav, og har en kontordag i uken ved Nav.

Av gjennomgåtte brukersaker er det eksempel på saker der Nav og Boligkontoret bistår samme bruker uten at de samarbeider. Vi har også sett brukersaker der Nav ber bruker om å kontakte Boligkontoret for å få økonomisk rådgivning når vedkommende har meldt behovet sitt til Nav.

Statsforvalteren har i forbindelse med tilsynet intervjuet 11 ansatte ved Nav Nes og Nes kommune.

Vi har også gjennomført 6 brukersamtaler på telefon, og lest 26 brukermapper. Sammen med innsendt dokumentasjon gir dette oss et inntrykk av om Nav tilbyr sine brukere med behov for økonomisk rådgivning, en forsvarlig og tilgjengelig tjeneste.

Forsvarlig tilgjengelighet til tjenesten

Nav har en rutine for kartlegging av førstegangshenvendelser. Formålet med rutinene er å få en bedre oversikt over brukers situasjon enn hva som kommer frem av søknadskjema. Selve kartleggingssamtalen er ikke beskrevet, men det henvises til kartleggingsskjema. Skjema skal være et hjelpemiddel for veileder. Skjemaet har flere tema som kan kartlegges, som barn, familie, utsikt for arbeid og boligsituasjon. Det er også et punkt om økonomiske forhold, gjeldsproblematikk, og om det er behov for hjelp fra Nav på økonomisk rådgivning. Nav har også en rutine for at det kan gis råd og veiledning ved nødhjelpssøknader. Det er ikke presisert når rådgivningen skal gis.

Nav har ingen rutine eller beskrivelse av hvordan gjøre tjenesten økonomisk rådgivning tilgjengelig.

Boligkontoret har en rutine for økonomisk rådgivning knyttet til spesialisten for økonomisk rådgivning. Den inneholder ingen punkt om å gjøre tjenesten tilgjengelig. Det foreligger et kartleggingsskjema på kommunens nettside som brukere kan sende til spesialisten, og som spesialisten også bruker i kartlegging av nye brukere.

Ansatte ved Nav opplyser at der bruker selv søker om tjenesten økonomisk rådgivning tilbys samtale i løpet av kort tid. Flere ansatte sier at der bruker selv ikke søker om tjenesten identifiseres ikke alltid behovet.

Ansatte sier i intervjuene at informasjon gis på flere måter til brukere. Det gis muntlig informasjon om økonomisk rådgivning i brukersaker. De viser også til at de gir mye informasjon til brukere om tjenesten og informasjon om hvordan bruke penger som tekst i vedtak om økonomisk sosialhjelp.

Flere ansatte definerer dette som å gi økonomisk rådgivning. Det fremkommer ikke gjennom intervjuene at informasjonen som gis er individuelt tilpasset brukeren.

Ansatte forteller at Nav har en rutine for å nedtegne muntlige søknader der dette kommer frem i samtale. Denne rutinen er ikke del av Navs rutinehåndbok. I intervjuer blir det bekreftet at mange av søknadene om økonomisk rådgivning er muntlige. Søknadene blir da skrevet ned og fulgt opp.

Ansatte forteller også at de som tar kontakt ikke henvises til økonomi- og rådgivningstelefonen. Samtidig vises det til at de i vedtak om økonomisk sosialhjelp enkelte ganger kan gi generell informasjon om Navs økonomi- og gjeldstelefon. Vi har også sett fraværsmeldinger fra ansatte i tjenesten der det vises til at Navs økonomi- og gjeldstelefon må kontaktes, samtidig med informasjon om kommunens eget telefonnummer.

Ansatte ved Boligkontoret opplyser i samtaler at de fanger opp personer som søker om boligsosiale tiltak, som startlån, og som også har økonomiske problemer.

I flere brukersaker vi har gjennomgått er ikke brukerens økonomiske situasjon kartlagt utover at vedkommende har et behov for sosialhjelp. Vi har sett saker der brukeren tydelig har store økonomiske utfordringer uten at Nav har tilbudt tjenesten eller fattet vedtak om økonomisk rådgivning med tiltak som del av et videre oppfølgingsløp. Vi har også sett saker der bruker har hyppige søknader om nødhjelp uten at det er fulgt opp med en økonomisk kartlegging av bakenforliggende årsaker og tilbud om økonomisk råd og veiledning.

I vedtak om økonomisk sosialhjelp ser vi Nav gir informasjon om økonomi og hvordan bruker bør bruke egne penger.

I flere brukersaker er det lite journalføring som viser behovet bruker har for økonomisk rådgivning.

Samtaler med brukere viser en variasjon av opplevelser med tjenesten i kommunen. Noen har fått rask hjelp og tilbud om samtaler, mens andre brukere ikke hadde en like god opplevelse.

Eksempelvis at behovet for økonomisk rådgivning ikke er kartlagt ved søknad om nødhjelp og livsopphold. Samtaler med brukere bekrefter også at deres behov ikke alltid fanges opp av ansatte.

Forsvarlig beslutning og oppstart av tjenesten

Det ble i 2023 fattet totalt 14 vedtak til brukere hjemlet i § 17, der 7 av vedtakene var fattet av spesialisten ved Boligkontoret. Frem til midten av september 2024 er det i år fattet 10 vedtak, der 6 er fattet av spesialisten ved Boligkontoret. Ettersom vi ikke har bedt om å få detaljer om disse vedtakene, har vi ikke sjekket om alle disse vedtakene omhandler økonomisk rådgivning på ulike nivå eller annen råd og veiledning.

Nav har en rutine for vedtak om råd og veiledning. Rutinen sier at det skal fattes vedtak etter § 17. Det står blant annet at vedtak skal fattes for å kunne ha oversikt over brukere med rett til råd og veiledning. Rutinen handler om innholdet i vedtaket, og beskriver ikke prosessen for å gi vedtaket.

Nav har en egen rutine for å godkjenne av vedtak, som også omfatter vedtak etter § 17. Den som godkjenner vedtak, skal gjøre det i henhold til faglig skjønn og en sjekkliste. Det står at sjekklisten er et hjelpemiddel og må brukes med skjønn. De fleste kontrollspørsmål i sjekklisten er rettet mot godkjenning av vedtak om økonomisk sosialhjelp. Det er ikke rutine for stikkprøvekontroll eller lignende kontrollsystem av vedtakene som er godkjent.

Ansatte mener alle får samtaler der det fattes vedtak etter § 17 om tjenesten økonomisk rådgivning.

Samtidig viser flere til at alle som vil det får samtaler, og at mange mottar økonomisk rådgivning uten at de har vedtak på tjenesten. De sier også at denne formen for rådgivning ofte ikke blir journalført. De forteller at mange med behov for økonomisk rådgivning på nivå 1 eller 2 ikke får rettighetsvedtak på tjenesten økonomisk rådgivning. Flere gir uttrykk for en usikkerhet for når det skal fattes vedtak etter § 17.

Det kommer fram i intervjuer at det blir gitt opplæring i økonomisk rådgivning for alle ansatte i kontoret ca. to ganger i året. De ansatte har fått tilbud om å delta på kursrekken i økonomisk rådgivning som Statsforvalteren arrangerer. Flere ansatte er likevel usikre på når det skal fattes vedtak etter § 17 om tjenesten.

Ansatte beskriver en omforent praksis og en felles forståelse om hvilke saker som haster og må prioriteres, det gjelder saker som utkastelser fra bolig, stengevarsel og der brukere ikke har nok inntekt til eget livsopphold.

Det er flere som godkjenner vedtak ved Nav. Saksbehandlere godkjenner hverandres vedtak. De som godkjenner vedtak, har fått denne myndigheten delegert.

Tilsynslaget har gjennomgått 26 brukersaker, i 8 av disse forelå det vedtak på tjenesten. Det er flere saker der bruker har behov for tjenesten uten at det foreligger vedtak eller journalnotater som viser at de får tilpasset informasjon og tilbud om tjenesten.

I de kompliserte sakene (nivå tre-saker) foreligger det vedtak i sakene vi har gjennomgått. Vi ser at tjenesten kommer raskt i gang og det settes frist for oppstart. Samtidig så er det kun fattet nye 13 vedtak i hele 2023 og frem til midten av september i 2024. Statistikk sendt til Statsforvalteren tyder på at flere får rådgivning enn det fattes vedtak om. Det er også mangelfull journalføring i Navs saksbehandlingssystem om rådgivningen som er gitt i sakene.

Vi ser at det har vært samtaler i forkant av de 7 sakene med § 17 vedtak vi har gjennomgått.

Søknadsdato i vedtakene er ofte angitt i vedtakene. Søknadsdato er kort tid før vedtak fattes, i flere vedtak få dager før. Samtidig er det flere eksempel på at behovet er avdekket lengre tid i forveien. Videre ser vi i de vedtakene vi har gjennomgått at de inneholder informasjon om brukers behov for tjenesten og de har en begrunnelse for innvilgelse av tjenesten. Det settes frist for oppstart av tjenesten i disse vedtakene, og flertallet får vedtak innen kort tid, ofte dagen etter samtale har vært gjennomført.

Neste samtale er gjerne innen 1 til 2 uker, i noen få vedtak kan fristen være satt noe lengre frem i tid.

Samtidig er det lite spor i sakene av at brukers behov av oppstartstid er hensyntatt, og det er ingen tydelig sammenheng mellom behovet, begrunnelsen og oppstartstidspunktet.

Forsvarlig oppfølging

I rutine for vedtak etter § 17 står det om oppfølging av tjenesten: «hvor lenge og hvor ofte tjenesten skal gis må vurderes individuelt og i samarbeid med bruker. Oppfølgingen journalføres og ny avtale avtales fra gang til gang, eller det settes opp en oppfølgingsplan.»

Boligkontorets rutine for økonomisk rådgivning har et punkt for rådgivning delvis på nivå 2 og nivå 3:

«Økonomisk rådgiver vurderer først om bruker ved hjelp av råd/veiledning, oppsett av budsjett osv, er i stand til å løse problemene selv. Økonomisk rådgiver starter omfattende kartlegging for å få full oversikt over den økonomiske situasjonen og oversikt over all formue og gjeld. Bruker bes om å registrere seg i inkassoregisteret, og deretter gi fullmakt der til økonomisk rådgiver.»

Som over nevnt har Nav en rutine for kartlegging av førstegangssamtaler ved behandling av søknader om økonomisk stønad, inkludert et kartleggingsskjema, og Boligkontoret har et kartleggingsskjema som også ligger tilgjengelig på kommunens nettsider.

Det foreligger ingen rutine eller dokumentert praksis for ledelsen til å ha en systematisk oversikt over de som mottar tjenesten økonomisk rådgivning.

Ansatte sier kartlegging og valg av tiltak skjer ut fra brukers forutsetninger. Det blir opplyst at å gi økonomisk rådgivning er del av arbeidsoppgavene deres. Samtidig sier de at kartleggingen ikke er konsekvent, og varierer fra sak til sak.

Spesialisten på Boligkontoret opplyser å benytte økonomisk rådgivningsmodul i Navs fagsystem Socio, men har også et eget system på «sikker sone» på Boligkontoret med Excel-ark der saker registreres med informasjon om hva som gjøres.

Ansatte opplyser at brukere får tilbud om samtaler gjennom oppfølgingen, men at det ikke alltid journalføres fra samtalene.

De ansatte ved Nav opplyser at de bruker fagmøter til å diskutere saker om økonomisk rådgivning.

Det blir ført referat fra disse møtene, men opplysninger fra enkeltsaker som tas opp inngår ikke i referatet. Gjennomgang av referatene fra 2023 og 2024 viser at økonomisk rådgivning er nevnt to ganger, sist i forbindelse med at tilsynet ble meldt. Det opplyses også om at fagmøtet er et sted faglige feil og mangler kan diskuteres. Spesialisten deltar ikke i disse fagmøtene.

Å følge opp brukere som mottar økonomisk rådgivning vil være en kombinasjon av å gi konkrete tiltak til og å kartlegge brukeren ut fra behov og nivå på tjenesten. I gjennomgåtte brukersaker er det i et flertall av sakene mangelfull kartlegging av økonomi. Det er stor variasjon i dokumentasjon av kartlegging i sakene. I noen gjennomgåtte saker er det godt kartlagt, det gjelder særlig saker fra spesialisten ved Boligkontoret. Det er i flertallet av sakene lite dokumentasjon generelt, og dermed også av kartlegging generelt og få spor på bruk av kartleggingsskjema.

I gjennomgangen av brukersaker fant vi ikke en enhetlig praksis for å kartlegge særskilte utgifter til barn. I noen gjennomgåtte brukersaker blir særskilte utgifter til barna kartlagt, mens i andre saker er kartleggingen mangelfull om barna.

Det er lite dokumentasjon i brukersakene på hvordan tjenesten økonomisk rådgivning gis. Der det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon fremstår det som at de tiltak som er del av oppfølgingen i stor grad er gitt i samarbeid med bruker.

Samtaler med brukere viser at flere forteller at de har fått kartlagt økonomien sin, og noen viser også til at utgifter til barna har vært nevnt. Samtidig opplyser noen brukere at de ikke har fått kartlegging og opplever at de ikke får tjenesten.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Forsvarlig tilgjengelig tjeneste

Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at tjenestene er forsvarlige, men det er Nav som har det løpende ansvaret og gir tjenester til brukerne. Personer med behov for økonomisk rådgivning er ofte i vanskelige livssituasjoner. Det er derfor viktig at tjenesten er tilgjengelig slik at personene får dekket sine individuelle behov. Nav må kunne avdekke mulige behov for økonomisk rådgivning ved å identifisere personer som har, eller står i fare for å få økonomiske problemer og de skal gi tilpasset informasjon om tjenesten. Økonomisk rådgivning er et lavterskeltilbud og det er avgjørende at tjenesten blir gitt til riktig tid.

Økonomisk rådgivning gis både fra Nav-kontoret og fra Boligkontoret. Tjenesten økonomisk rådgivning styres av to ulike kommunalsjefer i kommunen.

Kommunens hjemmeside har informasjon om at innbyggere kan få økonomisk rådgivning med kontaktinformasjon til Boligkontoret og epost til spesialisten der. Dermed har kommunen tydelig informasjon om hvor innbyggere som selv søker opp informasjon kan henvende seg, når de selv innser de trenger bistand.

Kommunens nettside har ingen direkte informasjon om at Nav har ansvaret for tjenesten i kommunen, ut over at Navs økonomi- og gjeldstelefon kan kontaktes. Det at det henvises til denne telefonen, samt at vi har sett ansatte som gir tjenesten som i fraværsmelding på epost opplyser at Navs økonomi- og gjeldstelefon kan kontaktes gjør at det er en risiko for at innbyggere som trenger økonomisk rådgivning må gå omveier før de får bistanden de har behov for. Kommunen har ansvar for at tjenesten gis til rett tid, og kan ikke henvise brukere som ønsker tjenesten til andre. Intervju med ledelsen viser at de ikke har oversikt om eller når dette skjer.

Nav er i kontakt med mange personer som har behov for sosiale tjenester, og rapport fra SOFAK viser at det fattes mange vedtak av veilederne om økonomisk sosialhjelp. Ansatte viser også til at alle som vil det får samtaler, noe som brukere bekrefter. Dette tyder på at Nav har mye kontakt med innbyggere som kan ha økonomiske utfordringer.

På tross av den utstrakte kontakten med brukerne så viser gjennomgåtte saker at behovet for økonomisk rådgivning i for stor grad ikke fanges opp dersom bruker ikke selv ber om det. Dette selv om vedkommende har levert dokumentasjon som viser økonomiske problemer. Det gjelder også for brukere som er i kontakt med Boligkontoret, der personer har økonomiske problemer, som ikke er knyttet til gjeld, så informeres det ikke om at de kan få rådgivning om dette. Vi vurderer at dette skyldes at det ikke er en innarbeidet praksis for å gjøre dette, eller noen systematisk ledelsesoppfølging av at det gjøres. Nav prioriterer å behandle søknader om økonomisk sosialhjelp. Økonomisk rådgivning er et tiltak for å forebygge og bedre økonomiske problemer.

Brukere som søker om økonomisk stønad, skal gis informasjon om tjenesten og tilbys rådgivning hvis de har behov for tjenesten.

Nav gir informasjon om økonomi til brukere gjennom vedtak om økonomisk sosialhjelp. Ofte er det god, men generell informasjon om hvordan bruke penger. Dette er ofte informasjon som ikke er individuelt tilpasset brukerne og har en generell karakter. Informasjonen er passiv, og brukere må kontakte Nav for å få tjenesten økonomisk rådgivning om de ønsker det. Det er generelt lite dokumentasjon i sakene om hva Nav gjør i møte med brukere og om de tilbyr tjenesten økonomisk rådgivning. Ledelsen har slik vi vurderer det ikke sørget for en felles forståelse og praksis for at tjenesten skal tilbys til de det kan være aktuelt for. Konsekvensen er at det blir variabelt om brukere får tilbudet og tilbud som gis er lite dokumentert. Det er dermed vanskelig for ledelsen å vite om innbyggere som trenger tjenesten økonomisk rådgivning blir tilbudt den på en tilpasset måte, og brukere kan dermed ha økonomiske problemer i unødvendig lang tid.

Forsvarlig beslutning og oppstart av tjenesten

Nav skal fatte skriftlig vedtak om tjenesten og starte opp tjenesten til riktig tid. Fristen skal være forsvarlig ut fra brukerens behov. Tjenesten skal være lett tilgjengelig og det er ikke nødvendig med en omfattende kartlegging for å fatte vedtak. Terskelen for å få tjenesten skal være lav. Det er også viktig at Nav vurderer hastegrad. Dersom Nav ikke har undersøkt hvor mye saken haster, vil det kunne resultere i en følgefeil som kan ha betydning både for fastsettelsen av fristen, innhold og oppstart av tjenesten.

Nav gir en del brukere som får økonomisk rådgivning vedtak etter § 17. Samtidig er det for mange brukere som har rett til vedtak på tjenesten, som får tjenesten økonomisk rådgivning uten vedtak.

Det blir bekreftet både av ledelsen, ansatte og i gjennomgåtte brukersaker.

Nav har rutiner for vedtak etter § 17 om økonomisk rådgivning, hvor formålet er felles praksis på saksbehandling og oppfølging av vedtak om økonomisk rådgivning. Disse rutinene inneholder en henvisning til «Veileder til Sosialtjenesteloven § 17». Økonomisk rådgivning skal diskuteres i fagmøter, men vi kan ikke se at økonomisk rådgivning generelt blir diskutert i særlig grad i disse møtene. Enkeltsaker er opplyst at blir diskutert i fagmøtene, men ikke referatført og systematisert. Spesialisten i kommunen på økonomisk rådgivning deltar ikke i fagmøtene. Ansatte er usikre på når vedtak skal fattes. Dermed ser vi en sammenheng mellom usikkerhet om vedtak på tjenesten økonomisk rådgivning blant ansatte og at de ikke gir brukere rettighetsvedtak på tjenesten. Ledelsen har ikke sørget for tydelige nok rutiner, en praksis eller lagt til rette for faglig forum for økt kunnskap om rettighetsvedtak om tjenesten, som fører til at brukerne får vedtakene de har rett på. Manglende vedtak på tjenesten fratar brukerne rettsikkerhet og mulighet til å ivareta sin egen sak ved å kunne klage på vedtaket og gjennomføringen av dette.

Vedtak om sosiale tjenester godkjennes av flere ansatte. Det gjelder også spesialistens vedtak. Det er en felles rutine for godkjenning. Kontrollspørsmålene som er lagt inn i skjemaet som skjønnsmessig kan brukes er i liten grad tilpasset vedtak etter § 17. Rutinen gir i liten grad hjelp og støtte til saksbehandlere som skal godkjenne vedtak etter § 17. Det er ikke en systematisk kontroll av vedtakene eller arbeidet med å godkjenne vedtak. Vi vurderer at ledelsen ikke følger systematisk med på om brukere som får vedtak om økonomisk rådgivning og kvaliteten på disse.

I de vedtakene etter § 17 som er gjennomgått ser vi at formalkravene er oppfylt. Det er en beskrivelse av behov, begrunnelse for å innvilge tjenesten og det er satt et tidspunkt for oppstart av tjenesten. Fristen for oppstart er i mange tilfeller med en gang vedtak er fattet, og Nav har dermed ikke måttet gjøre vurderinger av om saken haster. Det er noe usikkerhet rundt Navs praktisering av søknadsdato knyttet til vedtakene. Det fremstår som at det er noe ulik praksis internt på hva som skal være dato for når tjenesten er søkt om. Det kan gjøre det vanskelig å etterprøve hvor lang tid det går før brukeren får vedtak om tjenesten og om vedtaket gir rett til iverksettelse av tjenesten ut fra brukers behov.

Forsvarlig oppfølging

Nav skal sørge for en forsvarlig oppfølging av tjenesten økonomisk rådgivning. For å kunne vurdere riktige tiltak i den økonomiske rådgivningen, må Nav foreta en tilstrekkelig kartlegging av brukerens situasjon og behov. Her er det avgjørende at inntekter, utgifter, inkludert utgifter til barn, formue og gjeld kartlegges tilstrekkelig, slik at tiltakene i den økonomiske rådgivningen tilpasses brukerens forutsetninger og behov. Bruker må få mulighet til å legge frem sin situasjon og uttale seg i egen sak og Nav skal dokumentere oppfølgingen som blir gjort. Nav skal ha særlig søkelys på kartlegging av barn.

I de saker vi har sett fra spesialisten ved Boligkontoret foreligger det journalnotat og i flere saker er det økonomiske utregninger. Det også saker som er vanskelige å følge gjennom dokumentasjon som foreligger.

Det er i mange brukersaker vanskelig å se at Nav gir tjenesten økonomisk rådgivning. Det er ofte lite journalføring som viser at det gis en tjeneste, og at den gis ut fra brukers behov. Det bekreftes også av ansatte at kartleggingen av brukernes behov for økonomisk rådgivning kan være tilfeldig, og om den blir dokumentert. Det er ikke tydelig fra ledelsen hvordan kartleggingen skal skje, eller en omforent praksis på hvordan gi selve oppfølgingen av tjenesten med tiltak. Dermed er det vanskelig å etterprøve om brukeren har fått den tjenesten vedkommende har krav på og om den er forsvarlig.

Ledelsen har ikke den informasjon den trenger for å styre tjenesten og vite at brukerne får rådgivning til rett tid, på riktig nivå og brukerinvolveringen ivaretas. Konsekvensen for brukerne er at de kan ha vedvarende økonomiske problemer uten at de får tilbud om økonomisk rådgivning

Styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i Navs ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse skal sikre at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være risiko for svikt dersom ledelsen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikt i utøvelsen av tjenesten kan få store konsekvenser for brukeren.

Nes kommunes organisering av tjenesten økonomisk rådgivning er en av flere måter å kunne organisere tjenesten på. Organiseringen av tjenesten økonomisk rådgivning har vært tema i kommunen flere ganger, og kommunens ledelse har selv vist til utfordringen ved å ha tjenesten organisert under to ulike kommunalsjefer, samtidig som Nav skal kunne styre hele tjenesten økonomisk rådgivning.

Manglende samarbeidsavtaler og intervju med ansatte og ledelsen viser at Nav ikke styrer denne delen av tjenesten og har dermed ikke den helhetlige kontrollen. Informasjon på kommunens nettside gjenspeiler heller ikke at det er Nav som har ansvaret for tjenesten økonomisk rådgivning.

Dermed har ikke Nav den helhetlige oversikten om innbyggerne i Nes kommune får ivaretatt retten sin til å få økonomisk rådgivning.

Samtidig er det flere mangler på styring av tjenesten økonomisk rådgivning ved Nav. Mangelfull journalføring i saker gjør det vanskelig for ledelsen å følge med om behov fanges opp og om brukere da får en tilpasset informasjon om tjenesten. Internkontrollen gir ikke ledelsen informasjon om de som har krav på det får vedtak på tjenesten, og en tilpasset oppfølging ut fra behov.

Videre så er det delegert myndighet til ansatte for å godkjenne hverandres vedtak. Det foreligger ikke en systematisk kontroll fra ledelsen på hvordan fange opp eventuelle feil eller mangler i vedtak. Ledelsen ved Nav var på tilsynstidspunktet kjent med at det ikke fattes vedtak i alle saker der det er behov. Det er likevel ikke satt i verk styringstiltak for å påse at alle som har rett på tjenesten, får tjenesten rettighetsfestet gjennom vedtak.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon

Ved dette tilsynet ble det avdekket følgende lovbrudd:

Nes kommune, ved Nav Nes har ikke systematisert tjenesten økonomisk rådgivning på en måte som gjør at alle som har behov for tjenesten får tilbud om bistand. Risikoen er for stor for at personer med behov for økonomisk rådgivning ikke får bistand i tide og får forverrede problemer.

Nes kommune, ved Nav Nes gir ikke rettighetsvedtak til alle som har rett til tjenesten, og har ikke styring med at alle får tjenesten ut fra sitt behov. Brukere får ikke vedtak på tjenesten og dermed de rettigheter vedtaket gir. Ledelsen har ikke helhetlig oversikt over tjenesten og hvordan den gis.

Konsekvensen av dette er at brukeren kan få vedvarende økonomiske problemer.

Tilsynet viser samlet sett at kommunens styringstiltak og internkontroll ikke sikrer at det informeres om tjenesten til aktuelle søkere og at det fattes vedtak for alle som har rett på det. Videre viser brukersaker gjennomgått ved tilsynet at det er vanskelig å vite om innbyggere som mottar tjenesten får forsvarlig oppfølging.

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus har kommet til at Nes kommune/Nav Nes har brutt sosialtjenesteloven §§ 4, 17, 41, 42, 43, forvaltningsloven §§ 11, 11d, 17, 23 og kommuneloven § 25-1.

6. Vedtak om å pålegge retting av lovbrudd

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus pålegger kommunen å rette lovbrudd i medhold av kommuneloven § 30-4.

Pålegget om retting innebærer at:

1. Kommunen skal iverksette tiltak for å sørge for at tjenestene er i tråd med lovkrav på følgende områder:
   1. Tilgjengelig økonomisk rådgivningstjeneste
   2. Beslutning og oppstart av tjenesten økonomisk rådgivning
   3. Oppfølging av tjenesten økonomisk rådgivning med kartlegging og tiltak
2. Kommunen skal legge en plan for forbedringsarbeidet med egne frister, og oversende denne til Statsforvalteren. Planen skal inneholde en beskrivelse av hvordan kommunen vil følge med på om de iverksatte tiltakene fører til endring, ved å sammenligne de forventede og faktiske resultatene.
3. Kommunen skal oversende plan for forbedringsarbeidet til Statsforvalteren innen 15.12.2024. Nav Nes har allerede bekreftet at de vil oversende planen innen fristen. Videre skal kommunen/Nav gi Statsforvalteren informasjon om status på gjennomføringen innen 01.03.2025.
4. Lovbruddene skal være rettet innen 01.06.2025.
5. Innen denne fristen skal kommunen oversende følgende til Statsforvalteren:
   1. beskrivelse av gjennomførte tiltak
   2. beskrivelse av hvordan kommunen evaluerer tiltakenes effekt
   3. beskrivelse av hvordan kommunen skal følge med på at tjenesten fremover er i tråd med lovkrav
   4. resultatet av en eventuell egenkontroll.

Statsforvalteren skal deretter vurdere og evaluere kommunens oppfølging av vedtaket på bakgrunn av dokumentasjonen kommunen sender, og ta stilling til om tilsynet kan avsluttes.

Statsforvalteren vil etter behov avtale dialogmøter med kommunen og Nav som del av oppfølgingen av lovbruddet. Etter at planen for forbedringsarbeid er sendt oss kan det være naturlig å ha et dialogmøte med mulighet til å gjennomgå planen.

Klagerett

Det er klagerett på dette vedtaket, jf. forvaltningsloven § 28. Klagefristen er tre – 3 – uker fra mottak av vedtaket. En eventuell klage sendes til Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus. Statens helsetilsyn er klageinstans, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd.

Med hilsen

Mari Hagve
avdelingsdirektør

Grete Nanna Finstad
seksjonssjef
Sosial- og barnevernavdelingen

Alle tilsynsrapportar frå dette landsomfattande tilsynet

2024-2025 Nav – økonomisk rådgivning til personer i en vanskelig livssituasjon

Søk etter tilsynsrapporter

Søk