Vedtak med pålegg om å rette lovbrudd, Nav Numedal ansvar for tjenesten økonomisk rådgivning til personer i en vanskelig økonomisk situasjon 2024

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Rollag, Flesberg og Nore og Uvdal kommuner, og besøkte i den forbindelse Nav Numedal fra 18.11.24 til 19.11.24. Oppsummerende møte ble avholdt den 25.11.24. 

Vi undersøkte om Nav gir innbyggerne økonomisk råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Tjenesten økonomisk råd og veiledning i sosialtjenesteloven § 17, er en av de individuelle tjenestene som kommunen har ansvar for. Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Rollag, Flesberg og Nore og Uvdal kommuner er i foreløpig rapport varslet om pålegg om retting av lovbrudd og mulighet til å komme med innsigelser eller kommentarer til Statsforvalterens beskrivelse av de faktiske forholdene, gjennomføringen av tilsynet og vurderingene. Rollag, Flesberg og Nore og Uvdal kommuner har ikke kommet med noen innsigelser eller kommentarer til den foreløpige rapporten.

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus har kommet frem til at Nav Numedal har brutt sosialtjenesteloven §§ 4 og 17, forvaltningsloven §§ 11, 24, 25 og kommuneloven § 25-1. Statsforvalteren pålegger om å rette lovbruddet i samsvar med kommuneloven § 30-4.

Statsforvalterens konklusjon

Ved dette tilsynet ble det avdekket følgende lovbrudd:

Rollag, Flesberg og Nore og Uvdal kommuner har ikke system som sikrer at alle personer i en vanskelig økonomisk situasjon får økonomisk rådgivning etter sosialtjenesteloven § 17.

Mangel på informasjon om tjenesten økonomisk rådgivning kan føre til at brukere som har eller står i fare for å få økonomiske problemer ikke vet at de kan få hjelp. Konsekvensene for de brukerne dette gjelder kan være at de unødvendig opplever psykisk uhelse, utfordringer med å stå i eller komme i jobb, tap av bolig og dårligere forutsetninger til forsørgelse av familie. Videre kan de økonomiske problemene vokser seg unødvendig store i beløp og kompleksitet. Det kan føre til at det blir vanskeligere å finne løsninger for økonomien til brukerne fremover.

Nav-kontoret har ingen systematisk praksis for å fatte vedtak hvor bruker har rett på tjenesten. Brukere som er i kontakt med Nav-kontoret kan derfor bli avskåret fra å få tjenesten, eller fra å få tjenesten til riktig tidspunkt. De vedtakene som Nav har fattet inneholder saksbehandlingsfeil i form av manglende begrunnelse for oppstartsdato. Dette utgjør en risiko for at brukere ikke får oppstart av tjenesten til riktig tid. For sen oppstart av tjenesten kan få konsekvenser som tvangssalg av eiendom, utleggstrekk og stengt strøm som vil øke belastningen for den enkelte og dens familie. For få vedtak fører til manglende oversikt over hvor mange som trenger eller mottar tjenesten, og om tjenesten blir gitt i tide. Manglende vedtak fratar eller begrenser brukernes mulighet til å klage på tjenesten. Manglende systematikk i tjenesten medfører at brukere, inkludert brukere med forsørgeransvar, ikke blir kartlagt tilstrekkelig til å kunne gi en forsvarlig rådgivning. Det er heller ikke dokumentert at brukerne får tiltak basert ut fra sitt behov for tjenesten. Konsekvensen for brukerne er at de kan komme i større økonomisk uføre enn nødvendig.

Kommunen har ikke styringstiltak til å avdekke svikt knyttet til identifisering av behovet for tjenesten, manglende skriftlig vedtak og oppstart av tjenesten og oppfølging av tjenesten. Ledelsen har ikke oversikt over behov for tjenesten og kan dermed ikke følge med på, styre og tilpasse tjenesten. Tilsvarende har ledelsen ikke oversikt over om retten til tjenesten blir vedtaksfestet, og dermed om oppfølging av tjenesten skjer i tråd med brukerens behov og forutsetninger.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om tjenesten økonomisk rådgivning til personer i en vanskelig økonomisk situasjon er forsvarlig. 

Statsforvalteren har undersøkt om:

• Nav-kontoret gjør tjenesten økonomisk rådgivning tilgjengelig
• Nav-kontoret fatter skriftlig vedtak om tjenesten og starter opp tjenesten til riktig tid
• Nav-kontoret sørger for en forsvarlig oppfølging av tjenesten økonomisk rådgivning. 

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det betyr at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlig økonomisk rådgivning.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Statsforvalteren har derfor hatt samtale med et utvalg brukere i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Statsforvalteren har myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Økonomisk rådgivning er en del av tjenesten opplysning, råd og veiledning som er hjemlet i sosialtjenesteloven § 17. I følge § 4 skal tjenesten skal være forsvarlig. For å kontrollere om tjenesten er forsvarlig har Statsforvalteren undersøkt:

Krav til forsvarlig tilgjengelighet til tjenesten

Nav-kontoret gjør tjenesten økonomisk rådgivning tilgjengelig, se sosialtjenesteloven §§ 17, 4, forvaltningsloven § 11 og kommuneloven § 25-1.

Kravet innebærer at kommunen ved Nav-kontoret

• identifiserer personers mulige behov for økonomisk rådgivning
• ikke avviser personer med mulig behov for økonomisk rådgivning ved å henvise til Økonomi- og gjeldsrådgivningstelefonen i Nav eller andre aktører
• gir personer med mulig behov for økonomisk rådgivning tilpasset informasjon ut fra personens forutsetninger og behov, slik at de blir i stand til å søke om tjenesten
• nedtegner og dokumenterer muntlige søknader om økonomisk rådgivning.

Krav til forsvarlig beslutning og oppstart av tjenesten 

Nav-kontoret fatter skriftlig vedtak om tjenesten og starter opp tjenesten i riktig tid, se
Sosialtjenesteloven §§ 17, 4, 41, 42, 43, forvaltningsloven §§ 17 og 23 og kommuneloven § 25-1.

Kravet innebærer at kommunen ved Nav-kontoret

• gir brukeren mulighet til samtale om sitt behov før det fattes vedtak
• fatter skriftlige vedtak om økonomisk rådgivning
• setter frist for oppstart av tjenesten i vedtaket, ut fra brukerens behov og om saken haster
• starter tjenesten ut fra brukerens behov og om saken haster.

Krav til forsvarlig oppfølging

Nav-kontoret sørger for en forsvarlig oppfølging av tjenesten økonomisk rådgivning, se Sosialtjenesteloven §§ 17, 4 og 42, kommuneloven § 25-1 og forvaltningsloven § 17.

Kravet innebærer at kommunen ved Nav-kontoret

• gir brukeren tilbud om samtaler under oppfølgingen
• kartlegger brukerens økonomiske forhold, det vil si inntekter, utgifter, eiendeler/ og gjeld, og om brukeren har prioritert bort nødvendige utgifter 
• kartlegger særskilte utgifter til barn, når brukeren har forsørgeransvar
• kartlegger om andre forhold i brukerens livssituasjon kan påvirke valg av tiltak i den økonomiske rådgivningen
• kartlegger i samarbeid med brukeren
• utformer tiltakene i samarbeid med brukeren
• tilbyr økonomisk rådgivning for ulike typer av økonomiske problemer med ulik alvorlighetsgrad
• dokumenterer opplysninger som kommer fram i oppfølgingen, slik at opplysningene kan kontrolleres og etterprøves, og for å sikre kontinuitet i tjenesten. 

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

Sosialtjenesteloven § 5 viser til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

For mer utfyllende informasjon, se Veileder for landsomfattende tilsyn 2024-25 Nav-kontorenes ansvar for tjenesten økonomisk rådgivning til personer i en vanskelig økonomisk situasjon tiltak som skal sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakere blir overholdt.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Generelt om kommunene og organisering av de sosiale tjeneste

I 2013 inngikk Flesberg, Rollag og Nore og Uvdal kommuner samarbeidsavtale om å opprette Nav Numedal kommunale tjenester som en interkommunal tjeneste for de 3 kommunene i Numedal. Rollag kommune er vertskommune og Flesberg og Nore og Uvdal er samarbeidskommuner. Kommunene ligger i Buskerud fylke, og har til sammen et innbyggertall på 6662 per 1.1.24 (SSB).

De kommunale tjenestene i Nav er organisert direkte under kommunedirektør i vertskommunen Rollag. Enhetsleder v/ Nav-kontoret har fram til 2010 hatt tre 3 styrings- og rapporteringslinjer. Etter vertkomunnemodellen ble iverksatt er det 2 linjer. Nav-kontoret har siden 2010 hatt en leder for alle ansatte med ansvar for både de kommunale og statlige tjenestene. Nåværende Nav-leder har fungert som konstituert leder fra og med nyåret og har vært fast ansatt siden juni 2024.

På tilsynstidspunktet hadde kontoret 13 ansatte fordelt på fire team, hvorav fire ansatte, inkludert en gjeldsrådgiver, jobber med sosiale tjenester i Nav. De øvrige teamene er fordelt etter statlige ytelser hos Nav. Kontoret har også en 50 prosent stilling som jobber med tjenester fra Husbanken. Nav-kontoret er organisert slik at alle ansatte skal gi økonomisk råd og veiledning på nivå 0-1, uavhengig av arbeidsområde. Ansatte som jobber med sosiale tjenester, skal gi rådgivningstiltak på nivå 0-2. Gjeldsrådgiver gir rådgivningstiltak på nivå 2 og 3. Det er vanlig å dele opp økonomisk rådgivning i tre tiltaksnivåer, hvor nivå 1 omfatter generell økonomisk rådgivning og nivå 2 er veiledning i situasjoner der tjenestemottakeren har midlertidig betalingsproblem. På nivå 3 gjelder råd og veiledning i situasjoner der tjenestemottakeren har et varig betalingsproblem. Nav-kontoret bruker også nivå 0 om økonomisk rådgivning som for eksempel dekkes i en førstegangssamtale.

På tilsynstidspunktet hadde kontoret ingen ansatte med fagansvar for sosiale tjenester i Nav. Kontoret opplyser at dette ansvaret har tidligere vært hos oss nestleder.  

Det går fram av intervju at Nav-leder informerer til kommunedirektøren på generelt grunnlag om status i tjenesten i tråd med samarbeidsavtalen. Nav-leder sitter i kommunedirektørens ledergruppe. I intervju får vi informasjon om at det kunne vært bedre rutiner på rapporteringen.

I Nav-kontorets virksomhetsplan for 2024 er det besluttet at Nav skal orientere bredt om deres tjenester og kartlegge barn og deres bo- og fritidsmuligheter. Internt skal Nav ha fokus på notatplikt, begrunnelse av vedtak, gjennomføre ny kvalitetsgjennomgang, øke kunnskapen om økonomisk råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17 og samtidig måle økonomisk råd og veiledning og gjeldssaker.

Nav-kontoret melder at de har felles oppmøtedager for hele kontoret mandag og onsdag. Disse dagene brukes til saksdrøftinger og fagutvikling. Teamet som jobber med sosiale tjenester har møte hver onsdag, hvor de drøfter fortløpende saker etter behov. Nav-leder er til stede på saksdrøftinger. De ansatte opplyser at de tar opp både kurante og vanskelige saker til drøfting. Nav-kontoret har ellers fellesmøter hver dag mellom kl. 10.30-11.30, hvor agenda for møtene er saker uavhengig av fag og ytelser. Alle ansatte, med unntak av nyansatt, beslutter sine egne vedtak.

Nav-kontoret opplyser at de bruker to avvikssystem, ett for kommunale tjenester og ett for statlige tjenester. Avvikssystemet for kommunale tjenester heter Compilo. De ansatte opplyser at de ikke bruker Compilo til å melde faglige feil og avvik om tilsynstemaet.

Nav-kontoret bruker Socio som fagsystem for saksbehandling av saker om sosiale tjenester. Under tilsynsbesøket ble det også informert om og vist til at brukersamtaler om økonomi og gjeld journalføres i Modia (et fagsystem for statlige ytelser). Dette skjer imidlertid unntaksvis.

I intervjuer fremgår det at kontoret ikke har en samlet oversikt over hvor mange brukere som kan ha behov for eller mottar tjenesten.

Kontoret opplyser at opplæringen i tilsynstemaet gis av gjeldsrådgiver. Nav-leder opplyser at det ikke er en skriftlig opplæringsplan for nyansatte, men at det gis kollegaveiledning. Nav-leder informerer også at alle ansatte skal ha grunnkurs i økonomisk rådgivning. Ansatte med lengre ansiennitet på Nav-kontoret, har fått opplæring gjennom kurs/nettverk fra Statsforvalteren og andre aktører.

Nav-kontoret har en rutine for internkontroll, utarbeidet i september 2018. Denne sier at internkontroll innebærer at kommunen skal planlegge, utføre, kontrollere/evaluere og korrigere sine aktiviteter, slik at man sikrer god kvalitet i saksbehandling og tjenesteutøvelse. Rutinen lister ellers opp noen temaer som skal undersøkes nærmere eller tas opp i møter. Rutinen inneholder ingen konkrete tiltak for hvordan interkontroll skal gjennomføres. I intervju med tilsynslaget informerer kommuneledelsen at internkontroll for denne tjenesten er i hovedsak tillitsbasert ovenfor de ansatte ved Nav-kontoret.

Før tilsynsbesøket hadde vi bedt om 5 vedtak hvor Nav-kontoret har vurdert økonomisk sosialhjelp etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 og 5 vedtak hvor man har vurdert tjenesten etter sosialtjenesteloven § 17. Vedtakene skulle ikke være eldre enn ett år. Vi mottok 5 vedtak om økonomisk sosialhjelp og to vedtak om økonomisk rådgivning fattet i 2024. De andre vedtakene om økonomisk rådgivning er eldre. Statsforvalteren har gjennomgått 22 saksmapper. Vi har gjennomført 5 brukerintervjuer med brukere som mottar eller har mottatt økonomisk rådgivning fra Nav-kontoret. Under tilsynsbesøket har vi intervjuet ansatte som jobber med sosiale tjenester, Nav-leder og kommunedirektør i vertskommunen. Vi viser til vedlegg med oversikt over øvrige kilder som er tatt i bruk under tilsynet.

I de neste avsnittene vil funn fra tilsynet bli presentert knyttet til tilgjengelige tjenester, beslutning og oppstart, og til slutt oppfølging. Funnene bygger på informasjon som er innhentet gjennom rutiner, brukermapper og intervjuer med ansatte og brukere.

Forsvarlig tilgjengelighet

På Navs og kommunenes nettsider er det informasjon om og muligheten til å søke om tjenesten økonomisk rådgivning hos Nav. Nav-kontoret har også en rutine for opplysning, råd og veiledning. I rutinen er det henvist til veilederen til sosialtjenesteloven § 17 som er utarbeidet av Arbeids- og velferdsdirektoratet. Videre fremgår det av rutinen at i samtale med bruker må Nav-kontoret gi informasjon om tjenesten. I tillegg må det dokumenteres om bruker har takket ja eller nei til tjenesten. I ansattintervjuer fremstår det som uklart om denne rutinen er i bruk.

Nav-kontoret har ellers en sjekkliste som heter «kartleggingssamtale v/mottak», sist revidert september 2018, hvor det kommer frem at Nav skal avklare om bruker har gjeld, omfanget og hos hvilke kreditorer. Videre skal det avklares om brukeren er i behov av økonomisk rådgivning. I ansattintervjuer opplyses det at denne sjekklisten ikke er i bruk. De ansatte opplyser om å ha ulik praksis for hvilket kartleggingsverktøy de bruker for å kartlegge brukere som søker om sosiale tjenester. Noen bruker søknadskjema for sosiale tjenester i papirformat, mens andre bruker eget søknadsskjema om gjeldsrådgivning/økonomisk råd og veiledning. Sist nevnte skjema skal også fylles ut og skannes i fagsystemet ifølge de ansatte. De ansatte opplyser at behovet for tjenesten også blir avdekket der en bruker kun mottar statlige ytelser.

De ansatte sier at det å snakke om gjeld og økonomiske problemer er et vanskelig tema da dette ofte er tabubelagt for brukeren. Det gjøres likevel og er en viktig del av kontorets sosialfagligarbeid. I intervjuene går det fram at tolk brukes når det er aktuelt. De ansatte forteller at de tar imot henvendelser på telefon, og brukere i publikumsmottaket selv om det er stengt for uanmeldte timeavtaler. I brukerintervjuer opplyser flertallet av brukerne om god tilgjengelighet, noen av dem har kontakt med gjeldsrådgiver.

I gjennomgåtte saksmapper ser vi at vedtak om økonomisk sosialhjelp etter §§ 18 og 19 inneholder en henvisning til lovteksten i § 17. 

De ansatte opplyser at de ikke avviser henvendelser om økonomisk rådgivning med henvisning til å ta kontakt med Økonomi og rådgivningstelefonen i Nav. Videre opplyser de ansatte at de tar imot muntlige søknader, og stiller ingen krav om at søknaden skal være skriftlig.

I flertall av gjennomgåtte saksmapper er det lite journalførte opplysninger om brukerens økonomi og gjeld knyttet til tjenesten økonomisk rådgivning. I flertall av saksmappene er det ikke opplysninger om Nav-kontoret har avdekket behov for å gi tjenesten, herunder om brukeren har takket ja eller nei til tjenesten.

Forsvarlig beslutning og oppstart

I gjennomgåtte saksmapper er det lite journalførte opplysninger om Nav-kontoret tilbyr samtale til bruker før de fatter vedtak om tjenesten. De ansatte og ledelsen opplyser at de tilbyr samtale til brukere som har et slikt behov. I brukerintervju opplyser brukerne at det ikke er vanskelig å få en samtale med veiledere ved Nav Numedal.

I flertall av gjennomgåtte saksmapper ser vi at Nav-kontoret ikke fatter skriftlig vedtak. Både ansatte og ledelsen opplyser at de er kjent med at det skal fattes skriftlig vedtak på nivå 2 og 3, men at dette likevel ikke har blitt gjort for alle som har fått tjenesten. I brukerintervjuer med tilsynslaget opplyser brukerne at de enten ikke har fått skriftlig vedtak, eller ikke kjenner til om det er fattet vedtak om tjenesten. De ansatte og ledelsen opplyser at det ikke foreligger oversikt over hvor mange som har fått innvilget tjenesten økonomisk rådgivning ved Nav-kontoret.

I 3 gjennomgåtte saksmapper ser vi at Nav-kontoret har fattet skriftlig vedtak om tjenesten. I disse vedtakene er det opplysninger om oppstartsdatoen, men ingen nærmere begrunnelsen som viser vurderinger av hastegrad knyttet til brukerens behov.

Forsvarlig oppfølging

De ansatte opplyser at det foretas kartlegging av brukerens situasjon, herunder økonomi og gjeld. I disse samtalene innhentes mer informasjon om hvilke økonomiske utfordringer brukeren har. Ansatte opplyser å ha et fokus på barnekartlegging. De spør brukere med foreldreansvar hva barna deres trenger. De opplyses også at Nav har et samarbeid med andre instanser for oppfølging av barnefamilier. Ansatte forteller at det kan være utfordrende noen ganger å gjennomføre barnekartlegging ved førstegangskontakt med brukere, da det tar tid å opparbeide tillit. De ansatte sier likevel at kartleggingen gjennomføres over tid. I brukerintervju opplyser noen brukere at Nav-kontoret ikke har gjennomført tilstrekkelig kartlegging av deres økonomi og gjeld. Videre opplyser noen brukere at Nav-kontoret ikke har foretatt en tilstrekkelig barnekartlegging.

I mindretall av gjennomgåtte saksmapper har vi sett at Nav har innhentet gjeldsoversikt og brukerens øvrige utgifter etter at tjenesten er innvilget.

I flertall av gjennomgåtte saksmapper var det lite eller ingen opplysninger om hvilken oppfølging Nav har gitt til brukere, herunder nærmere kartlegging av brukerens inntekter, utgifter, eiendeler/formue og gjeld. Videre var det ikke opplysninger om andre forhold hos brukeren i forbindelse med oppfølgingen av tjenesten, som f.eks. deres funksjonsnivå. Tilsvarende har vi ikke funnet journalførte opplysninger om en egen barnekartlegging i forbindelse med tjenesten. I gjennomgåtte saksmapper var det begrenset med opplysninger om hvilke rådgivningstiltak Nav har igangsatt for å gi tjenesten. Det var ellers ikke opplysninger om tjenesten var avsluttet hvis dette har vært tilfelle. I de sakene hvor Nav-kontoret har forsøkt å innhente opplysninger om inntekter og utgifter, har dette vært i forbindelse med søknad om økonomisk sosialhjelp etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Forsvarlig tilgjengelighet

Statsforvalteren vurderer at de ansatte kjenner til tjenesten og at behovet for tjenesten må avdekkes i kontakt med brukeren. Statsforvalteren legger til grunn at det er små forhold ved Nav-kontoret, hvor de ansatte har god kjennskap til brukerne som følges opp etter sosialtjenesteloven. Videre ser vi at det er en enighet blant de ansatte og ledelsen om at de skal ha et helhetlig perspektiv på brukerens situasjon og gi forsvarlige tjenester etter sosialtjenesteloven. Dette kan også bidra til at man kan fange opp behovet for tjenesten etter vår vurdering. Vi har heller ikke sett spor av at brukere har blitt avvist eller blitt henvist til Økonomi- og rådgivningstelefonen i Nav. Det er heller ikke en praksis for å kreve at søknaden skal være skriftlig for at hjelpebehovet skal vurderes.

I flertall av saksmappene ser vi likevel at det er lite spor av systematisk identifisering av hjelpebehovet. Det betyr at vi har funnet minimalt med opplysninger om brukerens økonomi og gjeld som kan hjelpe Nav-kontoret med å avdekke behovet for tjenesten. I flertall av saksmappene står det ikke om Nav-kontoret har avdekket behov for å gi tjenesten, og hvorvidt det er gitt tilbud om tjenesten eller ikke. Vi har heller ikke funnet opplysninger om brukeren har takket ja eller nei til rådgivning. Her viser vi for eksempel til saker hvor vi har sett at brukere søker om nødhjelp ved flere anledninger over lengre tid, har fått strømtilførselen sin stengt, fått inkassovarsel på utbetalt barnehageregning eller har for høye boutgifter, men hvor det ikke foreligger opplysninger om behovet for tjenesten økonomisk rådgivning er avdekket og hvorvidt dette er gitt tilbud om rådgivning. Statsforvalteren vurderer at nevnte eksempler tilsier at brukeren skulle ha fått informasjon og tilbud om tjenesten, men dette er ikke nærmere dokumentert. 

I vedtak hvor Nav-kontoret har vurdert økonomisk stønad etter §§ 18 og 19, vises det til § 17 på lik linje med andre bestemmelser etter sosialtjenesteloven. Statsforvalteren vurderer at dette ikke alene er tilstrekkelig for at Nav-kontoret har avdekket behov og gitt tilbud i tråd med det bruker trenger av økonomisk rådgivning.

Nav-kontoret har opplyst at alle som har behov for tjenesten, får tjenesten. Tjenesten som gis journalføres ikke godt nok. Nav har plikt til å journalføre opplysninger som har betydning for avgjørelsen av en sak etter forvaltningsloven § 11d. Bestemmelsen regulerer forvaltningens notatplikt. Risikoen for at ledelsen ikke kan kontrollere hvorvidt behov for tjenesten økonomisk rådgivning er avdekket for den som har hatt et slikt behov øker når dette ikke journalføres. Manglende journalføring har også en betydning for brukerens rett til å bli kjent med sakens opplysninger og dokumenter etter forvaltningsloven §§ 17 og 18. Det kan heller ikke utelukkes at manglende journalføring av tjenesten også kan få betydning for økonomiske rettigheter etter annet lovverk. Videre har dette en betydning for kommunens internkontrollplikt med tjenesten. Dette kommer vi tilbake til nedenfor.

Nav-kontorets egne opplysninger om at det gjennomføres nødvendig kartlegging og identifisering av behovet for tjenesten økonomisk rådgivning, er ikke sammenfallende med våre funn i gjennomgåtte saksmapper.

Forsvarlig beslutning og oppstart

Det har vært utfordrende å undersøke om hvorvidt Nav har gitt tilbud om samtale til brukere før det har blitt fattet vedtak om tjenesten, da det mangler opplysninger om dette i flertall av gjennomgåtte saksmapper. I noen fåtall saker ser vi likevel at dette har blitt gjort. Nav-kontoret og brukere forteller at det er ikke er vanskelig å få en samtale, hverken på telefon eller fysisk på Nav-kontoret. Statsforvalteren finner det derfor sannsynliggjort at Nav Numedal gir tilbud om samtaler til de som har et behov.

Gjennomgang av saksmappene og opplysninger fra ansatte og brukere viser at Nav-kontoret ikke systematisk fatter skriftlig vedtak om økonomisk rådgivning. Det svekker rettsikkerheten til brukeren. Manglende vedtak kan særlig få konsekvenser for bruker der hvor tjenesten ikke startes opp etter brukerens behov og sakens hastegrad, bruker ikke får innvilget tjenesten, eller hvor Nav kommer fram til at tjenesten skal avsluttes uten at bruker er enig. Mangel på enkeltvedtak fører til tap av klagerett for brukeren og mulighet til å få en ny vurdering av sin sak av Nav-kontoret eller klageinstans. Det at en avgjørelse er å anse som et enkeltvedtak, har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det stilles krav til hvordan Nav-kontoret skal opptre, og til hvilke muligheter enkeltpersoner har til å ivareta sine interesser. Dette bygger på viktige rettssikkerhetsprinsipper som skal hindre maktmisbruk og vilkårlighet og sikre rettigheter og etterprøvbarhet. Personer som har behov for sosiale tjenester, befinner seg i en vanskelig og sårbar situasjon. Det er derfor særlig viktig at det offentlige styrker rettssikkerheten for denne gruppen.

I 3 gjennomgåtte saksmapper hvor Nav-kontoret har fattet skriftlig vedtak om tjenesten, finner vi opplysninger om oppstartsdatoen, men ingen nærmere begrunnelse av hvorvidt brukerens behov og hastegraden er nærmere undersøkt. De ansatte opplyser at det er kort ventetid for å få tjenesten. Manglende begrunnelse knyttet til oppstartsdatoen vil etter Statsforvalterens vurdering gjøre det vanskelig å vurdere om tjenesten startes ut fra brukerens behov og om det haster å starte opp med tjenesten. Slike mangler i kartleggingen og journalføring vil føre til at Nav-kontorets oppstart av tjenesten kan bli tilfeldig og ikke nødvendigvis i tråd med brukerens behov. Dette kan få store konsekvenser for brukeren.

Forsvarlig oppfølging

Statsforvalteren vurderer at Nav-kontoret ikke har en felles praksis når det gjelder kartlegging ved oppfølging av tjenesten. Det tas for eksempel ikke i bruk eget kartleggingsskjema. Statsforvalteren er likevel av den oppfatningen at det er en omforent praksis blant de ansatte om at det skal gjennomføres utvidet kartlegging over tid. Her viser vi til opplysninger de ansatte ga i intervjuer.

Statsforvalteren vurderer imidlertid at Nav-kontoret ikke foretar en systematisk kartlegging av brukerens situasjon i forbindelse med tjenesten økonomisk rådgivning, slik at det blant annet kan vurderes riktige tiltak for videre oppfølging. Dette gjelder kartlegging av blant annet brukerens inntekter, utgifter, eiendeler/formue og gjeld. Tilsvarende kan vi ikke se at Nav-kontoret systematisk har foretatt en egen barnekartlegging av brukere med forsørgeransvar i forbindelse med tjenesten. Det er heller ikke en kartlegging av brukernes funksjonsnivå, som vil gi Nav innsikt i hvordan samarbeidet videre kan utformes og brukernes mulighet for medvirkning i egen sak.

Under tilsynet har vi avdekket at det er få eller ingen opplysninger i saksmappene om planmessig oppfølging brukeren har fått. Dette utgjør en risiko for at tjenesten som gis ikke er forsvarlig. I en saksmappe ser vi f.eks. at bruker i juni 2024 har gitt fullmakt til Nav-kontoret for at de skal kunne innhente nødvendige opplysninger i forbindelse med tjenesten, men det foreligger ingen flere opplysninger om dokumentasjonen er mottatt og videre status på oppfølging av tjenesten. Det er heller ikke dokumentert at brukerne får tiltak basert ut fra sitt behov for tjenesten, eller at tiltakene er iverksatt i samarbeid med bruker. Konsekvensen for brukerne er at de kan komme i større økonomisk uføre enn nødvendig.

Styring og ledelse

Statsforvalteren registrerer at det er begrenset med skriftlige rutiner knyttet til tjenesten. De rutinene som foreligger, har ikke blitt oppdatert siden 2018. Det er imidlertid ingen lovkrav om at det må foreligge skriftlige rutiner for utførelsen av tjenesten. Det kan derfor være tilstrekkelig hvis de ansatte og ledelsen har en omforent praksis om hvordan tjenesten skal gis og kontrolleres. Tatt i betraktning størrelsen av Nav-kontoret og teamet som jobber med sosiale tjenester, vurderer vi at manglende skriftlige rutiner ikke er av avgjørende betydning for vurdering av kommunens styringstiltak.

Statsforvalteren vurderer likevel at kommunen ikke har praksis for å identifisere svikt knyttet til å avdekke behovet for tjenesten. Som for eksempel ved at Nav-kontoret gjennomgår saker til brukere som mottar økonomisk stønad, og kontrollerer om de har som behov for økonomisk rådgivning faktisk får tilbud om tjenesten. Kommunen har ikke satt i verk egne tiltak for å kontrollere om det er nødvendige opplysninger i saksmappene som er med på å identifisere behovet for tjenesten, selv om de har vært kjent med at det journalføres lite i fagsystemet.

Tilsvarende har kommunen ingen rutine eller praksis som sikrer at det fattes skriftlig vedtak om økonomisk rådgivning, selv om ledelsen har vært kjent med at dette ikke gjøres. Kommunen har heller ikke rutine eller praksis for oppstart av tjenesten overholdes når det er nødvendig, for eksempel en oversikt over oppstartdatoer for alle vedtak om økonomisk rådgivning. Ansvaret for å følge fristen skal være plassert og kjent. Ledelsen må følge med på om fristene blir overholdt, og korrigere praksis ved behov. Nav-kontoret må ha et system for å fange opp brudd på frist for oppstart av tjenesten, og risiko for brudd på denne fristen. Svikt i arbeidet med å følge opp frist skal brukes i kontorets forbedringsarbeid. Manglende rutine for vedtaksgodkjenning utgjør også en risiko for at saksbehandlingsfeil i form av manglende begrunnelse av oppstartsdatoen ikke blir avdekket.

Til slutt vurderer Statsforvalteren at kommunens ledelse ikke har styringstiltak til å avdekke svikt i oppfølgingsarbeidet knyttet til tjenesten, for eksempel ved at det mangler kartleggingsopplysninger om brukere som får tjenesten økonomisk rådgivning. Ledelsen har heller ikke klart å avdekke at det mangler opplysninger i saksmappene om hvilke rådgivningstiltak bruker har fått, herunder om dette er gitt i tråd med brukerens forutsetninger og behov.

Nav-kontoret skal dokumentere opplysninger som kommer fram i saken til den enkelte brukeren som er av betydning for saken, slik at disse kan kontrolleres og etterprøves, og for å sikre kontinuitet i tjenesteutførelsen. For at leder skal ha mulighet til å kontrollere hva som er gjort i saken, og for å sikre etterprøvbarheten ved klage eller tilsyn, må informasjonen være tilgjengelig. Hvis en ansatt slutter, er det også viktig at den som overtar saken får tilgang til informasjon/dokumentasjon i saken, slik at kontinuiteten ivaretas. Dersom opplysninger kun finnes i ansattes epost eller tas imot muntlig, er ikke disse kravene ivaretatt. Tilstrekkelig journalføring og dokumentasjon kan også være et viktig bidrag i arbeid med læring og kompetanseheving på Nav-kontoret.

Statsforvalteren vurderer på bakgrunn av overnevnte at kommunen ikke har system for å fange opp mangler og svikt i tjenesten økonomisk rådgivning etter sosialtjenesteloven § 17.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Rollag, Flesberg og Nore og Uvdal kommuner har ikke system som sikrer at alle personer i en vanskelig økonomisk situasjon får økonomisk rådgivning etter sosialtjenesteloven § 17.

Mangel på informasjon om tjenesten økonomisk rådgivning kan føre til at brukere som har eller står i fare for å få økonomiske problemer ikke vet at de kan få hjelp. Konsekvensene for de brukerne dette gjelder kan være at de unødvendig opplever psykisk uhelse, utfordringer med å stå i eller komme i jobb, tap av bolig og dårligere forutsetninger til forsørgelse av familie. Videre kan de økonomiske problemene vokser seg unødvendig store i beløp og kompleksitet. Det kan føre til at det blir vanskeligere å finne løsninger for økonomien til brukerne fremover.  

Nav-kontoret har ingen systematisk praksis for å fatte vedtak hvor bruker har rett på tjenesten. Brukere som er i kontakt med Nav-kontoret kan derfor bli avskåret fra å få tjenesten, eller fra å få tjenesten til riktig tidspunkt. De vedtakene som Nav har fattet inneholder saksbehandlingsfeil i form av manglende begrunnelse for oppstartsdato. Dette utgjør en risiko for at brukere ikke får oppstart av tjenesten til riktig tid. For sen oppstart av tjenesten kan få konsekvenser som tvangssalg av eiendom, utleggstrekk og stengt strøm som vil øke belastningen for den enkelte og dens familie. For få vedtak fører til manglende oversikt over hvor mange som trenger eller mottar tjenesten, og om tjenesten blir gitt i tide. Manglende vedtak fratar eller begrenser brukernes mulighet til å klage på tjenesten. Manglende systematikk i tjenesten medfører at brukere, inkludert brukere med forsørgeransvar, ikke blir kartlagt tilstrekkelig til å kunne gi en forsvarlig rådgivning. Det er heller ikke dokumentert at brukerne får tiltak basert ut fra sitt behov for tjenesten. Konsekvensen for brukerne er at de kan komme i større økonomisk uføre enn nødvendig.

Kommunen har ikke styringstiltak til å avdekke svikt knyttet til identifisering av behovet for tjenesten, manglende skriftlig vedtak og oppstart av tjenesten og oppfølgingsarbeidet. Ledelsen har ikke oversikt over behov for tjenesten og kan dermed ikke følge med på, styre og tilpasse tjenesten. Tilsvarende har ledelsen ikke oversikt over om retten til tjenesten blir vedtaksfestet, eller om oppfølging av tjenesten skjer i tråd med brukerens behov og forutsetninger.

6. Vedtak om å pålegge retting av lovbrudd

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus pålegger kommunen å rette lovbrudd i samsvar med kommuneloven § 30-4.

Pålegg om retting innebærer:

1. Kommunen skal iverksette tiltak for å sørge for at tjenestene er i tråd med lovkrav.
2. Kommunen skal legge en plan for forbedringsarbeidet med egne frister, og oversende denne til Statsforvalteren. Planen skal inneholde en beskrivelse av hvordan kommunen vil følge med på om de iverksatte tiltakene fører til endring, ved å sammenligne de forventede og faktiske resultatene.
3. Lovbruddene skal være rettet innen 01.09.2025
4. Innen denne fristen skal kommunen oversende følgende til Statsforvalteren:
   1. beskrivelse av gjennomførte tiltak
   2. beskrivelse av hvordan kommunen evaluerer tiltakenes effekt
   3. beskrivelse av hvordan kommunen skal følge med på at tjenesten fremover er i tråd med lovkrav
   4. resultatet av en eventuell egenkontroll.
5. Kommunen skal oversende plan for forbedringsarbeidet til Statsforvalteren innen 13.02.25. Videre oppfølging vil avtales nærmere.

Statsforvalteren skal deretter vurdere og evaluere kommunens oppfølging av vedtaket på bakgrunn av dokumentasjonen kommunen sender, og ta stilling til om tilsynet kan avsluttes.

Klagerett

Det er klagerett på dette vedtaket, jf. forvaltningsloven § 28. Klagefristen er tre – 3 – uker fra mottak av vedtaket. En eventuell klage sendes til Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus. Statens helsetilsyn er klageinstans, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd.

Med hilsen

Atle Grønstøl
seksjonssjef

Atif Bashir
Seniorrådgiver
Sosial- og barnevernavdelingen

Alle tilsynsrapportar frå dette landsomfattande tilsynet

2024-2025 Nav – økonomisk rådgivning til personer i en vanskelig livssituasjon

Søk etter tilsynsrapporter

Søk