Rapport fra tilsyn med ettervern og samarbeid mellom barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav ved bydel Frogner 2019

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med bydel Frogner og besøkte i den forbindelse barneverntjenesten og Nav- kontoret fra 13.05.2019 til 22.05.2019. Vi undersøkte om barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav sørger for at ettervern og samarbeid blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

Oslo kommune, ved bydel Frogner, sikrer ikke en systematisk og målrettet gjennomføring og evaluering av etterverntiltak.

Dette er brudd på: barnevernloven §§ 1-3, 4-5, 1-4, og 2-1 andre ledd, jfr. internkontrollforskriften § 4 bokstav f) og g).

Tilsynsmyndigheten ber Oslo kommune, bydel Frogner om å:
For å rette avviket slik at det fører til varige forbedringer som sikrer etterlevelse av kravene i barnevernlovgivingen, anbefaler vi at bydel Frogner gjør sin egen vurdering av hvilke forhold som har bidratt til det påviste lovbruddet. Her må de funn som ble gjort i vårt tilsyn, og eventuelt andre forhold i virksomheten som har bidratt til lovbruddet, legges til grunn.

På bakgrunn av dette arbeidet ber vi bydel Frogner om å utarbeide en plan for retting. Planen skal inneholde:

• Beskrivelse av tiltak som allerede er iverksatt for å rette lovbruddet
• Beskrivelse av planlagte tiltak med tidsfrister
• Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene er iverksatt
• Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene har virket som planlagt etter at de har vært virksomme i noe tid

Vi ber om tilbakemelding på etterspurte opplysninger i en plan for retting av lovbruddet innen 20.11.2019.

Når Fylkesmannen har mottatt planen med oversikt over forbedringstiltakene vil vi ta stilling til om dette er tilstrekkelig for å anse lovbruddet for rettet og om tilsynet kan avsluttes.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at unge som trenger det får et forsvarlig ettervern fra barneverntjenesten og forsvarlige sosiale tjenester fra Nav, med vekt på brukermedvirkning, samarbeid og koordinering.

I barneverntjenesten er det ført tilsyn med tilbud om ettervern fra 18 år, inkludert informasjon og veiledning om overgangen til voksenlivet starter i god tid før fylte 18 år. I Nav-kontoret er det undersøkt om unge som har eller har hatt barneverntiltak blir tilstrekkelig ivaretatt og får de tjenestene de har behov for. I begge tjenestene er det fasen med informasjon, kartlegging/utredning og vurderinger om tiltak og tjenester som har vært tema.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legger til rette for og følger opp at unge mottar individuelt tilpassede, koordinerte og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester, ved at barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav:

• innhenter informasjon om unges helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter barneverntjenester og sosiale tjenester, og andre kommuner
• koordinerer tjenestene unge mottar fra kommunale enheter
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester i overgangen til voksenlivet
• tilrettelegger for og følger opp at brukermedvirkning blir ivaretatt ved alle temaene som skal undersøkes

Fylkesmannens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det innebærer at Fylkesmannen har ført tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med barneverntjenester og sosiale tjenester i Nav og oppfyller de aktuelle lovkravene.

Unges meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten, både når det gjelder kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Et utvalg unge har derfor blitt intervjuet ved dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunale barneverntjenester etter barnevernloven § 2-3 b og sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Barnevernloven og sosialtjenesteloven regulerer kravene til kommunens arbeid med unge i dette tilsynet. I tillegg gjelder forvaltningsloven.

Rett til tiltak og tjenester
Barnevernloven
Tiltak etter barnevernloven kan treffes overfor barn under 18 år etter § 1-3 første ledd. Bestemmelsens andre ledd regulerer adgang til å videreføre tiltak også etter at barnet har fylt 18 år og inntil unge har fylt 23 år. Barn har rett til tiltak etter loven når vilkårene for tiltak er oppfylt, jf. § 1-5.

Prinsippet om barnets beste er nedfelt i § 4-1; det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til det beste for barnet. Prinsippet følger også av Grunnlovens § 104 andre ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3, jf. menneskerettighetsloven § 3.

Hva som er barnets beste må sees i sammenheng med unges rett til å bli hørt og medvirke, jf. § 1-6 om brukermedvirkning, § 1-7 om barnevernets plikt til å samarbeide med barn og foreldre, § 6-3 om barns rettigheter under saksbehandlingen og § 6-3 a. om krav til begrunnelse.

Sosialtjenesteloven
Tjenesten opplysning, råd og veiledning følger av sosialtjenesteloven § 17 og skal tilpasses den enkeltes behov og baseres på aktiv involvering og deltakelse. For unge voksne med barnevernserfaring er overgangsfasen fra barn til voksen, bolig, utdanning, arbeid, helse, økonomihåndtering, støttepersoner og nettverk aktuelle temaer for veiledningen.

Rett til stønad til livsopphold reguleres av § 18. Et forsvarlig livsopphold skal gis etter en individuell behovsprøving. Hvis stønad innvilges i samsvar med en sats, må det begrunnes individuelt.

Stønad i særlige tilfeller etter § 19 kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov som ikke dekkes gjennom § 18. For unge med barnevernserfaring kan det være aktuelt å dekke særskilte utgifter i en overgangsfase før annen inntekt er på plass.

Vilkår om aktivitet skal stilles med mindre tungtveiende grunner taler mot det, jf. § 20a. Nav-kontoret må foreta en konkret, individuell vurdering av hvilke aktiviteter som er hensiktsmessig for den enkelte. Den unges behov, synspunkter og ønsker skal tas med i vurderingene.

Brukermedvirkning er en forutsetning for individuelle vurderinger, jf. § 42.

Forsvarlighetskravet
Barnevernloven § 1-4 og sosialtjenesteloven § 4 slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for at tiltak og tjenester er forsvarlige. Tjenestene må ha tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang.

Kravet er rettet mot både tjenester og tiltak, og innebærer krav til ledelse, organisering og styring. Det er en nær sammenheng mellom kravet til forsvarlighet og kravet om internkontroll for å sikre at oppgavene blir utført i samsvar med krav fastsatt i medhold av lov, jf. barnevernloven § 2-3 tredje ledd og sosialtjenesteloven § 5. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven og sosialtjenesteloven.

Kommunen kan innenfor lovens rammer organisere virksomhetene og tjenestene ut fra lokale forutsetninger og behov, så lenge kravet til faglig forsvarlighet overholdes.

Samarbeid og koordinering
Barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav er forpliktet til å samarbeide med andre tjenesteenheter og sektorer. Samarbeid og koordinering av tjenester er avgjørende for at unge i målgruppa skal få et forsvarlig tjenestetilbud. Kommunens generelle plikt til å samarbeide er presisert i barnevernloven § 3-2 og sosialtjenesteloven § 13. Plikten til å samarbeide på individnivå følger av bestemmelsene om tiltak og tjenester, som i reglene om individuell plan i barnevernloven § 3-2 a. og sosialtjenesteloven § 28.

Taushetsplikten er i utgangspunktet til hinder for at opplysninger om unge som ansatte i barneverntjenesten eller på Nav-kontoret får kjennskap til gjennom sitt arbeid, gis videre eller gjøres tilgjengelig for uvedkommende. Bestemmelsene som regulerer samarbeid gir ikke hjemmel til å fravike taushetspliktsreglene i barnevernloven § 6-7 og sosialtjenesteloven § § 43 og 44, jf. forvaltningsloven § 13 til § 13 e. Samtykke fra den unge er derfor nødvendig for at tjenestene skal kunne utveksle informasjon i enkeltsaker.

Krav til skriftlighet
Etter forvaltningsloven § 11 d skal muntlige opplysninger, av betydning for saken, så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres. Videre forutsetter §§ 17 og 18 indirekte skriftlighet ved at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og sakens dokumenter. Barneverntjenesten og Nav- kontoret skal dokumentere sentrale og relevante opplysninger om unge i den løpende tjenesteytingen. Det skal være synlig hva tjenestene har gjort for den enkelte og hvorfor det er gjort. Dokumentasjonsplikten er en naturlig følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll.

Krav til enkeltvedtak
Avgjørelser som gjelder tiltak og tjenester etter barnevernloven skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. barnevernloven § 6-1 andre ledd. Alle tildelinger, avslag og endringer av sosiale tjenester og fastsetting, endringer og konsekvenser av vilkår regnes for enkeltvedtak, jf. sosialtjenesteloven § 41 andre ledd.

I barnevernloven § 1-3 er det presisert at barneverntjenesten plikter å begrunne opphør av tiltak etter fylte 18 år eller avslag på søknad om tiltak etter fylte 18 år ut i fra hensynet til barnets beste.

Styring og ledelse
Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte

forsvarlige tjenester. Kommunens plikt til å føre internkontroll følger av barnevernloven § 2-1 andre ledd, og Forskrift om internkontroll etter barnevernloven, og sosialtjenesteloven § 5, og Forskrift om internkontroll i kommunalt Nav.

Internkontrollplikten innebærer at kommunen skal ha systematiske tiltak som sikrer at aktiviteter knyttet til å tilby og yte tiltak og tjenester til unge planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med de lov- og forskriftskrav som regulerer aktivitetene. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig.

Det følger av barnevernloven § 2-1 syvende ledd og sosialtjenesteloven § 6 at kommunen skal sørge for at ansatte som yter tjenester etter loven har tilstrekkelig kompetanse til å utføre arbeidet på en forsvarlig måte. Kommunen har ansvaret for å gi nødvendig opplæring ved behov.

Kontaktpersoner/veiledere som jobber med ungdom må ha kunnskap om de særlige utfordringene unge som har ettervern eller har hatt barneverntiltak kan ha. De ansatte vil også ha behov for kunnskap om det øvrige hjelpeapparatet som det vil være naturlig å samarbeide med ved bistand og oppfølging av unge.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Bydel Frogner, organisering
Bydel Froger omfatter områdene Majorstuen, Bygdøy, Frogner, Skillebekk, Vika og Homansbyen. Det bor 57 000 mennesker i bydelen, jfr. bydelens hjemmeside. Per 31.12.2018. var det 7750 barn i alderen 0-24 år i bydelen. Av disse var 6300 barn i alderen 0-19 år, jfr. tall fra SSB.

Bydelsdirektør er øverste administrative leder i bydelen. Barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav ledes av henholdsvis enhetsleder for barnevern og enhetsleder for sosiale tjenester i Nav/ Nav- leder. Enhetslederne er organisert i direkte linje under bydelsdirektøren.

Barneverntjenesten
Barneverntjenesten er organisert i 4 team. Teamene ledes av teamledere. De 4 teamene er henholdsvis mottak- og undersøkelse team, tiltaksteam, omsorgs – og ettervernsteam og familieteam.

Ansvar for ettervern er lagt til omsorgs- og ettervernsteam men enkelte unge som har hatt god relasjon til saksbehandler i tiltaksteam før de fylte 18 år, følges opp videre av tiltaksteamet.

Nav
Nav-kontoret har 7 avdelinger, henholdsvis avdeling Ung, avdeling mottak, avdeling fellesfunksjoner, avdeling bolig, avdeling oppfølging, avdeling oppfølging 2 og avdeling tiltak.

Ansvar for ungdom til og med 30 år er lagt til avdeling Ung.

Omstrukturering
Bydel Frogner har den siste tiden gjennomført flere strukturelle endringer. Endringene har skjedd på flere nivåer i bydelen. Fylkesmannen blir fortalt at endringene kommer som et ønske om å knytte tjenestene tettere til hverandre for å skape et mer helhetlig og koordinert tilbud til tjenestemottakerne.

I barneverntjenesten har ansvar for ettervernsaker nå blitt lagt til omsorg- og ettervernteamet. Tidligere var ansvaret fordelt på tiltak og omsorgsteamet. Det blir opplyst i intervjuer at det har vært store endringer i saksbehandlergruppen det siste året. Ledelsen oppgir at dette er deler av grunnen til den endrede oppgavefordelingen.

I Nav er det opprettet et nytt team, avdeling Ung (01.01.2018.). Saker for unge under 30 år nå lagt til dette teamet. Det er i den forbindelse utarbeidet nye rutiner for fordeling og oppfølging av saker mellom mottaksavdelingen og avdeling Ung.

Internkontroll
Rutiner
I april 2019 ble det utarbeidet nye og reviderte rutiner for arbeid med ettervern i barneverntjenesten. Samtidig med dette ble rutiner for samarbeidet mellom barneverntjenesten og Nav revidert.

Under intervjuer forteller ansatte i barneverntjenesten at det er informert om nye rutiner for ettervern i interne møter. I tillegg er rutinene gjennomgått med de ansatte som Fylkesmannen skulle intervjue i forbindelse med tilsynet.

Ansatte informerer i intervjuer om at innholdet i de nye rutinene er lite kjent og at de er lite brukt i det daglige arbeidet.

Rapporteringslinjer
Bydelsdirektøren har ukentlig ledermøter med enhetslederne. Agenda for møtene er ressurssituasjon, økonomi, kontroll og styring. I tillegg meldes det inn aktuelle saker som må drøftes. Ut over dette har barnevernleder og Nav-leder månedlige utviklingssamtaler med bydelsdirektøren.

Barnevernleder har ukentlige ledermøter med teamlederne. Her gjennomgås status i tjenesten, økonomi, nøkkeltall og enkeltsaker drøftes ved behov. I tillegg har barnevernleder ledersamtaler med den enkelte teamleder hver 6. uke.

Ansatte i barnevern har ukentlige teammøter. Agenda for møtene er planer, enkeltsaker og faglige drøftinger. Videre har den enkelte saksbehandler saksveiledning med teamleder hver 3. uke.

Nav Frogner har nylig innført enhetlig ledelse. Dette betyr at de nå har felles leder for kommunal og statlig del av Nav-kontoret. En-ledermodellen ble innført 1. august 2018.

Nav-leder har ukentlige møter med avdelingsledere. Agenda for møtene er status i tjenesten, herunder økonomi og produksjon. Det avholdes også månedlige ledersamtaler med avdelingslederne. I tillegg arrangeres det ukentlig godkjennerforum hvor fagkoordinator og alle avdelingslederne har møte med de fagansvarlige.

Avdeling Ung har ukentlige møter hvor agenda for møtene er faglige drøftinger og enkeltsaker.

Avvikssystem
Bydelen bruker avvikssystemet, EQS. Det fremkommer i intervjuer at systemet er under implementering men at ansatte er kjent med systemet.

Fra november 2018 til april 2019 er det registeret 41 avviksmeldinger fra barneverntjenesten i EQS. Avvikene er knyttet til både HMS-forhold og faglige avvik.

Sosiale tjenester i Nav har meldt 25 avvik i EQS fra november 2018 til april 2019. Avvikene er hovedsakelig knyttet til HMS- forhold. Det opplyses at ansatte, ut over det kommunale systemet, melder sikkerhetsavvik i det statlige systemet, ASYS.

I intervjuer opplyses det om at avvikene gjennomgås jevnlig av enhetslederne og der det er aktuelt, gjennomgås avvik i interne møter med tanke på forbedring av tjenestene.

Brukermedvirkning på systemnivå
Arbeids og velferdsdirektoratet utgav en brukermelding i 2018. Den gir uttrykk for endringer i praksis som har kommet etter innspill fra brukere.

Bydel Frogner har opprettet et eget brukerutvalg. Tema ettervern har ikke vært behandlet i utvalget.

Barneverntjenesten har hatt samarbeid med brukerorganisasjoner herunder Forandringsfabrikken. Tjenesten har eksempelvis deltatt i «mitt liv» og «barnehjernevernet» hvor brukere av barnverntjenester gir innspill til endringer i saksbehandling, tiltak og verdigrunnlag.

Ettervern fra barneverntjenesten
Forberedelse av ettervern
Barneverntjenesten har flere rutiner som sier noe om tidspunktet barneverntjenesten skal begynne å arbeide med ettervern; «Fellesskriv for Oslo kommune» sier mellom16-18 år, «Ettervern» angir i god tid før18 år, «Rutine for omsorg- og ettervernteam» sier arbeidet skal starte mellom 16-17år og

«Oppfølging av ettervern» sier senest ved 17 år.

På spørsmål om hvilket tidspunkt barneverntjenesten begynner å forberede ettervern, gir de ansatte ulike svar. Flere nevner imidlertid 17 år. Det gis uttrykk for at forberedelse til ettervern starter på ulike tidspunkt fordi barna har ulike behov.

I intervjuer gis det uttrykk for at barneverntjenesten er opptatt av at barn skal motta ettervern. Det begrunnes i forskning som viser at barnevernsbarn som har mottatt ettervern klarer seg bedre enn de som ikke har mottatt ettervern. Ansatte sier at tjenesten dermed oppmuntrer til etterverntiltak dersom en ser ungdom har behov for tiltak, også der hvor en opplever at det er lite motivasjon hos den unge.

Det er nylig utarbeidet et informasjonsskriv om ettervern/ rett til ettervern som skal gis til unge. De unge skal signere på at informasjonen er mottatt. Skrivet er utarbeidet i forbindelse med nye rutiner for ettervern. Det har derfor ikke vært mulig å se ved mappegjennomgang at skrivet er tatt i bruk.

Ansatte gir uttrykk for at unge informeres om mulighet for videreføring av alt eksisterende tiltak eller andre tjenester som kan være aktuelle etter fylte 18 år.

Det opplyses i intervjuer at barneverntjenestens kontroll med at barn gis informasjon om ettervern og at ettervern forberedes i god nok tid før 18 år, skjer gjennom samtaler med leder og i fagmøter.

Unge som Fylkesmannen har hatt samtaler med, har i hovedsak gitt uttrykk for at de har fått informasjon om ettervern og at de har opplevd informasjonen som relevant og tilpasset.

Utredning og vurdering av behovet for ettervern
Det oppgis i intervjuer at det foretas en vurdering av den unges behov for ettervern. Videre fremkommer det at det ikke er fastsatt at det skal innhentes informasjon eller uttalt hvilken informasjon som er nødvendig å ha i denne fasen. Det opplyses om at en vurderer behov for videreføring av tiltak og eventuelt nye tiltak.

Ansatte har i intervjuer fortalt at det gjennomføres samtaler med unge i vurderingsfasen for ettervern og at unge anses som en særlig viktig informant i denne fasen. Dette bekreftes gjennom mappegjennomgang. Samtaler med unge dokumenteres i hovedsakelig gjennom referater fra samtaler eller møter.

Ved mappegjennomgang har Fylkesmannen funnet at det i hovedsak fattes vedtak ved innvilgelse av ettervern.

Det utarbeides tiltaksplaner for oppfølgingen av ettervern. Dette fremkommer både under intervjuer og i mappegjennomgang. Barneverntjenesten har en mal for tiltaksplan hvor samtykke til tiltaket er en del av tiltaksplanen.

Det fremkommer i intervjuer at barneverntjenesten har fokus på å hjelpe unge gjennom utdanning. Der hvor en ser at unge dropper ut eller står i fare for å droppe ut av videregående, gis det informasjon om Nav.

Det opplyses videre at barneverntjenesten har fokus på å henvise ungdom videre til riktig instans der hvor de har langvarige og sammensatte behov. Helse- og omsorgstjenester nevnes som særlig relevant.

Det kommer frem i samtaler med ansatte i barnevernstjenesten at de i liten grad er kjent med tjenesten opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven §17, og innholdet i denne.

I intervjuer får Fylkesmannen informasjon om at barneverntjenestens kontroll med utredning av ettervern, hovedsakelig skjer i samtaler med leder og drøfting i team.

Unge Fylkesmannen har snakket med, gir i hovedsak uttrykk for at de har fått de tiltak de har vært i behov av.

Evaluering og avslutning av etterverntiltak
Fylkesmannens mappegjennomgang viser at det i hovedsak utarbeides tiltaksplaner for ettervern. Tiltaksplanene har generelle og overordnede mål. I intervjuer gir ansatte uttrykk for at deres arbeid med tiltaksplaner ikke er godt nok. De sier at det, den siste tiden, har vært tematisert at tiltaksplanene bør være mer spesifikke, målrettede og et bedre arbeidsverktøy.

I Rutine for oppfølging av ettervern, sies det at etterverntiltak skal evalueres minimum 4 ganger i året. Barneverntjenesten har utarbeidet en egen mal for evaluering av etterverntiltak.

Mappegjennomgangen viser at denne brukes i varierende grad.

Under intervjuene fremkommer det at det er fokus på at unge skal delta ved evalueringer av tiltak. Dette bekreftes også i mappegjennomgangen.

Det oppgis i intervjuer at det fattes vedtak om avslag på søknad om ettervern. Fylkesmannen har ikke funnet søknader om ettervern eller vedtak om avslag på ettervern under mappegjennomgangen.

I intervjuer får Fylkesmannen informasjon om at barneverntjenestens kontroll med evaluering og avslutning av ettervern, hovedsakelig skjer gjennom vedtaksgodkjenning. I tillegg følger controller med på at vedtak stemmer med hjemmel og sjekker at det foreligger samtykkeerklæringer. Ut over dette drøftes enkeltsaker i teammøter og i saksgjennomgang med teamleder.

Oppfølging av unge som takker nei
Det fremgår av rutinen «Ettervern» at unge skal gjøres oppmerksom på at de, dersom de takker nei til etterverntiltak, senere kan ombestemme seg og motta etterverntiltak fra barneverntjenesten. Det er utarbeidet et informasjonsskriv til unge om denne retten.

I intervjuer sier ansatte at de tar kontakt med unge ett år etter at de har takket nei til tiltak. Det er nå utarbeidet et kontrollskjema for å påse at det tas kontakt. Tidligere har dette vært opp til den enkelte ansatte å passe på og dermed forbundet med risiko for manglende gjennomføring. Ansatte forteller at siden kontrollskjema er nyopprettet, har det ikke vært anledning til å se hvordan det fungerer i praksis. Ut over dette følger barneverntjenesten med på oppfølgingen av unge som takker nei til tiltak gjennom godkjenning av vedtak og lederoppfølging i temamøter og saksveiledning.

Fylkesmannen har ikke oppnådd kontakt med unge som har takket nei til ettervern.

Sosiale tjenester i Nav
Informasjon og kartlegging
Arbeids- og velferdsdirektorat har utarbeidet skriftlige retningslinjer for saksbehandling i Nav. Disse retningslinjene er tilgjengelige på www.nav.no. Oslo kommune har utarbeidet «Fellesskriv for Oslo kommune» og «Kvalitetshåndbok for sosiale tjenester» (2017) som blant annet omtaler informasjon- og kartleggingsfasen.

Det er utarbeidet rutine for ansvarsfordeling mellom teamene. Rutinen beskriver håndtering av særlig sårbare barn, deriblant barn som har erfaring fra barneverntjenesten. Sårbare barn skal kartlegges av avdeling Ung. I intervjuer fremkommer det at ansatte er kjent med rutinen.

Det er utarbeidet et kartleggingsskjema for utredning av barns behov for tjenester i første møte. Det er et fast punkt i kartleggingen å etterspørre kontakt med barnevern.

Ansatte sier i intervjuer at de har kjennskap til barneverntjenestens etterverntilbud. Videre sier de at det blir gitt informasjon om ettervern, herunder barns rett til å ombestemme seg dersom en har takket nei til ettervern, i de tilfeller hvor det avdekkes at barn har hatt tiltak fra barneverntjenesten.

Intervjuer med ansatte viser at barn får informasjon om å søke økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven §§18 og 19. Det gis også informasjon om §17 der hvor en ser at det kan være aktuelt med tiltak etter denne hjemmelen.

I samtaler med ansatte fremgår det at unge medvirker i kartlegging av situasjonen sin og behov for tjenester.

Det opplyses i intervjuer at fagansvarlig tar stikkprøver av kartleggingen.

Tjenesten opplyser om at de har fokus på brukermedvirkning ved at de gir tilbud om snarlig timeavtaler til bruker. Brukere kan komme i dialog med Nav-veiledere via MODIA (saksbehandlingsverktøy), via mobiltelefon, mail og ved personlig oppmøte.

Nav-ansatte informerer om at det er svært få barn med etterverntiltak som oppsøker Nav- kontoret/er kjent for Nav-kontoret.

Opplysning, råd og veiledning
Arbeids- og velferdsdirektorat tjenesten har utarbeidet både veileder og retningslinjer for tjenesten opplysning, råd og veiledning. Disse retningslinjene er tilgjengelige på www.nav.no. I tillegg omtales tjenesten i «Kvalitetshåndbok for sosiale tjenester».

Det gis uttrykk for at tjenesten tilrettelegger for brukermedvirkning i kartleggingen ved at veiledning tar utgangspunkt i det unge beskriver er behovet.

Fylkesmannen har ikke sett søknader eller vedtak om tjenesten opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven §17 i gjennomgåtte mapper. Under intervjuer med ansatte fremkommer det at det er lite fokus på å fatte vedtak etter §17. Videre beskrives det at tjenester som gis fortløpende i veileders oppfølging av den enkelte bruker, kan falle inn under denne hjemmelen uten at dette blir vedtaksfestet.

Det opplyses i intervjuer at Nav-kontorets kontroll med at det gis tjenester etter § 17, skjer gjennom vedtaksgodkjenning, fagmøter og saksdrøfting.

Økonomisk stønad med vilkår
Økonomisk stønad og vilkårssetting omtales i retningslinjene fra arbeids- og velferdsdirektoratet samt i Kvalitetshåndbok for sosiale tjenester.

Det fremkommer i intervjuer at Nav- kontoret legger til grunn veiledende norm for livsopphold ved utmåling av stønad. Det gjøres likevel individuelle vurderinger av stønadsbehovet.

Ansatte sier at det i liten grad vurderes stønad til brukere etter § 19. Intervjuer viser videre at tjenesten har en praksis på at § 19 situasjoner vurderes etter § 18.

Når det foretas vurderinger etter § 19, benyttes standardtekst i vedtaket. Samtaler med ansatte bekrefter dette.

Ansatte er kjent med regelverket knyttet til vilkår, jfr. §20a. I intervjuer med ansatte fremkommer det at det ikke stilles vilkår der hvor unge for eksempel går på videregående skole. I disse sakene blir det konkludert med at det foreligger tungtveiende grunner for ikke å stille vilkår, uten at vurderingen blir nedtegnet. Gjennomgått dokumentasjon underbygger dette.

Fylkesmannen har fått forelagt tre mapper fra Nav- kontoret. I to av disse tre er det ikke opplysninger som viser hvorvidt unge har medvirket i sin egen sak. I en av mappene var det satt vilkår. Det fremkom ikke i denne mappen hvorvidt den unge har medvirket i vurderingen av hvilke vilkår som settes. I en sak hvor det ikke var satt vilkår, fremgår det ikke av vedtaket hvilke vurderinger som er gjort når det gjelder vurdering av tungtveiende grunner for at det ikke skal stilles vilkår.

Ingen av de unge Fylkesmannen snakket med har vært i kontakt med Nav.

Fylkesmannen får opplyst at Nav-kontorets kontroll med økonomisk stønad med vilkår, skjer gjennom vedtaksgodkjenning, fagmøter og saksdrøfting.

Samarbeid og koordinering mellom barneverntjenesten og Nav
Det er utarbeidet fellesskriv «Bydelens tilrettelegging av ettervern for ungdom som har hatt omsorgs- og/eller hjelpetiltak i barnevernet». Fellesskrivet er utarbeidet av Oslo kommune. Skrivet sier hvordan samarbeid mellom barnevern og Nav i saker om ettervern bør skje. Det angis her at det forutsettes at det avholdes samarbeidsmøter der samhandling, ansvar og oppgavefordeling avklares mellom barneverntjenesten og Nav. Det anbefales at det utarbeides lokale retningslinjer og rutiner.

Det er utarbeidet en skriftlig samarbeidsavtale for samarbeid på systemnivå mellom barneverntjenesten og Nav-kontoret, datert 07.11.2010. I følge informasjon som Fylkesmannen har fått, er denne under revidering. Samarbeidsavtalen behandler ansvarsfordelingen ved bekymringsmelding. Den inneholder ikke informasjon knyttet til hvordan tjenestene skal forholde seg til ungdom som mottar eller har mottatt ettervern.

I etterkant av tilsynet har Fylkesmannen fått tilsendt rutine for samarbeid mellom barneverntjenesten og Nav; Ettervern – samarbeid mellom barneverntjenesten og Navs ungdomsavdeling. Rutinen omhandler samarbeid i enkeltsaker.

Barnevernleder og Nav-leder deltar begge i bydelsdirektørens ledergruppe. Fylkesmannen får opplyst at temaet ettervern og samarbeid ikke har vært på agendaen i disse møtene. Utover å delta i bydelsdirektørens ledergruppe, er det ikke faste møter mellom Nav- leder og barnevernleder.

Det er ikke faste møter mellom ansatte i barneverntjenesten eller Nav-kontoret. Imidlertid har fagkonsulent hos Nav deltatt på møte hos barneverntjenesten og informert om Nav. Fagkonsulent hos barneverntjenesten har gjort tilsvarende for Nav. Ved tidligere anledninger, har det også det vært arrangert felles fagdager for de to tjenestene. Ansatte fremhever at det er kort fysisk avstand mellom tjenestestedene. Ansatte i tjenestene har også utvekslet kontaktinformasjon med hverandre.

Den 1. november 2018 startet bydel Frogner LIFE-prosjekt. Prosjektets mål er å sørge for en helhetlig oppfølging av høyrisiko familier med behov for sammensatte tjenester og er et samarbeid mellom barnevern, Nav og enhet for helse barn og unge. Fylkesmannen har under intervjuer fått informasjon om at LIFE-prosjektet hovedsakelig retter seg mot barnefamilier som mottar tjenester fra begge instanser og ikke mot unge i ettervernfasen.

Barneverntjenesten har en kontaktperson med ansvar for samarbeid med Nav. Nav er i en rekrutteringsprosess til en stilling hvor deler av stillingen skal gå til koordinering mot barneverntjenesten.

I årsrapporten fra Nav Frogner, 2018, står det at det er ca. 900 brukere i som tilhører avdeling Ung (opptil 30 år). Barneverntjenesten opplyser at det på tilsynstidspunktet er 37 unge som mottar ettervern. Barneverntjenesten opplyser at det, av de 37 unge som mottar ettervern fra tjenesten, er totalt 34 unge som er bosatt i andre bydeler og kommuner. Fylkesmannen får utdelt 3 mapper hvor det samarbeides mellom barneverntjenesten og Nav Frogner ved tilsynet.

I intervjuer med ansatte i de to tjenestene, fremkommer det at det samarbeides lite mellom barneverntjenesten og Nav per i dag. Ansatte forteller at det samarbeides etter behov i enkeltsaker, men sier samtidig at det er få enkeltsaker med samarbeid.

I intervjuer fremkommer det at barneverntjenesten har en praksis der de beholder økonomisk ansvar for ettervernsaker hvor unge er i utdanning og en tenker seg at tiltakene vil kunne avsluttes

etter endt skoleløp. Ansatte i Nav uttaler at de i større grad burde ha en rolle også i disse sakene. Dette begrunnes med at de har muligheter for i større grad å stille krav til de unge og har andre tiltak ut over økonomisk stønad som kan være aktuelle for gruppen. I de tilfeller hvor barneverntjenesten ser behov for langvarige og sammensatte tiltak, oppfatter barneverntjenesten det som naturlig å kople på Nav.

Barneverntjenesten opplyser om at de også samarbeider med helse -og omsorgstjenesten og koordinerende enhet hvor det er behov for det. Fylkesmannen har ikke sett dokumentasjon på individuelle planer (IP) i mappegjennomgangen. Det fremgår av årsberetning for bydel Frogner for 2018 når det gjelder arbeidet med Individuell Plan og ansvarsgruppe, at målet ikke er nådd.

Samarbeid med helse -og omsorgstjenesten og koordinerende enhet har ikke blitt undersøkt nærmere i tilsynet.

Det fremkommer at ansatte, både i barneverntjenesten og Nav-kontoret er kjent med at det skal foreligge samtykke for samarbeid. Ved mappegjennomgang har Fylkesmannen har sett eksempler på at samtykkeskjema for samarbeid benyttes.

I intervjuer blir det gitt uttrykk for at barneverntjenesten tar ansvar for å påse at barn får tiltak de har rett til etter andre lovverk i de tilfeller hvor de er omsorgsplassert i andre kommuner. Det gir videre uttrykk for at dette samarbeidet er ulikt alt etter hvilken kommune barnet bor i.

Fylkesmannen har intervjuet 5 unge i forbindelse med tilsynet. De unge sier at de ikke har fått opplysninger om aktuelle tiltak hos Nav. Ingen av dem har mottatt tiltak fra Nav.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Internkontroll
Kommunen skal ha et styringssystem (internkontroll) som sikrer at oppgaver utføres i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov, jfr. barnevernloven § 2-1 og sosialtjenesteloven § 5 med tilhørende internkontrollforskrifter. Internkontroll er en samling med systematiske tiltak som sørger for at en virksomhet arbeider i henhold til gjeldende krav. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig.

Implementering av nye rutiner
Rutiner er en del av virksomhetens internkontroll. Rutiner skal være med på å sikre at arbeid utføres i henhold til regelverk og at arbeid med barnevernssaker ikke blir tilfeldig.

Barneverntjenesten utarbeidet, i april 2019, nye rutiner for ettervern. Saksgjennomgang og intervjuer med ansatte viser at disse ikke er implementert i tjenesten på tilsynstidspunktet. Det at de nye rutinene ikke gjenkjennes i saksgjennomgangen, kan ha sammenheng med at rutinene ikke har virket over tid. Imidlertid har intervjuer vist at kunnskapen om de nye rutinene og deres innhold, har vært mangelfull i ansattgruppen. Fylkesmannen mener at det dermed blir særlig viktig for barneverntjenesten å fokusere på opplæring i nye rutiner og å iverksette kontrolltiltak for å påse at de nye rutinene følges i saksbehandlingen.

Når det gjelder rutiner for samarbeid, se punkt samarbeid og koordinering mellom barneverntjenesten og Nav.

Avvikssystem
Det å ha et fungerende avvikssystem, gjør at det enklere kan foretas en systematisk og helhetlig vurdering av risiko i tjenesten. Dette ved at en kan oppdage gjentagende feil og sårbare områder.

Nylig ble det innført et nytt avvikssystem i kommunen. Fylkesmannen ser at avvikssystemet er tatt i bruk. Det er rapportert både faglige og HMS-relaterte avvik fra barneverntjenesten. I tillegg er omfanget av de rapporterte avvikene slik at det kan se ut til at tjenesten har satt fokus på dette området. Dette bekreftes i intervjuer. Ansatte i barneverntjenesten gir uttrykk for at de har en kultur der det er regnet som positivt å melde avvik.

I Nav er det også meldt flere avvik etter innføringen av nytt system. Avvikene er hovedsakelig HMS relaterte. De avvikene som meldes i ASYS er også HMS relaterte. Fylkesmannen oppfatter dermed at Nav kan ha et potensiale for også å få med de faglige avvikene slik at disse kan danne grunnlag for en helhetlig vurdering av risiko i tjenesten.

Brukermedvirkning på systemnivå
Det er opprettet et brukerutvalg for Nav og barneverntjenesten har deltatt i opplærings- og samarbeidsprogram med brukerorganisasjoner. Fylkesmannen mener at Nav og barneverntjenesten gjennom dette har tilrettelagt for at brukernes erfaringer bidrar i utviklingen av gode tjenester.

Ettervern fra barneverntjenesten
Forberedelse av ettervern
Barneverntjenesten skal forberede og informere den unge om ettervern på en forsvarlig måte. Videre skal ettervern planlegges i samarbeid med den unge, jfr. barnevernloven §§ 1-3, 1-4, 1-6, 6-3, 6-3a, 2-1 og forskrift om internkontroll etter barnevernloven.

For å oppfylle kravene må barneverntjenesten, i god tid før ungdommen fyller 18 år, informere om adgangen til å opprettholde tiltak etter fylte 18 år og avklare med ungdommen hva han eller hun selv ønsker, jfr. rundskriv Q-13/2011.

Det er flere rutiner som omhandler tidspunktet for når tjenesten skal begynne å forberede ettervern og rutinene nevner ulike innslagstidspunkt. Ansatte never også ulike tidspunkt på spørsmål om når forberedelse til ettervern skal starte. Fylkesmannen oppfatter dermed at det ikke er en enhetlig forståelse i tjenesten av hva begrepet i «god tid» skal forstås som.

Imidlertid nevner flere ansatte at det er barnets behov som styrer når en starter forberedelsene. Det vises her særlig til at denne ulikheten kan ha en sammenheng med type tiltak den unge har hatt før fylte 18 år, herunder om den unge har vedtak om omsorgsovertakelse eller hjelpetiltak.

Fylkesmannen vil påpeke at det er barnets behov for videre tiltak som må styre hvilket tidspunkt en forbereder ettervern, ikke hvilket tiltak den unge har hatt tidligere.

Det er vanskelig for Fylkesmannen å se hvilken informasjon som er gitt til unge om ettervern og retten til ettervern ved mappegjennomgang. Vi mener dermed at barneverntjenesten bør søke å påse dette i større grad dokumenteres i saksmappene.

Det er utarbeidet et informasjonsskriv som skal gis til de unge i forbindelse med forberedelse av ettervern. Det fremkommer i intervjuer at dette ikke er tatt i bruk i særlig grad. Fylkesmannen mener at informasjonsskrivet, når det tas i bruk, vil gi de unge en god oversikt over rettigheter de kan ha og at det kan danne utgangspunkt for gode diskusjoner med den unge knyttet til fremtidig behov og rettigheter.

Utredning og vurdering av behovet for ettervern
Barneverntjenesten skal foreta en forsvarlig utredning av den unges behov for ettervern. Videre skal barneverntjenesten gjøre en forsvarlig, individuell og konkret vurdering av om den unge skal innvilges ettervern, jfr. barnevernloven §§ 1-3, 1-4, 4-1, 6-1, 6-3, 6-3a, 2-1 og forskrift om internkontroll etter barnevernloven.

Fylkesmannen finner at kommunen anser den unge som viktigste informant i forberedelse av ettervern. Videre har ansatte gitt uttrykk for at de samtaler med andre viktige instanser som eksempelvis fosterhjem i vurderingen av om og eventuelt hvilket ettervern den unge skal tilbys. Fylkesmannen har imidlertid ikke kunnet se at det er en klar bevissthet knyttet til hvilke opplysninger som skal foreligge ved vurderingen av behovet for ettervern. Det foretas ikke en systematisk kartlegging av behovet når tidspunkt for ettervern nærmer seg.

De ansatte har en klar oppfatning av at det er viktig for unge motta ettervern, jfr. at det henvises til forskning på området. Det arbeides dermed mot at de fleste barn skal få ettervern etter 18 år og vi ser at det er en lav terskel for å tilby ettervern. Fylkesmannen oppfatter at dette er bakgrunnen for en glidende overgang fra tiltak før 18 år og til ettervern. Det å bli 18 år oppfattes ikke som en naturlig stoppunkt i sakene.

Fylkesmannen ser det som svært positivt at det er en lav terskel for å tilby ettervern. Selv om det er ønskelig med en lav terskel for å innvilge ettervern, må barneverntjenesten påse at etterverntiltak før 18 år ikke ukritisk videreføres. Fylkesmannen mener at den vurderingen som barneverntjenesten gjør i dag ved overgang til ettervern er forsvarlig. Vi mener likevel at en mer strukturert kartlegging i denne fasen kunne sørge for mer treffsikre tiltak til de unge i en viktig fase mot selvstendighet.

En mer strukturert kartlegging vil også kunne bidra til bedre internkontroll ved å gjøre det mulig for lederne å påse at tiltak blir treffsikre.

Fylkesmannen ser det som positivt at ansatte har fokus på å henvise ungdom videre til riktig instans der hvor de har langvarige og sammensatte behov. Imidlertid ser Fylkesmannen at det er manglende samarbeid i saker som ikke faller inn under denne kategorien, jfr. punkt om samarbeid.

Gjennomføring av etterverntiltak
Barneverntjenesten skal utarbeide tiltaksplaner ved etterverntiltak, jfr. barnevernloven §§ 4-5, 4-15, 4 ledd og 1-4. Det skal tydeliggjøres hva som er den unges behov og hvordan disse skal imøtekommes. Planene skal være et redskap for å sikre kvalitet i tiltaket ved å sørge for systematisk og målrettet arbeid som skal styrke utbyttet for unge, jfr. Q-1104 Tiltaksplaner og omsorgsplaner i barneverntjenesten.

Fylkesmannen finner i saksgjennomgangen at barneverntjenesten overholder kravet til å utarbeide planer for etterverntiltak i de fleste saker.

Som ledd i å sikre gode tiltak til unge, skal det være mulig å lese ut av tiltaksplanene hva tiltaket skal være, hva en skal få og på hvilken måte en skal få det. Planen skal være et verktøy å styre etter og sikre at arbeidet ikke blir tilfeldig. Dette vil også gi rettsikkerhet til de unge ved at det er mulig å påse at en mottar det tiltaket det er planlagt at skal få.

I saksgjennomgangen finner Fylkesmannen at målene i tiltaksplanene er generelle og overordnede. Målene er ikke spesifisert i klare delmål som er målbare. Gjennomgåtte tiltaksplaner inneholder i stor grad standard formuleringer. Dette fører til at de har lite preg av å være individuelt tilpasset.

Målene i planene er ikke operasjonalisert i delmål, noe som gjør dem vanskelig målbare.

Tiltaksplanene spesifiserer ikke hvilke virkemidler eller faglige metoder som skal benyttes. Det er gjennomgående at tiltaket anses som virkemiddel. Vår vurdering er at dette medfører en risiko for at arbeidet ikke blir målrettet.

Fylkesmannen finner etter dette at kravene til systematisk og målrettet arbeid i etterverntiltaket ikke kan anses som oppfylt

Samtlige ansatte har i intervjuer sagt at arbeidet med tiltaksplaner har vært ansett som et område med risiko og det har vært snakket om at det må arbeides videre med dette. Fylkesmannen ser det som positivt at de ansatte er kjent med problemstillingen og at det er signalisert at planarbeid i ettervern skal settes på dagsorden.

Evaluering og avslutning av etterverntiltak
Barneverntjenesten skal evaluere etterverntiltak og avslutte dem på forsvarlig måte, jfr. barnevernloven §§ 1-3, 2 ledd, 1-4, 1-6, 4-5, 6-3, 6-3a, 2-1 og forskrift om internkontroll etter barnevernloven. Det skal utarbeides en tiltaksplan. Den skal evalueres jevnlig og det skal vurderes om tiltakene er tjenlige, jfr. Q-1104 Tiltaksplaner og omsorgsplaner i barneverntjenesten.

For at det skal være mulig å foreta evaluering av om tiltakene når målene, må det foreligge tydelige planer, jfr. punket over. Dersom en ikke har gode planer for etterverntiltak, vil det være risiko for at evalueringene av tiltaket heller ikke blir forsvarlig.

I saksgjennomgangen er det ikke mulig for Fylkesmannen å se av tiltaksplanene når målene i planen skal anses oppnådd. Det er ikke angitt hvordan situasjonsbeskrivelsen vil være på et tidspunkt for måloppnåelse. Det at målene er overordnede og lite målbare, utgjør dermed en risiko for at evalueringen ikke blir forsvarlig.

Flere planer mangler evalueringstidspunkt. Videre har mappegjennomgang vist at kravet til fire evalueringer årlig, ikke er møtt i flere saker. Når ikke planer inneholder evalueringstidspunkt, sikres ikke justering av etterverntiltak der hvor behovet til den enkelte endrer seg.

Fylkesmannen finner etter dette at kravene til systematisk og målrettet arbeid med evaluering av tiltak ikke kan anses som oppfylt.

I intervjuer med ansatte fremkommer det at unge som ønsker eller har behov for etterverntiltak mottar dette og at dersom etterverntiltak avsluttes er dette i samarbeid med den unge.

Fylkesmannen har ikke funnet grunnlag for, i mappegjennomgangen eller i samtaler med unge, å ikke legge denne situasjonsbeskrivelsen til grunn.

Oppfølging av unge som takker nei
Barneverntjenesten skal gjøre unge som takker nei til ettervern oppmerksomme på muligheten til å ombestemme seg. Videre skal unge som har takket nei til tiltak kontaktes etter ett år for å undersøke om de likevel ønsker å motta tiltak, jfr. barnevernloven §§ 1-3, 1-6, 1-4, 2-1 og forskrift om internkontroll etter barnevernloven.

Det fremkommer under intervjuer at unge som har takket nei til etterverntiltak, har blitt oppfordret til å motta tiltak og har blitt informert om mulighet til å ombestemme seg. Fylkesmannen har ikke, ved mappegjennomgang eller samtaler med unge, mottatt opplysninger som er i motstrid med denne beskrivelsen. Vi legger dermed situasjonsbeskrivelsen til grunn i tilsynet.

Fylkesmannen ser det for øvrig som positivt at det, ved innføring av nye rutiner, er utarbeidet et informasjonsskriv som kan tydeliggjøre rettighetene overfor unge.

Barneverntjenesten opprettet nye rutiner i april 2019 som skal sikre at unge kontaktes etter ett år. Det blir gitt uttrykk for unge tidligere også har blitt kontaktet etter ett år. Imidlertid har det vært opp til hver enkelt å huske på å ta kontakt. Fylkesmannen har ikke gjennomgått saksmapper hvor det har vært aktuelt å ta kontakt etter ett år. Vi har heller ikke snakket med unge som har takket nei til tiltak. Vi har dermed ikke observasjoner som tilsier at beskrevet praksis ikke kan legges til grunn. Vi vurderer likevel at tidligere praksis, hvor det har vært opp til hver enkelt ansatt å ta kontakt etter ett år, er forbundet med høy risiko for svikt. Imidlertid mener vi at de iverksatte er egnet til å forebygge svikt.

Sosiale tjenester i Nav
Informasjon og kartlegging
Nav-kontoret skal sikre at unge som har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten får informasjon om sosiale tjenester når det oppstår et behov for hjelp. Videre skal Nav tilby samtale ved første kontakt og deretter ved behov. Nav skal også sørge for at unge får sin situasjon og sine behov kartlagt og at de medvirker i denne kartleggingen. Kravene fremgår av sosialtjenesteloven §§ 17, 18 og 19, forvaltningsloven §§ 11 og 43, jfr. forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Under tilsynet får Fylkesmannen opplysninger om at denne brukergruppe er prioritert. De henvises direkte til avdeling ung og tilbys raskt timeavtale.

Fylkesmannen har gjennom tilsynet sett at unge får informasjon om tjenesten etter §§ 18 og 19. For informasjon om tjenesten opplysning, råd og veiledning i sosialtjenesteloven § 17, se punkt om dette nedenfor.

Det er utarbeidet et eget skjema for kartlegging. Det fremkommer i samtaler med ansatte at unge medvirker i kartleggingen. Fylkesmannen ser det som positivt at det er opprettet et eget punkt i kartleggingsskjema å etterspørre kontakt med barneverntjenesten. Videre oppfatter vi det som positivt at det foretas stikkprøver av kartleggingen. Ved å gjennomføre stikkprøver av kartleggingen, kan en påse at kartleggingen gir et tilstrekkelig grunnlag for beslutninger. Videre gir det mulighet for å adressere faglige spørsmål knyttet til kartleggingen i personalgruppen.

Opplysning, råd og veiledning
Nav-kontoret skal sikre at unge som har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten får opplysning, råd og veiledning utfra sitt konkrete behov og at ettervern er en del av veiledningen. Videre skal Nav- kontoret samarbeide med barneverntjenesten om hvordan tjenesten skal gis og hvilken av de to tjenestene som er nærmest til å gi tjenesten, jfr. sosialtjenesteloven §§ 17, 4, 5 og forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Det at kontakt med barneverntjenesten er eget punkt i kartleggingsskjema hos Nav, mener Fylkesmannen gir en struktur som kan fange opp enkeltsaker hvor det er behov for samarbeid.

I intervjuer med de ansatte fremkommer det at de har kjennskap til unges rettigheter til ettervern. Det at ansatte har kunnskap om ettervern, kan senke terskelen for å kontakte barneverntjenesten der hvor en oppfatter at det som en aktuell problemstilling.

Når det gjelder informasjon om retten til tjenesten opplysning, råd og veiledning i sosialtjenesteloven § 17, har Fylkesmannen kommet til at Nav-kontoret ikke systematisk gir informasjonen om denne tjenesten. Imidlertid gis det informasjon om tjenesten når Nav kontoret oppfatter at den unge har behov for det. Fylkesmannen vurderer at Nav-kontoret foretar en konkret og individuell vurdering av informasjonsbehovet. De individuelle vurderingene danner grunnlag for veiledning tilpasset mottakers behov. Videre gir oppfølgingen grunnlag for å justere informasjonen underveis i oppfølgingen.

Økonomisk stønad med vilkår
Nav-kontoret skal sørge for at unge, som har eller har hatt kontakt med barneverntjenesten, får behandlet sine søknader om økonomisk stønad etter en konkret og individuell vurdering. Videre skal Nav sørge for at unge får fastsatt vilkår etter en konkret og individuell vurdering, jfr. sosialtjenesteloven §§ 18, 19 og 20a, jfr. forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Informasjon Fylkesmannen har mottatt fra ansatte viser at Nav gjør individuelle vurderinger ved behandling av søknader om økonomisk stønad. Vi viser særlig til at veiledende norm legges til grunn ved beregning av stønadsbehovet, men at det gjøres endringer i stønadsberegningen ved individuelle behov.

Intervjuer med ansatte og saksgjennomgang viser at Nav ikke alltid nedtegner vurderinger av hvorfor det anses å foreligge tungtveiende grunner til å ikke sette vilkår. Fylkesmannen har fått opplyst at disse vurderingene gjøres i praksis. Når vurderingen av tungtveiende grunner ikke fremgår av vedtaket, fratas ungdommen muligheten til å påklage denne vurderingen. Dette kan svekke rettssikkerheten til den unge. Fylkesmannen mener dermed at Nav-kontoret må se nærmere på sin praksis på dette området.

Samarbeid og koordinering mellom barneverntjenesten og Nav
Bydelen skal sikre at barneverntjenesten og sosialtjenesten i Nav samarbeider med hverandre, og eventuelt med andre kommuner i den grad det er nødvendig for å kunne gi unge et forsvarlig tjenestetilbud. Videre skal bydelen sørge for at tiltak til unge blir koordinert i den grad det er behov for det, jfr. barnevernloven §§3-2, 3-2a, 1-3, 1-4, 1-7, 4-1, 6-7, 1 ledd, og 2-1, sosialtjenesteloven § § 4, 17, 18, 19, 20a, 28, 41, 43, 44, forvaltningsloven §§ 13 og 13a nr. 1 og tilhørende internkontrollforskrifter.

Det foreligger ikke planer for samarbeid på systemnivå mellom barneverntjenesten og Nav knyttet til ettervern i bydelen. Barnevernleder og Nav-leder opplyser at de ikke har sett behov for rutiner knyttet til samarbeidet mellom tjenestene. Dette begrunnes med god kjennskap til hverandre, fysisk nærhet mellom tjenestene og at de to sitter i samme ledergruppe. Bydelen har utarbeidet en rutine for samarbeid mellom barneverntjenesten og Nav i enkeltsaker. Intervjuer viste at denne ikke var implementert på tilsynstidspunktet.

Rutiner er en del av internkontrollen som blant annet skal sørge for at praksis ikke blir personavhengig og tilfeldig, og manglede formalisering medfører risiko for at kunnskapen og arbeidet kan bli personavhengig.

Det at internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold gjør at slike forhold som nærhet organisering vil være relevante faktorer ved vurdering av internkontrollens omfang og innhold.

I bydel Frogner er det få enkeltsaker hvor barneverntjenesten og Nav har et aktivt samarbeid rundt unges tjenestetilbud. Dette sammenholdt med at kunnskap i barneverntjenesten om tjenestetilbudet i Nav er mangelfull, kan trekke imot behov for en nærmere presisering av ansvarsforhold i formaliserte avtaler og samarbeid. Fylkesmannen anbefaler dermed at samarbeidet eksempelvis formaliseres gjennom samarbeidsmøter, slik fellesskrivet anbefaler, eller gjennom en revidert samarbeidsavtale.

I enkeltsaker henviser barneverntjenesten til andre instanser hvor en anser at unge har behov for langvarig og sammensatt bistand. Saker som ikke vurderes i denne kategorien, beholdes av barneverntjenesten gjennom et videregående utdanningsløp. Dette gjelder også for tjenester som den unge også ville ha rett til etter sosialtjenesteloven. Det er følgelig få enkeltsaker hvor barneverntjenesten og Nav aktivt samarbeider om tjenestetilbud til unge. Fylkesmannen mener dette er uheldig fordi denne praksisen fører til at kunnskapen og virkemidlene i tjenestene ikke utnyttes fullt ut.

Selv om ikke alle unge som kan ha rettigheter etter sosialtjenesteloven ikke har blitt henvist til Nav, har Fylkesmannen ikke funnet grunnlag til å konstatere lovbrudd på området. Dette er fordi barneverntjenesten har dekket det de unge ville hatt rett på etter sosialtjenesteloven både hva gjelder økonomi, oppfølging og veiledning.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Oslo kommune, ved bydel Frogner, sikrer ikke en systematisk og målrettet gjennomføring og evaluering av etterverntiltak.

Dette er brudd på: barnevernloven §§ 1-4, 4-5, 1-4, og 2-1 andre ledd, jfr. internkontrollforskriften § 4 bokstav f) og g).

Utover det påpekte lovbruddet har vi, i kapittel fire, påpekt noen forbedringspunkter som vi oppfordrer kommunen til å arbeide videre med.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi om hva vi forventer virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd, slik at kravene til kvalitet og sikkerheten for tjenestemottakerne blir ivaretatt.

Tilsynsmyndigheten ber Oslo kommune, bydel Frogner om å:

For å rette avviket slik at det fører til varige forbedringer som sikrer etterlevelse av kravene i barnevernlovgivingen, anbefaler vi at bydel Frogner gjør sin egen vurdering av hvilke forhold som har bidratt til det påviste lovbruddet. Her må de funn som ble gjort i vårt tilsyn, og eventuelt andre forhold i virksomheten som har bidratt til lovbruddet, legges til grunn.

På bakgrunn av dette arbeidet ber vi bydel Frogner om å utarbeide en plan for retting. Planen skal inneholde:

• Beskrivelse av tiltak som allerede er iverksatt for å rette lovbruddet
• Beskrivelse av planlagte tiltak med tidsfrister
• Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene er iverksatt
• Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene har virket som planlagt etter at de har vært virksomme i noe tid

Vi ber om tilbakemelding på etterspurte opplysninger i en plan for retting av lovbruddet innen 20.11.2019.

Når Fylkesmannen har mottatt planen med oversikt over forbedringstiltakene vil vi ta stilling til om dette er tilstrekkelig for å anse lovbruddet for rettet og om tilsynet kan avsluttes.

Med hilsen

Bente Rygg
avdelingsdirektør

Elisabeth Volle
seniorrådgiver

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Vedlegg:
1 Vedlegg til rapport fra landsomfattende tilsyn med ettervern og samarbeid mellom barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav ved bydel Frogner

Kopi til:
Statens helsetilsyn Postboks 231 Skøyen 0213 OSLO

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 01.02.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved bydel Frogner, barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav, og innledet med et kort informasjonsmøte 13.05.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 22.05.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Oversendelsesbrev – varsel om tilsyn med ettervern og samarbeid mellom barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav
• Organisasjonskart over barneverntjenesten og Nav
• Saksfremlegg til bydelsadministrasjonen – Ny organisering barnevern
• Nav 2.0 (ny ledermodell i Nav)
• Oversikt over ansatte i barneverntjenesten og Nav, avdeling Ung
• Årsberetning for bydel Frogner 2018
• Strategisk plan 2016-2019, bydel Frogner
• BFR rutine – Avviksmelding Compilo
• Fellesskriv – bydelenes tilrettelegging av ettervern for ungdom som har hatt omsorgs- og/eller hjelpetiltak i barnevernet
• Kvalitetshåndbok for sosiale tjenester, velferdsetaten
• Retningslinjer for samarbeid mellom barneverntjenesten og NAV-kontoret, Bufdir og AVdir
• Prosedyre – koordinerende enhet i bydel Frogner
• Nav - Delegering av fullmakter 2019 i bydel Frogner
• Barnevern - Delegering av fullmakter 2019 i bydel Frogner
• Barnevern - Ansvarsfordeling mellom ledere
• Barnevern - Ansvarsfordeling mellom team
• Barnevern – Stillingsbeskrivelse – controller
• Barnevern – Stillingsbeskrivelse – fagkonsulent
• Barnevern – Stillingsbeskrivelse – saksbehandler
• Barnevern – utlysningstekst – teamleder
• Barnevern – Rutine for oppfølging av ettervern
• Barnevern – Ettervern, rutine
• Barnevern – Rutine omsorgs- og ettervernsteam
• Barnevern – Rutine ettervern, samarbeid mellom barneverntjenesten og Navs ungdomsteam
• Barnevern – BV avviksrapportering, rutine for avviksrapportering
• Barnevern – sjekkliste ettervern
• Barnevern – informasjon om ettervern, informasjonsbrev til ungdom
• Barnevern – vedrørende etterverntiltak, brev til ungdom som har takket nei til tiltak
• Barnevern – beskrivelse av intern møtestruktur
• Barnevern – fagmøter høst 2018 og vår 2019, beskrivelse av tema
• Barnevern – Kompetanseplan 2019
• Barnevern – BV Nyansatte
• Barnevern – Opplæring av nyansatte - sjekkliste
• Barnevern – Opplæringsplan
• Nav - Ansvarsfordeling mellom mottak og oppfølgingsavdelingene
• Nav – Arbeidsbeskrivelse – oppfølgingskonsulent
• Nav – Introduksjon til Nav Frogner
• Nav – mal for mottakssamtale
• Nav – Kompetanseplan for Nav Frogner 2019
• Nav – Kurskalender vår 2019
• Nav – Opplæringsplan
• Nav – Notat – kort oppsummering ifm opprettelse av egen avdeling for brukere under 30 år
• Nav – Brukermelding 2018

Det ble valgt 20 mapper etter følgende kriterier:

• er i alderen 18-23 år
• har, har hatt eller har takket nei til ettervern
• har eller har ikke sosiale tjenester fra Nav eller tiltak
• har eller har ikke tjenester fra andre enheter, instanser eller kommuner
• bor alene, i foreldrehjem, i fosterhjem eller institusjon

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

I forbindelse med tilsynet ble 8 tjenestemottakere ble forsøkt kontaktet. Fylkesmannen oppnådde kontakt og gjennomførte intervju med 3 tjenestemottakere.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Magnhild Budal Pettersen, revisor
• seniorrådgiver, Kjersti Barbakken, revisor
• seniorrådgiver, Marie Fladmo Halvorsen, revisor
• seniorrådgiver, Elisabeth Volle, revisjonsleder